ORIENTACIÓN LEGISLATIVA AMBIENTAL EN HONDURAS

Transcripción

1 Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil 1 ORIENTACIÓN LEGISLATIVA AMBIENTAL EN HONDURAS Preparado por: Lic. José Alvaro Cálix Rodríguez Agosto del 2000 Tegucigalpa, M.D.C. Honduras, C.A. 1 El Proyecto HON/98/022 es manejado bajo la modalidad de ejecución nacional por ONG dentro del marco del Acuerdo suscrito entre el Gobierno de la República de Honduras y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

2 CONTENIDO PRESENTACIÓN 2 I. ANTECEDENTES 3 II. LAS DISPOSICIONES SOBRE EL AMBIENTE EN LOS PRINCIPALES TEXTOS JURÍDICOS QUE REGULAN LA MATERIA 6 A. Los Preceptos Constitucionales con Relación al Ambiente 6 B. Las disposiciones de las Principales Leyes Secundarias que 7 regulan el campo ambiental 1. Las regulaciones que establece la Ley General del 7 Ambiente 2. El Código de Salud Los Delitos Ambientales en el Código Penal 10 III. TRATADOS INTERNACIONALES Y SU SITUACIÓN ACTUAL 11 IV. A MANERA DE COMENTARIO 11 BIBLIOGRAFÍA 13 ANEXOS ANEXO No 1 Principales Campos o Sectores Regulados ANEXO No 2 Resumen de Competencias Institucionales en Materia Ambiental ANEXO No 3 Tratados Internacionales suscritos y aprobados por Honduras en materia ambiental Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 2

3 PRESENTACIÓN Este documento pretende esbozar de manera general los avances normativos que en materia ambiental ha observado el país; luego se aborda en forma sucinta los principales cuerpos legales que en la actualidad regulan este campo. Finalmente intentamos enunciar groso modo- algunos de los problemas y desafíos legislativos e institucionales que se consideran cruciales para alcanzar una justicia ambiental en Honduras. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 3

4 ORIENTACION LEGISLATIVA AMBIENTAL EN HONDURAS I. ANTECEDENTES La Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Humano de Estocolmo (1972) da origen al Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Esta Conferencia de Estocolmo marca en un sentido formal el inicio de lo que se conoce como el Derecho Ambiental, puesto que la legislación ambiental ha ido logrando reconocimiento nacional e internacional a raíz de los compromisos asumidos en esta cumbre. Una de las peculiaridades del derecho ambiental es su concepción de globalidad, es decir excediendo al ámbito meramente privado hasta alcanzar un propósito de interés público y universal. 1 Antes de 1972, varias leyes del país incluían artículos de significación ambiental (en el Código Civil, Ley de Policía, Ley de Pesca y otras). Estas leyes contienen artículos vinculados a la problemática ambiental aunque no se mencionen como tales, ya que la connotación ecológica es mucho más reciente a la emisión de dichas leyes. 2 El Código Civil de 1906, entre otros preceptos, distingue entre los frutos naturales y los frutos industriales; de igual manera contiene preceptos relativos a la caza y la pesca. La Ley de Policía (1906) prohíbe el descuaje de montes en nacimientos de agua, aun si estos montes o bosques estén ubicados en terrenos de carácter particular. También contiene preceptos aplicables a la caza y la pesca, tales como las épocas de caza, tipo de armas a utilizar; prohibición del uso de materiales explosivos o contaminantes de los ríos. (Ibid.) La Ley de pesca de 1959 entre otras disposiciones prohíbe la tala de mangles y de otros árboles a orillas del mar, márgenes de ríos y otros lugares que sirven de abrigo a los peces y otros individuos del hábitat costero. Por otra parte contamos con cuerpos legales que regulan recursos naturales, obviamente relacionados con el ambiente. Aquí se puede mencionar la Ley de Aprovechamiento de Aguas de 1927 y la Ley Forestal de En ambas se observa la ausencia de una orientación medioambiental en el sentido actual del término; sin embargo están inspiradas de algunos principios que pretenden el aprovechamiento racional y sostenido de los recursos. En la primera se regula el aprovechamiento de agua para usos domésticos, agrícolas, industriales y energéticos. En cuanto a la Ley Forestal vemos que su objetivo es alcanzar de manera sostenida los máximos beneficios directos e indirectos que puedan derivarse de la flora, fauna, las aguas y los suelos existentes en las áreas forestales; incluyendo para estas últimas, la protección y mejoramiento, la racionalización de su aprovechamiento y, la industrialización y comercialización de los productos forestales. 1 Contexto Macrojurídico Ambiental de Honduras, PRODESAMH (SERNA), Armonización del Marco Legal Ambiental, (PRODESAMH) SERNA, Tegucigalpa D.C., Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 4

