Análisis de Universidades Estatales

Transcripción

1 Contraloría General de la República División de Análisis Contable Área Empresas Públicas y Universidades Análisis de Universidades Estatales Septiembre

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3 ÍNDICE 1. Introducción Contexto Histórico Universidades Chilenas Aspectos Normativos de las Universidades Estatales Chilenas Normativa Contable Normativa Presupuestaria Financiamiento de las Universidades Estatales Flujo de Gastos desde Ministerio de Educación hacia Universidades Flujo de Ingresos a Universidades desde Ministerio de Educación Conclusiones, Comentarios y Recomendaciones Referencias Anexos Anexo N 1: Ley N , actualizada Anexo N 2: Dictámenes Anexo N 3: Dictamen N , año Anexo N 4: Ley N , de Anexo N 5: Decreto N 180, de 1987 (Clasificador Presupuestario) Anexo N 6: Ley N , de Anexo N 7: Evolución Aporte Fiscal a Educación Superior Anexo N 8: Cálculo AFD del 5% para el año Anexo N 9: Cálculo AFI Universidades pertenecientes al CRUCH, año Anexo N 10: Decreto con Fuerza de Ley N 4, de Anexo N 11: Ley N , de Anexo N 12: Siglas Universidades

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5 1. Introducción El presente documento tiene por objetivo general aclarar la situación en que se encuentra la relación entre Contraloría General de la República (CGR) y las Universidades Estatales, esto en cuanto a la cobertura de entidades de Educación Superior que maneja la División de Análisis Contable (DAC), normativa contable, normativa presupuestaria y el financiamiento de estas entidades. Para lo anterior, es imperante recopilar, revisar y analizar tanto la experiencia como la evidencia empírica sobre la historia y conformación de cada una de las universidades, para tener seguridad de la cobertura abarcada por la DAC y responder es posible modificar la cobertura de las entidades de Educación Superior, en cuanto a su reporte de información a CGR, para dar cumplimiento con la función de llevar la Contabilidad General de la Nación?. Con respecto a la Normativa Contable que rige a cada una de estas instituciones, esta es tratada con mayor profundidad en el documento de trabajo emanado del Área de Empresas Públicas y Universidades (EPU), denominado Normativas Contables de Universidades Estatales, en donde el objetivo es el análisis de la normativa contable que rige a las universidades estatales, considerando que por un lado, existen oficios emitidos por la Contraloría General de la República que aclaran y señalan que dichas entidades se rigen bajo la Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación, mientras que por otro lado, existe una ley que las obliga a publicar sus estados financieros según las normas de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS). En cuanto a la Normativa Presupuestaria vigente para las casas de estudios superiores pertenecientes al Estado, es un punto en el cual se tienen varias dudas que intentarán ser respondidas en el presente documento, como por ejemplo el Clasificador Presupuestario, señalado en el decreto N 180, de 1987, del Ministerio de Hacienda 1, que es el que dictamina la normativa presupuestaria para las universidades estatales, es cumplido a cabalidad?, este Clasificador se encuentra actualizado con respecto a la realidad de las universidades?, las universidades cumplen con el proceso de legalidad de sus presupuestos, es decir, estos llegan a CGR para ser tomados de razón, y en la fecha que corresponde?, estas y otras interrogantes, sin duda serán el motor en la presente investigación. Y por último, se llevará a cabo un seguimiento a la ruta que siguen los fondos destinados a las Universidades Estatales, es decir, desde qué entidad emanan los dineros, de qué forma, dónde y cómo llegan a las entidades de Educación Superior. Por los motivos señalados en los párrafos anteriores, se ha considerado necesario analizar los distintos aspectos de cobertura, normativos contables, presupuestarios y de financiamiento que dicen relación con las entidades de Educación Superior del Estado, y así poder generar lineamientos claros y unificados a nivel de Área, División y más importante aún a nivel de Contraloría General de la República. 1 En adelante decreto N

6 2. Contexto Histórico Remontándose a la década de los años 80, es posible visualizar que el sistema de Educación Superior en Chile presenta un punto de inflexión significativo, en donde se experimentaron cambios en el número y tipo de instituciones, cantidad de matrículas y oferta de carreras, entre otros. Es así, como las 8 universidades con sus respectivas sedes regionales existentes en aquellos años, bajo un proceso de reestructuración, se convirtieron en 25 instituciones, lo cual se logró mediante la separación de sus sedes, todo para dar origen a universidades descentralizadas y fundamentalmente de carácter regional. Cuadro N 1: Reestructuración Universidad de Chile y Universidad Técnica del Estado en la década de los años 80. Universidad de Chile Actual Universidad Universidad Técnica del Estado Sede Arica Sede Iquique Instituto Profesional de Arica Instituto Profesional de Iquique Universidad de Tarapacá Universidad Arturo Prat Sede Antofagasta Universidad de Antofagasta Sede Antofagasta Universidad de Atacama Instituto Profesional de Copiapó Sede Copiapó Sede La Serena Sede Valparaíso Universidad de La Serena Universidad de Valparaíso Sede La Serena Instituto Pedagógico de Valparaíso Academia de Ciencias Pedagógicas de Valpo. Universidad de Playa Ancha Universidad de Santiago Sede Santiago Sede Santiago Universidad de Chile Instituto Profesional de Santiago Universidad Tecnológica Metropolitana Instituto Pedagógico de Santiago Academia de Ciencias Pedagógicas de Stgo. Universidad Metropolitana de Cs. de la Educación Sede Talca Instituto Profesional de Talca Universidad de Talca Instituto Profesional de Talca Sede Talca Sede Chillán Instituto Profesional de Chillán Universidad del Bío-Bío Sede Concepción Sede Temuco Universidad de La Frontera Sede Temuco Sede Osorno Instituto Profesional de Osorno Universidad de Los Lagos Instituto Profesional de Osorno Sede Osorno Universidad de Magallanes Instituto Profesional de Magallanes Sede Punta Arenas Fuente: Elaboración propia 6

