Minuta. Las Universidades del Estado como Servicios Públicos: El caso de la Universidad de Chile

Transcripción

1 Minuta Las Universidades del Estado como Servicios Públicos: El caso de la Universidad de Chile Presentación de la FENAFUCH ante la Comisión de Educación de la Honorable Cámara de Diputados de Chile Myriam Barahona, Presidenta de FENAFUCH Miércoles, 10 de agosto de 2016 Por su intermedio Señor Presidente, En primer lugar quiero agradecer a la Comisión de Educación de la Honorable Cámara de Diputados que usted preside por la invitación que han realizado a la FENAFUCH para dar conocer la visión que tienen los trabajadores del la Universidad de Chile, hombres y mujeres que forman parte del personal de colaboración de la principal institución de educación superior del país, en relación a los alcances del Proyecto de Ley de Reforma a la Educación Superior (Boletín N ) para la Universidad de Chile en particular y para las universidades del Estado, en general. Me referiré, en primer término a la Universidad de Chile como servicio público, en segundo lugar al rol de sus funcionarios como funcionarios públicos y finalmente a los contenidos que, a nuestro juicio, debe incorporar la Ley que envíe este Congreso para ser promulgada por la Presidenta de la República. 1. La Universidad de Chile es un servicio público La Universidad de Chile es una institución de educación superior que en la actualidad se rige por el Decreto con Fuerza de Ley N 2, del Ministerio de Educación, de fecha 02 de julio de Este cuerpo legal señala que una de las características básicas de la universidades es la autonomía, tanto académica, administrativa, como financiera. En este contexto se entiende por autonomía el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa (DFL N 2, Art. 104). 1

2 Sin embargo, este concepto de autonomía de la que gozan las universidades y en particular, aquellas públicas, no puede ser confundido con la autonomía de la que gozan otros organismos autónomos del Estado, los que se encuentran contenidos en la Constitución Política de la República, tales como el Ministerio Público, el Servicio Electoral, la Contraloría General de la República o el Banco Central. Es más, la Universidad de Chile es un servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa. Esta condición de servicio público, con su especificidad de otorgar títulos profesionales y toda clase de grados académicos en especial, de licenciado, magíster y doctor (DFL N 2, Art. 54), entre otras funciones, iguala legalmente a la Universidad de Chile a los demás servicios públicos que constituyen la Administración del Estado, identificados en el artículo 1 de la Ley N , Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Es decir, Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, Municipalidades y empresas creadas por ley. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en su sentencia definitiva, de fecha 17 de noviembre de 2017, ha sido categórico en precisar la condición de servicio público de la Universidad de Chile al señalar que la Universidad de Chile, sin perjuicio de regirse por las normas específicas que imperan en el campo de su especialidad, reúne todas las condiciones que permiten reconocerla como un servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa estatal, para cualquier efecto legal. Alcanzándole, por ende, todas las normas constitucionales y legales, que, al estatuir o desarrollar aquellos principios básicos atingentes al orden institucional de la República, deben acatarse unánimemente dentro de la Administración del Estado, con arreglo al principio de judicialidad recogido en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental. Adicionalmente, se puede señalar que la Universidad de Chile está sometida a la jurisdicción de la Contraloría General de la República, en particular al control de legalidad de los actos administrativos que dicta la autoridad superior del servicio, a la fiscalización de los ingresos e inversiones de la universidad y al examen y juicio de cuentas de los funcionarios de la universidad que tienen a su cargo bienes fiscales, según lo establece la Carta Fundamental (Artículo 98), por lo que sería temerario sostener que la Universidad de Chile no es un servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa estatal. Al respecto, la jurisprudencia del órgano contralor ha aplicado sistemáticamente en los innumerables dictámenes e informes de auditoría que durante los años ha evacuado sobre la Universidad de Chile los principios que rigen a la Administración del Estado--responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión 2