5 Ya en 1974 se emite la Ley de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR), con el objeto de que esta institución se encargara del control y aprovechamiento de los recursos forestales del país. Para ello la ley de COHDEFOR incluso reforma algunos artículos de la Ley Forestal de En 1980 se emite la Ley sobre el Aprovechamiento de los Recursos Naturales del Mar, donde se expresa que el Estado de Honduras determinará en las zonas marítimas donde le asisten derechos de soberanía la captura permisible de recursos vivos con base a una política de utilización óptima y racional, dándole prioridad a la satisfacción de las necesidades nutricionales del pueblo hondureño y los requerimientos de la economía y demás intereses nacionales. Con la nueva Constitución de la República (1982) encontramos por primera vez un precepto que se refiere directamente a la protección del medio ambiente; específicamente el párrafo II del artículo 145, el cual dice que el Estado conservará el medio ambiente adecuado para proteger la salud de las personas. Sin embargo y contrario a lo que sucede en la mayoría de los países de Centroamérica-, no existe aún en Honduras un articulado constitucional que en forma amplia trate el tema ambiental. Dos años más tarde encontramos en el Código Penal de 1984 la tipificación del delito de incendio y otros estragos, la cual castiga con pena de reclusión entre 3 y seis años, duplicándose en el caso de que el incendio afecte pozos petrolíferos, sembradíos, campos de pastoreo y bosques. Posteriores reformas a este Código han ido incorporando la tipificación de otros delitos en contra de la ecología. El contexto internacional apuntaba a que los países crearan o fortalecieran un marco institucional responsable del tema ambiental bajo los principios del desarrollo sostenible. Así a principios de los noventa surge en Honduras, mediante acuerdo presidencial, la Comisión Nacional del Ambiente y Desarrollo (CONAMA), que fue a su vez la institución precursora de la Secretaría del Ambiente. El CONAMA formuló y gestionó la aprobación de la Ley General del Ambiente por parte del Congreso Nacional (1993). La Ley General del Ambiente (LGA) persigue facilitar una mejor administración y tratamiento de los aspectos ambientales de Honduras. Contiene algunos principios derivados de convenios internacionales en materia ambiental, de los cuales Honduras es signataria, entre estos principios tenemos: la utilidad pública y el interés general en la protección ambiental, el que contamina paga, el derecho de información y, la utilización racional y manejo sostenido. Así tenemos que a partir de la LGA se crea por vez primera en Honduras- la Secretaría del Ambiente (SEDA) con la tarea de hacer cumplir la legislación ambiental en el país, así como el formular y coordinar las políticas ambientales nacionales. La Ley también crea a la Procuraduría General del Ambiente, ente que por delegación representa administrativa y judicialmente los intereses del Estado en materia ambiental. No sin antes recibir fuertes críticas, a finales de 1996 se fusiona lo que se conoce como SEDA con la Secretaría de Recursos Naturales, con lo que a partir de 1997 Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 5

6 comienza a funcionar una nueva estructura denominada Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA). 3 En forma complementaria a la Ley General del Ambiente hay varias leyes que han incorporado el componente ambiental como parte de sus regulaciones, para el caso, en el mismo año de 1993, meses después de emitirse la LGA, se emite la nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la cual en una de sus disposiciones expresa que se debe cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos. Por su parte la Ley de Municipalidades de 1990, aunque de manera incipiente, establece normas para la protección ambiental, generación de ingresos derivados del aprovechamiento de recursos naturales y su reinserción de manera preferente en la protección del entorno ecológico municipal. Ya en 1991 se deroga la legislación sanitaria de 1966 mediante la aprobación del Código de Salud, el cual asigna a la Secretaría de este ramo la responsabilidad en la definición de políticas de salud, y la normatización del sector, conteniendo además regulaciones sobre saneamiento básico, contaminación del aire, suelos, residuos sólidos y sustancias peligrosas. La Fiscalía del Ambiente (1994) fue creada administrativamente por Acuerdo del Fiscal General del Estado, con base al art. 56 de la Ley del Ministerio Público (1993), que lo autoriza a crear las fiscalías especiales, en este caso para cooperar con la protección del medio ambiente cuando se infrinjan las disposiciones relativas a éste. La Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (LMDSA) de 1992, surge como el instrumento clave del gobierno para realizar los objetivos del ajuste estructural en el sector agrícola. Sin perjuicio del debate actual sobre los efectos sociales por ella generados, esta ley contiene objetivos ambientales explícitos, influidos especialmente por los acuerdos de la Cumbre de Río. En cuanto a los aspectos de la Ley directamente relacionados con el ambiente, observamos que se cambia la función anterior de la COHDEFOR, al sustraerla de las actividades comercializadoras para orientarla como un ente supervisor del manejo del bosque. Ya en atención a este propósito mediante el Decreto se traslada de la entonces Secretaría de Recursos Naturales a COHDEFOR la responsabilidad en el manejo de las áreas protegidas, vida silvestre y parques nacionales. 4 Siempre en concordancia con la LMDSA, se promulga en 1993 la Ley de Incentivos a la Forestación, Reforestación y a la Protección del Bosque, donde se indica que el Estado establecerá una serie de incentivos para la reforestación y protección de los bosques, con el fin de incorporar al sector privado en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. También contienen regulaciones ambientales las normas de turismo, hidrocarburos, patrimonio histórico, cultural y antropológico y otras de reciente emisión. 3 Esta fusión se realiza mediante el Decreto , en el que se reforman varios preceptos de la Ley General de la Administración Pública. 4 Del Cid, José Rafael, et. al., Fortaleciendo las Perspectivas para el Desarrollo Sostenible de América Central (caso Honduras), mayo de 1998, WWF, Tegucigalpa D.C. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 6

7 En cuanto a los tratados internacionales, en un estudio realizado por el Proyecto Desarrollo Ambiental de Honduras (PRODESAMH), a mayo de 1997 se identificaron 23 tratados en materia ambiental debidamente suscritos y ratificados por el gobierno de Honduras entre 1964 y Al igual que en los demás países de Centroamérica, Honduras ha emitido una variada legislación que forma directa o indirecta se relaciona con el manejo, uso y conservación del ambiente. Sin embargo a pesar de esta aparente disponibilidad de leyes, parece ser que existe una alta dispersión que dificulta la coordinación y la aplicación de la ley. En referencia particular a los tratados internacionales, uno de los principales inconvenientes observados es su falta de seguimiento en la legislación interna. Cuadro 1.1 Honduras: Avances en la legislación medioambiental CONAMA Ley de Aprovechamiento de Aguas, Ley de Pesca, Ley Forestal Ley de Aprovechamiento de los RRNN del Mar, Ley de Bosques Nublados, Ley de Código de Salud, Traslado de las Areas y Vida Silvestre a la COHDEFOR, Ley General del Ambiente, Ley Fitosanitaria, Patrimonio Cultural Delitos ambientales en el Código Penal, Reglamento de Salud Ambiental, Reglamento Areas Protegidas y Vida Silvestre, Reglamentación SEDA sobre Plantas Transgénicas Reglamento de Emisiones Vehiculares SERNA Fuente: Elaboración propia, Proyecto FIDE-PNUD, Fortalecimiento de la Sociedad Civil, junio del 2000 II. LAS DISPOSICIONES SOBRE EL AMBIENTE EN LOS PRINCIPALES TEXTOS JURÍDICOS QUE REGULAN LA MATERIA A. Los Preceptos Constitucionales con Relación al Ambiente: La Constitución como regulador general del funcionamiento del Estado es fuente generadora de la normativa jurídica nacional; y en el caso particular del ambiente establece preceptos que debe propiciar la emisión de leyes secundarias por parte del (poder legislativo) y reglamentos (poder ejecutivo) que constituyan el conjunto legislativo ambiental. En las constituciones anteriores a 1982 no se encuentra ninguna mención expresa del termino ambiente, sin embargo de manera aproximativa podemos encontrar algunas referencias. Así en la Constitución de 1936 se encuentra un precepto que Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 7

