Normas de Emisión para Termoeléctricas y Norma PM2,5: Un Paso Importante

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1 ISSN Normas de Emisión para Termoeléctricas y Norma PM2,5: Un Paso Importante Las medidas anunciadas conllevan beneficios netos para la sociedad, por cuanto la reducción de contaminantes tiene un impacto en la salud de la población y del ecosistema, aunque aún persisten situaciones importantes El pasado 18 de enero se conoció el texto definitivo de dos importantes normas largamente esperadas. Se trata de la norma de emisión para centrales termoeléctricas y la norma de material particulado fino (PM2,5). La dictación de ambas constituye un notable avance en materia medio ambiental, pese a que quedan importantes desafíos pendientes. de resolver. Entre ellas, es importante La Ley de Bases del Medio Ambiente tiene por evitar la postergación del ingreso de objeto materializar el derecho a vivir en un nuevas centrales termoeléctricas que ambiente libre de contaminación; por ello, las normas de calidad son las llamadas a podría provocar el desfase en la determinar los estándares que permiten lograr aplicación de la nueva normativa. este objetivo. Para garantizar este derecho, la autoridad cuenta con herramientas tales como la dictación de normas primarias y secundarias de calidad ambiental, lo que significa establecer límites de concentración de contaminantes cuando éstos constituyan un riesgo para la vida o la salud de la población, en el primer caso, y para la protección o conservación del medio ambiente o preservación de la naturaleza, en el segundo. La norma de material particulado fino se inscribe precisamente en este contexto. En efecto, la autoridad ha buscado con esta norma reducir la concentración de la fracción fina del material particulado respirable (PM2,5) con el fin de aminorar los perjuicios que ello genera en la salud de los habitantes del país. Distinto, en cambio, es el caso de la norma de emisiones de las centrales termoeléctricas. Esta norma no establece estándares de calidad del aire, sino que dicta la cantidad máxima permitida para ciertos contaminantes, medida en el efluente de la fuente emisora, en este caso, las termoeléctricas. 7

2 La diferencia es relevante, puesto que en un caso (norma PM2,5) se busca mejorar los estándares generales de calidad de aire; mientras en el otro (norma de emisión) se establecen restricciones específicas a un sector, independiente de la calidad de aire de su localización. Ello no sólo importa costos para los afectados (las plantas termoeléctricas), sino que constituye una herramienta menos costo eficiente que otras alternativas. Norma de Emisión para Centrales Termoeléctricas La norma de emisión para centrales termoeléctricas busca disminuir los riesgos de efectos adversos sobre la salud de las personas y los ecosistemas a través de una reducción de las emisiones de tres de los principales contaminantes atmosféricos: el material particulado (PM), el dióxido de azufre (SO2) y el óxido de nitrógeno (NOx). Las exigencias, aunque diferenciadas, aplican para todas las termoeléctricas, se trate de plantas nuevas o existentes. La necesidad de dictar dicha norma habría derivado del hecho que el mercado chileno no incorpora mecanismos para maximizar la eficiencia de las centrales generadoras. En efecto, la ausencia de exigencias para mejorar la eficiencia o para repotenciar las termoeléctricas permite la existencia de centrales de bajo rendimiento, lo cual aumenta las emisiones de contaminantes. Es así como el sector termoeléctrico presenta una participación importante en las emisiones de PM (38%), SO2 (27%) y NOx (34%) y mercurio (Hg, 59%) a nivel país. Las normas establecieron límites máximos de emisiones para el PM, SO2 y NOx. Los niveles acordados fueron evaluados en base a un análisis de escenarios alternativos, escogiendo el que reportaba el mayor beneficio neto para la sociedad. Lo anterior permitió establecer una norma de emisión que fuera técnica y económicamente factible y socialmente beneficiosa. Se espera que la nueva normativa permita generar una importante disminución de los contaminantes mencionados, a lo que se suma una reducción cercana a 85% de metales como el mercurio, níquel y vanadio, como co-beneficio de incorporar sistemas de control de los otros contaminantes. La norma de emisión para centrales termoeléctricas establece también plazos para cumplir con las exigencias, que difieren en función del tipo de contaminante y la calidad del aire de la zona donde se localizan las centrales. En el caso del PM, el plazo es de 2,5 años en todo el país, mientras que para el SO2 y NOx éste es de 4 años en zonas saturadas o latentes y de 5 años en zonas que no presentan esta condición. 8