3 de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas y participación ciudadana en la gestión pública (Art. 3 Ley N )--los principios del procedimiento administrativo-- escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad (Art. 4, Ley )---así como la vasta doctrina administrativa que se ha desarrollado por más de 200 años en nuestro país. En este mismo orden de ideas, es necesario precisar que la Universidad de Chile está sometida a la normativa jurídica que rige a la Administración del Estado, situación que refuerza la idea de servicio público de nuestra universidad. Entre los cuerpos legales más relevantes están la Ley N , Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; la Ley N , que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado; la Ley N , de Bases Sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios; la Ley N , de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado y, más recientemente, la Ley N , que Regula el Lobby y Las Gestiones que Representen Intereses Particulares Ante las Autoridades y Funcionarios. Esta nutrida normativa jurídica, ratifica, por una parte, la naturaleza pública de los servicios de docencia, investigación y extensión que desarrolla la Universidad, y, por otra parte, impone un marco estricto y limitaciones legales y reglamentarias para cumplir con estas actividades que contribuyen promover el bien común atendiendo a las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país, tal como lo estipula la Ley N Lo que se ha descrito precedentemente deja clara la condición de servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa del Estado que tiene la Universidad de Chile y clarifica lo que señala el Mensaje Presidencial del proyecto de Ley de Reforma a la Educación Superior que enviara la Presidenta Michelle Bachelet a este Honorable Congreso en el sentido de que hoy Chile cuenta con una Universidad Estatal prácticamente en todas las regiones del país No obstante, la relación entre estas y el Estado no está adecuadamente desarrollada en la ley. Ello deja en terreno indefinido la responsabilidad del Estado con sus instituciones, como tampoco se reconoce que son instituciones del Estado que la sociedad ha creado para el desarrollo del país y respecto de los objetivos indica que en este proyecto de ley se hace explícito el reconocimiento al rol de las instituciones estatales en el Sistema de Educación Superior, definiendo su misión y responsabilidades. Si bien se puede compartir con lo señalado en el Mensaje Presidencial en el sentido que no ha sido explícito en la ley el reconocimiento de las universidades estatales cono servicios públicos, la nutrida legislación administrativa que se le aplica a éstas sí lo hace, hecho que ha quedado, además, inequívocamente clarificado por el Tribunal Constitucional de la República. 3

4 2. El Servicio Público se desarrolla con funcionarios públicos. Si la Universidad de Chile es un servicio público, entonces se puede colegir con toda lógica que sus trabajadores somos funcionarios públicos. En esta línea de pensamiento es evidente la condición de funcionarios públicos que tienen los trabajadores de la Universidad de Chile. A pesar de tener un reglamento general de carrera académica y un reglamento general de calificación académica, en todo lo relacionado con la gestión del personal, los académicos y personal de colaboración de la Universidad son regulados por la Ley N , Sobre Estatuto Administrativo, en lo que se refiere al ingreso a la Administración del Estado, a la carrera funcionaria, a las obligaciones funcionarias, a los derechos de los funcionarios, a la responsabilidad administrativa y a la cesación de funciones. Tal vez, lo que más podemos destacar sobre la condición de funcionarios públicos que poseemos los trabajadores y trabajadoras de la Universidad de Chile, es lo relacionado con la responsabilidad administrativa, la que se expresa en investigaciones sumarias y sumarios administrativos instruidos por la autoridad superior del servicio, así como aquellos que se derivan de los dictámenes y auditorías del Órgano Contralor de la República. Resulta evidente entonces, Señor Presidente, que los funcionarios de la Universidad de Chile poseen, en la práctica, la condición de funcionarios públicos, según lo establece el marco normativo vigente. 3. El proyecto de Ley de Reforma a la Educación Superior y los funcionarios de la Universidad de Chile y otras universidades estatales. Es necesario precisar que, a pesar de lo señalado en el Mensaje Presidencial, el articulado del Proyecto de Ley de la Reforma a la Educación Superior no es explícito respecto de la naturaleza de las universidades estatales, en el sentido de ser servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa (cuestión ya resuelta por el Tribunal Constitucional) ni de sus trabajadores, en términos de ser considerados como funcionarios públicos. Por una parte, el Artículo 141 precisa que las instituciones de educación superior estatales son las universidades y centros de formación técnica creados 4