8 expresa que corresponde al Estado el dominio pleno, inalienable e imprescriptible de las riquezas naturales que se encuentran en el subsuelo, cuya explotación será determinada en las leyes respectivas. Hace mención expresa del caso del petróleo y otros hidrocarburos. Asimismo esta constitución contiene un capítulo dedicado a enunciar los bienes nacionales, disponiendo que constituyen tesoro cultural de la nación toda la riqueza artística e histórica existente en el país, mencionando expresamente a las ruinas de antiguas poblaciones y los objetos arqueológicos y los lugares notables por su belleza natural o por su valor artístico o histórico. Esta mención no vuelve a realizarse sino hasta en la Constitución de 1982, aunque en otro capítulo, el de la educación y la cultura, haciendo ahora referencia al patrimonio cultural de la nación. En la Constitución de 1957 aparece por vez primera un precepto estipulando que la ley determinará el régimen jurídico a que se sujetará la explotación y aprovechamiento de los bosques, yacimientos de petróleo, sustancias orgánicas e inorgánicas y demás riquezas naturales que se encuentren en el subsuelo y en la plataforma submarina. En suma vemos que la referencia que hacen los textos constitucionales anteriores es más bien en atención a los términos recursos y riquezas naturales; lo cual es entendible si tomamos en cuenta que es a partir de la década de los noventa cuando lo ambiental aparece fuertemente en la escena legislativa mundial. Si bien es la Constitución de 1982 la primera que menciona de manera expresa el concepto de ambiente, no desarrolla un cuerpo de artículos debidamente integrados con relación a esta materia; por el contrario, las disposiciones se encuentran aisladas dentro del texto constitucional. B. Las disposiciones de las Principales Leyes Secundarias que regulan el campo ambiental 1. Las regulaciones que establece la Ley General del Ambiente A partir de 1993 por primera vez el país cuenta con un instrumento normativo general para regular la materia ambiental; de ahí la trascendencia de la LGA como la ley más importante para la protección del medio en Honduras. En esta ley se declara que la protección, conservación, restauración y manejo sostenible del ambiente y de los recursos naturales son de utilidad pública y social, por lo que el Estado tiene el deber de cumplir y hacer cumplir la normativa ambiental a través de sus instancias técnico- administrativas y judiciales. Para los efectos de esta Ley se define el ambiente como el conjunto formado por los recursos naturales, culturales y el espacio rural y urbano, que puede verse alterado por agentes físicos, químicos o biológicos, o por otros factores debido a causas naturales o actividades humanas, todos ellos susceptibles de afectar, directa o indirectamente, las condiciones de vida del hombre y el desarrollo de la sociedad. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 8

9 Una de los aportes significativos de esta definición es que además de recoger los alcances de Convención de Estocolmo (1972), también asume los de la Conferencia de la UNESCO sobre la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (1972), en el sentido de considerar dentro de la temática ambiental los elementos culturales. Con la entrada en vigencia de esta ley se crea la Secretaría del Ambiente, fusionada a finales de 1996 con la de Recursos Naturales en lo que se conoce como Secretaría de Ambiente y Recursos Naturales (SERNA). De igual manera se crea la Procuraduría del Ambiente, dependiente de la Procuraduría General de la República, y que por delegación representa administrativa y judicialmente los intereses del Estado en Materia Ambiental. También la LGA crea el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SINEIA), el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas. Desde el punto de vista de los aspectos ambientales que contempla la Ley tenemos los siguientes campos regulados: a) Recursos naturales: Aguas continentales y marítimas Protección de la flora y fauna silvestre y del recurso forestal Utilización racional del recurso suelo La protección y utilización racional de los recursos marinos y costeros La protección de la atmósfera La utilización racional de los recursos minerales e hidrocarburos b) Elementos ambientales distintos a los recursos naturales: Residuos sólidos y orgánicos Productos agroquímicos tóxicos y peligrosos Patrimonio Histórico Cultural y Recursos Turísticos Ambiente y salud humana Con el propósito de visibilizar los impactos sobre el entorno, la ley prescribe la obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental (EIA) y la aplicación de sus recomendaciones para todos aquellos proyectos, instalaciones industriales o cualquier otra actividad susceptible de contaminar, degradar el ambiente, los recursos naturales o el patrimonio histórico. A tal efecto se crea el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SINEIA), que cuenta además con su propio reglamento derivado de la LGA. La ley establece la obligación del Estado de adoptar las regulaciones necesarias para prevenir y combatir la emisión de contaminantes y cualquier otro tipo de destrucción sobre el medio. Así encontramos la prohibición de introducir al país desechos tóxicos radiactivos, basuras y otros contaminantes nocivos; también se Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 9