3 Gráfico Nº 1 EMISIONES DE PM, SO2, NOX Y HG 100% 90% 80% 70% 60% 50% 38% 27% Producción Cemento Cal y Yeso Grupo Electrógeno Otras 40% Calderas Vapor y Agua Caliente 30% 34% 59% Termoeléctricas 20% Fundiciones 10% 0% PM SO2 NOx Hg Fuente: Registro de Emisiones de Transferencia de Contaminantes (RETC 2007). Gráfico Nº 2 NORMAS DE EMISIÓN PARA CENTRALES TERMOELÉCTRICAS CONCENTRACIÓN (MG/M3) PM SO2 Nox Existentes s/norma Existentes c/norma Nuevas Fuente: Ministerio de Medio Ambiente. 9

4 La aprobación de la norma constituye un hito para Chile, puesto que anteriormente no existían normas de emisión de gases contaminantes para centrales termoeléctricas. Con la nueva norma se imponen exigencias con estándares europeos. La autoridad ha manifestado que ello permitirá mejorar significativamente la calidad del aire en un número importante de zonas. No obstante los beneficios mencionados, la norma de emisiones de las centrales termoeléctricas tiene algunos aspectos cuestionables, como es el haber establecido iguales exigencias para todas las centrales nuevas y existentes, independiente de la localización de las mismas. Eso constituye una medida que en algunos casos resulta excesiva, toda vez que no tiene sentido imponer estándares tan exigentes para centrales que se ubiquen en localidades donde el aire no presenta riesgos de contaminación y/o que estén alejados de los centros urbanos. No hay que olvidar que la ley de medio ambiente busca garantizar el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación igual para todos, sin favorecer a unos por sobre otros. En línea con lo anterior, resulta necesario notar que los contaminantes que se están normando son de carácter local, de modo que sólo afectan un área acotada en el entorno de la planta emisora. Vale decir, no se acumula en el tiempo ni tiene efectos globales, como sucede con el CO 2. De este modo, resulta excesivo imponer iguales restricciones a centrales localizadas en medio de un centro urbano y a otra que pudiera estar en medio del desierto. Dado lo anterior, parece más razonable haber optado por imponer exigencias menos restrictivas de carácter general y dejar para los casos individuales como aquellas plantas ubicadas en áreas saturadas o latentes, las restricciones particulares. En cuanto a la determinación de plazos, la situación más crítica podría producirse con la instalación de equipos anti contaminantes en las plantas existentes, puesto que será necesario coordinar adecuadamente las respectivas paralizaciones para no comprometer el suministro eléctrico. Con todo, la nueva normativa modifica no sólo las exigencias de las nuevas centrales, sino que cambia las condiciones bajo las cuales operan las termoeléctricas hoy existentes, las que en numerosos casos pasan a estar fuera de norma. Para evitar el incumplimiento, se les obliga a realizar inversiones adicionales no contempladas en el momento en que se evaluaron los respectivos proyectos. Tales mayores inversiones se han estimado en torno a los US$ millones 1. En consecuencia, el cambio normativo, que genera ganancias relevantes para la sociedad -ya que reduce los contaminantes y genera beneficios para la salud de las personas y el medio ambiente-, también involucra mayores costos de inversión y operación del sistema. Estos costos de transformación deberán 10