7 Como se puede visualizar en el Cuadro N 1, las sedes regionales de la Universidad de Chile y Universidad Técnica del Estado fueron transformadas en universidades o en institutos profesionales autónomos con financiamiento estatal. Un proceso similar sucedió con la Pontificia Universidad Católica de Chile, desvinculándose de sus sedes regionales las cuales se convirtieron en universidades católicas independientes. Este grupo de 25 universidades se compone de: 8 universidades originarias, es decir que no provienen de instituciones preexistentes (Universidad de Chile y Universidad de Santiago de Chile (ex Universidad Técnica del Estado), las católicas Pontificia Universidad Católica de Chile, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y Universidad Católica del Norte, y las privadas de carácter público Universidad de Concepción, Universidad Técnica Federico Santa María y Universidad Austral de Chile), 14 instituciones provenientes de las sedes regionales de la Universidad de Chile y Universidad Técnica del Estado, conocidas como derivadas y 3 que se desprenden de la Pontificia Universidad Católica de Chile (Universidad Católica del Maule, de Temuco y de la Santísima Concepción). Adicionalmente, con el objetivo de descomprimir la creciente demanda por estudios universitarios, se reconocieron formalmente dos instituciones: los Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica 2, casi dos décadas más tarde (1998), se reconocieron como instituciones de Educación Superior a aquellas organizaciones de formación dependientes de las Fuerzas Armadas, de la Dirección General de Aeronáutica Civil, de Carabineros y de la Policía de Investigaciones, los cuales están facultados para entregar títulos y grados académicos propios del ámbito de su competencia 3. Es así que a partir de las reformas educacionales de 1981, comienza una nueva etapa en el sistema de Educación Superior en Chile, el cual contempla a Universidades, Institutos Profesionales, Centros de Formación Técnica y Establecimientos de Educación Superior de las Fuerzas Armadas y de Orden. 2 En la actualidad no existen Institutos y/o Centros de Formación Técnica que pertenezcan directamente al Estado. 3 Respecto a las Instituciones de las Fuerzas Armadas, si bien son reconocidas como instituciones de nivel superior por la Ley General de Educación, estas dependen directamente del Ministerio de Defensa y no del Ministerio de Educación. 7

8 3. Universidades Chilenas En la actualidad son 60 las Universidades reconocidas oficialmente por el Estado 4, las cuales se pueden clasificar en 3 categorías: A. Universidades Estatales o Públicas: constituidas como corporaciones de derecho público, son creadas por ley, poseen sus propios estatutos y son parte del Estado, en donde este último tiene participación ya sea en su generación o administración. Adicionalmente, son reconocidas como establecimientos no sujetos a intereses particulares, políticos, religiosos, económicos o de otra índole. Actualmente son 16 universidades las que conforman este grupo, y todas pertenecen al Consorcio de Universidades Estatales de Chile (CUECH) 5 y al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) 6. Cuadro N 2: Universidades Estatales. N Universidades Estatales Año Inicio de Actividades 1 Universidad de Chile Universidad de Antofagasta Universidad de Atacama Universidad de La Frontera Universidad de La Serena Universidad de Magallanes Universidad de Santiago de Chile, Ex U. Técnica del Estado (1947) Universidad de Talca Universidad de Valparaíso Universidad de Tarapacá Universidad Arturo Prat Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación Universidad del Bío-Bío Universidad de Los Lagos Universidad Tecnológica Metropolitana, Ex I.P. de Santiago (1981) 1993 Fuente: Consejo Nacional de Educación 4 Información obtenida del Consejo Nacional de Educación. 5 Corporación sin fines de lucro, fundada el 13 de mayo de 1993, que reúne a las 16 Universidades Estatales o Públicas de Chile. Sus objetivos son ser una instancia de coordinación, cooperación y complementación; Estudiar, promover y evaluar políticas públicas; Definir e identificar áreas y problemas de interés común; Desarrollar acciones conjuntas en aspectos académicos, administrativos y económicos; Favorecer el intercambio de información y asociación; Aprovechar el uso compartido de recursos disponibles. 6 Creado el 14 de agosto de 1954, es un organismo de coordinación universitaria de la Nación. Presidido por el Ministro de Educación o por aquel Rector, integrante del mismo, en quien se delegue tal atribución. Su rol más importante es la coordinación a nivel nacional de la actividad académica de las 25 universidades que lo conforman, velando por la calidad y excelencia académica de las mismas. 8

9 B. Universidades Tradicionales no Estatales: constituidas como instituciones de derecho privado o bien pertenecen a la Iglesia Católica en Chile. Estas también reciben aportes del Estado. La clasificación se encuentra conformada por 6 universidades católicas y 3 privadas. Cuadro N 3: Universidades Tradicionales no Estatales. N Universidades Tradicionales no Estatales (Católicas) Año Inicio de Actividades 1 Pontificia Universidad Católica de Chile Pontificia Universidad Católica de Valparaíso Universidad Católica del Norte, Ex U. del Norte (1956) Universidad Católica de la Santísima Concepción Universidad Católica de Temuco Universidad Católica del Maule 1991 N Universidades Tradicionales no Estatales (Civiles) Año Inicio de Actividades 1 Universidad de Concepción Universidad Técnica Federico Santa María Universidad Austral de Chile 1954 Fuente: Consejo Nacional de Educación 9

