Situación del personal docente en América Latina. Carmen Lorenzo EDITORIAL UNIVERSITARIA/UNESCO

Transcripción

1 Situación del personal docente en América Latina Carmen Lorenzo EDITORIAL UNIVERSITARIA/UNESCO SANTIAGODECHILE PARIS

2 SITUACIÓN DEL PERSONAL DOCENTE EN AMERICA LATINA

3 EDITORIAL UNIVERSITARIA, S. A. San Francisco 454, Santiago de Chile UNESCO Place de Fontenoy, Paris 7 e UNESCO, 1969 Inscripción N Compuesto con Linotype Baskerville y Monotype Binny e impreso en los talleres de la Editorial Universitaria, en Santiago de Chile. IMPRESO EN CHILI PRINTED IN CHILE

4 SUMARIO Introducción 9 1. Situación jurídico-administrativo del magisterio Tipo de legislación vigente Autoridad de la que dependen los maestros Sistemas de nombramiento y de promoción Requisitos de ingreso Sistemas de nombramiento Régimen de traslados Régimen de ascensos Promoción previo curso de capacitación Condiciones de trabajo Duración de la jornada de trabajo Número de alumnos que debe atender el maestro Actividades educativas complementarias Servicio obligatorios Estímulos para el ejercicio de la docencia Estabilidad en el cargo Escalafón Reconocimiento de los derechos de los maestros Compatibilidad del ejercicio de la docencia con otras actividades remuneradas Compatibilidad del ejercicio de la docencia con cargos electivos o representativos Oportunidades de perfeccionamiento Otros estímulos Calificaciones del magisterio Aspectos o factores que se califican Quienes califican Efectos de las calificaciones Derecho de apelación 163

5 6. Remuneraciones Organismo administrativo que retribuye a los maestros Escalas de sueldos Asignaciones y bonificaciones especiales Previsión y asistencia social Régimen de licencias Asistencia médica y medicinas Retiro y jubilación Asignación familiar Asistencia social a los deudos Otras prestaciones sociales Instituciones de previsión y asistencia social Organizaciones del magisterio Características de las organizaciones Participación del magisterio en los organismos oficiales de educación Situación del personal de enseñanza privada Situación del personal docente extranjero Conclusiones 316 Lista de documentos citados en el texto 321 índice de cuadros 323

6 INTRODUCCIÓN La preparación y la puesta en marcha en 1956/1957 del Proyecto Principal para la Extensión y el Mejoramiento de la Educación Primaria en América Latina, pusieron de relieve el propósito de los gobiernos latinoamericanos y de la UNESCO de coordinar sus esfuerzos y de concentrar sus recursos humanos, técnicos y financieros, durante un plazo de diez años, en el desarrollo de los factores susceptibles de contribuir en forma decisiva a la extensión y el mejoramiento de la educación primaria en los países de la región. En la ingente empresa de promover el progreso de la educación en América Latina destaca la atención prioritaria prestada al maestro, a su formación y a su perfeccionamiento, en su calidad de pieza fundamental en el proceso educativo. Sin embargo, las encomiables finalidades del Proyecto hubieran corrido el riesgo de quedarse en simple utopía, si al planear la ejecución del propósito de dar la mejor educación posible al máximo posible de niños en edad escolar, no se hubiera previsto atender a los encargados de impartir esa educación en un aspecto que constituye el peor lastre para el eficaz desenvolvimiento educativo: la precaria situación social y económica del personal docente. Desde la iniciación del Proyecto Principal se ha señalado en forma reiterada la necesidad de mejorar substancialmente la situación económica de los maestros y de reconocer sus derechos profesionales,»no sólo como medidas de estricta justicia, sino porque a través de ello y de los mayores estímulos que supone, se fomentará el interés por la docencia y se podrán seleccionar mejor los aspirantes al magisterio«. Todo esto, en cumplimiento de una de las finalidades del Proyecto Principal, formulada por el Comité Consultivo Intergubernamental (Panamá, marzo de 1958) en los términos que siguen:»d) Mejorar la formación de los maestros, asegurar el perfeccionamiento del magisterio en servicio, y contribuir a la elevación del nivel económico y social de la profesión docentec. Este trabajo no pretende hacer un balance de la obra cum- 9

7 plida en la región por los Gobiernos y por la UNESCO en favor del magisterio, aunque a través de sus páginas se deja constancia del gran esfuerzo realizado; esfuerzo enorme, sobre todo si se considera que, en muchos casos, se ha partido de un nivel bajísimo. Así lo reconoció en su Informe la Comisión que durante el segundo semestre de 1965 se abocó a la tarea de hacer una evaluación del Proyecto Principal. Nuestro propósito es más modesto. Hemos tratado de dar una respuesta parcial e imperfecta, sin duda a una recomendación formulada por el Comité Consultivo Intergubernamental del Proyecto Principal en su iv Reunión, celebrada en Santiago de Chile en marzo de 1962:»Que la UNESCO compile y difunda una selección de los textos legales y reglamentarios existentes más favorables para el magisterio, en relación con los puntos expuestos bajo el N 1 (estatutos legales, sistemas de escalafón, escalas de sueldos, regímenes de previsión y seguridad sociales, y realice, con la cooperación de los gobiernos, de las organizaciones de maestros y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), estudios comparados sobre los sueldos del personal de los servicios educativos en América Latina y sobre los diversos aspectos de la carrera del magisterio«. Justamente, y por una feliz coincidencia, al llegar a su término la aplicación del Proyecto Principal de Educación, la Conferencia Intergubernamental Especial sobre la Situación del Personal Docente, convocada en París por la UNESCO (21 de septiembre al 5 de octubre de 1966), aprobó una Recomendación basada en un proyecto preparado con los auspicios conjuntos de la OIT y la UNESCO. Esta importante Recomendación ha sido calificada por el Director General de la UNESCO como el»coronamiento de una gran acción normativa de carácter ético y práctico a la vez, emprendida por la Organización desde el segundo año de su existencia«. Este primer instrumento internacional dedicado a la situación del personal docente define los principios que deberían presidir todos los aspectos del proceso de formación del magisterio, y las normas relativas al ejercicio de la profesión docente, incluyendo condiciones de empleo y de trabajo, remu- 10

