D I C T A M E N 8/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local

Transcripción

1 D I C T A M E N 8/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente D I C T A M E N Solicitado por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento, sobre la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 2013). Palau Centelles Baixada de Sant Miquel, Barcelona Tel Fax consell@cge.cat

2 A N T E C E D E N T E S 1. En fecha 29 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de 28 de enero de 2014 (Reg. núm. 3797), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 28 de enero de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la conformidad con la Constitución y el Estatuto de autonomía de los apartados dos, tres, cinco, siete, ocho, nuevo, diez, trece, catorce, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veinticinco y treinta del artículo primero, y las disposiciones adicionales tercera, apartados 1 y 2, novena, undécima, decimoquinta y decimoséptima, transitorias primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta y final segunda de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad. 2. El día 30 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 3803) en el que se comunicaba al Consell el Acuerdo de la Mesa del Parlamento, del día 28 de enero, en que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitía a trámite la solicitud de dictamen presentada el 22 de enero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario Socialista, en relación con la adecuación al Estatuto de autonomía y a la Constitución de los apartados tercero, 2

3 octavo, noveno, décimo, undécimo y vigésimo tercero del artículo primero y las disposiciones adicionales quinta y decimoquinta y las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. Los solicitantes piden de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad. 3. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 31 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de ambas solicitudes de dictamen, las admitió a trámite, se declaró competente para emitir los dictámenes correspondientes y designó ponente de la primera solicitud al presidente, señor Joan Egea Fernàndez. 4. En la misma sesión del día 31 de enero de 2014, según lo que establecen los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y en vista de que ambas solicitudes tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, ya que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en gran parte de las disposiciones cuestionadas, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los dos procedimientos de dictamen. 5. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran sobre la norma sometida a dictamen. 3

4 6. En la sesión del 6 de febrero de 2014, una vez transcurrido el plazo para realizar el trámite de audiencia, el Consell acordó acumular la solicitud de más de una décima parte de los diputados del Parlamento, del Grupo Parlamentario Socialista, a la solicitud presentada por el Gobierno y que el presidente, señor Joan Egea Fernàndez, ponente para la primera solicitud, asumiera también la ponencia de la segunda, con los plazos de elaboración del dictamen y el calendario de debates previstos inicialmente para el dictamen de la primera solicitud. 7. Durante la misma sesión del 6 de febrero, tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. núm. 3822) un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña en el que se comunicaba al Consell el Acta de la Presidencia del Parlamento, del día 5 de febrero, en que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitía a trámite la solicitud de dictamen presentada el 5 de febrero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, en relación con la adecuación al Estatuto de autonomía y a la Constitución de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. Los solicitantes piden de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad. 8. A continuación, el Consell de Garanties Estatutàries, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente. 4

5 9. Finalmente, en esta misma sesión, según lo que establecen los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y en vista de que esta última solicitud y las dos presentadas con anterioridad tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, ya que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en gran parte de las disposiciones cuestionadas, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los tres procedimientos de dictamen. Asimismo, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, y también al Gobierno, con el fin de solicitarlas la información y la documentación complementarias de que dispusieran sobre la norma sometida a dictamen. 10. En la sesión del 14 de febrero de 2014, una vez transcurrido el plazo para realizar el trámite de audiencia, el Consell acordó acumular la solicitud presentada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, a las solicitudes presentadas por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento, del Grupo Parlamentario Socialista. Asimismo, acordó que el presidente, señor Joan Egea, ponente del Dictamen de la primera y segunda solicitudes, asumiera también la ponencia de la tercera, con los plazos de elaboración del Dictamen y el calendario de debates previstos inicialmente para el Dictamen de la primera solicitud. 11. En fecha 21 de febrero de 2014, tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. núm. 3866) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno que adjuntaba como documentación complementaria un «Informe en relación con la Ley 5

6 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local», de 19 de febrero de 2014, elaborado por el abogado jefe de la Asesoría Jurídica del Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales. 12. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 27 de febrero de F U N D A M E N T O S J U R Í D I C O S Primero. El objeto del Dictamen Como hemos indicado, el Gobierno y los diputados del Parlamento, de los grupos parlamentarios de Esquerra Republicana de Catalunya y Socialista, han solicitado dictamen al Consell sobre la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (en adelante, LRSAL), previamente, y con carácter preceptivo, a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (arts EAC y 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero). Estas tres solicitudes, tras el correspondiente procedimiento descrito en los antecedentes, se han acumulado en un único dictamen porque tienen objetos conexos que justifican la unidad de tramitación y de decisión. En este primer fundamento jurídico, delimitaremos el objeto del Dictamen, exponiendo, en primer lugar, el contexto normativo en el que se inscribe esta Ley, con el fin de, seguidamente, indicar la estructura y las líneas generales de su contenido, como también las principales novedades que incorpora al régimen local general. Después, nos referiremos a los preceptos que 6