10 El conjunto de Universidades Estatales y Tradicionales no Estatales conforman las 25 universidades pertenecientes al CRUCH. Esta cantidad de instituciones se encuentra amparada en el Decreto con Fuerza de Ley N 2, de 1985, del Ministerio de Educación, en virtud a lo establecido en la Ley Nº (artículo 36, letra c), en donde el antedicho DFL N 2 menciona que las universidades que integrarán el CRUCH son las siguientes. Cuadro Nº 4: Instituciones de Educación Superior que integran el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas en N Instituciones pertenecientes al CRUCH 1985 (DFL-2) 1 Universidad Arturo Prat 2 Universidad Austral de Chile 3 Universidad Católica de Chile 4 Universidad Católica de Valparaíso 5 Universidad del Norte 6 Universidad de Antofagasta 7 Universidad de Atacama 8 Universidad del Bío-Bío 9 Universidad de Chile 10 Universidad de Concepción 11 Universidad de La Frontera 12 Universidad de La Serena 13 Universidad de Magallanes 14 Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación 15 Universidad de Santiago de Chile 16 Universidad de Talca 17 Universidad de Tarapacá 18 Universidad de Valparaíso 19 Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación 20 Universidad Técnica Federico Santa María 21 Instituto Profesional de Santiago 22 Instituto Profesional de Chillán 23 Instituto Profesional de Valdivia 24 Instituto Profesional de Osorno Fuente: Decreto con Fuerza de Ley N 2, de Desde 1985 a la fecha, han acontecido una serie de cambios, entre ellos la fusión de la Universidad Austral con el Instituto Profesional de Valdivia, la Universidad del Bío-Bío con el Instituto Profesional de Chillán y la independencia de tres sedes regionales pertenecientes a la Universidad Católica de Chile. Es así como la actual lista de instituciones de Educación Superior pertenecientes 10

11 al CRUCH se muestra en el siguiente cuadro, comparativamente con las instituciones existentes en Cuadro Nº 5: Comparación entre Instituciones de Educación Superior que integran el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas en 1985 y N Instituciones pertenecientes al CRUCH 1985 (DFL-2) Universidades pertenecientes al CRUCH Universidad Arturo Prat Universidad Arturo Prat 1 2 Universidad Austral de Chile Universidad Austral de Chile 2 3 Instituto Profesional de Valdivia 4 Universidad Católica de Chile Pontificia Universidad Católica de Chile 3 5 Universidad Católica de Valparaíso Pontificia Universidad Católica de Valparaíso 4 6 Universidad del Norte Universidad Católica del Norte 5 7 Universidad de Antofagasta Universidad de Antofagasta 6 8 Universidad de Atacama Universidad de Atacama 7 9 Universidad del Bío-Bío Universidad del Bío-Bío 8 10 Instituto Profesional de Chillán 11 Universidad de Chile Universidad de Chile 9 12 Universidad de Concepción Universidad de Concepción Universidad de La Frontera Universidad de La Frontera Universidad de La Serena Universidad de La Serena Instituto Profesional de Osorno Universidad de Los Lagos Universidad de Magallanes Universidad de Magallanes Universidad de Playa Ancha de Cs. de la Educación Universidad de Playa Ancha de Cs. de la Educación 18 Universidad de Santiago de Chile Universidad de Santiago de Chile Universidad de Talca Universidad de Talca Universidad de Tarapacá Universidad de Tarapacá Universidad de Valparaíso Universidad de Valparaíso Universidad Metropolitana de Cs. de la Educación Universidad Metropolitana de Cs. de la Educación 23 Universidad Técnica Federico Santa María Universidad Técnica Federico Santa María Instituto Profesional de Santiago Universidad Tecnológica Metropolitana 22 Universidad Católica de la Santísima Concepción (ex Sede Concepción UC) 23 Universidad Católica de Temuco (ex Sede Temuco UC) 24 Universidad Católica del Maule (ex Sede Talca UC) 25 N Fuente: Decreto con Fuerza de Ley N 2, de

12 Como se puede ver, sólo han existido fusiones y creación de instituciones derivadas de sedes regionales de universidades ya existentes en 1985, es por ello que sólo mediante una modificación de dicho decreto, será posible realizar algún cambio (creación de entidades no derivadas de las originarias o eliminación de estas últimas) a este conjunto de instituciones. C. Universidades Privadas: son establecimientos controlados y gestionados por organizaciones no gubernamentales. Estas también reciben aportes fiscales, como por ejemplo el Aporte Fiscal Indirecto (asignado a los mejores puntajes en la Prueba de Selección Universitaria). Dentro de esta categoría se encuentran 35 universidades. 12

13 Cuadro N 6: Universidades Privadas. N Universidades Privadas Año Inicio de Actividades 1 Universidad Gabriela Mistral Universidad Central de Chile Universidad Diego Portales Universidad Academia de Humanismo Cristiano Universidad Finis Terrae Universidad Mayor Universidad Adolfo Ibáñez Universidad Andrés Bello Universidad Bolivariana Universidad de Las Américas Universidad La República Universidad Adventista de Chile Universidad Autónoma de Chile (ex. Universidad Autónoma del Sur) Universidad Bernardo O'Higgins Universidad de Arte y Ciencias Sociales ARCIS Universidad de Ciencias de la Informática UCINF Universidad de Los Andes Universidad de Viña del Mar Universidad del Desarrollo Universidad del Mar Universidad del Pacífico Universidad Internacional Sek Universidad Pedro de Valdivia (ex Mariano Egaña) Universidad San Sebastián Universidad Santo Tomás Universidad de Aconcagua Universidad de Artes, Ciencias y Comunicación UNIACC Universidad Iberoamericana de Ciencias y Tecnología, UNICYT Universidad Los Leones (ex Universidad Marítima de Chile) Universidad Católica Cardenal Raúl Silva Henríquez Universidad Tecnológica de Chile INACAP (ex U. Tecnológica Vicente Pérez Rosales) Universidad Alberto Hurtado Universidad Miguel de Cervantes Universidad Chileno Británica de Cultura Universidad La Araucana 2011 Fuente: Consejo Nacional de Educación 13