8 neraciones y seguridad social de los maestros. Los Gobiernos, al adoptar la Recomendación se comprometen a aplicar sus disposiciones y a informar periódicamente a la UNESCO acerca de las medidas que han tomado con ese propósito. Estos informes serán examinados por un Comité Conjunto OIT/UNESCO el que realizará la primera evaluación de ellos en La principal fuente de información que hemos utilizado está constituida por la legislación vigente en los paises de América Latina. Los países de habla inglesa del Caribe no fueron incluidos en este estudio porque en el momento de iniciar la recolección de los datos se nos presentaron algunas dificultades para obtener informaciones suficientes y, sobre todo, comparables, dadas las peculiares características del desarrollo educativo de esos países. Hemos analizado la documentación que nos ha sido posible reunir gracias a la valiosa colaboración de las autoridades educativas y de los expertos de UNESCO que prestan asistencia técnica en diversos países de la región, y la hemos completado con los datos contenidos en diversos documentos oficiales, de preferencia en los informes presentados por los Gobiernos a la Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social, celebrada en Santiago de Chile en 1962, a la m Reunión Interamericana de Ministros de Educación, efectuada en Bogotá en 1963, y a las últimas reuniones anuales de la Conferencia Internacional de Instrucción Pública. (La referencia de las citas remite al lector al documento correspondiente numerado en la lista de la página 321). La presentación de cada punto del sumario consta de tres partes: A. Transcripción de las principales recomendaciones relativas al tema tratado, aprobadas en importantes reuniones regionales y en conferencias internacionales en las que han participado los Gobiernos latinoamericanos, como punto de referencia para apreciar la situación actual y los progresos realizados; B. Breve comentario de las características generales que ofrece el conjunto de los países en el aspecto considerado, y 11

9 C. Cuadro resumen de la situación en cada país. En cada caso se tomó como fecha límite de los datos analizados el mes de diciembre de 1966, con el propósito de establecer una base de comparación de las situaciones. Los más valiosos antecedentes de este estudio están en los diversos trabajos sobre la materia, enfocada en el plano mundial, publicados conjuntamente por la Oficina Internacional de Educación y la UNESCO, a los cuales tendrá que remitirse quien quiera conocer a fondo, y principalmente en su línea evolutiva, el problema de la situación del magisterio en América Latina. El trabajo que hemos elaborado es una contribución al acervo de estudios disponibles en este campo, y, si bien no constituye un estudio comparado riguroso, por lo menos presenta con objetividad un panorama de la situación actual del personal docente en un número considerable de países de la región. Confiamos en que servirá de estímulo a muchos estudiosos y a los dirigentes de las organizaciones de maestros de cada país para completar y actualizar los datos, y tenemos la esperanza de que servirá de punto de partida a una serie de estudios en profundidad de diversos aspectos del problema que aquí sólo se presentan en forma panorámica. Si, además, la confrontación de la realidad de cada país con lo que han recomendado las más importantes asambleas internacionales especialmente con los principios y las normas establecidas por la Recomendación relativa a la Situación del Personal Docente (1966) mueve a los gobiernos a adoptar nuevas medidas en favor del mejoramiento de la carrera docente, los objetivos que nos propusimos al iniciar el trabajo habrán sido logrados con creces.

10 1. Situación jurídico-administrativa del magisterio 1.1 TIPO DE LEGISLACIÓN VIGENTE A. Antecedentes: Recomendaciones de reuniones internacionales ^ Seminario Regional de Educación en la América Latina. Caracas, 1948:»Que los gobiernos latinoamericanos concedan valor legal a la profesión de maestro, con las mismas prerrogativas y garantías de que gozan las demás profesiones«. f Conferencia Regional sobre Educación Gratuita y Obligatoria en América Latina. Lima, 1956:»Que los Estados latinoamericanos aprueben estatutos para la carrera del magisterio con el fin de mejorar las condiciones de vida del maestro«. ^f iv Reunión del Comité Consultivo Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación. Santiago de Chile, 1962:»Que los gobiernos... mejoren, o establezcan donde ellos no existan: a) Estatutos legales del personal de las diversas ramas y niveles de la educación que aseguren la estabilidad y los derechos del maestro y del profesor«. * xxvi Conferencia Internacional de Instrucción Pública. Ginebra, 1963:»Es indispensable que todos los países establezcan un estatuto relativo a las condiciones económicas, sociales y profesionales del personal docente. Este estatuto no puede sino contribuir enormemente a asegurar el lugar que corresponde en derecho a los maestros primarios en la colectividad; Conviene, además, que dondequiera que el estatuto de los maestros y las condiciones de seguridad social (seguro de enfermedad, seguro de vida, condiciones de retiro, etc.) hagan resaltar la situación desfavorable del personal docente en relación con otras categorías de servicios públicos, se ponga fin en cuanto sea posible a esta desigualdad perjudicial«. f Tercera Reunión Interamericana de Ministros de Educación. Bogotá, 1963:»Mediante estatutos o disposiciones oficiales pertinentes deben asegurarse al personal docente los siguientes derechos básicos mínimos: la seguridad y estabilidad en el desempeño de su función; la posibilidad del ascenso a través del estudio y de una labor eficaz; una retribución que 13