7 cuestionan las solicitudes, agrupándolos según los motivos en que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad, y, finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de darle cumplida respuesta. 1. La LRSAL, tal como expresa en el encabezamiento de su preámbulo, viene determinada por la necesidad de adaptar la organización y el funcionamiento de la Administración local a las previsiones del artículo 135 CE que, a raíz de la modificación del año 2011, consagra los principios constitucionales de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera para todas las administraciones públicas, ha sido desarrollado posteriormente por la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La primera regulación de las bases del régimen local, que pretende generar un marco mínimo para satisfacer el interés general, pero también un específico reconocimiento del interés autonómico y local, se corresponde con la Ley 7/1985, de 2 de abril, todavía vigente tras más de tres décadas desde su aprobación, si bien ha sido objeto de diversas modificaciones. Entre las modificaciones más importantes, y como antesala de la que ahora nos ocupa, cabe destacar la efectuada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que reforzaba el papel de las mancomunidades de municipios, y efectuaba modificaciones destacables en aspectos de organización interna municipal, como la potenciación de los mecanismos de coordinación y gestión de los servicios públicos, o el reconocimiento de especificidades organizativas para los municipios de gran población. Sin embargo, entre las reformas del mundo local, la que realiza la LRSAL es, sin duda, la más significativa, porque somete «a una revisión profunda al conjunto de disposiciones relativas al completo estatuto jurídico de la 7

8 Administración local», y todo ello, según declara, con el objetivo de clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades y hacer efectivo el principio «una Administración, una competencia»; racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con el principio constitucional antes citado; garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso, y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. En este contexto, es necesario mencionar, con respecto a la vertiente económico-financiera de la Administración local, del Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales también afectado por la reforma. Y, en el ámbito de Cataluña, en el Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, que actualizaba la normativa vigente desde La LRSAL consta de un preámbulo, dos artículos, diecisiete disposiciones adicionales, once disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales. No obstante, el primero de los artículos contiene treinta y ocho apartados que reforman, mediante la sustitución o adición de numerosos artículos, disposiciones adicionales, transitorias y finales, diversos aspectos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (en adelante, LRBRL), y el artículo segundo, cinco apartados que afectan a aspectos del Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (en adelante, LRHL). Las diecisiete disposiciones adicionales legislan sobre temas conexos y específicos en la regulación de la Administración local, mientras que las disposiciones transitorias adaptan determinadas previsiones de la propia LRSAL en función de horizontes temporales diversos. La disposición derogatoria única especifica la derogación de la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado 8

9 público. Las cuatro disposiciones finales modifican, correlativamente: el apartado segundo del artículo 97 del Texto refundido, aprobado por el Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril; añaden una disposición adicional vigésima a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, sobre el régimen jurídico de los consorcios; el apartado 1 del artículo 36 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible; y, finalmente, se incorpora un nuevo apartado 5 al artículo 39 del Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del suelo. Así, con la referencia al articulado de la LRBRL o la LRHL y no atendiendo a la numeración propia de la LRSAL, como haremos a la hora de examinar los preceptos cuestionados, para una mejor comprensión del texto, los principales cambios y adaptaciones mediante los que se pretende la consecución de los objetivos antes indicados son los siguientes: A) Se establece un nuevo sistema de reparto competencial para tratar de definir con precisión la tipología de las competencias que deben ser desarrolladas por la Administración local (art. 7 LRBRL). Se enumera, pues, una lista más reducida de materias en las que los municipios deben ejercer, en todo caso, competencias propias, estableciendo una reserva formal de ley para su determinación (arts. 25 y 26 LRBRL), y se suprime la competencia complementaria general de los municipios (derogación del arte. 28 LRBRL), con el objetivo de concentrar la actividad municipal en las materias competenciales del artículo 25.2 y en las delegadas, para cuyo ejercicio se articulan diversas cautelas para preservar la sostenibilidad financiera y la eficiencia administrativa (art. 27 LRBRL). B) Se refuerza el papel de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares o entidades equivalentes, mediante la coordinación de 9

