Recurso de revocación y juicio exclusivo de fondo

Transcripción

1 REFORMA FISCAL Recurso de revocación y juicio exclusivo de fondo 10 Lic. José Luis Mejía Soto, Socio del Área Fiscal y Legal de Garrido Licona y Asociados, S.C. El recurso de revocación exclusivo de fondo tiene las mismas características que el nuevo proceso denominado juicio de resolución exclusiva de fondo. Es decir, ambos se sustentan en los principios de oralidad y celeridad; se tramitarán a petición del recurrente; se aplicarán las disposiciones del juicio contencioso administrativo, cuando en el capítulo respectivo no se prevea alguna disposición, entre otras. Estas figuras surgieron con el objetivo de que se emitan resoluciones de manera rápida e imparcial, y esto se logrará haciendo a un lado el exceso de formalismos procesales, buscando resolver las cuestiones de fondo que realmente interesan a las partes

2 INTRODUCCIÓN Como parte de las iniciativas presentadas en 2016 por el Ejecutivo Federal y Diputados del Grupo Parlamentario, y una vez concluido el proceso legislativo, el 27 de enero de 2017 se publicó en el DOF el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, mediante el cual se adicionaron dos figuras jurídicas: el juicio de resolución exclusiva de fondo y el recurso de revocación exclusivo de fondo, las cuales son una nueva modalidad tanto del juicio contencioso administrativo, como del recurso de revocación. En este contexto, el juicio de resolución exclusiva de fondo y el recurso de revocación exclusivo de fondo surgen con el objetivo de que se emitan resoluciones de manera rápida e imparcial, y esto se logrará haciendo a un lado el exceso de formalismos procesales, buscando resolver las cuestiones de fondo que realmente interesan a las partes. En ese sentido, a continuación se comentan de manera general los aspectos más relevantes en torno al juicio de resolución exclusiva de fondo y al recurso de revocación exclusivo de fondo. Asimismo, mencionaré algunos temas que pudieran causar controversia en la aplicación de esta reforma. JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO Hasta el 27 de enero de 2017, en el juicio contencioso administrativo existían tres modalidades: 1. Juicio en la vía tradicional. 2. Juicio en la vía sumaria. 3. Juicio en línea. Con la reforma se adiciona un nuevo proceso denominado juicio de resolución exclusiva de fondo, cuyas características principales son: 1. Se sustenta en los principios de oralidad y celeridad. 2. Se tramitará a petición del actor. 3. Se aplicarán las disposiciones del juicio contencioso administrativo, cuando en el capítulo respectivo no se prevea alguna otra disposición. 4. Una vez que se haya optado por el juicio de resolución exclusiva de fondo, no se podrá cambiar de opción. 5. No se deberá garantizar el interés fiscal durante su tramitación. Procedencia del juicio 1. Procederá contra resoluciones definitivas que deriven de facultades de comprobación, ya sea por revisión de gabinete, visita domiciliaria o revisión electrónica. 2. La cuantía del asunto debe ser mayor a 200 veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA), elevada al año, vigente al momento de la emisión de la resolución que se impugne (actualmente asciende a $5 510,770). 3. Únicamente procederán conceptos de impugnación relativos al fondo del asunto. Concepto de impugnación de fondo Son conceptos de impugnación de fondo aquellos que se refieran al sujeto, objeto, tasa o tarifa, en los que se controvierta: 1. Hechos u omisiones de fondo. 2. La aplicación o interpretación de normas. 3. El incumplimiento de requisitos formales o de procedimiento que impacten o trasciendan al fondo. 4. La valoración de pruebas. Improcedencia del juicio El juicio no será procedente cuando se actualice alguno de los siguientes supuestos: 1. Cuando se haya interpuesto recurso administrativo y que éste haya sido desechado, sobreseído o se haya tenido por no presentado. 2. Cuando en la demanda se formulen conceptos de impugnación de forma o procedimiento, y no relativos al fondo del asunto. 3. Cuando en la demanda se formulen conceptos de impugnación contra la notificación de la resolución que se impugne. 11