10 declara de interés público toda actividad tendiente a evitar la contaminación del aire, a proteger la fauna y la flora y a los ecosistemas en general. Bajo el principio: el que contamina, paga se establecen las infracciones y delitos ambientales. En otro apartado de la ley encontramos que se crea el SINAPH, formado por: reservas de la biosfera, parques nacionales, refugios de vida silvestre, monumentos naturales, reservas biológicas, reservas antropológicas, áreas insulares del territorio nacional, y otras categorías de manejo que fuera necesario establecer. En 1999 se emitió el Reglamento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Honduras (SINAPH) para poder cumplir con las disposiciones generales que traza la LGA sobre este tema. Según este reglamento la declaración de un área protegida se hará mediante Acuerdo del Poder Ejecutivo emitido por la SERNA, a propuesta de la AFE_COHDEFOR y aprobado por el Congreso Nacional, previo sometimiento de la propuesta a la información pública. Hasta la fecha tenemos aproximadamente 85 áreas protegidas declaradas y unas 20 áreas a nivel de propuesta. 5 Competencias En cuanto a la asignación de competencias, vemos que son la Secretaría de Salud y la SERNA, los principales responsables de vigilar el cumplimiento de la normativa ambiental. Y con relación a las municipalidades les corresponde entre otras funciones colaborar en el manejo sostenible de los recursos, tal como la ley reseña por ejemplo en la conservación y protección de las cuencas y depósitos naturales de agua. También se le otorgan ciertas competencias en casos concretos a la Secretaría de Seguridad a la Secretaría de Educación, a la Contraloría General de la República, a la COHDEFOR y a la Procuraduría del Ambiente. En general la Ley indica la obligación del Poder Ejecutivo de establecer los niveles permisibles de contaminación; lo cual se realiza mediante la fijación de normas técnicas, Otro aspecto relevante de la ley se halla en la creación de incentivos para prevenir la contaminación, al expresar que las inversiones en filtros u otros equipos técnicos de prevención o depuración de contaminantes que realicen las empresas industriales, agropecuarias, forestales u otras que desarrollen actividades potencialmente contaminantes o degradantes, serán deducidas de la renta bruta para efectos del pago del impuesto sobre la renta. La adquisición de dichos equipos estará exenta de impuestos de importación, tasas, sobretasas e impuesto sobre ventas. Por otra parte la ley asigna a la Secretaría de Educación y a la U.N.A.H. la función de incorporar la educación ambiental en todo el sistema educativo nacional. A la vez expresa que se propiciará la participación de los medios de comunicación, organizaciones no gubernamentales y de la comunidad en general en las acciones de educación ambiental. 5 No existen datos uniformados en la SERNA y en COHDEFOR respecto al número exacto de áreas protegidas. Para los efectos de este documento se parte del Anuario Estadístico Forestal 1998 de AFE COHDEFOR con algunas modificaciones y actualizaciones realizadas personalmente. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 10

11 2. El Código de Salud Esta ley fue creada mediante el Decreto 65-91, derogando la legislación sanitaria de El Código contiene esencialmente la estructura jurídica en materia de contaminación. En él se considera a la salud como un estado de bienestar integral, biológico, sicológico, social y ecológico, la cual es un derecho inalienable, y corresponde al Estado y todas las personas naturales o jurídicas, el fomento de su protección, recuperación y rehabilitación. Se regulan aquí aspectos relativos a la contaminación del agua, suelo, atmósfera, por acción del crecimiento poblacional, industrias, el transporte, incendios forestales, residuos sólidos, entre otros. Competencias Para darle cumplimiento a las disposiciones de este Código se otorga competencias a la Secretaría de Salud para que coordine las actividades tendientes a dar cumplimiento a sus disposiciones. Conviene apuntar que estas funciones deben de realizarse en coordinación con la Secretaría de Ambiente y Recursos Naturales, al tenor de lo estipulado en el artículo 74 de la LGA. Asimismo se precisa que la Secretaría de Salud regulará y coordinará con la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social lo relativo a las condiciones de trabajo en la actividad fabril, agroforestal e industrial, en aras de asegurar la salud de las personas empleadas y de la población en general. Con respecto a los plaguicidas la Secretaría de Salud reglamentará la importación, fabricación, almacenamiento, transporte, manejo, comercio y disposición de las denominadas sustancias peligrosas. El Código estipula que estas funciones las hará en coordinación con las Secretarías de: Recursos Naturales y Ambiente, Industria y Comercio; Trabajo y Seguridad Social; Gobernación y Justicia; y, la de Seguridad. Para procurar dicho cumplimiento se prescribe que se deberán emitir normas técnicas para reglamentar las distintas materias reguladas en este cuerpo legal. Era evidente la necesidad de aprobar un reglamento general para desarrollar este Código, sin embargo no fue sino hasta en 1997 cuando salió aprobado el Reglamento General de Salud Ambiental, el cual precisa las pautas necesarias para impulsar el proceso de generación de normas técnicas en los campos de regulación que asume el Código. 3. Los Delitos Ambientales en el Código Penal El actual Código Penal hondureño data de En ese momento contemplaba el delito de incendio, el cual si se realizaba en ciertas zonas, como por ejemplo en los bosques, disponía la duplicación de la pena. Posteriormente el Código ha sufrido reformas sustanciales, siendo la última de mayor relevancia la observada mediante el Decreto , donde se incorporan algunos preceptos referidos a los delitos ambientales. A la fecha actual el Código Penal contiene incluso el Título V-A denominado Delitos contra el Medio Ambiente. 6 6 Sin perjuicio de los delitos ambientales que precisa el Código Penal, también encontramos delitos que pueden considerarse ambientales en leyes como la Ley de Pesca, la Ley Forestal, y la Ley General del Ambiente. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 11