10 determinados servicios mínimos para aquellos municipios con población inferior a habitantes, o la atribución a estas instituciones de nuevas funciones como la prestación de servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada (art. 36 LRBRL; disposición adicional decimoquinta LRHL). Asimismo, se prevé su participación activa en la elaboración y seguimiento de los planes económicofinancieros o las tareas de coordinación y supervisión, en colaboración con las comunidades autónomas, de los procesos de fusión de municipios. C) Se regula un régimen de fusión municipal voluntaria basado en un método de incentivos para la integración, de manera que se potencien los municipios que se fusionan ya que, según el texto de la Ley, contribuyen a racionalizar las estructuras locales y a superar la atomización del mapa municipal (art. 13 LRBRL). Como incentivos para la fusión podemos destacar el incremento de su financiación, la preferencia en la asignación de planes de cooperación local o de subvenciones, o la dispensa en la prestación de nuevos servicios obligatorios como consecuencia del aumento poblacional. D) Se prevé una revisión en profundidad del conjunto de las entidades instrumentales que conforman el sector público local y una racionalización de sus órganos de gobierno. En relación con los entes instrumentales, se trata de impedir la participación o constitución de este tipo de entidades por los entes locales cuando estén sujetos a un plan económico-financiero o un plande ajuste, así como la exigencia de saneamiento económico de las existentes, hasta llegar a su disolución si no se enjuga el déficit (art. 57, disposición adicional novena LRBRL). Se prohíbe también la creación de entidades instrumentales de segundo nivel, es decir, unidades controladas por otros que, a su vez, lo estén por las entidades locales, lo que obligará a la disolución de las que ya existan a la entrada en vigor de esta norma. 10

11 E) En un sentido similar, se establece la obligación de determinar el coste efectivo de los servicios que prestan las entidades locales, y se delimitan las formas y requisitos para su prestación (arts. 116 ter y 85.2 LRBRL). Para conseguir un control económico-presupuestario más riguroso, se refuerza el papel de la función interventora en las entidades locales, de manera que el Gobierno deberá fijar los términos (art. 116 bis LRBRL; art. 213 LHRL) ya que es voluntad de la reforma hacer posible la aplicación generalizada de técnicas como la auditoría a las entidades locales de forma equivalente a los otros ámbitos del sector público, mediante la participación de la Intervención General de la Administración del Estado. F) Se fija una ordenación detallada de las retribuciones de los representantes locales y del personal al servicio de las corporaciones locales, sea cuál sea la naturaleza jurídica de su relación con la Administración, y se limita el número de cargos públicos de los entes locales con dedicación exclusiva (arts. 75 bis y 75 ter LRBRL). G) Por último, en relación con los funcionarios con habilitación de carácter nacional, se pretende reforzar su independencia con respecto a las entidades locales en que prestan servicios, y se enfatiza que corresponde al Estado su selección, formación y habilitación (arts. 92, 92 bis y LRBRL), así como la potestad sancionadora en los casos de las infracciones más graves, aclarando y delimitando las funciones propias del régimen de intervención y fiscalización. 3. Seguidamente, como hemos dicho, expondremos el contenido de las tres peticiones de dictamen e identificaremos los preceptos que plantean dudas a los solicitantes y las motivaciones sucintas que los fundamentan, con la condición de que el examen ampliado y detallado de unos y otros se efectuará con ocasión del análisis de cada uno. 11

12 A) La solicitud de dictamen remitida por el Gobierno alega de forma general la vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de función pública, autoorganización, organización territorial, régimen jurídico de las administraciones públicas catalanas y régimen local (arts. 136, 150, 151, 159 y 160 EAC). También invoca la vulneración de la autonomía municipal en beneficio de las diputaciones (o entidades equivalentes), así como la reducción de la esfera de actuación municipal por una transferencia significativa de competencias y servicios municipales a las comunidades autónomas, sin una clara financiación asociada. Finalmente, y en este mismo sentido, la petición solicita también si no se produce, a causa de las modificaciones operadas por la LRSAL, una merma de la autonomía financiera de la Generalitat de Catalunya, consagrada en los artículos 156 CE y y EAC. De acuerdo con ello, se solicita dictamen sobre determinados preceptos de la LRBRL que la propia petición clasifica según si las dudas que suscitan lo son en relación con el régimen competencial, la organización local, el régimen de personal y dedicaciones y el grado de aplicación de las modificaciones a las comunidades autónomas. a) Con respecto a las dudas competenciales, la petición del Gobierno detalla y argumenta en relación con los preceptos de la LRBRL siguientes: - El artículo 7.4, en cuanto a los informes vinculantes a que este hace referencia. - El artículo 25.1 y 25.2, sobre la relación tasada y restrictiva de competencias propias municipales. - El artículo 26.2, por la atribución a las diputaciones provinciales de la coordinación en la prestación de servicios locales. - El artículo 27.3, sobre la delegación de competencias municipales. - El artículo 36.2.a, que atribuye competencias a las diputaciones provinciales. 12