14 En conocimiento de los tipos de universidades chilenas, es importante precisar que, el objetivo principal que buscan todas las universidades es el bien común de la sociedad, por lo que su funcionamiento no está orientado al lucro 7. Mientras que la función básica de las universidades estatales se relaciona con la búsqueda, transmisión y renovación crítica del saber superior, así como de la promoción de la creación artística y de la difusión cultural, sin restricción de ninguna naturaleza como no sean las de orden estrictamente académico, y sin adscribirse a ningún otro marco ideológico o religioso, que no sea el interés general del país y el de satisfacer las necesidades de su desarrollo en el nivel nacional y regional. 8 7 Artículo 15, Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 1981, Ministerio de Educación Pública. 8 Consorcio de Universidades Estatales de Chile ( 14

15 4. Aspectos Normativos de las Universidades Estatales Chilenas Uno de los cuestionamientos que se pueden plantear en esta investigación es por qué las universidades estatales deben informar su contabilidad y presupuesto a la Contraloría General de la República (CGR)?. La respuesta a esta interrogante nace en la Constitución Política de la República, específicamente en el artículo 98 del capítulo X, en donde se señala lo siguiente: Artículo 98. Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y desempeñará las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva. En relación con la materia, cabe señalar que a la CGR le corresponde llevar la contabilidad general de la Nación, en virtud de lo dispuesto en el artículo antes citado de la Constitución y en el artículo 1 de la ley N Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República, de , la cual señala la Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, precisamente en su artículo 34 se encuentran las funciones del Departamento de Contabilidad (ahora ejercida por la División de Análisis Contable). Adicionalmente, en su artículo 16, inciso segundo, se señala que CGR podrá solicitar información para confeccionar un Balance Nacional, en la misma línea, el artículo 142, hace referencia a la labor que tiene el Organismo Contralor de formular un informe sobre la situación presupuestaria, financiera y patrimonial del Estado, correspondiente al ejercicio del año anterior, este se dará a conocer al Presidente de la República y al Congreso Nacional a más tardar en el mes de abril de cada año, dicho informe es conocido como Informe de la Gestión Financiera del Estado (IGFE). Llevar la contabilidad de la Nación implica ejercer un rol normativo, que se traduce en la fijación de un marco doctrinario de carácter general (principios, normas, procedimientos técnicos), lo anterior se materializa a través del oficio CGR N , del año 2005, Sistema de Contabilidad General de la Nación, el que funcionará sobre la base de descentralización de los registros a nivel de servicios y centralizará la información global en estados financieros de carácter general (obtener, recopilar y analizar información contable). Entonces, en conocimiento de que la CGR debe llevar la contabilidad de la Nación y lo que esto implica, aún no se responde el por qué las universidades estatales deberían hacerlo. Lo anterior tiene una respuesta sencilla, concisa y que tiene origen en la Constitución Política de la República, las universidades estatales corresponden a la cobertura de las instituciones que se les aplica la función de CGR de llevar la contabilidad de la Nación porque son parte del Estado y a modo de darle sustento a esto, es necesario remontarse a 1975 donde se promulgó el Decreto Ley N Orgánico de Administración Financiera del Estado, aquí se mencionan las instituciones pertenecientes a la Administración Financiera del Estado, lo que se entiende por conjunto de procesos administrativos que permiten la obtención de recursos y su aplicación a la concreción de los logros de los objetivos del Estado, incluyendo procesos presupuestarios, de contabilidad, control financiero, crédito público y administración de fondos. 9 Ver anexo 1: Ley N , artículos 1, 16, 34 y

16 A continuación se presenta un esquema para graficar el concepto de Administración Financiera del Estado con cada uno de sus procesos: Sistema Presupuestario Contabilidad Decreto Ley Nº 1.263/1975 Administración de Fondos Control Financiero Crédito Público 1. Sistema Presupuestario: está compuesto por un Programa Financiero de mediano plazo y por un Presupuesto Anual, ambos elaborados por la Dirección de Presupuestos (DIPRES), aprobado por ley, posee un clasificador presupuestario y programa de ejecución de presupuesto. (DIPRES). 2. Sistema de Administración de Fondos: consiste en la obtención y manejo de recursos financieros y su posterior distribución y control, de acuerdo a necesidades de las obligaciones públicas determinadas en el presupuesto. (Tesorería General de la República). 3. Sistema de Crédito Público: capacidad del Estado para contraer obligaciones internas o externas a través de operaciones tendientes a obtener recursos. (Banco Central). 4. Sistema de Control Financiero: comprende todas las acciones orientadas a cautelar y fiscalizar la correcta administración de los recursos del Estado, verificar el cumplimiento de los fines, acatamiento de las disposiciones legales y la obtención de las metas programadas. (CGR). 5. Sistema de Contabilidad: principios, normas contables y procedimientos por los que se regirá el Sistema de Contabilidad Gubernamental para llevar la contabilidad general de la Nación. Además funcionará sobre la base de descentralización de los registros a nivel de los servicios y centralizará la información global en estados financieros de carácter general. (CGR). En un principio las universidades estatales se encontraban contempladas en dicho documento, pero en 1980 son desvinculadas mediante el decreto ley N art. 29. Artículo 29. Elimínase de la enumeración de entidades contenidas en el artículo 1 transitorio del decreto ley N 1.263, de 1975 y de las normas dispuestas en el artículo 8 del decreto ley N 1.556, de 1976 a las siguientes entidades: Universidad de Chile, Universidad Técnica del Estado, Universidad Técnica Federico Santa María, Universidad de Concepción, Universidad 16