12 III. TRATADOS INTERNACIONALES Y SU SITUACIÓN ACTUAL Aspectos Generales sobre el Cumplimiento en Honduras de los Tratados Internacionales sobre el Ambiente: El gobierno de Honduras antes de la Conferencia de Estocolmo de 1972 sólo había aprobado dos convenios internacionales directamente relacionados con la temática ambiental; uno era el Tratado por el que se prohíben los ensayos con arma nucleares en la atmósfera del espacio extraterrestre y bajo el agua (aprobado en 1964); y, el Tratado para la proscripción de armas nucleares en América Latina (aprobado en 1968). A partir de la Conferencia citada se da inicio una producción variada de tratados internacionales en materia ambiental. A la fecha actual Honduras ha aprobado al menos 25 instrumentos internacionales en este campo. 7 El derecho interno debe complementar lo prescrito en los convenios; sin embargo en el caso de nuestro país no ha sido así, ya que el ritmo de celebración, aprobación y ratificación de los tratados excede con creces los niveles de desarrollo de la legislación nacional para adaptar dichos instrumentos. Un hecho que agrava lo anterior es que no existe un sistema uniformado que maneje la información respecto a los compromisos internacionales contraídos vía convenios, ausencia que se nota no sólo en cuanto al registro de instrumentos aprobados y/o ratificados, sino que también en cuanto al nivel de cumplimiento de los mismos. Para ello se ha sugerido que la SERNA le de un seguimiento adecuado al cumplimiento de los tratados a fin de incidir en una expedita adaptación de los compromisos a la normativa nacional. En términos generales se ha hecho la crítica de que el país ha contraído obligaciones vía convenios internacionales que si bien son importantes, no se ha precedido de un estudio de prioridades conforme a la realidad del país, máxime si se toma en cuenta que en algunos casos significa comprometer recursos escasos en detrimento de otros temas urgentes como la protección forestal y la biodiversidad. Aunque por otro lado se sabe de las presiones internacionales que existen para suscribir tal o cual tratado. En otros casos la firma de convenios ha significado la apertura a fuentes de la cooperación internacional que financian programas y proyectos relacionados con el desarrollo de los compromisos contraídos. IV. A MANERA DE COMENTARIO Resulta evidente la ausencia de la connotación ambiental en la mayor parte de la legislación hondureña que antecede a la Constitución de Sin embargo, debido al auge que fue adquiriendo el Derecho Ambiental a nivel internacional, poco a poco algunas de nuestras leyes se fue impregnando con los principios en boga sobre la protección del ecosistema. En este sentido la promulgación de la Ley General del Ambiente en 1993 se convierte en un hito crucial para la construcción de una 7 Se debe tomar en cuanta la diferencia entre los tratados internacionales con carácter vinculante (obligatorio) para los partes contratantes y, los instrumentos más bien declarativos y generadores de principios que sirven de lineamiento para los gobiernos (Derecho Blando o Soft Law ). Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 12

13 estructura legal-institucional, que aunque todavía incompleta, permite las bases mínimas para dotar al Estado de una dinámica pro-activa en torno a esta materia. Sin perjuicio de los logros alcanzados, existen aún una serie de campos o sectores, que como el suelo y el aire, si bien están previstos por la Ley General del Ambiente, no han sido suficientemente desarrollados legislativa ni institucionalmente. Ahora bien, debe decirse que en cuanto a los sectores o campos incluso más regulados, se observa una carencia generalizada de medios materiales (equipo y personal especializado, logística general, etc.) para el cumplimiento de los fines de la ley, lo que sumado a la falta de celeridad judicial para actuar en los casos de comisión de delitos ecológicos, redunda en una baja aplicabilidad de las normas. En cuanto a otros aspectos que influyen en la aplicabilidad se advierte la necesidad de mejorar los niveles de articulación de los entes que ostentan competencias en la temática ambiental. Se señala por parte de los mismos funcionarios gubernamentales la urgencia de que se definan en forma precisa y vinculante las funciones que corresponden a cada entidad y la manera en cómo se coordinará el trabajo. En adición se plantea la necesidad de resolver conflictos observados entre diferentes campos o sectores; donde sobresale el caso de lo agropecuario con lo forestal, cuya problemática entrevera aspectos que exceden el ámbito jurídico formal. Finalmente quisiera plantear dos aspectos del contexto internacional que podrían tener mucha influencia en la orientación y praxis de la normativa ambiental del país. Uno de ellos es la capacidad presupuestaria de los gobiernos, según el aumento o disminución de la presión fiscal, que incide directamente en el flujo de recursos asignados para la limpieza del medio. En este sentido vemos que la tendencia actual es que los gobiernos reduzcan la presión fiscal, y con ello surge el desafío de buscar alternativas para financiar la protección del ambiente, cuyos costos reales exceden los programados por las personas e instituciones. De tal forma que aunque existan preceptos que regulen un determinado campo, no serán aplicables si las instituciones competentes carecen de los medios necesarios para acometer su tarea en forma adecuada. El segundo aspecto se refiere a la relación que se da entre la liberalización comercial y la posibilidad de que los gobiernos emitan políticas y leyes autónomas para la protección del medio. Esto que ha sido llamado como la presión desreguladora, que entre sus efectos incluye la pérdida de centralidad del Estado como definidor de políticas y de regulaciones. Este aspecto puede muy bien traer consecuencias positivas al suscribirse convenios que obliguen a los Estados para que adopten o exijan de los particulares medidas ambientalmente amigables. Sin embargo, también podría este hecho provocar daños al entorno si estos acuerdos internacionales limitan la posibilidad de los países de adoptar regulaciones anticontaminantes más estrictas que las que comúnmente prevalecen en otros países. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 13