13 - El artículo 57 bis, que habilita al Estado para incluir cláusulas de garantía económica en las delegaciones competenciales. - El artículo 116 bis, apartado 2, de supresión competencial para los municipios que incumplan la estabilidad presupuestaria. - La disposición adicional novena, de adaptación a la Ley de los convenios en vigor. - La disposición adicional decimoquinta, que prevé la asunción por parte de la Generalitat de competencias municipales. - Las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera, en relación con las nuevas distribuciones competenciales que establecen en determinadas materias. - La disposición adicional undécima, relativa a la compensación de deudas entre administraciones. Y, por último: - La disposición adicional tercera LRSAL, apartados 1 y 2, referida a las competencias autonómicas en materia de régimen local y su encaje y adaptación estatutarias. b) Con respecto a las dudas relacionadas con la organización local, se centra en el artículo 3.2, que regula la condición de determinados entes locales, junto con el 24 bis, que regula determinados aspectos de los entes locales inframunicipales y la supresión del artículo 45, porque excede de las competencias del CE; y el artículo 13, que regula el proceso de fusión municipal y la supresión de entidades locales inframunicipales. c) En cuanto a los aspectos relacionados con el personal y los funcionarios locales, así como del estatuto de los miembros de la corporación local, cuestiona los artículos 75 bis y 75 ter, relativos a la retribución de los miembros de las corporaciones locales y su dedicación; y el artículo 92, que 13

14 regula las funciones y el régimen de selección y provisión de puestos de trabajo de los funcionarios locales con habilitación estatal. d) Finalmente, al margen de la reforma de la LRBRL, también se cuestionan la disposición adicional decimoséptima LRSAL, sobre la apertura de lugares de culto, y la disposición final segunda LRSAL, que añade una nueva regulación sobre el régimen jurídico de los consorcios a la LRJPAC. B) La segunda solicitud, presentada por los diputados del Parlamento, del Grupo Parlamentario Socialista, realiza unas consideraciones generales introductorias en que destaca que la LRSAL provoca un cambio fundamental en el sistema de atribución de competencias y de su financiación, y añade que el principal criterio de reforma es el económico y no el funcional o cualitativo. También se refiere al carácter recentralizador y uniformizador que supone la reintroducción de controles de oportunidad, potencialmente lesivos de la autonomía local. Los preceptos de la LRBRL cuestionados, que plantean un conjunto de nueve aspectos, son los siguientes: a) La lesión de la autonomía municipal que se deriva del análisis del artículo 7 LRBRL, sobre la emisión de informes previos para desarrollar competencias locales. b) Las modificaciones operadas sobre los artículos 25.1 y 28, por la lesión competencial que representan, tanto para los entes locales como para las comunidades autónomas, la modificación y desaparición de las llamadas cláusulas generales de competencia de los entes locales. c) El artículo 25.2, que reduce las competencias propias y contradice la regulación del Estatuto. d) El artículo 26, de regulación de los servicios municipales obligatorios y de coordinación por parte de las diputaciones provinciales de competencias de los municipios menores de habitantes, por el potencial desapoderamiento que puede significar para los municipios. 14

15 e) El artículo 27, de delegación competencial a los municipios y su vertiente de control, durísimo según la petición. f) El artículo 86, que establece la necesidad de realizar estudios de mercado antes de una iniciativa pública económica. g) La disposición adicional quinta LRSAL, referida al encaje del régimen especial previsto para la ciudad de Barcelona, porque puede entrar en contradicción con las especiales garantías de organización, competenciales y financieras que la legislación estatal y catalana vigentes reconocen a la capital de Cataluña. h) La disposición adicional decimoquinta y las disposiciones transitorias primera y segunda LRSAL, por la asunción de diversas competencias educativas, de salud y de servicios sociales que antes eran municipales, por parte de las comunidades autónomas. i) En último término, la petición se refiere a la disposición transitoria tercera LRSAL, en el mismo sentido que las anteriores, pero relativa a los servicios de inspección sanitaria. C) Finalmente, los diputados del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya solicitan dictamen sobre la práctica totalidad de las previsiones de la LRSAL. Concretamente, sobre el conjunto del artículo primero y segundo, y las disposiciones adicionales tercera a decimoséptima y las disposiciones transitorias primera a séptima y novena a undécima. Sin embargo, en el cuerpo de la petición únicamente se identifican una parte de los preceptos modificados o añadidos por la LRSAL, algunos con fundamentación y otros sin ella, que son los que serán objeto de nuestro análisis, que se dividen en cuatro apartados, que reprendemos para detallar las alusiones concretas a la normativa: a) En relación con la vulneración de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de régimen local reconocida en los artículos y 84.2 EAC: el artículo 13 LRBRL, que regula las fusiones municipales 15