11 le permita dedicarse exclusivamente a sus tareas sin preocupaciones de orden económico y el disfrute de seguros sociales y de una jubilación suficiente para cubrir sus necesidades«. B. Apreciación general. En general, aparte de las disposiciones constitucionales y de las disposiciones contenidas en las leyes relativas a todos los empleados al servicio del Estado, los países de América Latina pueden agruparse de la siguiente manera, según el tipo de la legislación que afecta al personal docente: a. Países en los cuales se ha dictado un Estatuto del personal docente de enseñanza primaria y media, entre los cuales se cuentan Argentina, Chile 1 y Perú, o una Ley Orgánica del Magisterio (Paraguay) ; b. Países en los cuales se ha dictado un Estatuto o Código del maestro primario (Haití) o del profesor secundario (Uruguay) ; c. Países en los cuales las principales disposiciones relativas al magisterio forman parte del Código de Educación (Bolivia) o de la Ley Orgánica de Educación (Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Panamá y Venezuela) ; d. Países en los cuales las disposiciones legislativas están contenidas en documentos de diversa jerarquía legal (Colombia, El Salvador, Nicaragua), y e. Países en los cuales la situación laboral del magisterio se rige por las mismas disposiciones que afectan a todos los servidores del Estado (Brasil, México). Cabe señalar, sin embargo, que todos los países podrían ser incluidos en más de un grupo, especialmente porque en todos existe legislación complementaria o aclaratoria, sobre algún asunto específico relativo a la situación profesional, social y económica del personal docente. Por último, es necesario recordar que en los países de régimen federal (Argentina, Brasil, Colombia, México y Venezuela) los Estados, Departamentos o Provincias, tienen su actualmente el Estatuto del Magisterio constituye el Título vi del Estatuto Administrativo. 14

12 propia legislación, dictada dentro de los principios generales que establece la respectiva Carta Constitucional 2. C. Cuadro resumen por país. Argentina: Estatuto del Docente (Ley N del 12/ix/ 1958) y su Reglamentación (Decretos del 30/vi/1959 y del 25/VIH/1959). Bolivia: Código de la Educación Boliviana (1955) ; Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación (Decreto Supremo de 1957). Brasil: Estatuto de los Funcionarios Públicos Civiles de la Unión (Ley N de 28/X/1952); Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (Ley N del 20/xii/ 1961). Colombia: Escalafón Nacional de E. Primaria (Decreto N de 1952); Escalafón de E. Secundaria (Decreto N9 30 de 1948) y Leyes, Decretos y Resoluciones diversas. Costa Rica: Código de Educación. Ley Fundamental de Educación (1957). En 1963 dos comisiones trabajaban en dos anteproyectos: de Ley del Régimen de la Enseñanza y de Ley de Carrera Docente (3). Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública (1965). Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (N de 5/ix/1958 y sus reformas). Cuba: Leyes, Decretos y Resoluciones diversas. Chile: Estatuto Administrativo (Decreto con Fuerza de Ley N9 338 del 6/iv/1960; el Título vi contiene»normas Especiales para el Magisterio«). Estatuto Orgánico de la Caja de Empleados Públicos y Periodistas (DFL N bis del 6/VIH/1930). Ecuador: Ley Orgánica de Educación (13/x/1959); Ley de Escalafón y Sueldos del Magisterio (28/x/1959); Ley del Seguro Social Obligatorio (para todos los empleados públicos). El Salvador: Leyes y Decretos diversos. Escalafón de los 3 Para la elaboración de este trabajo hemos tomado en cuenta únicamente la legislación nacional. 15

13 maestros salvadoreños (Ley publicada en D.O. N9 267 del 28/XI/1941). Guatemala: Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado, capitulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional (Decreto Legislativo del 13/rx/1961) ; Ley Orgánica de Educación Nacional (Decreto-Ley N9 317 de 12/1/1965). Haití: Código del Maestro, conjunto de Leyes, Decretos y Resoluciones, publicado en Honduras: Ley Orgánica de Educación (Decreto N9 79 del 14/XI/1966) ; Decreto N9 173 del 16/X/1957 y Decreto N9 114 del 11/vi/1963. Está en estudio un proyecto de Ley de Escalafón del Magisterio. México: Ley Orgánica de Educación Pública. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Articulo 123 Constitucional (diciembre de 1963). Decreto que constituye la Sociedad Mutualista»El Seguro del Maestro«(1936). Nicaragua: Ley de Jubilaciones (1959) ; Reglamento de Escuelas Primarias (1960). Panamá: Ley Orgánica de Educación (Ley N9 47 de 1946). Escalafón del Magisterio Primario (Ley 12 de 1956) y Leyes diyersas. Paraguay: Ley Orgánica del Magisterio (Ley N de abril de 1941) ; Leyes y Decretos complementarios, reformas, etc. Perú: Ley Orgánica de Educación Pública (N de 19/iv/1941); Estatuto y Escalafón del Magisterio Peruano (Ley N de 13/xi/1964) y su Reglamento (Decreto Supremo N9 29 de 3/v/1965). República Dominicana: Ley Orgánica de Educación (Ley N de 1951). Uruguay: Ley Orgánica del Consejo Nacional de Educación Secundaria (Ley N de 1935) ; Estatuto del Profesor (Ley N de 1947) ; Ley para el Escalafón Docente (Ley N de 1949 y Ley complementaria N de 1953, capítulo xiv). Venezuela: Ley de Educación (25/vn/1955) y su Reglamento General (20/x/1956). Ley de Escalafón del Magisterio 16

14 Federal (20/vn/1944) ; Estatuto Orgánico del Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación Nacional (Decreto N 513, 9/i/1959). 1.2 AUTORIDAD DE LA QUE DEPENDEN LOS MAESTROS. A. Antecedentes: Recomendaciones de reuniones internacionales. ^ xvi Conferencia Internacional de Instrucción Pública. Ginebra, 1953:»Sin tratar de establecer un régimen uniforme, conviene estimular las iniciativas tomadas en los países de administración descentralizada, a fin de reducir, en lo posible, las desigualdades manifiestas que puedan existir dentro de un mismo país en cuanto a la situación del personal de enseñanza primaria, y particularmente, en materia de retribuciones. B. Apreciación general. De acuerdo con el régimen político-administrativo que prevalece en los países de la región, en América Latina pueden distinguirse cuatro situaciones: a. En los países de régimen unitario, los maestros son funcionarios públicos del Estado, y dependen del gobierno central (Bolivia, Costa Rica, Cuba, Chile, Guatemala, Haití, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay) ; b. En los países de régimen federal, los maestros pueden depender del gobierno central o de los gobiernos provinciales o departamentales; c. En algunos países los maestros pueden depender de las administraciones comunales, y d. En 8 países coexisten varios de estos sistemas: En Argentina, los maestros de las escuelas subvencionadas por el gobierno federal o por los gobiernos provinciales son agentes de la función pública, y son nombrados por el poder ejecutivo nacional o por las autoridades provinciales. En Brasil, los maestros son funcionarios de la Unión, de los Estados o de 17

