Funcionamiento del mercado del suelo, valorización del suelo e instrumentos de gestión

Transcripción

1 Funcionamiento del mercado del suelo, valorización del suelo e instrumentos de gestión Marco jurídico problemas y alternativas de la implementación de la participación en plusvalía María Mercedes Maldonado

2 Marco jurídico - problemas y alternativas de la implementación de la participación en plusvalía María Mercedes Maldonado Copello Profesora e Investigadora Instituto de Estudios Urbanos Universidad Nacional de Colombia

3 DIFERENCIA DE TÉRMINOS (Importante) Plusvalía: Incremento en los precios del suelo producidos por acciones externas al propietario o aumento del valor de un bien mueble o inmueble, por razones distintas al trabajo o a la actividad productiva de su propietario o poseedor o como el

4 DIFERENCIA DE TÉRMINOS (Importante) Plusvalía: aumento de valor que por circunstancias ajenas recibe una cosa, independientemente de cualquier mejora hecha en ella

5 DIFERENCIA DE TÉRMINOS Participación en plusvalía: Obligación tributaria, prevista en la legislación colombiana, de participar o retornar al municipio parte de las plusvalías o incrementos en los precios (entre un 30 y un 50%, según lo decida cada Concejo Municipal) producidos por acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano o por la ejecución de obras públicas

6 - Características generales - Puntos de discusión: - Hecho generador/momento de exigibilidad Base gravable - Área sobre la cual se aplica Se calcula sobre el potencial o sobre la edificabilidad que efectivamente se autorice? Exención a vivienda de interés social

7 Características generales La participación en plusvalías es una de las principales obligaciones impuestas a la propiedad en el ordenamiento jurídico colombiano Recordemos: la propiedad es una función social que implica obligaciones

8 Características generales Tiene relación directa con el derecho de la colectividad a participar en las plusvalías (Art. 82 de la Constitución Política)

9 PARTICIPACIÓN N EN PLUSVALÍAS AS DERIVADAS DE LA ACCIÓN N URBANÍSTICA DEL ESTADO Afecta únicamente el suelo Se aplica a incrementos en los precios del suelo (base gravable)

10 Características generales No es un impuesto Es un tributo particular Es un gravamen sui generis O una contribución especial

11 MECANISMO TRIBUTARIO: PARTICIPACIÓN N EN PLUSVALÍAS AS DERIVADAS DE LA ACCIÓN N URBANÍSTICA DEL ESTADO Tiene una incuestionable justificación como mecanismo para que el Estado y finalmente la comunidad participen de los aprovechamientos que originan las acciones de la comunidad y del Estado, ajenas al esfuerzo individual del propietario

12 MECANISMO TRIBUTARIO: PARTICIPACIÓN N EN PLUSVALÍAS AS DERIVADAS DE LA ACCIÓN N URBANÍSTICA DEL ESTADO Sólidamente fundamentada frente a los principios de capacidad contributiva y de imposición justa

13 Componentes de un tributo 1. Sujeto activo 2. Sujeto pasivo 3. Hecho generador 4. Base gravable 5. Tarifa 6. Destinación

14 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO SUJETO ACTIVO De conformidad con el articulo 74 de la ley 388 tienen derecho a la participación en plusvalías las entidades públicas. Puede, por tanto, ser considerado como sujeto activo el municipio como entidad territorial o sus entidades descentralizadas que tengan entre sus funciones desarrollar algunas de las acciones urbanísticas previstas en el articulo 8º

15 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO Sujeto pasivo, o persona sobre la que recae la obligación tributaria: Propietario o poseedor del inmueble en relación con el cual se produce la acción urbanística que produzca un incremento en los precios del suelo

16 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO Sujeto pasivo, Es conveniente en el respectivo acuerdo municipal contemple que también serán sujetos pasivos los fideicomitentes o titulares de los derechos fiduciarios de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador

17 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO HECHO GENERADOR Se trata del hecho jurídico previsto en la ley que revela la capacidad contributiva del sujeto obligado al pago

18 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO HECHO GENERADOR El hecho generador de este tributo no se reduce a un solo elemento sino que deben concurrir varios Esta circunstancia explica ciertas confusiones que en ocasiones se presentan en su estructuración

19 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO HECHO GENERADOR Análisis integral de los artículos 73 y 74 de la ley 388. Recordar la diferencia entre plusvalía y participación en plusvalía

20 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO HECHO GENERADOR Uno es el momento en que surgen las plusvalías (los incrementos en los precios del suelo) y otro el momento en que surge la participación en plusvalía

21 Art. 74 Ley 388 Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía 1) las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8º de esta ley, y

22 2) que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada

23 3) de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen.

24 Luego de los anterior, señala que «son hechos generadores los siguientes»: 1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

25 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

26 Al fin cuál es el hecho generador? La norma general o la autorización específica?

27 El Plan de Ordenamiento territorial contiene autorizaciones específicas? Son solo normas de carácter general y abstracto

28 Art 83 Ley 388 (1) Acciones Urbanísticas (que regulan el suelo Urbano) (3) Generan beneficios (para los propietarios de tierra en términos de mayor valor del suelo) (2) Incremento del aprovechamiento del suelo (Usos más rentables, mayor edificabilidad, obras públicas) (4) Dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías o incrementos en los precios del suelo

29 Para que se concrete el hecho generador de la obligación tributaria participación en plusvalía, se requiere que exista (1) una decisión administrativa de carácter general que contiene o configura una actuación urbanística y (2) una decisión o acto administrativo de carácter subjetivo o individual que concrete una autorización específica.

30 Art. 84 (1) Decisión Administrativa (2) configura una acción urbanística (3) Se requiere adicionalmente de una autorización específica a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo con una mayor área edificada 4) De acuerdo con lo estatuido formalmente en el respectivo POT o en los instrumentos que lo desarrollen

31 Discusiones 1º Si las normas del POT son generales - es legítimo cobrar la participación en plusvalías en el momento en que se transfiere el dominio?

32 El acto administrativo de carácter general que reglamenta o contiene las acciones urbanísticas no genera por sí solo la obligación tributaria de pagar la participación en plusvalía (así como no produce derechos adquiridos)

33 2º Si con la expedición del POT se concreta el hecho generador y en ese momento no está vigente el acuerdo de plusvalías - ya no es posible aplicar la participación en plusvalías en virtud del principio de irretroactividad en materia tributaria?

34 Decisión administrativa que configura una acción urbanística Es uno de los requisitos para que se configure el hecho generador de la obligación tributaria Genera la plusvalía o incremento en los predios del suelo Puede ser de carácter general (POT, otro instrumento de planeamiento) o particular Sólo se origina la obligación tributaria cuando se autoriza de manera específica Se calcula el incremento en los precios del suelo y se liquida la participación en plusvalía, una vez se expide la norma general. Cálculo y liquidación se realizan también de manera general Se establece en concreto en el incremento de los precios mediante liquidación particular de carácter privado u oficial

35 Discusión La participación en la plusvalía no nace por su sola acción urbanística ni permite al Estado simplemente captar lo que le corresponde, sino que es necesario que medie una Ley y, un Acuerdo que sea la fuente de la obligación HECHO GENERADOR Hay que diferenciar entre las condiciones para que se configure el hecho generador y la generación propiamente dicha de la obligación tributaria Uno es el momento en que nace el efecto de plusvalía - normas de carácter general Otro es el momento en que nace la obligación tributaria - autorización específica.

36 Si no se ha producido una autorización específica no se puede aplicar el principio de irretroactividad en materia tributaria Problemas de la implementación Luego de aprobado el acuerdo de plusvalías

37 Momentos de exigibilidad 1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta ley. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo.

38 Momentos de exigibilidad 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74.

39 Momentos de exigibilidad 4. Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente ley.

40 Art 83. Parágrafo 2º. Para la expedición de las licencias o permisos, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles sujetos a la aplicación de la participación en la plusvalía, será necesario acreditar su pago.

41 Decreto 1788 de 2004 y otros decretos han reiterado: Solo se pueden autorizar o expedir las licencias cuando se haya acreditado el pago de la participación en plusvalía

42 Momentos de exigibilidad Se puede exigir el pago del tributo siempre y cuando se haya concretado el hecho generador Que debe ser anterior a la exigibilidad

43 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO 4) BASE GRAVABLE Incremento en los precios del suelo Se miden comparando dos avalúos

44 Norma anterior o situación anterior? Este es uno de los principales obstáculos que ha incidido sobre bajos recaudos de la participación

45 Art 74 En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen. se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.

46 En muchas ciudades las normas anteriores en suelo urbano eran muy elevadas casi ilimitadas- Ha implicado que el cálculo del efecto de plusvalía sea muy bajo o inexistente

47 3ª Discusión El área a la cual se aplica la participación se descuentan las cesiones urbanísticas? Potencial de edificabilidad establecido en la norma o número de metros específicamente autorizados?

48 Art. 9º Decreto 4065 de 2008 En todo caso, para el cálculo y liquidación de la participación en plusvalía correspondiente sólo se tendrá en cuenta el número total de metros cuadrados destinados a un uso más rentable o a un mayor aprovechamiento del suelo, según los derechos de construcción y desarrollo otorgados en la respectiva licencia urbanística.

49 Art 83 ley 388 Parágrafo 1º. En el evento previsto en el numeral 1, el efecto plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente.

50 ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO TARIFA Entre un 30 y un 50%, según lo defina cada Concejo Municipal

51 OTROS ELEMENTOS DEL TRIBUTO Forma de pago Efectivo Tierra Obras Participación en el proyecto Adquisición de títulos de derechos de construcción

52 PLUSVALÍA POR OBRA PÚBLICA Hecho Generador: La ejecución de la obra pública Momento de exigibilidad: Venta y expedición de licencias

53 Destinación n específica DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS Compra de predios o urbanización de terrenos destinados a vivienda social (por lo menos el 40% de los recursos) Mejoramiento de barrios Proyectos de espacio público Programas de renovación urbana Proyectos de transporte masivo Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio o distrito, mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural

54 DIFICULTADES PARA APLICAR LA PARTICIPACIÓN N EN PLUSVALÍA 1o. Si se habían expedido los Planes de Ordenamiento Territorial que habían incrementado los aprovechamientos ya había derechos adquiridos de los propietarios y no se podía cobrar 2o. La ley 388 dice que se calculará el efecto de plusvalía dentro de los 5 días siguientes a la expedición del POT o el instrumento que lo desarrollo, entonces no se había cumplido el trámite y no era posible cumplirlo

55 DIFICULTADES PARA APLICAR LA PARTICIPACIÓN N EN PLUSVALÍA 3o. La redacción del Art. 77 relativo al cálculo del efecto de plusvalía en el caso de mayor aprovechamiento hacía imposible la aplicación de la participación 4o. Si se habían reducido los aprovechamientos urbanísticos no había lugar a participación en plusvalías

56 RELACIÓN N CON LOS INSTRUMENTOS La participación en plusvalía es uno de los elementos principales del sistema de reparto y del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios Su aplicación reduce los precios del suelo, por ejemplo, para adquisiciones públicas

57 Otras? Preguntas?

58