16 voluntarias; la modificación efectuada en el artículo 27 LRBRL, que establece los criterios de delegación competencial a los municipios; los artículos 7, 25, y 57 bis LRBRL, relativos a la tipología y el ejercicio de las competencias locales, porque incluyen una regulación que compete a la Generalitat; el artículo 26, citado por la modificación que significa de los servicios mínimos preexistentes de los municipios; el artículo 57, la disposición adicional novena LRBRL y las disposiciones transitorias cuarta a sexta y undécima LRSAL porque vulneran competencias exclusivas de autoorganización y de prestación de servicios mínimos; y la disposición adicional tercera y la redistribución competencial que realizan las disposiciones adicionales decimoquinta y decimoséptima, así como las disposiciones transitorias primera a tercera LRSAL, porque vulneran la distribución competencial estatutaria y constitucional. b) Con respecto a la vulneración del principio de autonomía local protegido por el artículo 140 CE y la Carta Europea de Autonomía Local: los artículos 10.3, 10.4, 25 y la adición de la letra c al artículo 55; los artículos 75 bis y 75 ter, porque vulneran una competencia del pleno municipal la determinación de las dedicaciones exclusivas, en relación con el establecimiento de limitaciones para crear sociedades mercantiles, empresas públicas o actividades económicas; los artículos 85, 86, 103 bis, 104 bis y la disposición adicional duodécima por las limitaciones que imponen en materia de personal; y, finalmente, se cuestionan aspectos económicos establecidos en el artículo 116 bis LRBRL y la obligación de información al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas prevista en el artículo 193 bis LHRL. c) Con referencia a la vulneración del principio de proximidad y del derecho de participación, derivados del artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, así como el artículo 23.1 CE: los 16

17 artículos 2.1 y 2.3 LRBRL y la inclusión de un artículo 24 bis, que no atribuye personalidad jurídica a las entidades de ámbito inferior al municipio. Finalmente, en un último apartado, los solicitantes alegan vulneración de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de función pública y personal, citando el artículo 92 bis LRBRL y la disposición transitoria séptima LRSAL, que vulnerarían lo establecido en el artículo 136 EAC. 4. Con el fin de dar respuesta a todas las cuestiones planteadas, que, como hemos puesto de manifiesto, comprenden la mayor parte del contenido de la LRSAL, en el fundamento jurídico segundo del Dictamen expondremos el marco competencial y estatutario en materia de régimen local, en el que se inscribe la Ley objeto de dictamen, y también nos referiremos a la autonomía local, estrechamente ligada a ello. En el fundamento jurídico tercero, analizaremos el contenido de los preceptos solicitados, los motivos aportados, en su caso, por las solicitudes, el canon de constitucionalidad y estatutariedad que les sea aplicable, y finalmente, tras la aplicación de este canon, realizaremos la declaración que corresponda. Segundo. El marco constitucional y estatutario en materia de régimen local. El principio de autonomía local Con el fin de dar adecuada respuesta a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad suscitadas por el Gobierno de la Generalitat y por las dos solicitudes de los diputados del Parlamento de Cataluña, y puesto que, como se desprende del fundamento jurídico anterior, las peticiones comprenden un elevado número de preceptos que, casi, conforman el total de la Ley, deberemos proceder previamente a determinar el marco competencial constitucional y estatutario en el que esta se inscribe y, paralelamente, el concepto de autonomía local, sin perjuicio de que, en el momento de analizar 17

18 cada artículo, en su caso, pueda exponerse un marco competencial distinto, que requiera alguna especificación o adición al que utilizaremos con carácter general. Con respecto al contenido y finalidad de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, objeto de este Dictamen (en adelante, LRSAL), como se ha indicado en el fundamento jurídico primero, tiene como principales objetivos reformar la estructura institucional y organizativa de la Administración local; modificar la titularidad, ejercicio y ámbito material de las competencias locales, e incidir en diversos aspectos de gestión y del personal del gobierno y la administración de los entes locales. Y todo ello, con la finalidad de conseguir una Administración local más simplificada, con menor número de entidades, y que se rija plenamente por los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Por tanto, podemos decir que la LRSAL, que dedica la mayor parte de su articulado a la reforma de diversos aspectos esenciales de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (en adelante, LRBRL), se sitúa de forma prevalente en la materia competencial de «régimen local», y afecta también, en relación con ella, al principio de autonomía local. Por su parte, la disposición final quinta LRSAL, relativa al título competencial, dispone que la Ley se dicta al amparo de los títulos competenciales recogidos en los apartados 14 y 18 del artículo CE; es decir, «Hacienda general y Deuda del Estado» y «bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios», respectivamente. La cita indistinta de ambos títulos comporta que, tras exponer el concepto de autonomía local, conectado, como veremos, con el parámetro competencial sobre «régimen local» y el artículo CE, debamos hacer algunas 18

