DICTAMEN Nº 68. Página 1 de 6. # Nº. 68/1999, de 28 de septiembre.*

Transcripción

1 Página 1 de 6 DICTAMEN Nº 68 # Nº. 68/1999, de 28 de septiembre.* Expediente relativo a las dudas suscitadas en la tramitación de expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública seguido a instancia de F.D.C.S.R. S.A., por daños indemnizados a un asegurado derivados de accidente de tráfico ocurrido por atropello de una pieza de caza en la carretera CM-610, término municipal de Méntrida (Toledo). ANTECEDENTES Con fecha 30 de noviembre de 1998, por la representación de la entidad aseguradora F.D.C.S.R., S.A. se formuló reclamación de responsabilidad patrimonial a la Administración Regional, cifrada en pts., interesando la compensación de los gastos de reparación costeados por dicha compañía como consecuencia del accidente de tráfico sufrido por uno de sus asegurados en la localidad de Méntrida (Toledo), carretera CM-610, p.k. 0,200, al colisionar con un jabalí que irrumpió súbitamente en la calzada, En el escrito de reclamación, dirigido a la Consejería de Obras Públicas, se imputaba conjuntamente la responsabilidad al funcionamiento de los servicios propios de dicha Consejería, por deficiente señalización de la vía en que ocurrió el accidente, al no advertir de la posible presencia de animales salvajes en la calzada, y de la de Agricultura y Medio Ambiente, derivada del carácter de pieza de caza concurrente en el animal que provocó el accidente y en relación con las facultades que la Administración detenta en materia de planificación, ordenación y vigilancia de la actividad y de los aprovechamientos cinegéticos. Recabada de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil la información existente sobre el accidente, la Delegación Provincial de Obras Públicas de Toledo envió el informe del servicio que le había sido requerido, confirmando la titularidad autonómica de la citada carretera y aportando diversa información sobre señalización existente y ausencia de antecedentes de siniestralidad por atropello de piezas cinegéticas en el mismo punto. Aun habiendo sido requerida al efecto por el órgano instructor del procedimiento, no figura entre la documentación integrante del expediente informe o comunicación algunos de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente en relación con las cuestiones suscitadas. El Secretario General Técnico de la Consejería de Obras Públicas, con fecha 19 de julio de 1999, ha elaborado un documento de "solicitud de dictamen sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial", en el que se plantean diversas cuestiones de índole netamente procedimental, suscitadas por la singularidad del caso, que implica de forma paralela a servicios autonómicos de distintas Consejerías, generando varias incógnitas que estima deben ser sometidas a la consideración de este órgano consultivo, de forma previa a la adopción de una propuesta de resolución y al amparo de lo previsto en el artículo 55 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo. Los términos de la consulta han quedado fijados en dicho documento mediante las siguientes cuestiones concretas: 1.- "Cuál es el título más apropiado (funcionamiento del servicio de carreteras o bien el derivado del artículo del Código Civil y Ley de Caza autonómica o estatal, como derecho supletorio) para la imputación de la responsabilidad administrativa derivada, en este concreto supuesto, del cruce de la vía por una pieza de caza y subsiguiente colisión con un vehículo que circulaba por dicha vía, así como posibilidad de extensión de esa solución a supuestos similares". 2.- Si las Consejerías reclamadas han de tramitar sendos procedimientos, de acuerdo con las pretensiones de la interesada, o bien procede la declaración de incompetencia y remisión de actuaciones al órgano que se considere competente, conforme a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