3 12 Suspensión de la ejecución del acto impugnado Una vez que la demanda haya sido admitida, se suspenderá la ejecución del acto impugnado, sin que se garantice el interés fiscal. De esa manera, la suspensión operará hasta en tanto se dicte la resolución que ponga fin al juicio. Requisitos de la demanda Además de los requisitos previstos en el juicio contencioso administrativo, la demanda deberá contener: 1. La manifestación de que se opta por la modalidad del juicio de resolución exclusiva de fondo. 2. La expresión de la controversia de fondo y la propuesta de litis. 3. Señalar el origen de la controversia. 4. Manifestar la forma en la cual se apreciaron hechos u omisiones; la interpretación o aplicación de normas; los efectos atribuidos al incumplimiento de requisitos formales o de procedimiento que transciendan al fondo del asunto; los conceptos de impugnación de fondo. Documentos que se deben adjuntar a la demanda Se deberán adjuntar a la demanda los siguientes documentos: 1. El acto impugnado. 2. La constancia de notificación del acto impugnado. 3. Las pruebas que se ofrezcan, relacionándolas con lo que se pretenda acreditar. 4. Dictamen pericial, en su caso. Efectos ante el incumplimiento de conceptos de impugnación de fondo Existen dos supuestos de incumplimiento de conceptos de impugnación de fondo: El primero de ellos se actualiza cuando en la demanda se formulen conceptos de impugnación de forma o procedimiento, y no relativos al fondo. En este caso, la demanda se remitirá a la Oficialía de Partes Común del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), para que se ingrese en la vía tradicional, tomándose en cuenta la fecha de presentación de la demanda. El segundo supuesto ocurre cuando en la demanda se formulen conceptos de impugnación de fondo y forma o procedimiento. En este caso, los conceptos de impugnación de forma o procedimiento se tendrán por no formulados, y sólo se resolverán los que versen sobre el fondo. Sustanciación 1. Fijación de la litis En el juicio de resolución exclusiva de fondo, tanto la parte actora, como la autoridad demandada, deberán señalar cuál es su propuesta de litis del juicio. La actora deberá referir expresamente cuál es la propuesta de litis, en su escrito inicial de demanda, así como en su escrito de ampliación de demanda, cuando éste sea el caso. Por su parte, la autoridad demandada en su escrito de contestación de demanda y, en su caso, en su escrito de contestación a la ampliación de demanda, deberá señalar si coincide o no con la propuesta de litis del juicio. Cabe destacar que en caso de no coincidir con esa propuesta, entonces deberá señalar cuál es su propuesta de litis. Se citará a las partes dentro de los 20 días siguientes a la recepción de la contestación de la demanda o a la contestación de la ampliación de demanda, para celebrar la audiencia de fijación de litis, la cual se desahogará de manera oral ante la presencia del magistrado instructor. 2. Audiencia privada Además de la audiencia de fijación de litis, durante el procedimiento, las partes podrán solicitar una audiencia privada con el magistrado instructor o con alguno de los magistrados de la Salas Regionales Especializadas. Esta audiencia deberá celebrarse con ambas partes, sin embargo, en caso de que alguna de ellas no acuda, la audiencia se efectuará con la parte que se encuentre presente. 3. Pruebas admisibles Serán admisibles únicamente las pruebas que hayan sido ofrecidas y exhibidas en:

4 a) Procedimiento de fiscalización. b) Acuerdo conclusivo, o c) Recuso administrativo. 4. Desahogo de pruebas Tratándose del desahogo de la prueba pericial, se deberá exhibir el dictamen correspondiente, el cual deberá adjuntarse a la demanda, ampliación o contestación. Al respecto, el magistrado instructor tendrá facultad para: a) Valorar la idoneidad y alcance, tanto del dictamen como del perito que lo emite. b) Citar a los peritos en una audiencia especial, para responder dudas o cuestionamientos. Las partes podrán acudir a la audiencia con el objetivo de ampliar el cuestionario o formular repreguntas. c) Designar un perito tercero, cuando los dictámenes de los peritos sean contradictorios. d) Valorar la prueba pericial a su prudente apreciación, sujetándose al principio de proporcionalidad. Efectos de la sentencia Una vez sustanciado el procedimiento, se dictará la sentencia, misma que podrá: 1. Declarar la nulidad de la resolución impugnada. 2. Reconocer la validez de la resolución impugnada. 3. Modificar la cuantía de la resolución impugnada, precisando el monto, alcance y términos para su cumplimiento. 4. Reducir el importe de las sanciones. 5. Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar el cumplimiento de la obligación correlativa, así como condenar al pago de daños y perjuicios causados por servidores públicos. 6. Otorgar o restituir al actor el goce de sus derechos afectados. Cabe señalar que contra la sentencia obtenida procede: (i) el recurso de revisión fiscal por parte de las autoridades fiscales o (ii) el amparo directo por parte de los contribuyentes. CUÁNDO PODRÁN SER PROMOVIDOS LOS JUICIOS DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO? Los juicios de resolución exclusiva de fondo podrán ser promovidos a partir del día hábil siguiente a aquél en que las Salas Regionales Especializadas en la materia inicien sus funciones, las cuales estarán adscritas al TFJA a más tardar el 30 de junio de Es de resaltar que en relación con los juicios que se encuentren en trámite, a éstos les aplicarán las disposiciones vigentes al momento de interposición de su demanda. Sin embargo, si se cumple con los requisitos de procedencia del juicio de resolución exclusiva de fondo, la parte actora podrá solicitar que el juicio se remita a las Salas Regionales Especializadas, siempre y cuando no se haya cerrado la instrucción y la solicitud se realice dentro de los 10 días hábiles, contados a partir de la fecha en que las Salas Regionales Especializadas iniciaron sus funciones. TEMAS CONTROVERTIDOS DEL JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO 1. En mi opinión, no queda claro si los juicios de resolución exclusiva de fondo pueden ser aplicados en la negativa de saldos a favor, cuando se hayan ejercido facultades de comprobación por parte de las autoridades fiscales, en términos del artículo 22-D del Código Fiscal de la Federación (CFF) en correlación con el artículo 42, fracciones II y III del mismo ordenamiento, toda vez que la negativa justo deriva del ejercicio de facultades de comprobación. 2. El beneficio de no garantizar el interés fiscal únicamente aplica hasta que concluya el juicio de resolución exclusiva de fondo, por lo que si el contribuyente presenta demanda de amparo directo, o bien, la autoridad fiscal presenta recurso de revisión fiscal, en ese momento se deberá exhibir la garantía del interés fiscal. En este sentido, el beneficio en realidad representaría simplemente el diferimiento del cumplimiento de este requisito, para suspender el acto de ejecución. Adicionalmente, no queda claro cuál es el plazo para garantizar el crédito fiscal una vez que se 13

5 14 El recurso de revocación exclusivo de fondo tiene las mismas características que el juicio de resolución exclusiva de fondo. obtenga la sentencia del juicio de resolución exclusiva de fondo, sobre todo en el caso de que la autoridad fiscal sea la que presente el recurso de revisión fiscal. 3. En la práctica, los contribuyentes pudieran enfrentar problemas con la autoridad fiscal, en virtud de que una vez que se resuelva el recurso de revocación, el pagador de impuestos deberá garantizar el interés fiscal dentro de los 10 días siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación de la resolución. Sin embargo, se tienen 30 días para presentar el juicio de resolución exclusiva de fondo, que origina precisamente el derecho a no exhibir tal garantía. De acuerdo con lo anterior, existiría incertidumbre jurídica para los contribuyentes durante el lapso que transcurra desde que se resuelva el recurso de revocación, particularmente a partir del día del 11 y hasta en tanto no se presente el juicio de resolución exclusiva de fondo. 