19 consideraciones sobre la invocación del título competencial «Hacienda general» (art CE). 2. El principio de autonomía local, que los solicitantes consideran que puede haber sido vulnerado por diversos preceptos de la Ley objeto de dictamen, tiene el punto de partida en el artículo 137 CE, en tanto que constituye la base de la organización territorial del Estado en municipios, provincias y comunidades autónomas al establecer que disfrutan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses; autonomía que, específicamente para los municipios y las provincias, queda constitucionalmente garantizada a los municipios por el artículo 140 CE, y a las provincias por el artículo 141 CE. Esta es una construcción jurídica que procede de la Constitución de Weimar de 11 de agosto de 1919 y de la interpretación jurisprudencial que el Tribunal Estatal del Reich realizó de su artículo 127, que establecía que los municipios tenían derecho a administrarse autónomamente dentro de los límites legalmente establecidos, lo que implicaba que el legislador no podía suprimir o vaciar de contenido dicha autonomía ni tampoco limitarla de tal modo que se convirtiera en un ente meramente aparente. Por su parte, el Estatuto de autonomía, como pusimos de manifiesto en nuestro DCGE 14/2010, de 6 de julio, ha supuesto un cambio sustancial en relación con el Estatuto de 1979, con respecto al reforzamiento de la autonomía local, «cuyo respeto se declara tanto a la hora de establecer la interiorización de los entes locales (art. 2.3 EAC: sin perjuicio de su autonomía ), como de asumir competencias sobre régimen local (art EAC: respetando el principio de autonomía local ) y sobre la organización territorial (art. 151 EAC: respetando la garantía institucional establecida por la Constitución en los artículos 140 y 141 )» (FJ 3). De esta manera, el Estatuto, que ha efectuado una extensa regulación del régimen local de Cataluña, tanto desde la perspectiva institucional (arts. 83 a 19

20 93) como competencial (arts. 151 y 160) y financiera (arts. 217 a 221), incorpora cláusulas de garantía de la autonomía local, ya sea en forma de principios o mediante la atribución de competencias a los entes locales. Así, por lo que ahora interesa, en cuanto al desarrollo de dicha autonomía, el artículo 83.1 EAC organiza el territorio de Cataluña en municipios y veguerías; el artículo 86.3 EAC, que considera al municipio el ente local básico de esta organización, le garantiza autonomía para el ejercicio de las competencias que tiene encomendadas y la defensa de los intereses propios de la colectividad que representa, y el artículo 84.1 y.2 EAC le atribuye un núcleo de competencias propias que debe ejercer con plena autonomía, sujeto solo al control de constitucionalidad y legalidad. Es cierto que la determinación concreta de estas competencias queda en manos del legislador autonómico, pero este estará obligado a respetar, además de las previsiones constitucionales, los mandatos estatutarios. Sobre esta cuestión, cabe destacar que el artículo 84.3 EAC, en lo referente a la distribución de responsabilidades en las materias competenciales indicadas entre las diversas administraciones locales, declara que deberá tenerse en cuenta su capacidad de gestión y que debe regirse por las leyes del Parlamento y, entre otros, por el principio de subsidiariedad, tal como establece la Carta Europea de Autonomía Local, suscrita en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985, y ratificada por España mediante el Instrumento de 20 de enero de En concreto, recoge este principio en el artículo 4.3, cuando dice que «[e]l ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía». Más allá de los preceptos constitucionales y estatutarios señalados, la autonomía local se concibe como un derecho de configuración legal que 20

21 corresponde delimitar al legislador ordinario, estatal o autonómico, en el ámbito de sus competencias respectivas. Así lo estableció, muy pronto, la STC 32/1981, de 28 de julio, al afirmar que: «[ ] la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto las atañe, los órganos representativos de la Comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible.» (FJ 4) Esta naturaleza como derecho de configuración legal fue reiterada, poco después, por la STC 37/1981, de 16 de noviembre, que se pronunció también sobre el concepto «intereses respectivos» que, según el citado artículo 137 CE, son el objeto garantizado por la autonomía de gestión y permiten orientar la función del legislador a la hora de dotar a los entes locales territoriales de las competencias precisas para gestionarlos (FJ 1). A partir de aquí, el Tribunal Constitucional ha consolidado una doctrina jurisprudencial según la cual la autonomía local constitucionalmente reconocida se configura como una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, que debe ser respetado por el legislador a fin de que estas administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno (en este sentido, STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; 51/2004, de 13 de abril, FJ 9; 252/2005, FJ 4, y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8) con personalidad propia (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4). 21