2 Página 2 de En el caso anterior, se duda cuál es el momento oportuno para recabar dictamen del Consejo Consultivo, si a la recepción de la reclamación para determinar el órgano competente o sólo si llega a suscitarse un conflicto de atribuciones, y, en ambos casos, tras la tramitación del procedimiento por quien resultare competente, o bien tras la tramitación por cada uno de los órganos reclamados de un procedimiento". EXTRACTO DE LA DOCTRINA Sin perjuicio del concreto examen de las cuestiones sometidas a dictamen que ha de hacerse a continuación, puede señalarse que en todas ellas late una cuestión básica, la determinación de si en los supuestos de que dos servicios de distintas consejerías concurran en la producción de un único resultado dañoso deben tramitarse dos procedimientos o uno, y, en este caso qué órgano debe tramitar el procedimiento. La respuesta a ambas cuestiones ha de ser que, siendo único el daño, único debe ser el procedimiento para establecer la responsabilidad administrativa, más aun cuando los servicios dependen de una única Administración pública. La segunda cuestión, sobre la que se volverá a incidir en respuesta a la consulta en que específicamente se plantea, es que debe tramitar el procedimiento la Consejería frente a la que se haya formulado la reclamación, sin perjuicio de que en el procedimiento sea oída la Consejería que concurre a la producción del daño. En definitiva, las concretas circunstancias que concurran en cada supuesto de hecho determinarán, tanto la existencia de responsabilidad de la administración, como el servicio o servicios a que el resultado dañoso puede ser imputado. La determinación de quién sea el órgano que debe tramitar el procedimiento, debe hacerse en función de la imputación que el reclamante formule. Así, de imputar el resultado dañoso al servicio de carreteras debe ser la Consejería titular de tal competencia la que tramite el procedimiento, aun cuando la reclamación haga referencia a la concurrencia de otro servicio público implicado. Producida la tramitación, en que deben ser oídos todos los servicios a los que se imputa el resultado dañoso, será el momento de determinar si efectivamente existe responsabilidad y qué servicio o servicios la han causado, pronunciándose sobre ello la propuesta de resolución que deba ser elevada a este Consejo Consultivo, determinándose, con el concurso del dictamen de éste, la competencia para resolver. Aun cuando la redacción de la consulta es imprecisa, puede resolverse de forma simple. El dictamen del Consejo Consultivo sobre la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración debe recabarse una vez finalizado el procedimiento en la forma que establece el Reglamento correspondiente. Por otra parte no procede la solicitud de dictamen a la recepción de la reclamación para determinar el órgano correspondiente que debe tramitar la reclamación, pues ello supondría anticipar indebidamente la opinión que este consejo debe emitir con carácter preceptivo si llega a suscitarse un conflicto de atribuciones (artículo 54.7 de la Ley 7/1997, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha). CONSIDERACIONES I En la comunicación recibida en este órgano consultivo del titular de la Consejería de Obras Públicas, comprensiva de la petición de dictamen, se hace expresa mención al artículo 55 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, lo que expresa la inequívoca intención del órgano actuante de plantear a este Consejo una consulta de carácter facultativo; pues, relacionándose en el artículo 54 de dicha ley los supuestos que imponen la consulta preceptiva de este Consejo, el artículo 55 aducido establece que "podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo, en aquellos asuntos, no incluidos en el artículo anterior, que por su especial trascendencia o repercusión lo requieran".