5 por ley y señala su misión, que es contribuir al cumplimiento del deber del Estado de fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles, estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural del país. Por otra parte, el Artículo 142, establece las responsabilidades que deben cumplir las instituciones estatales. A continuación, y en lo que nos interesa destacar, el Artículo 144 señala que las instituciones de educación superior del Estado serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su Ley Orgánica Constitucional. Este artículo explicita lo que en la práctica, ha venido realizando por el Órgano Contralor con las universidades estatales, tal como se indicó en la sección 1 de este documento. En relación a los funcionarios de las universidades estatales, el Artículo 154 expresa que el personal de las instituciones estatales se eximirá de la aplicación del párrafo 3 del título III del decreto con fuerza de ley N 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N , sobre Estatuto Administrativo. En consecuencia, los cometidos funcionarios y comisiones de servicio de sus funcionarios y funcionarias se regirán según los estatutos y normativa interna de cada institución. Se puede concluir entonces, que al hacer una excepción en la aplicación de la norma relativa a los cometidos funcionarios y comisiones de servicio, el texto legal implícitamente asume que el resto de los artículos del Estatuto Administrativo sí son aplicables a los funcionarios de las universidades estatales. Entonces, si bien el texto del proyecto de ley se refiere a las universidades estatales y tangencialmente a sus funcionarios, éste no es explícito en definir qué es una universidad estatal, en términos de un servicio público tal como sí lo hace con otros órganos creados en este proyecto de ley, que los define como servicios públicos funcionalmente descentralizados, como es el caso del Consejo para la Calidad de la Educación Superior y la Superintendencia de Educación Superior ni en reconocer que sus trabajadores son funcionarios públicos. Estos dos aspectos se deberían explicitar en el articulado de este proyecto de ley ya que, como se ha argumentado en esta presentación, la Universidad de Chile, así como las otras universidades estatales, son servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa del Estado y sus trabajadores son funcionarios públicos regulados por las normas contenidas en el Estatuto Administrativo. Entonces, Señor Presidente, si los empleados de las universidades estatales son funcionarios públicos que tienen la totalidad de las responsabilidades y deberes, es del todo razonable reconocerles los beneficios de los que gozan los demás funcionarios de la Administración del Estado. 5

6 A saber: Participar de reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público en forma mandatoria y no opcional, tal como se ha establecido a la fecha como es, por ejemplo, en la Ley N , de 2015, que indica en el caso de las universidades estatales, en el marco de la autonomía financiera, ellas podrán reajustar las remuneraciones de sus funcionarios, teniendo como referencia el reajuste a que se refiere el inciso primero de este artículo (Artículo 1, inciso final). Los recursos necesarios para realizar este ajuste de remuneraciones deberían ser con cargo fiscal, tal como se ha establecido para otros sectores en la misma ley que se aprueba anualmente por el Honorable Congreso Nacional. Participar de los instrumentos de incentivos salariales para los funcionarios públicos administrados por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, tales como los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) y los Convenios de Desempeño Colectivo (CDC). Recibir los recursos, con cargo fiscal, en los presupuestos de las universidades estatales para destinarlos en forma obligatoria a la capacitación de los funcionarios y funcionarias. Estamos seguros Señor Presidente que los funcionarios y funcionarias de la Universidad de Chile, seguiremos entregando nuestros mejores esfuerzos para contribuir al fortalecimiento de una educación superior pública, de calidad y equitativa. Las medidas que aquí proponemos para ser incorporadas en el proyecto de ley que se está discutiendo, constituyen condiciones mínimas que ayudarán a alcanzar este fin. Por su intermedio Señor Presidente, quiero agradecer nuevamente a usted y a los honorables miembros de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, aquí presentes por la invitación y la atención que han prestado a esta presentación. 6