22 Las dificultades para definir, en abstracto, el contenido esencial de la autonomía local, que constituye la garantía de la institución «en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar», las ha puesto de manifiesto el propio Tribunal Constitucional, afirmando que la «única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace (STC 32/1981, 28 de julio, FJ 3)» (STC 103/2013, FJ 5). En este sentido, aunque el Tribunal Constitucional ha insistido en que la autonomía local no asegura «un status quo organizativo» (STC 214/1989, FJ 13) ni un «haz mínimo de competencias», paralelamente, ha entendido que la competencia municipal para prestar los servicios mínimos obligatorios (art. 26 LRBRL) formaba parte del contenido esencial de esta, como también la prohibición de que el legislador no puede regular la capacidad decisoria de los entes locales territoriales respecto de los asuntos de su interés (art LRBRL), de modo «que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno» (STC 159/2001, FJ 4). Por otra parte, a pesar de su carácter principial, la Carta Europea de Autonomía Local, a la cual remite expresamente, como hemos visto, el Estatuto de autonomía, puede actuar de límite externo al legislador estatal básico a la hora de delimitar el contenido de la autonomía local. En realidad, ha sido el propio Tribunal Constitucional quien, partiendo del hecho de que, como hemos visto, la proclamación constitucional de la autonomía tiene como finalidad principal garantizar el autogobierno municipal en la gestión de sus intereses, ha remarcado la similitud de la noción de 22

23 autonomía local que el propio Tribunal ha elaborado desde la anteriormente citada STC 32/1981, de 28 de julio, con la que acoge la Carta Europea de Autonomía Local (por todas, STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 4). Y, aunque recuerda expresamente «que los Tratados Internacionales no constituyen canon para el enjuiciamiento de la adecuación a la Constitución de normas dotadas de rango legal» (STC 235/2000, FJ 11), ha utilizado a menudo la citada Carta para contrastar la compatibilidad de la legislación básica estatal sometida a juicio con su contenido (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 5; 252/2005, de 11 de octubre, FJ 5; 240/2006, de 20 de julio, FJ 4, y 161/2013, de 26 de septiembre, FJ 9). De este modo, recientemente, y haciendo mención expresa de lo dispuesto en el artículo 3.1 de la citada Carta, el Tribunal Constitucional ha recordado que «la garantía constitucional de la autonomía local requiere que se dote a las entidades locales de una autonomía o capacidad efectiva para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes» (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 6). Ciertamente, esta definición, por su carácter genérico, resulta poco determinante como límite para la actuación del legislador y, más aún, si no se trata del legislador sectorial sino, como en el caso que nos ocupa, de la modificación de la propia LRBRL e, incluso, de algunos de sus preceptos que la doctrina constitucional consideraba directamente ligados a la preservación de la autonomía local prevista en el artículo 137 CE, con el complemento de los artículos 140 y 141 CE. 3. Con respecto al marco competencial aplicable a la materia «régimen local», cabe recordar que el artículo CE no contiene una atribución específica al Estado de las competencias en esta materia, sino que ha sido el Tribunal Constitucional quien, identificando esta expresión con el «régimen 23

24 jurídico de las administraciones locales», ha determinado que la competencia residía en la cláusula 18ª del citado artículo, dentro del título sobre «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas» (por todas, STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1 y 36). A partir de aquí la doctrina constitucional ha concretado que la legislación básica consiste en la fijación de los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales (STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 8, y 103/2013, de 25 de abril, FJ 4), remarcando la vinculación que, a pesar de su diversa naturaleza y función, tienen con el principio de autonomía local, que acabemos de examinar de forma específica. Por ello, el alto tribunal ha puesto de relieve la doble función que cumplen dichas bases estatales, afirmando que: «[...] tienen el doble cometido de, por una parte, concretar «la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales» y, por otra, establecer «los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas» (STC 103/2013, FJ 4), sin que quepa equiparar «régimen local» o «régimen jurídico de las Administraciones locales» con «autonomía local», «porque los imperativos constitucionales derivados del art. 137 CE, por un lado, y del art CE, por otro, no son coextensos» y la garantía institucional del art. 137 de la Constitución opera tanto frente al Estado como frente a los poderes autonómicos (SSTC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2; y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8.» (STC 143/2013, de 11 de julio, FJ 3) Sin embargo, ya desde sus inicios, el Tribunal Constitucional ha sostenido que si la norma estatal excede de lo necesario para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido competencias comunitarias y será por ello, inconstitucional» (STC 214/1989, FJ 3), de manera que no cualquier regulación básica dictada con esta finalidad será necesariamente constitucional, como tampoco lo será el establecimiento de criterios básicos que no permitan a las comunidades autónomas desarrollar opciones diversas 24