15 las municipalidades. En Colombia, los maestros son funcionarios departamentales en su mayoría; algunos, son funcionarios del Estado y otros, funcionarios municipales. En Ecuador, los maestros son funcionarios del Estado o de una comuna. En El Salvador, la mayoría son funcionarios del Estado, pero algunas ciudades mantienen escuelas cuyos maestros son funcionarios municipales. En Honduras, son funcionarios del Estado o de las municipalidades. En México y en Venezuela el personal docente puede depender del gobierno federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios. En la mayor parte de los países, el personal docente depende del Ministerio de Educación, y, en dos países, el magisterio rural depende de otros Ministerios: en Bolivia, del Ministerio de Asuntos Campesinos, y en Haití, de la Secretaría de Estado de Agricultura, Recursos Naturales y Desarrollo Rural. Esta generalización no se aplica al personal que ejerce sus funciones en escuelas especiales que dependen de diversos Ministerios, tales como Defensa, Obras Públicas, Justicia, etc. La distinta dependencia administrativa del personal docente en algunos países da origen a cierta discriminación en su situación profesional que repercute, especialmente, en las remuneraciones. No obstante, en los últimos años se han hecho esfuerzos por corregir las diferencias. En algunos países de régimen federal los servicios prestados en un departamento o en una provincia no se reconocen automáticamente en otros en caso de traslado de residencia del maestro (Argentina, por ejemplo). 2. Sistemas de nombramiento y de promoción. 2.1 REQUISITOS DE INGRESO. A. Antecedentes: Recomendaciones de reuniones internacionales. "j[ m Conferencia Interamericana de Educación. México, 1937:»Por ningún motivo se permitirá que los empleados técnicos 18

16 del ramo de educación sean personas sin preparación especial, pudiendo considerarse como interinos a los que en esas condiciones ingresen al servicio, en tanto no adquieran en los cursos especiales la preparación necesaria«. ^f Seminario Interamericano de Educación Primaria. Montevideo, 1950:»Que la edad mínima para entrar en funciones se fije en 20 años«. B. Apreciación general. Como requisito básico, para ingresar a la docencia, en general, se exigen las mismas condiciones que debe reunir todo aspirante a desempeñar un cargo en la administración pública. En ocho países se especifica la nacionalidad respectiva: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Haití, Honduras, Nicaragua (también acepta otra nacionalidad centroamericana) y Perú. En algunos casos se reserva a los maestros nacionales (o naturales) la enseñanza de ciertas materias, tales como historia, educación cívica, etc. (Guatemala, Honduras, República Dominicana). Casi todos los países enumeran un mínimo de condiciones físicas, morales y cívicas, compatibles con la índole de la función que se va a desempeñar. La edad mínima se fija en 18 años en nueve países: Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Haití, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela. Esta cifra corresponde a la edad con la que egresaría de una escuela normal una persona que hubiera ingresado con 7 años de edad a la enseñanza primaria de 6 años y hubiera hecho estudios de magisterio con un plan de 6 años postprimarios. En algunos casos se señala una edad máxima: 50 años en Nicaragua, 60 años en Bolivia y 65 en Venezuela. Los requisitos de carácter profesional, y el grado en que se exigen, varían mucho de un país a otro, según el nivel de formación y de especialización de los recursos humanos que cada uno posee. En relación con la enseñanza primaria, pueden distinguirse dos situaciones: 19

17 a. Los países cuya enseñanza normal satisface o está en vías de satisfacer a corto plazo las necesidades de maestros, exigen el título correspondiente (Argentina, Chile, Guatemala y Uruguay) ; b. En la mayor parte de los países, debido a la gravísima escasez de maestros titulados (véase cuadro N9 1), puede aplicarse la disposición de Costa Rica:»A falta de elementos idóneos el Ministerio podrá autorizar a personas sin suficiente preparación, que demuestren habilidad a través de un período previo de adiestramiento o de las pruebas correspondientes, para desempeñarse como interinos«. En lo que se refiere a la enseñanza media, especialmente a los centros de enseñanza secundaria de tipo general, casi todos los países exigen un título universitario. Pero, de hecho, la grave falta de personal capacitado obliga a disminuir las exigencias, estableciendo, a menudo, la calidad de profesor interino. Sólo en aquellos países en los cuales existe desde hace tiempo un centro de enseñanza superior (dependiente del Ministerio de Educación o de una Universidad) dedicado a la formación de profesores, se exige el título correspondiente o la calidad de egresado (Argentina, Chile, Perú, Uruguay). Sin embargo, también en estos países ha sido necesario rebajar las exigencias, especialmente para las asignaturas de carácter científico que sufren una agudísima penuria de personal capacitado. Teniendo en cuenta que el bajo nivel profesional del personal docente en servicio repercute directamente en su situación social y económica, y es uno de los problemas de mayor envergadura entre los que obstaculizan o frenan el mejoramiento cualitativo de la educación en América Latina, lo examinaremos en varios países, a la luz de las informaciones contenidas en diversos documentos oficiales: Bolivia (1) : En 1961, los maestros normalistas constituían sólo el 23,6% del magisterio en servicio en la enseñanza rural, y los maestros interinos alcanzaban al 69%, como puede apreciarse en el siguiente cuadro: 20