3 Página 3 de 6 Teniendo su origen esta petición de dictamen en la tramitación de un expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración, que constituye uno de los casos que da lugar a la emisión de dictámenes de índole preceptiva, ha sido acertada la precisión empleada por el autor de la consulta para distinguir la solicitud de dictamen que de modo obligado vendría impuesta por tal clase de procedimiento, de la que ahora se efectúa, previa a la completa instrucción del expediente y dirigida a solventar diversas dudas de carácter procedimental surgidas durante su tramitación. Por todo lo antedicho, versando el objeto de la consulta sobre el análisis de diversas cuestiones que ha suscitado la tramitación de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, en el que han sido imputados de forma simultánea servicios de dos distintas Consejerías, sin pretensión de que el dictamen requerido adopte el carácter final de aquél que habitualmente precede de modo inmediato a su resolución, procede emitir el presente dictamen con el carácter facultativo mencionado. II La Ley reguladora del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha no somete la tramitación de las consultas de tipo facultativo, que su artículo 55 regula, a otros requisitos que los generales sobre determinación del órgano competente para su formulación (artículos 56 y 57 del referido texto), la exigencia de que el asunto presente "especial trascendencia o repercusión" requiriendo el dictamen recabado, la también genérica condición de que la petición de consulta vaya acompañada de toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada (artículo de la Ley) y la necesidad de que la solicitud de dictamen "deberá contener con la mayor precisión posible los términos de la consulta" (art. 36 del Reglamento Orgánico del Consejo), mandato este último que resulta especialmente exigible en las consultas facultativas; pues en los procedimientos en los que la intervención del Consejo Consultivo es preceptiva se cuenta para su pronunciamiento con un proyecto o anteproyecto de disposición o con una propuesta de resolución que fijan claramente los términos sobre los que se requiere la opinión del Consejo, mientras que en las consultas facultativas la especificación del objeto de la consulta sólo se alcanza de los términos en que ésta ha sido efectuada. El dictamen ha sido recabado por el Consejero de Obras Públicas, órgano con competencia para ello habiéndose precisado con concreción suficiente los términos de la consulta planteada. Se ha acompañado a la solicitud el expediente del procedimiento de responsabilidad patrimonial de que trae causa la consulta facultativa, en el estado de tramitación en que se encontraba al suscitarse las cuestiones objeto de dictamen, debiendo, no obstante, señalarse la ausencia de cualquier informe de los servicios jurídicos de las Consejerías implicadas, siempre convenientes en cuestiones de derecho. La cuestión planteada ha sido valorada como de "especial transcendencia o repercusión" por el órgano consultante, sin que quepa a este Consejo formular distinto juicio en materia que, por otra parte, no resulta discutible su transcendencia. Consiguientemente, cabe afirmar que se han cumplido los requisitos exigidos por la Ley y el Reglamento del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha para la emisión del presente dictamen. III Con carácter previo ha de delimitarse el objeto del presente dictamen, teniendo en cuenta que las cuestiones sometidas a consulta surgen como consecuencia de un procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración en el que de modo preceptivo debe este Consejo emitir dictamen, una vez finalizada la tramitación de dicho procedimiento. No concluida dicha tramitación no puede el Consejo anticipar cuál fuera su parecer sobre la existencia de los presupuestos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial, en especial sobre el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y los daños acaecidos, cuestión ésta implícita en la primera de las cuestiones planteadas. El presente dictamen deberá, por ello, abstraerse del concreto procedimiento del que trae causa la consulta facultativa planteada, limitándose en