4. No se regulan en el juicio de resolución exclusiva de fondo, supuestos de diferimiento de la audiencia de fijación de litis. Esto, personalmente considero que debería ser regulado en caso de que pudiera existir una causa fundada. 5. Se señala que se considerarán únicamente las pruebas que se ofrecieron en el procedimiento de fiscalización, sede administrativa y recurso de revocación; sin embargo, no queda claro qué pasa con otro tipo de pruebas, tales como la prueba pericial, cuando no se haya exhibido en el recurso de revocación, pudiéndolo haber hecho con base en las reformas al CFF. 6. Indebidamente, en los efectos de la sentencia se hace referencia a declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, toda vez que para que proceda el juicio de resolución exclusiva de fondo, la resolución deberá derivar del ejercicio de facultades de comprobación, por lo que sería inaplicable la nulidad de una resolución administrativa de carácter general, en virtud de que si se pretende combatir una resolución administrativa de esa naturaleza, tendría que llevarse el juicio en la vía tradicional o en línea. RECURSO DE REVOCACIÓN EXCLUSIVO DE FONDO Características El recurso de revocación exclusivo de fondo tiene las mismas características que el juicio de resolución exclusiva de fondo. Es decir, se sustenta en los principios de oralidad y celeridad; se tramitará a petición del recurrente; se aplicarán las disposiciones del recurso de revocación, cuando en el capítulo respectivo no se prevea alguna otra disposición; una vez que se haya optado por el recurso de revocación exclusivo de fondo, no se podrá cambiar de opción. Procedencia del recurso El recurso de revocación exclusivo de fondo será procedente cuando se cumplan los siguientes requisitos: 1. Cuando se impugnen resoluciones definitivas que deriven de facultades de comprobación, ya sea por revisión de gabinete, visita domiciliaria o revisión electrónica. 2. La cuantía del asunto debe ser mayor a 200 veces la UMA, elevada al año, vigente al momento de la emisión de la resolución que se impugne (actualmente es de $5 510,770). 3. Se formulen agravios relativos al fondo del asunto. Concepto de agravio de fondo Son conceptos de agravios de fondo aquellos que se refieran al sujeto, objeto, tasa o tarifa, en los que se controvierta:

6 1. Hechos u omisiones de fondo. 2. La aplicación o interpretación de normas. 3. El incumplimiento de requisitos formales o de procedimiento que impacten o trasciendan al fondo. 4. La valoración de pruebas. Requisitos del recurso de revocación Además de los requisitos previstos en los artículos 18 y 122 del CFF, el escrito deberá contener: 1. La manifestación de que se opta por el recurso de revocación exclusivo de fondo. 2. La expresión de los agravios de fondo que se plantean. 3. Señalar el origen del agravio. 4. La forma en que se apreciaron hechos u omisiones. 5. La interpretación o aplicación de normas. 6. Los efectos atribuidos al incumplimiento de requisitos formales o de procedimiento que transciendan al fondo del asunto. Audiencia oral Con la finalidad de precisar el fondo del asunto, el recurrente deberá manifestar en su escrito de recurso de revocación, que requiere el desahogo de una audiencia, para exponer las razones por las cuales considera le asiste la razón, y sea escuchado por la autoridad encargada de resolver. Esa audiencia deberá celebrarse dentro de los 20 días hábiles siguientes a la admisión del recurso de revocación exclusivo de fondo, y tendrá verificativo en las instalaciones de la autoridad administrativa competente para resolver el recurso, estando presente ésta y la autoridad que haya emitido la resolución recurrida. En caso de inasistencia del recurrente, la audiencia no se podrá reprogramar, excepto en el caso de que con cinco días de anticipación, se solicite nueva fecha para su celebración. Dictamen pericial Cuando en el escrito de recurso, se exhiba el dictamen pericial, la autoridad administrativa tendrá facultad para: 1. Valorar la idoneidad y alcance, tanto del dictamen como del perito que lo emite. 2. Citar a los peritos en una audiencia especial, para que respondan dudas o cuestionamientos. Las partes podrán acudir a la audiencia para ampliar 15

