Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales

Transcripción

1 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A. C. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales Síntesis Ejecutiva Informe Final Marzo, 2005

2 2 Informe Final. Evaluación Externa ABREVIATURAS AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes CONAPO Consejo Nacional de Población COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social EC Estrategia Contigo EMR Estrategia de Micro Regiones FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social IE Programa de Incentivos Estatales INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática EC Estrategia CONTIGO EMR Estrategia de Micro regiones PEF Programa de Egresos de la Federación PDR Programa de Desarrollo Rural PND Plan Nacional de Desarrollo PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. ROP Reglas de Operación SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEP Secretaría de Educación Pública SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SS Secretaría de Salud SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas

3 3 Informe Final. Evaluación Externa PRESENTACIÓN SÍNTESIS EJECUTIVA Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa del Programa de Incentivos Estatales. Es el documento conclusivo que presenta la Red para el Desarrollo Sostenible de México, A. C. (RDS) conforme a los Términos de Referencia elaborados por la SEDESOL y la propuesta técnica presentada por la RDS. Este informe, contiene el conjunto de aspectos considerados para la evaluación del programa y reúne los materiales que fueron incluidos en los cuatro informes parciales entregados con anterioridad, los cuales fueron revisados nuevamente e integrados para conformar un documento con carácter integral. El presente texto de Síntesis Ejecutiva refleja de manera concreta y concisa el contenido del documento. Detalla de manera breve los objetivos de la evaluación. Enseguida se retoman de manera sintética las conclusiones generales, las fortalezas retos y recomendaciones referentes al Diseño, Cobertura y Focalización, Operación, Resultados y las Percepciones de los beneficiarios. Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa evaluado.

4 4 Informe Final. Evaluación Externa Objetivos de la Evaluación. Objetivo General Analizar el diseño, operación, focalización, resultados (beneficios económicos y sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa Incentivos Estatales, identificando las fortalezas y debilidades en cada área, y proponiendo alternativas para mejorar el desempeño del Programa. Objetivos Específicos a. De Diseño Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna y congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de Política Social en México (CONTIGO) y la Estrategia de Micro Regiones. b. De Operación Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) que regulan las acciones del Programa y la adecuada operación del mismo. c. De Focalización y Cobertura Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar el bienestar de la población en situación de pobreza. d. Resultados (beneficios económicos y sociales) Medir los resultados del Programa en relación con los cambios o acciones que estén llevando a cabo los estados en materia de política social. e. Percepción de los beneficiarios Conocer las percepciones de los estados beneficiarios sobre la operación y los resultados del Programa.

5 5 Informe Final. Evaluación Externa CONCLUSIONES Diseño del Programa Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del desarrollo, que es la política de crecimiento económico, los principales documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a través de un enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos lineamientos han quedado sólo en el plano del discurso, ya que en la implementación práctica de la política social ha continuado predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con inversiones en capital humano. El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan Nacional del Desarrollo (PND) y en la estrategia CONTIGO (EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los diversos programas de la Sedesol. Atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto, aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar. La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar el desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita; es decir, a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias. Las dos modalidades del programa: Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas e Innovación por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo virtuoso para estimular el federalismo, ya que la primera favorece la transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.

6 El diseño del Programa se orienta más proceso que de impacto. a premiar características de Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la pobreza y no sólo los de carácter asistencial o compensatorio. Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera más clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su efectividad. Tampoco existen garantías de que se promueva la articulación interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación. El diseño del programa no incluye de manera suficiente criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados, lo que constituye una insuficiencia que limita sus posibilidades de jugar un papel de mayor importancia en el conjunto de la política social aplicada en las entidades federativas. El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí mismo un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos, que ha ido madurando a lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de esta forma IE se convierte en un ejercicio valioso que, de arrojar resultados positivos, puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa. Un aspecto que constituye un defecto del esquema del programa es su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los estados las que tienen que cumplirlas; en otras palabras, es la federación la que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos en función de ellas. Aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados; sin embargo, se ha convertido, en la práctica, en un juego de desencuentros, en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y estados se armonicen y concierten se ha vuelto un terreno en el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones. 6

7 7 Informe Final. Evaluación Externa Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa, expresada en la propuesta de PEF 2004, que lo desaparecía, y en la de 2005, que le disminuía sensiblemente sus recursos. Esta tendencia se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades, lo que constituye un serio riesgo que va en contra de la integralidad de la política social y de la pretensión de superar su carácter periférico y marginal. La modificación al diseño y normatividad del programa que los diputados llevaron a cabo en el PEF 2005 junto con el incremento presupuestal, representa sin duda un retroceso con relación a su idea central, que es el incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a un esquema de reparto de recursos adicionales. La forma en la que quedó normada en las ROP 2005 una tercera modalidad, el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social (FIEDES), revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol, los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas federales del ramo 20. Más allá del retroceso que el FIEDES parece implicar, también representa una ventaja, al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y de de Innovación por Concurso Abierto (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el ejercicio de los recursos. Para posteriores ejercicios se debe mantener el esquema de estas tres modalidades del Programa, pero se debe asignar una mayor proporción de recursos a las modalidades de Innovación por Concurso Abierto y para la de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas. Se propone un esquema en el que se asigne un 60 % de los recursos al FIEDES y un 20 % a cada una de las otras dos modalidades. Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del FIEDES, que los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a factores tales como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la planeación concertada de mediano plazo y la participación social.