14 BIBLIOGRAFIA AFE-COHDEFOR, Documento Memoria, I Jornada de Trabajo AFE-COHDEFOR y Gobiernos Locales del País, Tegucigalpa D.C., Centro Nacional de Derecho Ambiental de Honduras (CENDAH)_CCAD, Manual de Legislación Ambiental de Honduras, Del Cid, José Rafael, et. al., Fortaleciendo las Perspectivas para el Desarrollo Sostenible de América Central (caso Honduras), mayo de 1998, WWF, Tegucigalpa D.C. Fundación Primero de Mayo, De la Economía a la Ecología, Editorial Trotta, España, SERNA (PRODESAMH), Contexto Macrojurídico Ambiental de Honduras, Tegucigalpa D.C., SERNA (PRODESAMH), Armonización del Marco Legal Ambiental, Tegucigalpa D.C., Revisión Legislativa Archivo de Gacetas (Diario Oficial de la República) en el Centro de Informática y Estudios Legislativos (CIEL) del Congreso Nacional. Banco de Leyes, Centro de Información Comercial, FIDE. Base de Datos Jure, versión actualizada a Enero del Otras fuentes Consultadas Discusión Virtual sobre la problemática forestal, que mantiene en línea la Red de Desarrollo Sostenible ( Página Web de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, ( Revisión de la Sección El Heraldo Económico, del Diario el Heraldo de Honduras, Centro de Documentación de la Fundación Hondureña para la Inversión y Desarrollo de las Exportaciones. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 14

15 A N E X O S

16 I. Sector Forestal Cálix, j.a., Orientación Legislativa Ambiental en Honduras, 2000 ANEXO No 1 Principales Campos o Sectores Regulados Evolución y Situación Actual En virtud de la vocación forestal de más del 80% del territorio hondureño este recurso es el que ha generado la mayor producción legislativa. Después de los preceptos generales que encontramos en la Constitución y en la LGA, se puede decir que cuenta con cuatro leyes especiales, a saber, la Ley Forestal (1971); La Ley de COHDEFOR (1974); la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (1992); y la Ley de Incentivos a la Forestación, Reforestación y Protección del Bosque (1993). También se estima que existen al menos otros veinte cuerpos jurídicos leyes o reglamentos- que recogen preceptos vinculados a la materia silvícola. 2 La LGA nos dice que el recurso forestal deberá ser manejado y utilizado bajo los principios de protección de la biodiversidad; el rendimiento sostenible; y, el concepto del uso múltiple del recurso, atendiendo sus funciones económicas, ecológicas y sociales. Para la protección del bosque se refiere a que la misma es una función de la Administración Forestal del Estado en coordinación con las municipalidades. Aunque muchos de sus artículos han sido derogados por las otras leyes especiales, la Ley Forestal de 1971 constituye el antecedente inmediato de la actual Administración Forestal del Estado. 3 Uno de los aspectos relevantes de la ley es el señalar que la Administración Forestal del Estado (AFE) tendrá como una de sus principales atribuciones la ejecución de las leyes y reglamentos que se emitan para la conservación y aprovechamiento racional del bosque. Con la Ley de COHDEFOR, se estableció que esta función de la Administración Forestal se haría a través de COHDEFOR. Acorde a las políticas del Estado intervencionista en la actividad económica que prevaleció en los setenta, la Ley de COHDEFOR de 1974 situaba a este ente público, semiautónomo, como el responsable de mejorar la captación pública de los ingresos generados por el bosque, mediante la racionalización de la protección, explotación y comercialización del recurso forestal. Se pretendía mejorar la tecnología de los aserraderos reduciendo el desperdicio y promoviendo además la transformación industrial de la materia prima antes de ser exportada. Al amparo de tales pretensiones los propietarios de los predios fueron afectados en cuanto al derecho de vender árboles a los aserraderos; ya que el corte solo podría darse con autorización de la COHDEFOR, previo pago de un impuesto ( Tronconaje ). De igual manera la exportación de madera quedó bajo el control exclusivo de la COHDEFOR. 4 2 Contexto Macrojurídico Ambiental de Honduras, Opus Cit. 3 Esta Ley deroga a la Ley Forestal de Del Cid, José Rafael, et. al., Fortaleciendo las Perspectivas para el Desarrollo Sostenible de América Central (caso Honduras), WWF, Tegucigalpa D.C.,1998. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 2

17 Pese a ciertos logros alcanzados, la COHDEFOR no logró solventar el problema de la irracionalidad en la explotación del bosque. El tronconaje se cobraba con base al volumen entregado al aserradero sin darle importancia a la cantidad de madera desperdiciada que quedaba en el bosque y que no se cargaba a los costos del aserradero. Por otra parte no existían normas adecuadas para la protección de las fuentes de agua ni para la reforestación espontánea o inducida. La COHDEFOR también vio fracasar sus inversiones millonarias, donde destaca el caso de la CORFINO, que era un proyecto de 200 millones de dólares orientado a la fabricación de pulpa y papel; las razones para este fracaso fueron diversas, pero sobresalen la negligencia técnica y la corrupción. Todos estos aspectos fueron criticados, especialmente en la década de los ochenta, y a lo que deben sumarse las quejas de los dueños de la madera debido a que se estimaba ínfimo el precio por metro cúbico de madera en rollo, pagadero por el aserradero para que extrajera la madera. De la misma forma se cuestionaba que indirectamente esta ley había impulsado la deforestación ilícita para liberar los terrenos que deberían estar bajo la tutela de COHDEFOR. 5 Tras un proceso complicado de ordenamiento y reorientación en 1992 este sistema fue transformado de manera radical por la Ley de Modernización Agrícola y Desarrollo del Sector Agrícola (LMDSA), liberándose el mercado forestal y retornando el derecho de propiedad del árbol al dueño de la tierra. Se le prohíbe entonces a la COHDEFOR intervenir en el aprovechamiento, industrialización y comercialización del recurso forestal, por lo que ni siquiera puede ya cobrar impuesto alguno por el corte de árboles en terrenos privados. La ley sólo reconoce a las personas físicas o jurídicas privadas para realizar las actividades antes mencionadas. Incluso la ley expresa que pueden contar con socios o capitales extranjeros las personas jurídicas que se dediquen al corte, aserrío o impregnación de la madera, extracción o destilación de resinas, industrialización primaria o secundaria de los recursos forestales y su comercialización interna o externa. En tanto que la madera existente en los bosques nacionales se venderá a los aserraderos, ya sean nacionales o extranjeros, a precio de mercado, mediante subastas. Se permite ahora la libre comercialización de la madera y demás productos forestales, sin necesidad de permisos o autorizaciones administrativas previas, sujetándose únicamente a las disposiciones legales vigentes. Para el corte o aprovechamiento si se necesita la autorización previa de la AFE, y la concurrencia de un plan de manejo forestal proveído por los propietarios, que incluya la regeneración del bosque en el terreno afectado en un plazo máximo de dos años después del corte. En suma estas reformas al marco legal forestal buscaban fortalecer la nueva estrategia forestal que potencia el protagonismo del sector privado bajo la tutela de los entes reguladores del Estado; incorporando además a las municipalidades en el 5 Ibíd. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 3