18 Clase de maestios Normalistas Maestros titulares Interinos inscritos en el escalafón Interinos no inscritos en el escalafón N* b % 23,6 6,8 7,9 61, ,0 Brasil: El magisterio primario se distribuye en tres grupos que forman las normalistas, diplomadas en el segundo ciclo del nivel medio; los regentes, diplomados en el primer ciclo del nivel medio, y los llamados»legos«, sin formación regular, provenientes en su mayoría de la escuela primaria. El crecimiento del cuerpo de profesores entre 1950 y 1960 fue el siguiente (7) : Normalistas Legos I En una entrevista concedida a la prensa en 1962 por el Ministro de Educación y Cultura, profesor Darcy Ribeiro, expresó:»una de las medidas más importantes del Programa de Emergencia es aquella que tiene en vista atender a la maestrita brasileña que muy pocas veces ha recibido ayuda para cumplir mejor su misión. Según nuestros cálculos, cerca de 2,5 a 3 millones de criaturas están siendo educadas en este momento en Brasil por profesores que no tienen siquiera el 49 año de primaria. Esta es una situación extremadamente grave«(8). Según estadísticas de 1958, el porcentaje de profesores sin formación pedagógica era de 47,1% para el país; 38,4% para la región sur; 61,9% para el nordeste y 74,3% para el norte y oeste, lo que revela la desigualdad de las oportunidades de estudio que se ofrecen a los niños brasileños que nacen y crecen en las diferentes áreas geoeconómicas (8). En 1963, en un grupo de maestros de enseñanza 21

19 primaria, sólo el 48,5% tenía título otorgado por las escuelas normales; el 4%, título universitario o superior; el 38,8%, título de bachiller o de secundaria técnica, y el 8,7% tenía 'únicamente formación primaria. En lo que se refiere al nivel académico de los maestros no normalistas, en 1964 en un total de maestros, el 50,8% había terminado la enseñanza primaria, y el 20,8% no había completado los estudios de este nivel. En 1966 se estimaba que cerca del 25% de los profesores de enseñanza media provienen de las Escuelas de Filosofía, otro 25% corresponde a profesionales formados en otras escuelas de nivel superior, y el 50% restante se distribuye entre normalistas y profesores»legos«que no tienen siquiera la enseñanza media completa. Colombia (1) : El magisterio que trabaja en la escuela primaria oficial se caracteriza por notables diferencias en su nivel cultural. En 1959 se distribuía así: Clase de maestros Sin grado Bachilleres Otros títulos Normalistas rurales Normalistas superiores No % 55,6 6,5 6,6 10,7 20,6 100,0 El 55,6% tiene una insuficiente base cultural y carece totalmente de formación profesional adquirida sistemáticamente. El 13,1% posee el título de bachiller u otro de nivel secundario, lo cual parece garantizar su base cultural, aunque no la pedagógica; y solamente el 10,7% ha cursado estudios completos en normales elementales y el 20,6% en normales superiores. Sólo el 31,3% del magisterio ha cursado los estudios adecuados para el ejercicio de la función docente. En 1960 la Primera Reunión de Rectores y Decanos de Universidades y de Facultades de Ciencias de la Educación reconocía que sólo el 30% de los maestros tenía preparación ade- 22

20 cuada para la docencia»con el agravante de que existen 64 niveles culturales entre los maestros, que varían desde un año de educación primaria hasta 69 año de educación superior universitaria por ejemplo, sacerdotes lo que se refleja en un escalafón mal integrado«. En la educación media sólo el 9% poseía preparación adecuada para la docencia (6). Costa Rica (1) : No ha contado el país con una institución bien definida para preparar el personal de enseñanza media. Por muchos años los títulos del profesorado fueron extendidos por la Junta de Directores de Colegios la que sólo exigía que los candidatos hubieran trabajado 5 años en el nivel y luego presentaran un trabajo o tesis, así como un examen práctico. Con el crecimiento operado en la enseñanza media entre 1950 y 1960 (superior al 300%) hubo que recurrir a maestros de enseñanza primaria para cubrir el déficit. Actualmente, la formación del profesorado está confiada a la Universidad de Costa Rica. El Salvador: En 1962, en un total de maestros primarios, carecían de título 2.929, es decir, el 35,5%. Según sus calificaciones, el personal docente se distribuía así Clase de maestros Egresados de escuelas normales Graduados en las»secciones Normales«(extinguidas) Escalafonados, sin estudios profesionales Provisionales, no escalafonados, sin título N % 41,2 23,3 11,2 24, ,0 En 1966 la proporción de maestros con título, en un total de maestros, había aumentado al 76,3%. En un estudio publicado en 1965 (14) se dan las siguientes cifras sobre el nivel académico de profesores de enseñanza media: 23

21 Profesores con título para educación media Graduados universitarios Maestros normales de primaria Bachilleres Otros Sin título 14 % 4,8 32,5 26,3 11,8 10,6 100,0% Guatemala: En 1962 carecía de título el 40,6% de los maestros de la enseñanza primaria oficial y el 52,5% en la enseñanza primaria privada (9). Como en otros países, la más alta proporción de maestros empíricos se encuentra en las zonas rurales. En 1960, de 2,512 maestros en servicio en las escuelas rurales oficiales, no tenían título 1.858, es decir, el 74% (1). En 1966 el porcentaje bajó a 49,5; en cambio, en las escuelas rurales privadas el porcentaje de maestros empíricos era de 85,7%. Hay, por lo menos, ocho clases de maestros rurales, según sus estudios: 1) Maestros sin título, con primaria cursada o con 3 o 4 grados de primaria; 2) maestros empíricos con certificados de aptitud otorgados después de un examen para el efecto; 3) maestros de 79 año, es decir, que cursaron un año, además del 69 año de primaria para capacitarse para la enseñanza rural; 4) maestros rurales o preceptores normales con dos años de estudio de magisterio más allá del 69 año de primaria; 5) maestros llamados especializados en educación rural, que estaban trabajando sin título en la docencia rural, tenían buen número de años de experiencia y fueron concentrados en la Escuela Normal Rural de Chimaltenango para un programa de profesionalización de dos años; 6) maestros con cinco años de estudios secundarios, tres de cultura general y dos de profesionalización; 7) maestros con seis años de educación secundaria, tres de cultura general y tres de profesionalización (los que se están preparando actualmente), y 8) maestros sin título, con experiencia docente, que están siendo profesionalizados actualmente por medio de cursos de vacaciones y supervisión en el trabajo (1). 24