25 sobre el régimen jurídico de las administraciones locales radicadas en su territorio, que satisfagan sus intereses, ya que «la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos de carácter reglamentario» (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 3). Debemos identificar, pues, el núcleo del ordenamiento que requiere elementos comunes o uniformes en función de los intereses generales, teniendo en cuenta que, si bien la competencia estatal puede ser especialmente intensa cuando se dirija a preservar la autonomía local, debe interpretarse más restrictivamente cuando tenga como objetivo restringirla. Por otra parte, en cuanto a la organización local, la doctrina constitucional ha reiterado que el alcance de estas bases debe ser menor en las cuestiones referentes al funcionamiento y organización internos de los órganos que en aquellas que incidan en su actividad externa o afecten a los derechos de los administrados (STC 143/2003, FJ 4, con cita de la STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3). Este carácter bifronte del régimen jurídico de las administraciones locales, en el sentido de que se configura mediante normas estatales y autonómicas, es una construcción de la doctrina constitucional que admite la existencia de una relación directa entre el Estado y las corporaciones locales y entre estas y las comunidades autónomas. Ahora bien, es evidente que la intensidad de estas relaciones es, por fuerza, diferente, en la medida en que las entidades locales mantienen un vínculo más fuerte con la comunidad autónoma, y, por tanto, una relación, más «natural e intensa» con las instituciones autonómicas (STC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 3, y 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4). Desde la perspectiva de las competencias de la Generalitat de Catalunya, debemos partir del artículo 160 EAC, según el cual, respetando siempre el principio de autonomía local, la Generalitat tiene competencia exclusiva en 25

26 materia de régimen local, que incluye en todo caso: «a) Las relaciones entre las instituciones de la Generalitat y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Generalitat, incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales; b) La determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados por el artículo 84; c) El régimen de los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales y las modalidades de prestación de los servicios públicos; d) La determinación de los órganos de gobierno de los entes locales creados por la Generalitat y el funcionamiento y régimen de adopción de acuerdos de estos órganos. e) El régimen de los órganos complementarios de la organización de los entes locales». El apartado 2 del mismo precepto establece que corresponde a la Generalitat «la competencia compartida en todo lo no establecido por el apartado 1». Por su parte, el artículo 151 EAC le atribuye la competencia exclusiva sobre la organización territorial de Cataluña, respetando la garantía institucional que establecen los artículos 140 y 141 CE, que incluye, en todo caso: a) la determinación, creación, modificación y supresión de los entes locales que configuran esta organización; b) la determinación de la planta municipal, con la creación, supresión y alteración de los términos de los municipios, y también de los entes locales de ámbito territorial inferior; la denominación, capitalidad y símbolos de los municipios y otros entes locales, los topónimos y la determinación de los regímenes especiales, y c) el establecimiento mediante ley de procedimientos de relación entre los entes locales y la población, respetando la autonomía local. En cuanto al artículo 160 EAC, el Tribunal Constitucional ha resuelto (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 36) que las previsiones del Estatuto de autonomía de Cataluña en materia de régimen local deben tener en cuenta 26

27 en todo caso la competencia básica que corresponde al Estado en virtud de la reserva del artículo CE, puesto que «[...] la expresión bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas engloba a las Administraciones locales». Por esta razón concluyó que el citado artículo EAC, «[ ] al reconocer a la Comunidad Autónoma las competencias examinadas en exclusividad, lo hace de manera impropia y no impide que sobre dichas competencias autonómicas puedan operar plenamente las bases estatales, específicamente las del art CE (en los términos ya expuestos en los fundamentos jurídicos 60 y 64)» (FJ 100). De la misma manera, ha vinculado también el artículo 151 EAC al cumplimiento de las bases estatales, en la medida en que considera que se refiere a potestades concretas que materializan la configuración de los entes locales de Cataluña (FJ 94), y ha declarado que la regulación de la organización territorial realizada por el Estatuto no puede comprender la organización del gobierno local del Estado en Cataluña, en el sentido de que la regulación del régimen local que efectúa el Estatuto solo puede proyectar su eficacia en la administración territorial autonómica (FJ 40). De aquí podría derivarse que la relación entre las normas estatutarias sobre régimen local y las bases estatales se fundamenta en una prevalencia de estas últimas. Concretamente, sobre este punto la citada Sentencia afirma: «[ ] en principio ninguna objeción puede formularse a que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, en tanto que su norma institucional básica, contenga las líneas fundamentales o la regulación esencial, con el fin de vincular al legislador autonómico, del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma, debiendo respetar en todo caso las previsiones estatutarias, como es obvio, la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art CE, por cuanto la 27