5 ser financiados por las centrales, lo que con el tiempo tenderá a reflejarse en mayores tarifas eléctricas. Hay una alternativa mejor? Sí. El establecer normas de emisión cumple con el objetivo de reducir los contaminantes, pero no necesariamente promueve el reemplazo de centrales antiguas por otras más modernas. Simplemente, le exige al sector termoeléctrico financiar su transformación, siendo poco probable que alguna planta deje de operar. Mejor sería, en cambio, generar un mercado de bonos de descontaminación, donde aquellas centrales antiguas que emiten más puedan transar sus bonos y alentar con ello la entrada de centrales con tecnologías más limpias que las reemplacen en su operación. De este modo, se podrían limitar las emisiones totales, sin perjudicar a quienes han realizado inversiones previas en función de un marco regulatorio vigente y alentando el reemplazo del parque generador en base a tecnologías más eficientes. Norma de Material Particulado Fino (PM2,5) La norma de PM2,5 busca mejorar la calidad del aire a través de la reducción de un contaminante que produce los mayores impactos en la salud. En efecto, el PM2,5 es mucho más agresivo y peligroso para la salud que la fracción gruesa (PM2,5-PM10). Su reducido tamaño la hace completamente respirable, lo que repercute en el largo plazo en problemas respiratorios y cardiovasculares. Dados estos efectos en la salud de la población, resultaba recomendable considerar la regulación de este contaminante 2. La normativa aprobada estableció normas anuales (20 ug/m3 3 ) y diarias (50 ug/m3) en niveles de estándar europeo, las que entrarían en vigencia a partir del 1 de enero del Lo anterior significó adelantar en 10 años la propuesta presentada en el anteproyecto de la norma primaria para PM2,5 4. Esta norma, tal como establece la ley, será revisada cada 5 años. La propuesta se basó en un análisis de costo-beneficio de la norma. Los beneficios alcanzarían US$ millones, asociados a la reducción de muertes prematuras, admisiones hospitalarias, visitas médicas, ausentismo laboral, etc. Los costos, en tanto, se calcularon en base a los costos de reducción de emisiones, con un valor estimado de US$ millones. La norma vigente establecía solamente límites a la emisión anual y diaria de material particulado grueso (PM10) 5. La nueva norma introduce, por tanto, una mayor exigencia para la fracción más tóxica de este contaminante, lo que constituye una mejora en la focalización de la medida. 11

6 Gráfico Nº 3 NORMAS DE MATERIAL PARTICULADO (UG/M3) Norma Anual Norma Diaria PM10 PM2,5 0 PM10 PM2,5 Fuente: Ministerio de Medio Ambiente. Las normas propuestas en materia de PM2,5 son de estándares elevados, más aún considerando que nuestra situación inicial es de alta contaminación, lo que hace más costosa su reducción. En efecto, una economía con menores niveles de contaminación no enfrenta iguales costos para cumplir con la regulación, como en el caso de Chile. A eso se suma que los criterios de calidad de aire aplicados tienen un estándar de países desarrollados, cuyos niveles de ingreso son muy superiores a los nuestros, lo que de alguna manera podría significar una rentabilidad social relativa distinta en un caso que en otro. En términos locales, los niveles de concentración de PM2,5 son distintos a lo largo del país. El norte, por ejemplo, no debiera tener problemas en cuanto a cumplir con los límites de contaminación de PM2,5, a diferencia de lo que ocurre en el sur donde se encuentran las mayores concentraciones de este contaminante. La dictación de la norma de PM2,5 significará que se declararán zona saturada buena parte de este territorio, lo que conllevará grandes esfuerzos en reducción del contaminante 6. Ahora bien, lo cierto es que el sur ya está por sobre los límites con la norma del PM10, lo que se explica mayormente por la fracción fina del contaminante (PM2,5), resultado de la quema de leña y la actividad agrícola. La solución, por tanto, requiere de políticas específicas a la situación particular de la zona sur como es el uso masivo de leña lo que debiera acelerar la adopción de medidas de descontaminación, tales como el recambio de calefactores y la instalación de centros de acopio de leña. En este contexto, resulta nuevamente importante insistir en la necesidad de avanzar en la discusión del proyecto de ley de bonos de 12