18 manejo los bosques y permitiendo a éstas recibir ingresos por el corte de madera en rollo que se haga en las áreas ejidales que poseen. 6 Para ello, no obstante que la LMDSA es una Ley Agrícola, tiene una sección exclusiva sobre aspectos forestales, derogando artículos de la Ley Forestal y de la Ley de COHDEFOR. En este sentido la ley pretende garantizar la permanencia del uso forestal en las tierras con esa vocación; empero los resultados han generado el efecto contrario. Se dice que los propietarios, ansiosos por vender el recurso forestal -que antes de esta ley les era prohibido-, ahora han entrado en un mercado abierto de los bosques, luego las tierras las dedican a otras actividades. 7 En este contexto de fomento a la iniciativa privada surge la Ley de Incentivos para la Forestación, Reforestación y Protección del Bosque de 1993, para promover la participación del sector privado en la ejecución de las actividades de forestación y protección del bosque. Dichos incentivos deberán ser entregados a los propietarios de áreas forestales privadas o bien a los ocupantes de áreas forestales públicas que lo soliciten y cumplan con los requisitos exigidos. Existe a la fecha una definición de estos incentivos, sin embargo por diversos factores, especialmente de índole económica no se han podido ofrecer como lo dispone la ley. Con relación a lo anterior, ahora conviene abordar uno de los principales problemas del bosque, al cual la legislación no ha podido aún dar respuesta; nos referimos al avance de la frontera agrícola por la deforestación del bosque latifoliado y su conversión a fincas y pastos, especialmente en la zona oriental del país. En ese sentido la LMDSA especifica que no se emitirán títulos a quienes descombren bosques en terrenos nacionales; no obstante poner en práctica este precepto es de suyo complicado, puesto que se carece de una adecuada documentación que de cuenta del estado de vegetación de los terrenos antes de la solicitud para su titulación privada. Incluso se han presentado conflictos interinstitucionales entre el Instituto Nacional Agrario y AFE_COHDEFOR respecto al derecho para dictaminar sobre la cualificación del carácter forestal o no forestal de los terrenos. 8 Adicionalmente, la LMDSA modificó el plazo para permitir que los individuos particulares que ocupen tierras nacionales con fines productivos puedan recibir la titulación de la tierra. Antes el plazo era de 30 años, con la LMDSA se redujo a 5. Se considera que ese plazo estaría favoreciendo al invasor especulativo; en el sentido de que sus verdaderas expectativas con relación a los terrenos se centran a partir de cumplir el plazo de 5 años para obtener el título, y consiguientemente obtener la libre disposición del terreno. Como referencia inicial se cuenta con una clara evidencia: la frontera agrícola se ha acelerado en la década de los noventa. 9 6 Otro aspecto interesante de la LMDSA con relación a la protección del bosque es que dispone que el Estado establecerá mecanismos que permitan la reconversión de las industrias que utilicen leña como fuente de energía. 7 Documento Memoria, I Jornada de Trabajo AFE-COHDEFOR y Gobiernos Locales del País, Tegucigalpa D.C., Del Cid, José Rafael, et. al., Opus Cit. 9 Ibíd. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 4

19 Luego de las reformas las atribuciones más relevantes que actualmente se le asignan a la AFE son: El promover el uso múltiple de las zonas forestales y fomentar su utilización sostenible y eficiente, en armonía con la conservación con las aguas y los suelos. Administrar las áreas forestales públicas, las áreas silvestres protegidas y la fauna. Emitir normas técnicas y reglamentarias relativas a la conservación, protección, aprovechamiento, forestación y reforestación de los terrenos de vocación forestal, estén o no cubiertos de bosques, tanto nacionales, municipales o privados, estableciendo un sistema de control y cumplimiento de estas acciones, y asimismo elaborar una clasificación forestal del país. En el caso concreto de la COHDEFOR, le sigue correspondiendo la función de proteger, conservar y restaurar los bosques, para lo cual formulará programas que serán de cumplimiento obligatorio para los propietarios particulares de terrenos forestales 10. Por otra parte también tiene la responsabilidad de ejecutar los trabajos necesarios para la protección de las cuencas hidrográficas en colaboración con la SERNA, el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA), la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE) y cualquier otro órgano especializado. De igual manera conserva la potestad de otorgar licencias para la caza, importación y exportación y establecimiento de criaderos silvestres, para lo cual cuenta con el Departamento de Vida Silvestre. Igualmente establece las épocas de veda para cada especie, zonas habilitadas para la caza, tamaños máximos de captura, sexo, edad y cantidades permitidas. Además sigue siendo de su competencia la administración de los parques nacionales forestales, los sitios y monumentos naturales de interés nacional, como lo referente a la protección y conservación del paisaje, de la fauna, de los ecosistemas y biotipos. Los problemas del subsector forestal con la actividad caficultora La Ley de Protección a la Caficultura (LPC) establece que las tierras nacionales cultivadas con café son titulables a su ocupante, sin importar su ubicación. Esta disposición pone en situación de alto riesgo a las áreas protegidas en bosques nublados, tales como la Muralla o la Tigra, que están amenazadas por la actividad caficultora. Mientras la Ley Forestal, la LMDSA, la Ley de Incentivos a la Forestación, Reforestación y Protección del Bosque y el Reglamento del SINAPH prohíben la titulación de tierras de vocación forestal, en la LPC se permite siempre y cuando el terreno esté cultivado de café. He aquí una muestra de la tensión que genera la preservación y el crecimiento económico. Lo que sí resulta evidente es que esta ley además de estar en contradicción con las leyes nacionales, lo está también con 10 También se menciona como un posible factor influyente en el aumento de la deforestación la falta de medios para la aplicación de los planes de manejo forestal, con lo que se incumple el carácter obligatorio que los mismos ostentan en la nueva estrategia forestal. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 5

