DICTAMEN Nº 322/2011 de 19 de mayo de 2011

Transcripción

1 DICTAMEN Nº 322/2011 de 19 de mayo de 2011 Contratos y concesiones administrativas. Contratos administrativos Resolución del contrato Servicio para la elaboración de la cartografía a escalas 1:100 y 1:2000 de Villafranca de los Barros y Almendral. Grupo CTEX09-10, expte SER Ha sido Ponente el Consejero D. Clemente Checa González, con la asistencia del Letrado D. Antonio Alonso Clemente, acordándose el Dictamen por unanimidad, y resultando los siguientes I. ANTECEDENTES PRIMERO.- Con fecha de 14 de marzo de 2011 tuvo entrada en la Secretaría del Consejo Consultivo solicitud de Dictamen remitido por la Presidencia de la Junta de Extremadura, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.1de la Ley 16/2001, del Consejo Consultivo, y 14.c de la Ley 1/2002, de Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en virtud de los cuáles este Consejo emitirá Dictamen en cuantos asuntos someta a su consulta el Presidente de la Comunidad Autónoma, a iniciativa propia o a solicitud del Consejo de Gobierno o de cualquiera de sus miembros. Se cursa solicitud de Dictamen a iniciativa del Consejero de Fomento de la Junta de Extremadura, en relación con el expediente de resolución del contrato Servicio para la elaboración de la cartografía a escalas 1:100 y 1:2000 de Villafranca de los Barros y Almendral. Grupo CTEX09-10, expediente SER No se requiere la evacuación del Dictamen por el procedimiento de urgencia. SEGUNDO.- Se acompaña el expediente administrativo, tramitado al efecto, del que se ha de destacar la siguiente documental: 1.- Contrato para la ejecución del servicio de elaboración de la cartografía a escalas 1:100 y 1:2000 de Villafranca de los Barros y Almendral, Grupo CTEX SER , formalizado el día 6 de octubre de

2 entre la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura y D. Ricardo, actuando en representación de la empresa X, S.L. 2.- Copia del Resguardo para la constitución de Depósito en Aval. 3.- Propuesta de la Dirección de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Consejería de Fomento, de fecha 17 de septiembre de 2010, de inicio de expediente para determinar las consecuencias derivadas del presunto incumplimiento por el contratista del contrato celebrado. 4.- Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Fomento, de fecha 7 de octubre de 2010, por la que se acuerda el inicio del expediente para determinar las consecuencias derivadas del presunto incumplimiento por el contratista del contrato celebrado para la elaboración de la cartografía a escalas 1:100 y 1:2000 de Villafranca de los Barros y Almendral, Grupo CTEX SER Notificación de la Resolución del Secretario General de inicio del expediente al contratista a la X, y al Administrador de la empresa X, S.L., de fecha de registro de salida el 15 de octubre de Propuesta de liquidación del contrato, de fecha 27 de octubre de 2010, firmada por el Técnico del Servicio de Ordenación del Territorio y el Director General de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Consejería de Fomento. 7.- Escrito de Alegaciones, de fecha 12 de noviembre de 2010, del Sr. D. Manuel, actuando en nombre y representación de X, S.L. solicitando la resolución amistosa por ambas partes ante la imposibilidad de no realizar los trabajos de dicho expediente y no ejecutar el aval de garantía depositado, mostrando, asimismo, su oposición a la resolución instada. 8.- Informe jurídico emitido por la Sección de Asuntos Jurídicos y Contratación con fecha 6 de abril, de 2011, favorable a la resolución del contrato. 9.- Propuesta de resolución de fecha 6 de abril de 2011, en la que se concluye que debe acordarse la resolución del contrato de Servicios para la 2

3 elaboración de la cartografía a escalas 1:1000 y 1:2000 de Villafranca de los Barros y Almendral (Grupo CTEX09_10 por retraso en su ejecución por incumplimiento culpable del contratista, con incautación de la fianza. TERCERO.- Por resolución de la Presidencia de este Consejo de la misma fecha de su registro la consulta fue admitida definitivamente, sin perjuicio de lo que resultara de la instrucción, y se ordenó continuar la evacuación de la consulta por el procedimiento ordinario. En la misma fecha se turnó ponencia según orden preestablecido, correspondiendo como queda indicado en el encabezamiento y de lo que se dio cuenta al Pleno. CUARTO.- En la instrucción del expediente se requirió, con suspensión de plazo para dictaminar, informe jurídico del servicio en el que se instruyó el expediente de contratación y propuesta de resolución. Tales documentos fueron recibidos en este Consejo con fecha 6 de mayo de 2011 y no considerándose necesarios otras diligencias se elevó por la Ponente la propuesta de Dictamen que se incluyó en el orden del día de la sesión 19 de mayo de QUINTO.- Por la ponencia se informó, en la referida sesión plenaria, del contenido del Proyecto de Dictamen y sometido a deliberación del Pleno, el Consejo estimó, por unanimidad, la suficiencia de dicho informe y siendo conforme con la propuesta acordó aprobar el proyecto de Dictamen sin necesidad de ulterior debate. II. OBJETO Y ALCANCE DE LA CONSULTA Se somete a la consideración de este Consejo Consultivo, en los términos dispuestos por los artículos 12.2º y 13.1º de la Ley 16/2001, del Consejo Consultivo, la Propuesta de resolución del contrato administrativo suscrito con la mercantil X, S.L. para la ejecución del servicio para la elaboración de la cartografía a escalas 1:1000 y 1:2000 de Villafranca de los Barros y Almendral (Grupo CTEX 09_10 / expediente SER ). El objeto del Dictamen consiste en informar acerca de si procede, o no, la mencionada resolución contractual, a la vista de las alegaciones discordantes al respecto de las partes firmantes de susodicho contrato. 3

4 Se requiere Dictamen ordinario en derecho sin extenderse a cuestiones o consideraciones de oportunidad de conformidad con lo prevenido en el artículo 2.2 de la Ley de creación de esta Instancia Consultiva. III. FUNDAMENTOS DE DERECHO I. Carácter preceptivo del Dictamen El artículo 13.1.i) de la Ley 16/2001 de 14 de diciembre, del Consejo Consultivo de Extremadura, establece el carácter preceptivo de la consulta consulta que también se requiere por el artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas- para los expedientes tramitados por las Administraciones Públicas que versen sobre la resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista. Por ello, el Consejo Consultivo de Extremadura emite este Dictamen con carácter preceptivo. II. Consideraciones sobre la tramitación del expediente La tramitación del procedimiento de resolución debe ajustarse a lo establecido en los artículos 194 y 195 de la Ley de Contratos del Sector Público y en el todavía vigente artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. Tales preceptos sujetan la resolución del contrato al cumplimiento de los siguientes requisitos: - Audiencia del contratista por plazo de diez días naturales, en el caso de propuesta de oficio. - Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si se propone la incautación de la garantía. - Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los artículos 87 y 197 de la Ley de Contratos del Sector Público. - Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista. 4

5 En el asunto que nos ocupa, de los antecedentes fácticos expuestos resulta que la resolución se ha acordado por el órgano de contratación, esto es, por el órgano competente, asimismo, consta la audiencia dada a la entidad mercantil contratista y a la avalista, así como la propuesta de resolución. Y con fecha 6 de abril de 2011 se emitió informe por el servicio jurídico. Por todo ello, ninguna objeción cabe efectuar por parte de este Órgano con relación al procedimiento seguido respecto del procedimiento exigible para la resolución de este contrato, salvo en lo relativo al plazo máximo para dictar resolución. Efectivamente, la duración del procedimiento tramitado ha sido excesiva, por cuanto se ha extendido más allá del plazo legalmente previsto. El TRLCAP, como tampoco la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, no ha resuelto la cuestión relativa al plazo máximo de los procedimientos de resolución de contratos. Por ello, debemos entender que continua siendo de aplicación el plazo previsto, con carácter general, en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En consecuencia, ha transcurrido, sobradamente, el plazo máximo de tres meses que disponía la Administración para resolver. Por ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 43, de la citada Ley 30/1992, procede la declaración de caducidad y archivo del expediente, sin perjuicio de que pueda ser nuevamente incoado por la Administración dando por reproducidas e incorporando las actuaciones ya practicadas. Es conveniente recordar, asimismo, que el artículo 42.5.c], de la Ley 30/1992 permite a la Administración suspender el plazo máximo de resolución Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. Previsión que es conveniente adoptar ante la necesidad de recabar el Dictamen preceptivo del Consejo Consultivo de Extremadura. Sin perjuicio de lo anterior, analizaremos el fondo del asunto para ofrecer a la Administración consultante una opinión fundada en derecho acerca de la pretensión resolutoria del contrato y contribuir así al cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia. III. Examen del concreto asunto sometido a consulta de éste Órgano a) Consideraciones Generales 5