7 descontaminación, lo que permitiría no sólo alcanzar las metas de descontaminación a un menor costo, sino que además podría tener importantes alcances público - privados. A modo de ejemplo, es posible imaginar que las generadoras termoeléctricas podrían mitigar sus emisiones de PM financiando el recambio de calefactores en los hogares de la zona sur del país. Otro tema importante en relación a la aplicación de las normas de PM2,5 tiene que ver con las consecuencias que pudiera traer para la entrada de nuevos proyectos termoeléctricos. En particular, una central podría ingresar al mercado con tecnología de punta, cumpliendo con ello con la nueva normativa de emisión de contaminantes. Sin embargo, es posible que transcurrido el tiempo, los antecedentes de PM2,5 lleven a declarar el área donde se ha localizado como zona latente o saturada, situación que llevaría a establecer planes de prevención o descontaminación, según sea el caso. Lo anterior significaría que todos los actores del lugar deberían reducir sus emisiones proporcionalmente, tal como lo establece la Ley. Dados los altos costos que ello significaría para la nueva central, que ya habría invertido en una tecnología de mayor eficiencia, podría resultar más conveniente postergar los proyectos, a la espera de que las respectivas zonas sean declaradas latentes o saturadas. La escasez de nuevos proyectos eléctricos se vería, por tanto, aún más amenazada de no mediar una normativa específica que reconozca los esfuerzos tempranos realizados por las centrales que ingresen cumpliendo la nueva normativa durante el período previo a la recopilación de antecedentes de PM2,5. Conclusiones Las normas recientemente firmadas por el Presidente de la República constituyen un paso importante que ha dado el país en materia de calidad del aire. La norma de materia particulado fino (PM2,5) adelantó una meta exigente y obligará a tomar medidas para descontaminar una zona importante del país. Igualmente, la norma de emisión para centrales termoeléctricas importa una obligación sin precedentes para la reducción de contaminantes como el PM, SO2 y NOx, la cual deberá ser financiada por las centrales nuevas y existentes de generación termoeléctrica. Las medidas anunciadas conllevan beneficios netos para la sociedad, por cuanto la reducción de contaminantes tiene un impacto en la salud de la población y del ecosistema, aunque aún persisten situaciones relevantes de resolver. Entre ellas, es importante evitar la postergación del ingreso de nuevas centrales termoeléctricas que podría provocar el desfase en la aplicación de la nueva normativa. Por su parte, aún queda pendiente una de las tareas quizás más relevante para efectos de reducir la contaminación al menor costo: avanzar en el 13

8 proyecto de ley sobre bonos de descontaminación. Este proyecto, que ingresó hace más de siete años al Congreso, sin lograr avance alguno hasta la fecha, permitiría establecer un sistema que incentive económicamente la reducción de emisiones. Los costos de tal medida serían además financiados por todos los sectores que contribuyen a la mayor contaminación del país. 1 Entrevista a Andrés Concha, presidente de SOFOFA, diario La Tercera, Sección Negocios, Página 6. 2 El PM10 comprende fracciones finas (PM2,5) y gruesas (PM2,5-PM10). El PM2,5 es generado por el hombre, principalmente a través de los procesos de combustión. El PM10, en tanto, se compone en un porcentaje importante (38%) de polvo natural y background. 3 Microgramos por metro cúbico. 4 El valor propuesto para la norma anual era de 10ug/m3 para el año 2032, con metas intermedias de 25 ug/m3 apara el 2012 y 20 ug/m3 para el Igualmente, la meta diaria propuesta era de 63 ug/m3 para el 2012, 50 ug/m3 para el 2022 y 25 ug/m3 para el De acuerdo a la norma de PM10, vigente a contar del 1 de enero del año 2012, el valor máximo permitido de concentración diaria sería de 120 ug/m3, salvo que para entonces haya entrado en vigencia una norma del PM2,5 (en cuyo caso el límite se mantiene en 150 ug/m3). 6 Lo anterior podría suceder una vez que se cuente con 3 años de medición en el caso de la norma anual o un año de medición en el caso de la norma diaria, lo que permite proceder a declarar las zonas como latentes o saturadas. 14