4 Página 4 de 6 consecuencia a responder dicha consulta desde presupuestos generales. Por otra parte, debe advertirse que corresponde igualmente al Consejo Consultivo la emisión de dictamen preceptivo en los supuestos de conflictos de atribuciones que se susciten entre Consejeros (artículo de la Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha), conflicto que eventualmente podría suscitarse como consecuencia del procedimiento de responsabilidad patrimonial origen de la consulta facultativa sometida a dictamen. No le es posible al Consejo, en consecuencia, en el actual estado del procedimiento, pronunciamiento alguno sobre qué órgano goza de la competencia para la tramitación y resolución de la reclamación formulada, versando el presente dictamen, exclusivamente, sobre los términos estrictos de la consulta; esto es, las cuestiones procedimentales que suscita la hipótesis de posible concurrencia de dos servicios públicos como causantes de una lesión generadora de responsabilidad patrimonial de la Administración. IV Sin perjuicio del concreto examen de las cuestiones sometidas a dictamen que ha de hacerse a continuación, puede señalarse que en todas ellas late una cuestión básica, la determinación de si en los supuestos de que dos servicios de distintas consejerías concurran en la producción de un único resultado dañoso deben tramitarse dos procedimientos o uno, y, en este caso qué órgano debe tramitar el procedimiento. La respuesta a ambas cuestiones ha de ser que, siendo único el daño, único debe ser el procedimiento para establecer la responsabilidad administrativa, más aun cuando los servicios dependen de una única Administración pública. La segunda cuestión, sobre la que se volverá a incidir en respuesta a la consulta en que específicamente se plantea, es que debe tramitar el procedimiento la Consejería frente a la que se haya formulado la reclamación, sin perjuicio de que en el procedimiento sea oída la Consejería que concurre a la producción del daño. Pasando al análisis de las concretas cuestiones planteadas en la consulta, la primera de ellas, literalmente transcrita en el Antecedente Quinto del presente dictamen, inquiere sobre el título más apropiado para la imputación de responsabilidad administrativa derivada del cruce de la vía por una pieza de caza y subsiguiente colisión con un vehículo que circulaba por dicha vía. Con el grado de generalización en que, como se ha señalado en la anterior consideración, es aceptable la formulación de un juicio por el Consejo, resulta perfectamente posible afirmar que, en atención a las circunstancias de cada caso, la imputación del resultado dañoso podrá hacerse al servicio de carreteras, a la Administración con competencias en materia de caza e incluso pueden concurrir ambos servicios en la producción del resultado dañoso, dependiendo de los hechos concretos acaecidos en cada supuesto. Sin perjuicio del concreto examen de las cuestiones sometidas a dictamen que ha de hacerse a continuación, puede señalarse que en todas ellas late una cuestión básica, la determinación de si en los supuestos de que dos servicios de distintas consejerías concurran en la producción de un único resultado dañoso deben tramitarse dos procedimientos o uno, y, en este caso qué órgano debe tramitar el procedimiento. La respuesta a ambas cuestiones ha de ser que, siendo único el daño, único debe ser el procedimiento para establecer la responsabilidad administrativa, más aun cuando los servicios dependen de una única Administración pública. La segunda cuestión, sobre la que se volverá a incidir en respuesta a la consulta en que específicamente se plantea, es que debe tramitar el procedimiento la Consejería frente a la que se haya formulado la reclamación, sin perjuicio de que en el procedimiento sea oída la Consejería que concurre a la producción del daño. En línea con la sentencia citada puede afirmarse que el artículo del Código Civil no es título de imputación a la Administración con competencia en materia de caza de los daños causados por los animales. En consecuencia deberá responder esta Administración sólo cuando los animales causantes del daño procedan de terrenos en los que la misma ostente la titularidad cinegética. Aún así, alguna Sentencia ha estimado la responsabilidad de la Administración con competencia

5 Página 5 de 6 en materia de caza con base en el artículo 33 de la Ley de Caza del Estado, por entender que el principio de responsabilidad objetiva consagrado en dicha norma debe trasladarse del titular del coto que no goza del aprovechamiento de la caza mayor a la Administración, que es quien ostenta las facultades para evitar que los animales causen daños. En tal sentido, Ignacio Gallego Domínguez, en su obra "Responsabilidad Civil Extracontractual por daños causados por animales" aunque con fundamentos distintos, defiende la responsabilidad de la Administración tanto como consecuencia de los daños causados por animales procedentes de cotos en cuyo aprovechamiento no se incluyan los causantes del daño, como cuando los daños hayan sido causados por piezas de caza procedentes de terrenos cinegéticos de aprovechamiento común, citando en igual sentido a Sánchez Gascón (El derecho de caza en España). En definitiva, las concretas circunstancias que concurran en cada supuesto de hecho determinarán, tanto la existencia de responsabilidad de la administración, como el servicio o servicios a que el resultado dañoso puede