17 Católica de Chile, Universidad Católica de Valparaíso, Universidad del Norte, Universidad Austral de Chile, Corporación de Televisión de la Universidad de Chile, Corporación de Televisión de la Universidad Católica de Chile y Corporación de Televisión de la Universidad Católica de Valparaíso. Asimismo, lo dispuesto en el penúltimo inciso del artículo 2 del decreto ley N 1.263, de 1975, no será aplicable respecto de las Universidades de Chile y Técnica del Estado. El hecho de que las universidades estatales fueran eliminadas del decreto ley N 1.263, no significa que no pertenezcan a la Administración del Estado, ya que de igual manera deben cumplir con la normativa contable, presupuestaria y control financiero (fiscalización por parte de CGR). Lo anterior se confirma con una serie de dictámenes emanados de la CGR (dictamen N , año 1983; dictamen N , año 1983; dictamen N , año 1984; dictamen N , año 1984) 10, los cuales dejan en claro que estas instituciones sí son parte de la Administración del Estado, que están afectas a la plena fiscalización de la Contraloría, están sujetas a toma de razón los actos administrativos que emite cada universidad que incidan en alguna de las materias afectas a ese control preventivo, conforme a la resolución Nº 600, del año 1977, de la CGR, y por ende no se han alterado las atribuciones de que está investida la CGR, como tampoco impide que este organismo requiera de tales instituciones la información necesaria para cumplir con la función de llevar la contabilidad general de la Nación (Oficio N , de 2005) y generar su presupuesto bajo el clasificador presupuestario, decreto N 180, de A modo de concluir, y considerando la información expuesta en los párrafos anteriores, las universidades estatales son corporaciones pertenecientes al Estado por lo que forman parte de la Administración del Estado y por ende deben estar bajo el brazo fiscalizador de la CGR y además les corresponde reportar sus finanzas a la Entidad de Control, la cual consolidará la información y generará los reportes pertinentes para dar a conocer a la comunidad la gestión financiera del Estado. En cuanto a la normativa desarrollada para este tipo de entidades, existen 2 temas centrales: la normativa contable y la normativa presupuestaria, estas se detallan a continuación: 4.1 Normativa Contable Como se menciona en apartados anteriores, las universidades estatales pertenecen a la Administración del Estado (Contabilidad y Control Financiero) por lo que deben llevar y reportar su contabilidad bajo la normativa contable gubernamental, la cual se encuentra materializada en el oficio CGR N , de 2005, este documento reúne un conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos que permiten el registro de los hechos económicos inherentes a las operaciones del Estado, con el objeto de satisfacer las necesidades de información para apoyar el control y el proceso de toma de decisiones de los administradores y para el conocimiento de terceros interesados en la gestión. Lo anterior no se está cumpliendo del todo, basado en un análisis de las instituciones, se encontró que en términos generales, las universidades no están llevando su contabilidad bajo el Sistema de Contabilidad General de la Nación, sino que la realizan mediante los Principios Contables Generalmente Aceptados (PCGA). 10 Ver anexo 2: Dictámenes. 17

18 Ya en conocimiento de la normativa que rige a las universidades estatales en cuanto a registrar su contabilidad, se encuentra otra arista de la normativa, la relacionada con la publicación de los Estados Financieros, para lo cual existe la Ley N , de 2005, del Ministerio de Educación, donde se establecen las facultades en materias financieras para las universidades estatales chilenas. Específicamente en su artículo 2 señala: A contar del 1 de enero del año 2006, las universidades estatales deberán publicar sus balances generales y demás estados financieros debidamente auditados. Para este solo efecto, la forma, contenido y oportunidad de publicación de los estados financieros, serán idénticos a los contenidos en el artículo 76 de la ley N No será aplicable, para estos efectos, lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 3 de la ley N Como se menciona, la Ley N , de 1981, del Ministerio de Hacienda que lleva por título Ley sobre Sociedades Anónimas, en su artículo 76 menciona el cómo y dónde deberán las sociedades anónimas publicar sus balances y estados financieros: Las sociedades anónimas abiertas deberán publicar las informaciones que determine la Superintendencia sobre sus balances generales y estados de ganancias y pérdidas debidamente auditados, en un diario de amplia circulación en el lugar del domicilio social, con no menos de 10 ni más de 20 días de anticipación a la fecha en que se celebre la junta que se pronunciará sobre los mismo. Asimismo, los documentos señalados en el inciso anterior deberán presentarse dentro de ese mismo plazo a la Superintendencia, en el número de ejemplares que ésta determine, y publicarse en el sitio en Internet de la sociedad, si ella dispone de tales medios. Si el balance y cuentas de ganancias y pérdidas fueren alterados por la junta, las modificaciones, sin perjuicio de la obligación establecida en el artículo anterior, se publicarán en el mismo diario en que hubieren publicado dichos documentos de acuerdo al inciso primero, dentro de los 15 días siguientes a la fecha de la junta. Si estos mismos documentos fueren observados por la Superintendencia, ésta podrá disponer la publicación de sus observaciones en la forma que ella determine. Lo anterior es sin perjuicio de las otras facultades que disposiciones legales, reglamentarias y administrativas otorguen a la Superintendencia. En el artículo antes mencionado, no se encuentra explícitamente la fecha límite que tendrán para publicar sus estados financieros, ya que la junta que aprueba estos estados podría efectuarse en cualquier mes del año, en este tema existe un dictamen emanado desde la CGR en base a una consulta realizada por el Contralor de la Universidad de Santiago (Dictamen N , año 2007) 11, en donde su interrogante era sobre la época en que deben publicarse los balances de las universidades estatales, la respuesta se basa sobre el artículo 58 de la misma ley 12, aquí se señala que la junta ordinaria debe efectuarse dentro del primer cuatrimestre siguiente a la fecha del balance, de lo que se desprende que el límite para la entrega de la información del año en análisis es el 30 de abril del año siguiente. 11 Ver anexo 3 12 Ver anexo 4: Ley N , artículo