6 El Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto en diferentes sentencias (entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 1968 y de 28 de febrero de 1989) que los contratos administrativos se caracterizan por ser negocios jurídicos con una finalidad orientada a la consecución del interés general, explicándose con base en esta característica, ligada a las exigencias derivadas de que una de las partes en el contrato sea una Administración Pública, esto es, una persona jurídico pública, que está vinculada al principio de legalidad y sujeta al servicio objetivo de los intereses generales, la existencia de prerrogativas a favor de la Administración. Entre estas prerrogativas, se encuentra el acordar su resolución, por las causas y con los límites que la propia Ley establece. Ciertamente, la Ley de Contratos del Sector Público, en el artículo 194, reconoce a la Administración la prerrogativa de acordar la resolución de los contratos y determinar los efectos de ésta. La resolución, ha sido entendida por la doctrina como medida última a la que acudir siempre con el único fin de preservar el interés público insito en cada relación contractual, implica la terminación anormal o traumática de la concesión, produciéndose generalmente con anterioridad a la finalización de su vigencia, al existir motivos imputables a cualquiera de las partes que inciden en su buena ejecución y en el funcionamiento final del servicio público gestionado y que se incardinan en alguna de las causas recogidas de modo tasado en la Ley. En efecto. La causa natural de finalización de un contrato, obviamente, es su cumplimiento, recogido en el artículo 205 de la citada Ley 30/2007. Sin embargo, la Ley contempla otras causas de finalización del contrato que no obedecen al puro y simple cumplimiento de los derechos y obligaciones de las partes y que, por ello, obligan a la resolución del mismo. El artículo 204 establece que Los contratos se extinguirán por cumplimiento o por resolución. Y los artículos 206 a 208 determinan las causas de resolución, el régimen de aplicación de las mismas y los efectos que de tal declaración se derivan. El artículo 206 regula las causas de resolución que podemos agrupar en tres bloques: causas imputables al contratista, imputables a la Administración, y de mutuo acuerdo entre las partes. En función de la calificación de la causa, y de la imputación a una parte, las consecuencias serán bien diversas, y en ocasiones, van más allá de las ordinarias previstas por el ordenamiento para un incumplimiento de contrato en cualquier otro ámbito del tráfico jurídico, sobre todo, en los casos de responsabilidad del contratista, debido, sin duda, a las prerrogativas que las leyes atribuyen a la Administración Pública en su posición de contratante. Como se ha referido, el artículo 206 de la Ley de Contratos del Sector Público, establece las causas de resolución del contrato, ahora bien, tal régimen legal se complica cuando la propia Ley regula un catálogo específico 6

7 adicional de causas de resolución para cada una de las modalidades de los contratos típicos. Así, por lo que respecta al contrato de obras, el artículo 220 de la Ley 30/2007 determina que son causas de resolución del contrato las contempladas en el artículo 206, y, además, las que seguidamente expresa. Y, el artículo 262 hace lo propio en lo que se refiere a las causas de resolución del contrato de gestión de servicios públicos. En el supuesto objeto de Dictamen, la Administración consultante señala en su propuesta de resolución expresamente como causas de resolución del contrato las contenidas en los apartados b] y f] del artículo 206 de la Ley de Contratos del Sector Público, manifestando que ha existido un incumplimiento de las obligaciones contractuales esenciales, al producirse la cesación unilateral de la ejecución de las obras por parte del contratista y que esta empresa se halla en concurso. No obstante, la propuesta de resolución se centra en el abandono de la ejecución del contrato (206.f] LCSP) por ser la causa que apareció antes en el tiempo. A esta causa de resolución debe ceñirse, pues, nuestro Dictamen. b) Consideraciones sobre la concurrencia de la causa invocada de resolución del contrato Una vez realizadas las consideraciones anteriores, seguidamente, debe examinarse si, en efecto, existe causa que ampare la resolución contractual y, en su caso, los efectos que de ésta pudieran derivarse. El artículo 206.d) de la LCSP especifica como causa de resolución La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista y el incumplimiento del plazo señalado en la letra c) del apartado 2 del artículo 96. La Administración invoca en la propuesta de resolución la concurrencia de esta causa de resolución. Sostiene la Administración que el plazo pactado para la realización de la cartografía encomendada era de ocho meses a contar desde la firma del contrato, que tuvo lugar el 6 de octubre de 2009, por lo que se ha sobrepasado en demasía el plazo de cumplimiento del contrato. Extremos todos que aparecen acreditados en el expediente. En el trámite de audiencia la empresa adjudicataria alegó la imposibilidad de ejecutar las obras y solicitó la resolución amistosa del contrato sin ejecución del aval, pero no acredita en modo alguno la imposibilidad invocada ni concreta las causas de la misma. Ha acreditado la Administración, por tanto, la demora en el cumplimiento de los plazos por parte de la empresa contratista, por lo que debemos concluir que concurre la causa de resolución invocada por el órgano de contratación. 7

8 En cuanto a los efectos de la resolución, disponen los apartados 3º y 4º del artículo 208 de la LCSP que: 3. Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados. La indemnización se hará efectiva, en primer término, sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del contratista en lo que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada. 4. En todo caso el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía que, en su caso, hubiese sido constituida. Sólo se acordará la pérdida de la garantía en caso de resolución del contrato por concurso del contratista cuando el concurso hubiera sido calificado como culpable. Nada se establece en la propuesta de resolución acerca de la indemnización de daños y perjuicios causados a la Administración, por lo que debemos entender que no se han producido. Sin embargo, sí se propone la incautación de la garantía, decisión que cuenta con el amparo del artículo de la LCSP antecitado. De esta manera, este Consejo Consultivo estima que procede la causa de resolución, como prerrogativa legal reconocida de la Administración contratante, cual es la demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista, con incautación de la garantía constituida. CONCLUSIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Extremadura dictamina Que tenidas en cuenta las consideraciones contenidas en el cuerpo del presente Dictamen procede declarar la caducidad del procedimiento de resolución del contrato de servicio para la elaboración de la cartografía a escalas 1:1000 y 1:2000 de Villafranca de los Barros y Almendral (Grupo CTEX 09_10 / expediente SER ), sin perjuicio de pueda ser nuevamente incoado por la Administración dando por reproducidas e incorporando las actuaciones ya practicadas. 8