20 relación a varios acuerdos internacionales suscritos por Honduras en la Cumbre de Río (1992), en la Cumbre Ecológica del Volcán Masaya (1994), Nicaragua y la Cumbre de las Américas. 11 A. Los Problemas generales del Subsector Forestal y la Iniciativa de una Ley Marco 1. Problemática General A pesar de las reformas que ha sufrido el subsector forestal, aún sigue caracterizado por la inestabilidad y poca coherencia de las políticas forestales, reflejándose tal situación en la existencia de un marco normativo disperso y contradictorio contenido en varias leyes y reglamentos, emitidos en diferentes épocas y con propósitos distintos, ocasionando problemas en su aplicación por parte de las autoridades competentes. Como producto de lo anterior se tiene un bajo nivel de inversión en el subsector con los consecuentes atrasos en los procesos de modernización y aprovechamiento de las potencialidades que ofrece el bosque. Colateralmente se mantiene un alto ritmo de deforestación y degradación de los recursos agua y suelo. De tal forma que grandes áreas de bosques nacionales, ejidales y privados de pino y latifoliado se encuentran en proceso de deterioro y sin estar aportando al desarrollo del Subsector Forestal. Frente a esta realidad se añade el hecho de que la AFE-COHDEFOR no posee el soporte financiero suficiente para solventar los costos de funcionamiento para cumplir con sus tareas, redundando en que las actividades de manejo y aprovechamiento del bosque se están ejecutando con limitaciones en el control y la supervisión. Como un ejemplo de puede citar la falta de un catastro forestal nacional, lo cual está facilitando la ocupación ilegal de terrenos forestales por parte de personas particulares. 2. Propuesta de una Nueva Ley Forestal Ante la problemática del subsector, el gobierno y algunos sectores de la cooperación internacional han estado promoviendo con insistencia la creación de una nueva Ley Forestal que tienda a potenciar este rubro como una de las principales fuentes económicas del país, sin perjuicio de asegurar la sostenibilidad del recurso y su interacción armónica con otros campos relacionados, como el de los suelos, agua, fauna y flora silvestre. La propuesta de ley pretende agrupar y adecuar las disposiciones forestales contenidas en los diferentes cuerpos jurídicos vigentes, dotando de coherencia el marco legal. La propuesta busca impulsar la concesión del bosque, dándole mayor participación a la iniciativa privada en el manejo, industrialización, aprovechamiento y conservación del recurso; tanto como desarrollar el mercado de servicios ambientales como el de la venta de carbono, aumentando así los beneficios percibidos por el aprovechamiento sostenible del bosque. 11 Del Cid, José Rafael, et. al., Opus Cit Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 6

21 En el esquema planteado se contempla la sustitución de la COHDEFOR por otra entidad cuyo énfasis esté en función de orientar y supervisar la actividad forestal. 12 Esta nueva entidad (SEFONAC) buscaría además promover la industrialización primaria y secundaria de la madera y de las demás materias primas forestales, procurando la incorporación de mayor valor agregado en los procesos industriales, la generación de empleo y la mayor eficiencia en la utilización de los recursos boscosos. Asimismo estaría facultado para desarrollar un sistema de certificación, que permita acreditar el aprovechamiento del bosque bajo criterios de sostenibilidad del recurso. La propuesta indica que el nuevo ente operaría en torno a dos programas generales: uno en relación con la aplicación de la normativa de manejo de los bosques productivos y, otro de administración de las áreas protegidas. Para ello se expresa que a la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) le correspondería la aprobación de normas técnicas oficiales para el manejo de bosques productores; en tanto que a la SERNA le correspondería aprobar las normas para el caso de las áreas protegidas y la vida silvestre. Entre los objetivos básicos del nuevo marco legal se mencionan: Aprovechamiento económico de los bosques, en forma racional y sostenible de acuerdo con normas técnicas simples, considerando su función productora o productora y la conservación de los ecosistemas y la protección de la biodiversidad. Mantenimiento y recuperación de los suelos forestales protectores, previniendo la erosión y la deforestación a fin de regular los regímenes hidrológicos. Los procedimientos y requisitos para la aprobación de planes de manejo y operativos deben ser rápidos, y contener normas que aseguren fundamentalmente la reforestación del área intervenida y que prevengan el deterioro de los recursos agua y suelo. Contemplar disposiciones orientadas a la privatización de los servicios técnicos de formulación y supervisión, así como de las actividades de manejo de los bosques estatales. Incorporar a la población rural al manejo ordenado de los bosques estatales, generando ingresos como resultado de su actividad y propiciando la permanencia de la productividad de las áreas forestales. Establecimiento de normas técnicas lo suficientemente flexibles para garantizar el manejo sostenible del bosque desde el punto de vista económico y ambiental. En el proceso de concertación de la propuesta han surgido diferentes objeciones al contenido de la misma. Con relación a la institucionalidad que propone la iniciativa se advierte sobre los riesgos que podrían darse por el hecho de que la vinculación inmediata del SEFONAC sería con la SAG, siendo que esta secretaría está 12 En la propuesta actual ese órgano sería el Servicio Forestal Nacional (SSEFONAC), un ente con personalidad jurídica y autonomía técnica y administrativa vinculado sectorialmente a la Secretaría de Agricultura y Ganadería. Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil, FIDE-PNUD, HON/98/022 7