8 8 Informe Final. Evaluación Externa En general, existe congruencia interna entre los principales componentes que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para lograr los objetivos del programa. Para los años contemplados en la evaluación (2003 y 2004), existe en general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre estos últimos y la mecánica con que opera el Programa. Las Reglas de Operación del Programa 2003, no modificadas en 2004, son claras y, en general, son equitativas para todos los estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31 entidades; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta marginación, que incluyan localidades rurales y semi-urbanas, así como zonas urbanas marginadas, deja en un segundo plano o fuera - dependiendo de los recursos- a aquellos estados que no tienen predominantemente municipios con esos índices. La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los estados para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres, resulta interesante por la combinación que este programa hace entre un subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso de IE, que pudiera combinar también una asignación definida en función de la situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de política social. Cobertura y Focalización En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su grado de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el 33.7% y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación, respectivamente. En 2004 IE incidió en 21 estados y 282 municipios. Para este año, si bien disminuyó en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy

9 baja marginación con respecto al año anterior, el porcentaje de la población atendida que representaron esos municipios se incrementó en un 23% con respecto al Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares (cerca del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de pobreza, pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos municipios son de baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino, apoyado en una muestra representativa de casos valorados en campo, puede ayudar a determinar el grado en que se está incluyendo o excluyendo a la población hacia la cual se orienta normativamente el programa. En cuanto a la inversión autorizada o (inversión total) en 2003 se ejercieron $ ,385.84, de los cuales los municipios de baja o muy baja marginación recibieron el 65.3%, en tanto que los de alta o muy alta marginación recibieron el 4.7% y el 16.5%, respectivamente. Para 2004 la inversión autorizada disminuyó un 41% con respecto al año anterior, para quedar en $ ,122.71; asimismo, se observa una reorientación en la inversión, de modo tal que en este año los municipios de alta o muy alta marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el 12,6% y el 44%, respectivamente; por su parte, los municipios de baja o muy baja marginación vieron disminuida su participación a poco más de la tercera parte de los recursos ejercidos (34.8%). En cuanto a la inversión autorizada per capita se observa que, considerando los dos años de operación del PDIE, los municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($ 42.60) que el resto de categorías; en segundo lugar están los municipios de marginación media, que tuvieron el mayor ingreso per capita en 2003 ($51.82), pero que en 2004 tuvieron una reducción muy significativa (24.65), para quedar con un promedio de $ 38.20, entre los dos años. El tercer lugar lo ocupan los municipios de muy baja y baja marginación, que en 2003 recibieron una inversión per capita de $40.37, pero que en 2004 se redujo a poco menos de la tercera parte ($12.96), quedando con un promedio para el bienio de $ La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de la tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año, proporción casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%). Estas cifras hablan del interés y buena acogida que ha tenido el programa en las entidades participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva a cabo bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad. 9

10 Operación Igualmente, eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en los cuales puede participar y/o apoyar. Los mayores retrasos, que constituyen cuellos de botella, se ubican en el tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos (especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación). Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de operación del programa y un buen desempeño operativo. El problema operativo más importante es lo dilatado del proceso que ocasiona que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo. En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en la mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de corresponsabilidad tuvo un mejor desempeño operativo que la de innovación, lo que se debe a la menor incertidumbre sobre los recursos federales y a un ejercicio que contó con un poco más de tiempo. La promoción se realiza de manera adecuada en ambos tipos de vertientes y existe la percepción de que las actividades son suficientes y adecuadas. El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos estatales es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de corresponsabilidad, aunque es un poco menor para innovación. En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas para la integración de las propuestas. Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de innovación consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las solicitudes y se comunican los resultados es adecuada y los procedimientos y resultados de los concursos transparentes. Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la modalidad de innovación y casi la mitad en la modalidad de corresponsabilidad, consideran que no fue transparente y expedito el 10