7 16 el cuestionario y la autoridad podrá formular preguntas. 3. Designar un perito distinto, para tener un mejor conocimiento de los hechos controvertidos. Efectos de la resolución La resolución al recurso de revocación exclusivo de fondo se emitirá en cualquiera de los siguientes sentidos: 1. Confirmar el acto recurrido. 2. Dejar sin efectos el acto recurrido. 3. Modificar el acto recurrido. 4. Dictar una nueva resolución. CUÁNDO PODRÁN SER PROMOVIDOS LOS RECURSOS DE REVOCACIÓN EXCLUSIVOS DE FONDO? Los recursos de revocación exclusivos de fondo pueden ser promovidos desde el 28 de febrero de Por otra parte, a los recursos que se encuentren en trámite les aplicarán las disposiciones vigentes al momento de interposición de su escrito. Sin embargo, si se cumple con los requisitos de procedencia del recurso de revocación exclusivo de fondo, el recurrente podrá solicitar que ese recurso se tramite bajo esta nueva modalidad, siempre y cuando la solicitud se realice dentro de los 10 días hábiles, contados a partir de la entrada en vigor de la reforma, es decir, a más tardar el 14 de marzo de CONCLUSIONES En mi opinión, existen dos modificaciones desafortunadas que se realizaron durante el proceso legislativo. La primera, en la propuesta del Ejecutivo Federal no se planteaba la oportunidad de que las autoridades fiscales pudieran interponer recurso de revisión en contra de las sentencias obtenidas en el juicio de resolución exclusiva de fondo, cuestión que se cambió durante el proceso. Esto, sin duda, aplazará los tiempos para que las sentencias causen ejecutoria. La segunda, consecuentemente afectará a esta reforma, el hecho de que la suspensión del acto, sin exhibición de la garantía del interés fiscal, operará únicamente hasta que se resuelva el juicio de resolución exclusiva de fondo. Esa situación genera que eventualmente se tenga que exhibir la garantía en una segunda instancia, pues en la práctica la mayoría de los asuntos terminan en Tribunales Colegiados de Circuito. Por otro lado, no es del todo claro si el juicio de resolución exclusiva de fondo es aplicable tratándose de resoluciones que nieguen devoluciones de saldos a favor, en las que se hayan ejercido facultades de comprobación. No obstante, en mi opinión debiera proceder el nuevo juicio de resolución exclusiva de fondo, si atendemos a lo dispuesto en los artículos 22-D, en correlación con el 42, fracciones II y III, todos del CFF. Es importante destacar que en las disposiciones jamás se hace referencia a créditos fiscales, por lo que bien pudiera ser aplicable. Considero que es afortunado el hecho de que se dé certeza jurídica de que las pruebas ofrecidas durante el procedimiento de acuerdo conclusivo, sean consideradas por las Salas Especializadas, pues en las demás modalidades del juicio contencioso administrativo, no precisamente está del todo regulado (en el caso en que no se presente recurso de revocación), pues las documentales aportadas en un acuerdo conclusivo se presentan fuera del procedimiento fiscalizador, por lo que atendiendo al principio de litis abierta que se rige en el artículo 1 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) y la jurisprudencia 2a/J.73/2013, parecería que las documentales aportadas fuera del procedimiento fiscalizador, no forman parte de las pruebas que deben ser consideradas por el TFJA. Finalmente, se espera que con el recurso de revocación exclusivo de fondo sea mayor el número de casos en los cuales las autoridades fiscales revoquen o modifiquen las resoluciones emitidas por sus inferiores jerárquicos, debido a que en la práctica y sobre todo, en últimos tiempos, es muy complicado que se revoquen las resoluciones emitidas, lo cual genera que los asuntos concluyan en fase jurisdiccional.