22 En 1965 apenas alcanzaba al 1% el número de los profesores en servicio en la educación media que tenía preparación adecuada para ejercer en este nivel de la enseñanza, como puede apreciarse en el cuadro siguiente: Clase de profesores T* Profesor de 2? enseñanza (con titulo universitario) 1,0 Peritos contadores 5,2 Bachilleres 6,7 Maestros de educación primaria urbana 61,5 Maestros de educación primaria rural 0,8 Maestros de canto y educación física 9,8 Otros títulos o diplomas no docentes 11,7 Sin título ni diploma 3,8 100,0 (Oficina de Planeamiento Integral de la Educación, 1966). En septiembre de 1961 fue (aprobada por el Congreso la Ley de Dignificación y Catalogación del Magisterio que estimula, exige y garantiza a maestros capacitados«(1). Haití (1) : Los profesores de escuelas secundarias fiscales tienen, generalmente, diploma de fin de estudios secundarios clásicos. Algunos han estudiado tres años en la Escuela Normal Superior. Además de los diplomados de esta escuela, bachilleres son nombrados como profesores suplentes, y, después de un período de prueba de 2 o 3 años, pasan a ser titulares. En las escuelas profesionales, el 50% de los profesores no reúnen las condiciones que señalan los Reglamentos Generales. Honduras: E n 1966, en un total de maestros primarios, carecían de título (51%) ; de éstos, habían terminado la escuela primaria y 690 habían cursado sólo hasta el 59 año primario, como puede observarse en el cuadro siguiente: 25

23 Clasificación de los maestros empíricos (en 1966): Con certificado de aptitud 79 Con diploma del SCIDE 778 Bachilleres 29 Peritos mercantiles 19 Secretarios comerciales 57 Con cursos en la Escuela Superior del Profesorado»F. Morazán«257 Con cursos en el SCIDE 530 Con cursos en educación media 257 Con certificado de 69 grado Con certificado de 59 grado (año 1947) 690 Otros niveles de preparación En la enseñanza media (normal, secundaria y comercial), en un total de profesores en 1966, sólo tenían el título correspondiente 358 (14,4%). El resto se clasificaba así: Maestros de educación primaria Profesionales universitarios 171 Peritos mercantiles y contadores 260 Bachilleres en Ciencias y Letras 216 Diversas profesiones 255 Sin título México: En 1959 había maestros en servicio, de los cuales carecían de título , es decir, el 59%. En 1962, de los maestros federales no titulados, el 27% ejercía en zonas urbanas, en tanto que se desplazaba hacia las áreas rurales el 73% de estos misinos maestros (10). Faltan profesores idóneos para el ciclo inferior de la enseñanza media. Se ha logrado que los maestros, en muchos casos, sirvan en turnos dobles. La mayoría del profesorado de los establecimientos del 26

24 ciclo superior está formada por egresados, con grado de licenciado, de las distintas escuelas y facultades profesionales del país; pero sin preparación pedagógica complementaria (2). Perú: Según los resúmenes estadísticos elaborados por el Ministerio de Educación en 1964, el país contaba con maestros, de los cuales (47,6%) carecían de título docente. En 1966 el 43% del personal docente de los planteles de educación secundaria común del Estado pertenecía a la 3$ categoría, es decir, no eran profesionales de la educación y no tenían ningún otro título profesional. El 19,6% pertenecía a la 2& categoría (docentes que poseen algún otro titulo no magisterial, o que están en condiciones de optar a un grado profesional magisterial). El 36,9% pertenecía a la 1^ cate>goría, formada por educadores de carrera y graduados en las Facultades de Educación de las Universidades, en la Universidad Pedagógica»E. Guzmán y Valle«y en las Escuelas Normales Superiores (17). República Dominicana: De acuerdo con los datos de la Oficina de Programación Educativa, en 1965 en un total de maestros carecían de título 7.359, es decir, el 78%; en la enseñanza media, en un total de profesores carecían de título 1.350, es decir, el 55,5%. Uruguay (13) : En 1960, en un total de maestros que ejercían en las escuelas públicas, sólo el 0,2% carecía de diploma. En las escuelas privadas, entre maestros, el 61,1% no tenía título habilitante otorgado por el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, aunque es probable que una alta proporción de ellos hubiera obtenido formación magisterial en países extranjeros o en instituciones privadas no registradas oficialmente. Hasta 1949, año de creación del Instituto de Profesores»Artigas«cuya primera promoción egresó en 1954, todo el profesorado de enseñanza secundaria se había formado pedagógicamente en el ejercicio de la función. Sin embargo, el número de egresados ha sido insuficiente para satisfacer la demanda, por lo cual en 1964 sólo representaban el 11,6% del 27

25 personal que enseñaba en los centros secundarios oficiales, según puede apreciarse en el siguiente cuadro: Niveles de instrucción % Egresados del I. de Profesores 11,6 Profesionales universitarios 21,6 Maestros 16,2 Militares 1,2 2 o ciclo de enseñanza secundaria 27,7 l.er ciclo de enseñanza secundaria 2,3 Profesiones técnicas medias (U. del Trabajo) 1,0 Otros estudios 18,4 100,0 Venezuela: En 1962/63, un total de maestros ejer cían la docencia en las escuelas nacionales, estatales, municipales y privadas. De éstos, carecían de título , es decir, el 41,8%. En la enseñanza secundaria (Liceos) había profesores, de los cuales los graduados no alcanzaban a ser y ñ del total. La calificación profesional era la siguiente (11) : Clase de profesores Egresados del Instituto Pedagógico Con título de maestros de educación primaria Doctores de distintas Facultades Licenciados universitarios Bachilleres Con otros títulos Con títulos extranjeros, sin revalidar estudios en el país ,5 N« % 19,2 14,3 9,7 3,5 27,1 10, ,0