19 Mientras, en la Ley de Mercado de Valores (ley N , de 2009, del Ministerio de Hacienda) específicamente en el inciso cuarto del artículo 3 se hace referencia a los casos en que las entidades estarán exentas de entregar información sobre valores y sus respectivos mercados intermedios, es así como dispone de lo siguiente:. Asimismo, la Superintendencia, mediante resolución fundada, podrá eximir aquellas entidades cuyas finalidades se relacionen exclusivamente con actividades educacionales, de la obligación de información o de los sistemas de control contables establecidos o que puedan establecerse en virtud de esta ley. Actualmente, al menos teóricamente, las entidades de Educación Superior del Estado deben aplicar dos normativas contables distintas: la primera para cumplir con la Contraloría General de la República, quien tiene la función contable por mandato constitucional, aplicando el Sistema de Contabilidad General de la Nación y; la segunda con la ley N , que obliga a publicar estados financieros según las normas de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS). 4.2 Normativa Presupuestaria El marco regulatorio presupuestario sobre la cual deben trabajar las universidades estatales, deriva del art. 50 de la Ley N , de y se encuentra plasmado en el decreto N 180, de 1987, del Ministerio de Hacienda, en donde se fijan las normas para la presentación de presupuestos, balance de ejecución presupuestaria e informes de gestión de estas entidades de Educación Superior. De este decreto se pueden desprender los siguientes puntos claves: Las normas presentes en el decreto N 180 serán aplicables a todas las entidades de Educación Superior que perciben el aporte fiscal que establece el Artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley N 4, de 1981 del Ministerio de Educación. 14 Es necesario precisar que el decreto N 180 es aplicable a las 25 universidades pertenecientes al Consejo de Rectores, pero en la práctica, las 9 entidades no estatales (Pontificia Universidad Católica de Chile, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Universidad Católica del Norte, Universidad Católica de la Santísima Concepción, Universidad Católica de Temuco, Universidad Católica del Maule, Universidad de Concepción, Universidad Técnica Federico Santa María y Universidad Austral) no están cumpliendo en su totalidad lo dispuesto en este decreto. El presupuesto consistirá en una estimación financiera de los ingresos y gastos de la respectiva institución para un ejercicio anual (año calendario). La confección de presupuestos se ajustará a un Clasificador de Ingresos y Gastos presentado en el decreto N Una vez elaborado el presupuesto deberá ser aprobado por la autoridad u organismo competente que establezcan los respectivos estatutos orgánicos y sometido a la tramitación que corresponda en la CGR (Toma de Razón), posteriormente publicado antes del 31 de marzo del respectivo ejercicio presupuestario, en un diario de circulación regional. 13 Ver anexo 6: Ley N El DFL N 4 sólo abarca a las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores. 15 Ver anexo 5: Clasificador Presupuestario. 19

20 Es en este punto, en donde la CGR realiza un control previo de legalidad de los presupuestos de las universidades estatales, se realiza mediante el proceso de Toma de Razón, lo que consiste en un control jurídico previo, general y obligatorio, de la legalidad y constitucionalidad de dichos decretos. Los Balances de Ejecución Presupuestaria serán elaborados considerando las mismas cuentas y clasificaciones del presupuesto del ejercicio. Los balances del ejercicio presupuestario del que dan cuenta deberán ser confeccionados y aprobados a más tardar el 30 de mayo del año siguiente y publicados antes del 30 de junio del mismo año del ejercicio, en un diario de circulación regional. Antes de esta fecha la copia de dichos balances deberá ser enviada a los Ministerios de Educación y de Hacienda. Adicionalmente, las instituciones de Educación Superior regidas por este reglamento deberán elaborar un Informe de Gestión que abarcará las actividades desarrolladas en el semestre inmediatamente anterior. Estos informes deben ser remitidos antes del 31 de enero y de julio de cada año a los Ministerios de Educación y de Hacienda. Los Informes de Gestión integrarán evaluación financiera y la evaluación y medición de la capacidad real para cumplir sus funciones y la proyección de las demandas futuras en los planos financieros, físicos y de actividades. Incluyendo a lo menos: a) Balances y Estados de Resultados semestrales consolidados, b) Estados de Fuentes y Usos de fondos semestrales consolidados y por unidades académicas, administrativas u otras, c) Dotación de personal completa, según jornada de trabajo por facultad y repartición, al último día del mes anterior al del informe, d) Matrícula de pre y post grado, por carrera y curso y, número de egresados y titulados al último día del semestre correspondiente, e) Avance de programa de inversiones, f) Contratación, desembolso y amortización de créditos efectuadas en el semestre, g) Programas de bienestar estudiantil desarrollados en el semestre, h) Distribución horario de la carga académica. Este es otro punto del decreto N 180 que no se está llevando a cabo por distintas razones, una de las cuales se relaciona con la poca importancia que las entidades le asignan al cumplimiento de las normas dictadas en dicho decreto. En cuanto al Decreto con Fuerza de Ley N 4, que se menciona en el decreto N 180, se fijan las normas sobre el financiamiento de las universidades, específicamente en su artículo 2 se señala lo siguiente: 20

21 El monto del aporte fiscal será fijado anualmente en la ley de Presupuestos del Sector Público. 16 La distribución del aporte entre las universidades e instituciones profesionales 17, a que se refiere el artículo 1, 18 se hará mediante decreto supremo expedido por intermedio del Ministerio de Educación Pública (a partir de 1990 denominado como Ministerio de Educación), el que deberá llevar, además, la firma del Ministro Hacienda, y se calculará de acuerdo a las siguientes bases: A) El 95% del aporte correspondiente al año 1989, será entregado a las universidades e institutos profesionales en la misma proporción del aporte que recibieron en el año El otro 5% de dicho aporte se distribuirá entre las universidades e institutos profesionales de acuerdo a un modelo de asignación de recursos. B) En los años posteriores a 1989, las sumas que hayan correspondido a cada universidad e instituto profesional en el año inmediatamente anterior, como resultado de la aplicación de los dos porcentajes señalados en la letra precedente, serán la base para aplicar, respecto de cada una de esas entidades de Educación superior, en el año respectivo, los porcentajes antes indicados. Un reglamento, aprobado por decreto supremo del Ministerio de Educación Pública, que deberá llevar además la firma del Ministro de Hacienda, determinará el procedimiento de asignación del 5% del aporte fiscal antes mencionado. Este proceso de asignación usará los siguientes coeficientes, como variables para determinar el nivel y progreso académicos de dichas instituciones: a) alumnos de pregrado/número de carrera de pregrado. b) alumnos de pregrado/jornadas académicas completas equivalente totales. c) jornadas académicas completas equivalentes con grado académico de magister y doctor/ jornadas académicas completas equivalentes totales. d) número de proyectos financiados por el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología y otros organismos/jornadas académicas completas equivalentes totales. e) número de publicaciones incorporadas a revistas científicas de reconocimiento internacional/ jornadas académicas completas equivalentes totales. Un ejemplo a lo mencionado en el inciso 2 de la letra B, del señalado artículo 2 del DFL N 4, es el caso de la Universidad Tecnológica Metropolitana (UTEM), cuyo decreto del año 2011 fue recibido y tomado de razón en Contraloría, en el anexo 7 es posible observar en detalle el cálculo del 5% correspondiente al aporte fiscal directo. A modo de resumen, a continuación se presenta una gráfica de línea de tiempo con los plazos a cumplir por las universidades estatales, tanto contable como presupuestariamente: 16 Ver anexo 7: Evolución Aporte Fiscal a Educación Superior. 17 En la actualidad no existen Institutos Profesionales Estatales, a diferencia de lo que sucedía en la década de los 80, en donde se contaba con al menos 12 institutos, como por ejemplo el Instituto de Arica, Santiago, Chillán, Osorno entre otros. 18 DFL N 4, Artículo primero: El Estado contribuirá al financiamiento de las universidades existentes al 31 de diciembre de 1980 y de las instituciones que de ellas se derivaren, mediante aportes fiscales cuyo monto anual y distribución se determinarán conforme a las normas del presente título. 21

22 Cuadro N 7: Año 1 30 de abril año 2: Publicación balance auditados correspondientes al año 1 Año2 M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D 31 de enero Año 2: Envío de Informe de Gestión correspondiente al 2º semestre del año 1 al MINEDUC y Ministerio de Hacienda 31 de marzo año 2: Publicación de Presupuestos correspondientes al año 1 30 de mayo año 2: Confección y aprobación Balance de Ejecución año 1 30 de junio año 2: Publicación del balance de ejecución correspondiente al año 1 y su envío al MINEDUC y Ministerio de Hacienda 31 de julio año 2: Envío de Informe de Gestión correspondiente al 1º semestre del año 2 al MINEDUC y Ministerio de Hacienda Fuente: Elaboración Propia 22

23 5. Financiamiento de las Universidades Estatales El financiamiento estatal hacia las universidades se puede analizar desde 2 puntos de vista, por un lado los flujos desde el Ministerio de Educación (MINEDUC) hacia las universidades como gastos y por otro los flujos que provienen del MINEDUC hacia las universidades como ingresos para estas últimas. El esquema es el siguiente: Presupuesto Ministerio de Educación Presupuesto Universidad Ingresos Gastos Ingresos Gastos Aporte Fiscal a Universidades Aporte Fiscal proveniente del MINEDUC 5.1 Flujo de Gastos desde Ministerio de Educación hacia Universidades Para desarrollar una mirada del contexto en el que se reparten los fondos estatales, a continuación se presenta el aporte fiscal distribuido entre el sector público, según ley de presupuestos 2011: 23

24 Cuadro Nº 8: Item Entidad Moneda Nacional Miles de $ Moneda Extranjera Miles de U$ Total en Miles de $ (TC = 500) % del presupuesto Ministerio del Trabajo y Previsión Social ,23% 09 Ministerio de Educación ,88% 16 Ministerio de Salud ,83% 11 Ministerio de Defensa Nacional ,28% 18 Ministerio de Vivienda y Urbanismo ,83% 12 Ministerio de Obras Públicas ,57% 05 Ministerio del Interior ,75% 10 Ministerio de Justicia ,87% 19 Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones ,72% 21 Ministerio de Planificación ,79% 03 Poder Judicial ,53% 13 Ministerio de Agricultura ,41% 08 Ministerio de Hacienda ,31% 07 Ministerio de Economía, Fomento y Turismo ,16% 06 Ministerio de Relaciones Exteriores ,60% 23 Ministerio Público ,50% 02 Congreso Nacional ,41% 20 Ministerio Secretaría General de Gobierno ,40% 24 Ministerio de Energía ,25% 04 Contraloría General de la República ,21% 17 Ministerio de Minería ,15% 25 Ministerio del Medio Ambiente ,13% 14 Ministerio de Bienes Nacionales ,10% 01 Presidencia de la República ,06% 22 Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República ,03% Total Presupuesto ,00% NOTA: Tipo de Cambio utilizado por la DIPRES en la formulación presupuestaria, Ley de Presupuesto N FUENTE: Datos DIPRES, Elaboración Propia 24

25 Como se puede ver en el cuadro N 8, el Ministerio de Educación según la ley de presupuestos 2011, fue el organismo que recibió mayor cantidad de aporte fiscal junto con el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, con un 23,88% y 24,23% respectivamente. Los aportes fiscales emanan de la Tesorería General de la República, los cuales desembocan en el Ministerio de Educación, específicamente en la Subsecretaría de Educación, quien se encarga de distribuir estos fondos, es así como los aportes fiscales, otorgados a la Subsecretaría de Educación, fueron entregados a 7 categorías en el año En el siguiente gráfico, es posible observar que un porcentaje importante del presupuesto del Ministerio de Educación tiene como destinatario a la Subsecretaría de Educación con un 82,68%, seguido con un 9,47% por la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB). Gráfico N 1: Aporte Fiscal Ministerio Educación 9,47% 2,27% 3,76% 1,23% 0,56% 0,03% 82,68% 82,68%, Subsecretaría de Educación 9,47%, Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas 3,76%, Junta Nacional de Jardines Infantiles 2,27%, Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica 1,23%, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes 0,56%, Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos 0,03%, Consejo Nacional de Educación FUENTE: Datos DIPRES, Elaboración Propia Al desagregar la clasificación Subsecretaría de Educación, se encuentran 11 subcategorías en las que se reparte el presupuesto, adicionalmente del gráfico N 2 se puede desprender que existen dos que se llevan en conjunto el 83,47% de los fondos, con un 65,95% la Subvención de Establecimientos Educaciones y un 17,52% la Educación Superior. 25

26 Gráfico N 2: Distribución Aporte Fiscal Subsecretaría de Educación 3,30% 7,79% 17,52% 1,51% 1,50% 0,89% 0,60% 0,54% 0,28% 0,12% 65,95%, Subvenciones a los Establecimientos Educacionales 17,52%, Educación Superior 7,79%, Programa de Infraestructura Educacional 3,30%, Subsecretaría de Educación 1,51%, Becas Chile 1,50%, Recursos Educativos 0,89%, Desarrollo Curricular y Evaluación 0,60%, Mejoramiento de la Calidad de la Educación 0,54%, Supervisión Establecimientos Educacionales Subvencionados 0,28%, Gestión de Subvenciones a Establecimientos Educacionales 0,12%, Gastos de Operación de Educación Superior 65,95% FUENTE: Datos DIPRES, Elaboración Propia Con lo anterior, se puede concluir que un 14,49% del presupuesto del Ministerio de Educación está dirigido a las entidades de Educación superior y de una mirada más global, se encuentra que el aporte a las universidades representa un 3,46% del aporte fiscal total dirigido a los organismos del sector público. Los aportes destinados a las entidades de Educación superior y que son distribuidos por la Subsecretaría de Educación se pueden concretar principalmente a través de las siguientes cuentas presupuestarias: a) Aporte Fiscal Directo (AFD) 19 : destinado a las 25 universidades pertenecientes al Consejo de Rectores (CRUCH) y tiene por objeto permitir que estas instituciones puedan abordar requerimientos básicos para sus funciones esenciales, que permita mantener un cuerpo docente de calidad con dedicación suficiente. 19 Ver anexo 8: Calculo AFD 5% para el año

27 Consiste en un subsidio de libre disponibilidad, asignado en un 95% conforme a criterios históricos (fijo), y el 5% restante de acuerdo a los indicadores de calidad y eficiencia, relacionados con la matrícula estudiantil, el número de académicos con postgrado y el número de proyectos y publicaciones de investigación de excelencia 20. (Artículo 2º del DFL Nº 4 del año 1981, del Ministerio de Educación Pública). Adicionalmente, bajo esta clasificación de aporte, en diciembre se realiza una nueva asignación de recursos a las universidades estatales, monto que contempla bonos de navidad y reajuste salarial, este es asignado mediante un programa de caja emitido por el Ministerio de Hacienda. b) Aporte Fiscal Indirecto (AFI) 21 : es un fondo en el que participan todas las instituciones de Educación Superior (Universidades, Institutos Profesionales, Centros de Formación Técnica desde el año 2006 también participan las escuelas matrices de las FF.AA. y de Orden) reconocidas por el MINEDUC, el criterio de entrega es la matrícula de alumnos de primer año con los mejores puntajes en la Prueba de Selección Universitaria (artículo 3º del DFL Nº 4, del año 1981, del Ministerio de Educación Pública) 22. c) Universidad de Chile: fondos que se destinan a actividades de interés nacional, como por ejemplo actividades del programa de Medición de Riesgo Sísmico, de la Orquesta Sinfónica, del Ballet Nacional y de la Camerata Vocal. d) Aplicación Ley N (retiro funcionarios) 23 : bonificación por retiro voluntario de los funcionarios de planta y a contrata de las universidades estatales. e) Becas de Educación Superior: incluye recursos para Becas de Arancel de Estudiantes de Pregrado; Bicentenario (sólo universidades pertenecientes al Consejo de Rectores), Juan Gómez Millas, Nuevo Milenio, Hijos de Profesores, de Excelencia, de Pedagogía y de Reparación. f) Aporte a los Fondos Solidarios de Crédito Universitario: corresponde al beneficio que se otorga a estudiantes de las 25 universidades del Consejo de Rectores y que presentan una comprobada necesidad socioeconómica, lo que les impide pagar el arancel anual de la carrera. 5.2 Flujo de Ingresos a Universidades desde Ministerio de Educación Una vez revisado el camino que recorren los flujos de dinero desde el Ministerio de Educación hacia las universidades, queda inconcluso el tramo desde que estos fondos son tomados por esas instituciones como ingresos. Por lo anterior y estando en conocimiento de la situación actual del sistema de Educación Superior y con ello la normativa existente que rige a las universidades, es preciso ahondar en el ítem del Clasificador Presupuestario (decreto N 180) denominado Financiamiento Fiscal, el cual es una partida de ingresos de las universidades. Es así como es posible descomponerla en 4 subcategorías: 20 Proyectos de Investigación de Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT), publicaciones Institute for Scientific Information (ISI) y Scientific Electronic Library Online (SCIELO). 21 Ver anexo 9: Cálculo AFI para Universidades pertenecientes al CRUCH, año Ver anexo 10: DFL N 4, artículo Ver anexo 11: Ley N , de