11 mecanismo de comunicación del fallo de los proyectos ganadores debido a que no se les comunicó directamente. En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron algunos problemas administrativos y operativos, principalmente relacionados con los retrasos que determinan tiempos muy cortos, los problemas para que los gobiernos realicen su aportación y la falta de experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del programa. El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los propios beneficiarios. Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a los proyectos ejecutados. La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la elaboración de las evaluaciones estatales hizo que este componente tan importante del Programa no lograra, más que en casos muy contados, cumplir con su objetivo. Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 representaron el 7% de la inversión ejercida, lo cual significa que por cada peso invertido en acciones u obras se requirieron 7 centavos para lograr concretarlas. Lo anterior concuerda con lo que establece el PEF en relación al programa, que contempla un 7% de los recursos asignados para la operación, seguimiento y evaluación del programa. De las 135 obras monitoreadas el 81% (110 obras) se ubicaban en tres entidades: Baja California (40 obras, 29.6%), Jalisco (38 obras, 28.1%) y Morelos (32 obras, 23.7%) y el resto en otros siete estados: Aguascalientes (1 obra, 0.7%), Durango (3 obras, 2.2%), Estado de México (5 obras, 3.7%), Guanajuato (3 obras, 2.2%), Guerrero (1 obra, 0.7%), Nayarit (2 obras, 1.5%) y San Luis Potosí (10 obras, 7.4%) Del total de obras monitoreadas, el 93.1% de los informantes consultados respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la obra estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo que fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el 54% el desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es que contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los 11

12 casos se considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre todo para mantenimiento. De acuerdo a las observaciones de los monitores el 87.4% de las obras están cumpliendo con el servicio esperado, en tanto que el 12.6 % no lo están haciendo. Las obras que se cancelaron fueron: 2 en Durango, 2 en Jalisco y 3 en San Luis Potosí, las obras pendientes de realizarse son 2 en Jalisco (entrega de 2 ambulancias), las obras aun no concluidas son: 2 en Durango (una electrificación y una red de agua potable), 5 en Jalisco (4 drenajes y una planta de tratamiento de aguas) y 2 en el Estado de México (centros de desarrollo comunitario y familiar). La gran mayoría de las obras de drenaje observadas son aun de corte tradicional, caracterizadas por considerar sólo la captación y descarga de las aguas negras comunitarias, pero sin tomar en cuenta los impactos ambientales de hacer estas descargas hacia los arroyos o ríos, lo cual es totalmente insustentable. Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de infraestructura monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio (financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que fueron autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de pobreza o marginación, c) se levantan padrones de beneficiarios, d) incluyan una instancia de contraloría social y e) se levantan actas de entrega recepción. Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en las obras de infraestructura monitoreadas son: a) la realización física de la obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b) algunas obras realizadas benefician también a personas que no están en condiciones de pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de calles, obras de protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al levantamiento de banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta pobreza, d) algunas obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable (ejemplo, obras de drenaje que no incluyen la adecuada disposición y tratamiento de las aguas negras), e) en algunos casos se levantan las actas de entrega-recepción sin estar las obras completamente concluidas. De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura monitoreadas un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a localidades rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas). 12

13 13 Informe Final. Evaluación Externa Resultados Los encuestados señalan que los estados cuentan con una estrategia para combatir la pobreza, que es complementaria a la estrategia federal porque se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una focalización complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por: a) realizar diferentes ejercicios de regionalización y focalización de programas y recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, c) dotación de servicios básicos y, en menor medida, d) apoyos productivos y generación de empleos. Los principales criterios que se dice toman en cuenta los gobiernos estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices de marginación y el mayor impacto esperado. La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el 41% y el 60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos por debajo de ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de sus recursos presupuestales. En términos absolutos, los presupuestos estatales para el gasto social son muy dispares y van desde los 5 millones hasta los 29,000 millones de pesos. Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o menos del gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron que destinan entre el 0% y el 20% para complementar los programas del Ramo 20. Las tres cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20% de su presupuesto a la atención a la salud de población abierta. El 64% respondió que en la entidad se destina entre el 0% y el 20% en programas estatales para el combate a la pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el estado entre 0% y 20% de su presupuesto en educación básica y media superior, pero también el 38% dijo destinar entre el 41% y el 60% de sus recursos en este rubro. La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 33 es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De igual modo, que los recursos del Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades Federativas se destinan al saneamiento de las finanzas públicas, la creación de infraestructura y el apoyo a reservas actuariales o fondos de pensiones.