26 Cuadro N? 1 / América Latina: Porcentaje de maestros sin título, respecto del total de maestros de enseñanza primaria, País ' Argentina 0,4 0,09 0,08 Bolivia 63' 60" Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile 98*... 99* _ * " b 31 10"* Ecuador El Salvador * 45 Guatemala Haití 66 b Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú" R. Dominicana Uruguay Venezuela Total 53* 52* 51* 51* 40* 39* 30* 39* 37* a Sin considerar los maestros de enseñanza privada de los que no hay datos. b En enseñanza oficial. Fuente: Informe de la Comisión de Evaluación del Proyecto Principal de Educación de la UNESCO. 29

27 Cuadro N<? 2 / Costa Rica: Preparación Académica del Personal docente", Distribución por niveles Total Titulados No titulados % Total personal docente A. Preprimaria B. Primaria C. Media Media general Media Téc. Vocacional I. F. P. M. D. Normalista b E. Enseñanza especial b ,85 16,60 31,58 28,79 28,06 34,85 11,76 76,31 a Se tomaron en cuenta las personas y no las plazas. b Sólo enseñanza oficial. Fuente: Datos relativos a la evaluación, comparación y finaciamiento de la educación en Costa Rica. Ministerio de Educación, San José, Cuadro N 3 / El Salvador (2) : Preparación Académica del Magisterio, Distribución por niveles Titulados No titulados % Total A. Preprimario B. Primario C. Medio" 1. Industrial D. Superior Comercial Agropecuario Secundaria Normalista Universitaria Otro ,65 16, a Comprende todo el nivel medio, excepto sector normalista. 30

28 Cuadro N 1? 4 / Guatemala: Composición del Magisterio Primario en ejercicio, por su calificación profesional, años 1964 y (En porcentajes). Maestros Primarios Año Calificación Profesional Urbanos oficiales Urbanos privados Rurales oficiales Rurales privados 1964 Titulados Empíricos 11 88,9 11,7 83,3 16,7 40,5 59,5 12,7 87, Titulados 89,9 84,6 50,5 14,3 Empíricos 8 10,1 15,4 49,5 85,7 a En las cifras de empíricos (no titulados) se incluyen tanto los que poseen como los que no poseen certificado de aptitud. Fuente:»Datos básicos para la ampliación del Proyecto conjunto Gobierno de Guatemala-uNESGO-UNICEF para el mejoramiento de la educación primaria y normal«. Misión de UNESCO en Guatemala, Cuadro N 5 / Paraguay (2) : Personal Docente de Enseñanza Primaria, Categoría Titulados 19 2* 3* No titulados 4* 5(* 6> 7<* Totales Urbana Rural Totales % a 45,7 3,5 21,7 8,9 2,4 3,5 14,3 100,0 Los % que figuran en el documento original fueron rectificados para este trabajo. 31

29 Cuadro N' 6 / Paraguay (2) : Personal Docente de Enseñanza Media, Universitarios V M V M V M V M Distribución por títulos V M Prof. Maestro Contadores Normal Normal Bachilleres Especializados V M Sin Título V M V Totales M Totales % 24,5 39,6 3 7,7 9,1 15 1,1 100,0 Cuadro N? 7 / República Dominicana: Preparación Académica del Magisterio, Nivel - Modalidad Total Titulados No titulados % Primaria General Primaria Urbana Primaria Rural Media Todas ,13 60,70 88,55 55,46 73,48 Fuente: Oficina de Programación Educativa. C. Cuadro resumen por país Argentina: Para ingresar a la docencia se requiere ser argentino nativo, por opción o naturalizado, poseer capacidad física y moralidad inherentes a la función, y tener el título docente nacional que corresponda. Bolivia: Ser boliviano, o extranjero con capacidad profesional, tener título otorgado o revalidado por el Estado, y no menos de 18 ni más de 60 años. A falta de personal titulado, en primaria se aceptan bachilleres; en enseñanza técnico-profesional, media o superior, personas con título universitario. 32

30 Cuadro N«8 / Venezuela (2) : Preparación Académica del M a gisterio, Ramas de la Enseñanza Titulados 0 No titulados % Total A. Preescolar* 637 B. Primaria , C. Media: , «1. Industrial , Comercial 3. Secundaria 4. Normalista ,86 81, » Asistencial D. Superior: ,38 4, I. Universitario 1 " 2. Inst. Pedagógicos 139 " 73 34, a Se han considerado como titulados los que han culminado estudios que dan derecho para el ejercicio de la docencia en las ramas respectivas. b No hay estudios sistemáticos de carácter pedagógico que den título para el ejercicio de la docencia a este nivel. c Comprende los profesores por funciones y no por persona en las subramas de Educación Técnica. A fin de evitar el incremento de elementos no titulados, el Ministerio de Educación ha dictado una Resolución mediante la cual se prohibe la iniciación en la docencia de elementos no profesionales, y se dispone el reemplazo de los interinos, con menos de cinco años de servicios, por los egresados de las normales (1). Brasil: Para desempeñar un cargo público se requiere: ser brasileño, tener 18 años de edad, estar en el goce de los derechos políticos, haber cumplido las obligaciones militares, tener buena conducta, gozar de buena salud, poseer aptitudes para el ejercicio de la función, haber ganada un concurso y tener las condiciones que las leyes prescriben para determinados cargos o carreras. La Ley de Directrices y Bases de la Educación establece que, mientras no haya un número suficiente de profesores primarios 33

31 formados por las escuelas normales o por los institutos de educación y de profesores licenciados en las facultades de filosofía, la habilitación para el ejercicio del magisterio será hecha por medio de un examen de suficiencia. Mientras no haya un número suficiente de profesionales formados en los cursos especiales de educación técnica, podrán ser profesores de disciplinas específicas de enseñanza técnica media profesionales liberales de cursos superiores correspondientes o técnicos diplomados en la especialidad. El Ministerio de Educación mantendrá el registro de profesores habilitados para el ejercicio del magisterio de grado medio. Colombia: Poseer diploma de enseñanza normal, o cumplir condiciones mínimas: 3.er año de educación secundaria, 18 años de edad y certificados de buena salud y conducta (5). Costa Rica: Para servir funciones docentes o administrativas se requiere poseer las capacidades profesionales y morales que determina la ley. A falta de elementos idóneos el Ministerio podrá autorizar a personas sin suficiente preparación, que demuestren habilidad a través de un período previo de adiestramiento o de las pruebas correspondientes, para desempeñarse como interinos y en calidad de»autorizados«. Chile: Para ingresar a la administración pública se requiere ser chileno, tener 18 años, salud apta para desempeñarse en cualquiera parte del territorio de la República, idoneidad cívica e idoneidad moral. Para ser nombrado en propiedad en la enseñanza primaria, tener el título de Normalista; en la enseñanza normal, el título de Profesor del Estado o el de Normalista (con estudios especiales) ; en la enseñanza secundaria, el título de Profesor del Estado otorgado por la Universidad de Chile o por las Universidades reconocidas por el Estado, en la correspondiente asignatura. A falta de candidatos con estos requisitos, el Estatuto señala un orden de prioridades para desempeñar interinamente funciones docentes. Ecuador: Para ingresar a la enseñanza primaria se requiere tener edad mínima de 18 años, salud compatible con la función y buena conducta; para la enseñanza secundaria se requiere título de profesor de segunda enseñanza, o tener título universitario obtenido en el país o en el extranjero o, como mínimo, 34

32 título de bachiller. La Ley de Escalafón establece que sólo a falta de profesores con los títulos que señala la ley se podrá nombrar otras personas que cumplan ciertos requisitos mínimos. El Salvador: Para ingresar en la enseñanza primaria se requiere título de maestro y estar autorizado por la Dirección General de Educación Primaria; excepcionalmente, se admiten personas sin título a condición de que hayan completado el 3.er grado, tengan 21 años, buenas referencias morales y hayan seguido con éxito cursos breves de capacitación (5) ; para la enseñanza media se necesita ser graduado en la Escuela Normal Superior, en la Universidad Nacional o en centros extranjeros similares y estar inscrito en la Dirección General de Educación Media. En otros casos, hay que aprobar un examen. Guatemala: La Ley Orgánica de Educación (1965) dispone que para ejercer el magisterio en establecimientos escolares, oficiales y privados, es requisito indispensable poseer el título legalmente autorizado. Sin embargo, mientras el Estado no cuente con el número necesario de maestros y profesores titulados en el nivel medio, podrán ejercer, con carácter provisional, las personas que no posean el título respectivo, siempre que tengan las otras condiciones que establece el reglamento correspondiente. Además, para desempeñar funciones docentes se requiere gozar de buena salud física y mental, no tener impedimento físico que incapacite para el ejercicio de la docencia y ser de reconocida solvencia moral. La asignatura de»estudios sociales«que figura en los programas de los diferentes niveles se reserva a los profesores guatemaltecos naturales. Haití: Para participar en concursos hay que ser haitiano, mayor de 18 años, haber obtenido el Brevet simple o terminado 3 o en un liceo o colegio reconocido por la Educación Nacional. Según el artículo 21 de los Reglamentos Generales, para ser profesor de escuela profesional hay que tener diploma o un certificado de una Escuela para la preparación de Profesores de Escuela Profesional, o tener las calificaciones siguientes: I-)' haber hecho estudios clásicos equivalentes, por lo menos, 35

33 a la 2?- de un liceo o colegio; 2) ser un especialista o un obrero hábil y competente en la rama que se va a enseñar; 3) haber hecho durante seis meses estudios pedagógicos en una Escuela Normal Especial o en cursos especiales organizados a este efecto por la Dirección General de Educación Nacional (1). Honduras: Para el ejercicio de la docencia en la educación primaria, media y magisterial, se requiere poseer título docente y ser ciudadano hondureno (excepto en los casos en que no haya personal nacional capacitado para la enseñanza de asignaturas especiales en el nivel medio y magisterial). Los maestros sin título docente tendrán el carácter de interinos, La enseñanza de la Constitución, Educación Cívica, Geografía e Historia de Honduras sólo podrá ser desempeñada por maestros hondurenos por nacimiento, así como los cargos de dirección y supervisión. Para ejercer la docencia se requiere también tener buena salud física y mental, buenas costumbres, profesar ideas democráticas y estar inscrito en cualesquiera de los Colegios Profesionales legalmente reconocidos por el Estado. México: La Ley Federal de los Trabajadores del Estado (1963) establece que los trabajadores de base deberán ser de nacionalidad mexicana y sólo podrán ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan desarrollar el servicio respectivo. Nicaragua: Para ingresar a la enseñanza primaria se requiere tener entre 18 y 50 años de edad, nacionalidad nicaragüense o centroamericana, título de maestro obtenido en una escuela normal nacional o extranjera, o poseer certificado de aptitud. (En 1941 se dispuso dar certificado de aptitud a todo bachiller en ciencias y letras con un mínimo de tres años de servicios en las escuelas primarias oficiales). Se puede ingresar en calidad de aspirante con 69 año de primaria, previo examen de capacidad, y comprobación de buena salud, buena conducta, etc. Panamá: Para ingresar a la docencia se requiere comprobar capacidad física, moral y profesional; para la enseñanza primaria, diploma de educación secundaria oficial o reconocida; para la enseñanza secundaria, diploma que acredite para el ejercicio de la docencia; si no se posee, se comprobará la capa- 36