ser imputado. La segunda de las cuestiones plantea si las Consejerías reclamadas, cuando la reclamación, como en el supuesto de que trae causa la petición de dictamen, se dirige frente a varias de ellas, han de tramitar sendos procedimientos o bien procede la declaración de incompetencia y la remisión de las actuaciones al órgano que se considere competente. Resulta evidente que el procedimiento debe ser tramitado por el órgano que ostente la competencia, cualquiera que sea el órgano u órganos ante los que el reclamante formule la reclamación. Se advierte en la cuestión planteada, sin embargo, que ésta presupone la posibilidad de concurrencia de dos Consejerías titulares de servicios cuyo funcionamiento ha podido dar lugar al daño cuya reparación se pretende. No existe previsión normativa alguna que de forma directa establezca las reglas de tramitación de los procedimientos en los que dos o más servicios dependientes de distintas consejerías concurran en la producción de un resultado dañoso del que derive responsabilidad para la Administración, pero dada la personalidad jurídica única de la Junta de Comunidades, y aun cuando el reclamante pretendiera una duplicidad de procedimientos, lo procedente es tramitar sólo uno. En los supuestos de concurrencia de dos Administraciones en la producción del resultado dañoso, esto es dos personas jurídico públicas implicadas, el legislador ha optado, razonablemente, por establecer la solidaridad entre las diversas administraciones, cuando no sea posible fijar la parte de responsabilidad de cada una de ellas (artículo de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999). Si tal solución se adopta en supuestos de concurrencia de dos Administraciones habrá de predicarse con mayor razón que, cuando es sólo una persona jurídico pública la implicada -aun cuando la causación del daño sea consecuencia del funcionamiento de dos servicios públicos- debe seguirse un único procedimiento. La determinación de quién sea el órgano que debe tramitar el procedimiento, debe hacerse en función de la imputación que el reclamante formule. Así, de imputar el resultado dañoso al servicio de carreteras debe ser la Consejería titular de tal competencia la que tramite el procedimiento, aun cuando la reclamación haga referencia a la concurrencia de otro servicio público implicado. Producida la tramitación, en que deben ser oídos todos los servicios a los que se imputa el resultado dañoso, será el momento de determinar si efectivamente existe responsabilidad y qué servicio o servicios la han causado, pronunciándose sobre ello la propuesta de resolución que deba ser elevada a este Consejo Consultivo, determinándose, con el concurso del dictamen de éste, la competencia para resolver. La tercera de las cuestiones plantea el momento en que debe solicitarse el dictamen de este Consejo "si a la recepción de la reclamación para determinar el órgano competente o sólo si llega a suscitarse un conflicto de atribuciones, y, en ambos casos, tras la tramitación del procedimiento por quien resultare competente, o bien tras la tramitación por cada uno de los órganos reclamados".

6 Página 6 de 6 Aun cuando la redacción de la consulta es imprecisa, puede resolverse de forma simple. El dictamen del Consejo Consultivo sobre la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración debe recabarse una vez finalizado el procedimiento en la forma que establece el Reglamento correspondiente. Por otra parte no procede la solicitud de dictamen a la recepción de la reclamación para determinar el órgano correspondiente que debe tramitar la reclamación, pues ello supondría anticipar indebidamente la opinión que este consejo debe emitir con carácter preceptivo si llega a suscitarse un conflicto de atribuciones (artículo 54.7 de la Ley 7/1997, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha). En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, es de dictamen: "1.-Que tanto el servicio de carreteras como el servicio con competencia en materia de caza pueden ser título de imputación de los daños causados por una pieza de caza que es atropellada por un vehículo al atravesar una carretera, pudiendo igualmente concurrir ambos en la producción de la lesión. 2.- Que en todo caso ha de tramitarse un único procedimiento, determinándose el órgano competente en la forma que señala la Consideración IV del presente dictamen. 3.- Que en caso de suscitarse un conflicto de atribuciones entre Consejerías la solicitud de dictamen a este Consejo debe hacerse una vez planteado formalmente el mismo, y respecto del expediente de responsabilidad patrimonial tramitado, la petición habrá de efectuarse tras la elaboración de la correspondiente propuesta de resolución o de acuerdo para la terminación convencional, en su caso". Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.