14 El 23% de los encuestados señalan que por cada peso que aporta Sedesol el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1 peso y el 11% entre 2.6 a 4 pesos. Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados para elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas modalidades: a) el que exista una demanda social, b) que el proyecto esté contemplado en el programa estatal de política social y c) considerando también los índices de marginación de las localidades beneficiadas. Estos criterios se consideran como adecuados para lograr una focalización efectiva de los recursos hacia la población en condiciones de pobreza. La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con el IE en Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal que destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de su gasto social. La información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye, además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de estudios a profundidad por estado y otro a nivel general. A poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos, sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que se buscan. Puntualmente el programa ha logrado incentivar: o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales. o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de alto impacto. o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos casos, su concurrencia con recursos. 14

15 15 Informe Final. Evaluación Externa Ha habido poco avance en: o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de pobreza y marginación. o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas, nacionales e internacionales. o Establecer criterios conjuntos entre estados y federación para definir en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como las acciones que serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social. Percepciones y Valoraciones 26 estado (84%) han participado en el Programa en una u otra modalidad en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que han participado no siempre han resultado ganadores. No obstante, la totalidad de los entrevistados señalaron que están interesados en participar en Hay gran interés de la mayoría de los estados por participar en el programa en 2005 debido a lo alto de los montos de apoyo y a la flexibilidad para impulsar cualquier proyecto de interés del estado. Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios entrevistados en cuanto a los objetivos que se propone el IE y a los mecanismos principales que utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una fuerte demanda para descentralizar las decisiones fundamentales o, cuando menos, para dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE. A través de las entrevistas y de la misma encuesta se pudo constatar que, en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el programa y los apoyos que otorga. De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar, que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar, que incentiva la coordinación interinstitucional.

16 Tres cuartas partes de los encuestados consideran que los lineamientos normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos. La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de las comunidades a las que van dirigidos. La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta: 96% de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91% en la de innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones. Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos (31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las convocatorias (29%). 16 FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES Fortalezas Diseño La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan Nacional del Desarrollo (PND) y en la estrategia CONTIGO (EC). La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de cuentas. Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos y descentralización. La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de operación. La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el Congreso.

17 La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado. Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los gobiernos estatales. Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31 entidades. La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto, ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos. La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los resultados y de los impactos de IE. El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno, contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y los estados. Cobertura y Focalización Operación La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21 estados y 282 municipios. Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($42.60). Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población pobre. Existe en general un buen desempeño operativo. 17

18 La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes y existe una percepción de que las actividades de promoción son suficientes y adecuadas. El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos estatales es satisfactoria. En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas para la integración de las propuestas. La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los concursos son percibidos como transparentes. En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos. El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social. Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a los proyectos ejecutados. La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles de pobreza para cada uno de los proyectos. En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las autoridades locales. 18 Resultados La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son complementarias, en buena medida, a la estrategia federal. La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de coinvertir con el IE. El programa ha logrado incentivar: o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.

19 Percepciones RETOS Diseño o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%. o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California, Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.). o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos casos, su concurrencia con recursos. Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para lograrlos. La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los funcionarios entrevistados. La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal. La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras entidades. La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de las comunidades a las que van dirigidos. En la implementación práctica de la política social ha continuado predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural. Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de Micro Regiones (EMR). 19

20 Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que de impacto. La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos. El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los programas y proyectos sociales. La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional. La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados. Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los estados las que tienen que cumplirlas. El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones. La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa, inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades. Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance de sus objetivos. La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de reparto de recursos adicionales. Cobertura y Focalización Operación El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta marginación. 20

21 Resultados Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella, principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación. El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo. Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del programa. Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las distintas modalidades del Programa. La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la evaluación de impacto de los proyectos apoyados. Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación. Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales y el cuidado ambiental. Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de pobreza urbana. 21

22 Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social. 22 Percepciones y valoraciones Definir criterios para replicar proyectos en otros estados. La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social. Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE. RECOMENDACIONES Diseño La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39) El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p. 47) Incluir mayores criterios para incentivar: o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y marginación. o La coordinación interinstitucional. o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)

23 El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación, concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53, párr. 4) La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3) Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de descentralización concertada de la política social, que permite el alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal. (Cap. 2, p. 54, párr. 3) Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3) Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría, a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3) Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo, con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3) Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. ) 23

24 24 Informe Final. Evaluación Externa Cobertura y Focalización Operación Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83, párr. ) Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1) Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria. (Cap. 4, p. 89, párr. 4) Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4) Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4) Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4) Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2) Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2) Resultados Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de

25 género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. ) Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza. (Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,) Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2) 25 Percepciones y valoraciones. Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183, párr. 1) Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p. 183, párr. 1) Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes: o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de Vida de la Población. o Chiapas. Una semilla para crecer o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC) o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos pero es replicable) o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado de Yucatán (Cap. 6, p )

26 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A. C. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales Síntesis Ejecutiva Informe Final Marzo, 2005

27 2 Informe Final. Evaluación Externa ABREVIATURAS AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes CONAPO Consejo Nacional de Población COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social EC Estrategia Contigo EMR Estrategia de Micro Regiones FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social IE Programa de Incentivos Estatales INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática EC Estrategia CONTIGO EMR Estrategia de Micro regiones PEF Programa de Egresos de la Federación PDR Programa de Desarrollo Rural PND Plan Nacional de Desarrollo PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. ROP Reglas de Operación SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEP Secretaría de Educación Pública SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SS Secretaría de Salud SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas