Hacia una PAC más justa y eficaz

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1 Hacia una PAC más justa y eficaz Documento de partida para debate y discusión /

2 Índice 1. Resumen ejecutivo 2. Profundizar en la Reforma de la PAC: Necesidad y oportunidad para Aragón. 3. La importancia de los recursos asociados a la PAC y la necesidad de que no sólo sea un presupuesto. 4. La necesidad de una PAC más eficaz. 5. Pagos por hectárea: socialmente injustos y económicamente ineficaces. 6. Pagos por hectárea: una amenaza para las zonas de montaña. 7. Los derechos históricos crean agravios injustificables e impiden abordar las reformas necesarias. 8. Los estratos son el problema, no la solución. 9. No es creíble simplificar la PAC sin introducir cambios profundos. 10. La condicionalidad como herramienta de integración ambiental y reforzamiento de la legitimación social Segundo Pilar: Importancia y retos. 12. La renta agraria como foco de la política agraria. 13. Profesionalidad agraria: Importancia y enfoque. 14. Claves para una reforma en profundidad de la PAC. 15. Distribución de la ayuda a la renta entre beneficiarios individuales. 16. Glosario

3 1. Resumen ejecutivo. Una PAC injusta e ineficaz La última reforma de la Política Agraria Comunitaria (PAC) ha servido para poner de manifiesto, a través de su aplicación directa, las injusticias que provoca tras varias décadas de programación y evolución hacia lo que hoy es la estrategia europea común más importante, al menos desde el punto de vista presupuestario. Particularmente en la provincia de Teruel, los agricultores y ganaderos han hecho patente su protesta por los agravios de los que son objeto por culpa de fundamentos básicos tales como los derechos históricos, el pago por superficie o la regionalización. Pero no solo en este territorio se dan desigualdades palpables. Comarcas de otras provincias o zonas de montaña especializadas en ganadería extensiva corren un riesgo serio de deterioro en su actividad agraria tradicional. Como consecuencia de ello, el Gobierno de Aragón, por compromiso con los ciudadanos afectados y por mandato de las propias Cortes aragonesas, ha estudiado el problema con el fin de realizar una propuesta de reforma de la PAC que la convierta en una política no solo más justa, sino también más eficaz, puesto que también se ha podido comprobar que el camino trazado por las instituciones europeas no está sirviendo para que el dinero invertido en el campo genere un nivel digno de renta a agricultores y ganaderos y un desarrollo adecuado al propio sector agrario. 2 En este sentido, cabe señalar que el mal comportamiento de variables como la producción, la productividad laboral y la renta agraria permite poner en duda la eficacia del enfoque vigente de la PAC. No solo en Aragón, sino también en el resto de España, donde la evolución de las diferentes variables analizadas muestra tendencias regresivas todavía más acusadas y significativas. Se ha podido constatar en las primeras aproximaciones al problema que el sistema de pago por hectárea, con importes tanto más elevados cuanto mayor es el potencial productivo de la superficie objeto de ayuda, provoca que la subvención percibida sea mayor para los perceptores con mayor renta agraria. Hecho queda claramente reflejado en la regionalización (estratos) establecida para el conjunto de España, donde los secanos áridos cuentan con pagos por hectárea significativamente más bajos que los secanos húmedos, que, obviamente, son más productivos; problema que se replica en los secanos con respecto al regadío. Esta inequidad se traduce, además, en ineficacia cuando se comprueba que prácticamente las tres cuartas partes de los beneficiarios de la PAC concentran un tercio de la ayuda total y configuran un colectivo cuya renta total presenta muy escasa dependencia de la actividad agrícola. Esto supone la dispersión de un importante volumen de fondos (en Aragón, unos 150 millones de euros) entre un elevado número de beneficiarios para los que, presumiblemente, los efectos de la ayuda percibida resultan muy poco relevantes, tanto en términos de renta como agrícolas. Situación que impide, posiblemente, focalizar las ayudas en el segmento profesional de mayor interés económico y justificación social.

4 Por su parte, el pago por superficie, que también se aplica ahora a las producciones ganaderas, se ha convertido por ello en otra amenaza para las zonas de montaña, donde los ganaderos están teniendo serias dificultades para justificar la existencia de una actividad que han mantenido a lo largo del tiempo. La situación se agrava por las anomalías generadas con la concesión de ayudas basadas en derechos históricos a beneficiarios que ya no explotan ganadería alguna, lo que también genera agravios sociales difícilmente justificables. Sobre este carácter histórico de los derechos de subvención, cabe añadir que también dificulta la incorporación y la consolidación de los jóvenes en la actividad agraria, cuando tan necesario es el relevo generacional. Al mismo tiempo, ese determinismo histórico impide que agricultores y ganaderos que tradicionalmente no han tenido ayudas puedan llegar a tenerlas, como es el caso de los fruticultores o los productores de porcino. La necesidad de una reforma profunda basada realmente en la renta agraria Como consecuencia de todo lo anterior, el Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad ha tomado la decisión de abordar la propuesta de una reforma de calado sobre la política agraria europea. El objetivo es, evidentemente, solucionar los problemas que se han puesto de manifiesto en la provincia de Teruel tras la última reforma de la PAC, pero del mismo modo evitar las deficiencias estructurales de esa política que afectan al conjunto del sector. En términos de equidad, se trata de que no sean las rentas más altas las que más ayudas reciban. Y, en términos de eficacia, impedir que una buena parte de las subvenciones lleguen a beneficiarios cuya dependencia de la actividad agrícola y contribución a la misma sea mínima o incluso irrelevante. 3 En este sentido, ni los estratos o regiones productivas ni los pagos por superficie ni los derechos históricos son útiles. Más bien al contrario: constituyen el problema a resolver. De ahí que se apueste por su desaparición. Como el objetivo de la PAC, por un lado y de acuerdo con el Tratado de la Unión Europea, es el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura. Y como la Constitución Española, por otro, hace referencia a la equiparación del nivel de vida de los agricultores el del resto de los españoles, el Gobierno de Aragón entiende que la legitimidad de la política agraria radica precisamente en la equiparación de las rentas de los agricultores con las del resto de la población. Y, en este sentido, fija la renta como el elemento básico de referencia y en torno al cual se deben implementar los mecanismos de compensación, pues si no se realiza esta, se produce una transferencia de rentas desde los agricultores hacia el resto de la sociedad, que en general no recompensa la totalidad de los gastos de producción. Así, pues, la propuesta del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad, como se ha dicho, aboga por la eliminación de los derechos históricos, los pagos por superficie y la regionalización. Estos tienen que ser sustituidos por una compensación de la renta de los agricultores en función del ejercicio real de la actividad agraria que realicen y de su renta agraria personal declarada en el IRPF (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas).

5 Para fijar esta nueva forma de compensación se plantea establecer una renta agraria de referencia, de tal manera que los agricultores y ganaderos que no la alcancen vean incrementados sus ingresos mediante ayudas públicas hasta completarla. La proposición incluye a todos los agricultores y ganaderos independientemente de su orientación productiva y dimensión, y se modula mediante algunos factores correctores: grado de profesionalidad agraria, dimensión económica de la explotación y eficiencia productiva de la misma. El pago estará condicionado al cumplimiento de buenas prácticas agronómicas que deben definirse y a las que se pueden sumar determinadas exigencias de carácter ambiental o social. La profesionalidad se mide por el porcentaje de ingresos agrarios sobre ingresos totales del beneficiario, de forma que su acceso a las ayudas es proporcional a este (cuanto mayor sea el porcentaje, mayor el derecho a subvención). Se prima de esta manera a quienes más dedicados están a la actividad agraria. Por su parte, el coeficiente de dimensión es la medida de su dimensión económica potencial con respecto a una dimensión económica estándar establecida previamente. Se fomenta así el aumento de la dimensión económica de las explotaciones. Y la eficiencia productiva de la explotación se determina por la relación entre la producción obtenida y el potencial productivo asignado previamente. Esta variable castiga la ociosidad. Todo esto supone una modificación sustancial del enfoque del primer pilar de la PAC (ayudas directas a los agricultores y ganaderos), mientras que se mantiene la orientación actual del segundo pilar (desarrollo rural), del que se reforzaría su papel como impulsor de la mejora de las estructuras agrarias. 4 Del mismo modo, la propuesta mantiene el mismo nivel de asignación financiera para Estados y comunidades autónomas, aunque modifica, evidentemente, la distribución de esta entre los beneficiarios finales, siempre, por otra parte, personas físicas. Las personas jurídicas no perciben, así, ayudas directas, que se destinan íntegramente a las personas físicas que las componen. Por último, cabe señalar que la integración del sistema de declaración y control de las subvenciones con el sistema fiscal podría suponer una simplificación notable del proceso. Ventajas de la propuesta La compensación directa de las rentas mediante la fórmula planteada permitiría: Incluir a todos los agricultores y ganaderos como beneficiarios de las ayudas. Orientar las subvenciones a los segmentos de beneficiarios más dependientes de la actividad agraria y más implicados en su desarrollo. Equiparar a todos los perceptores en derechos, acabando con desigualdades personales, territoriales, de orientación productiva o cualesquiera otras.

6 Primar la buena gestión de las explotaciones. Mantener la capacidad financiera de Estados y comunidades autónomas. Introducir exigencias medioambientales o sociales con criterio y viabilidad agronómicos. Legitimar la política agraria por el valor intrínseco de la actividad agraria. Transformar la PAC de presupuesto sin política a política con presupuesto. Eliminar el exceso actual de burocracia 5

7 2. Profundizar en la Reforma de la PAC: Necesidad y oportunidad para Aragón. Tras la aprobación de la aplicación de la Reforma de la PAC mediante los Reales Decretos 1075/2014, de aplicación de pagos directos, y 1076/2014, de asignación de derechos de pago básico, los agricultores de la provincia de Teruel manifestaron su desacuerdo con la misma por considerar que el resultado de la regionalización del pago básico (estratos) y los menores importes derivados del pago por hectárea suponían un agravio comparativo con respecto a las otras dos provincias aragonesas. Para canalizar el desacuerdo se constituyó la plataforma AGRIGATE, que es la entidad que ha trasladado las reivindicaciones a los diferentes ámbitos sociales y políticos y al Gobierno de Aragón, así como a la Comisión Europea, ante la que ha denunciado la reciente reforma de la Política Agraria Comunitaria (PAC) llevada a cabo en España. El conflicto suscitado en Teruel en relación con la aplicación de esta reforma hizo que el Gobierno de Aragón surgido de las elecciones de mayo de 2015, tan pronto como tomó posesión y a través del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad, manifestara su compromiso con el mismo, así como su propósito para trabajar en la búsqueda de una solución más justa y eficaz. El Pleno de las Cortes de Aragón, en sesión celebrada los días 8 y 9 de octubre de 2015, con motivo del debate de las proposiciones no de ley números 50/15 IX, sobre Política Agraria Comunitaria, 51/15 IX, sobre Política Agraria Comunitaria y 64/15 IX, sobre Modificación de la Política Agraria Común, acordó lo siguiente: 6 En relación con las proposiciones no de ley números 50/15 IX y 64/15 IX: «Las Cortes de Aragón instan al Gobierno de Aragón, en aras de evitar las desigualdades y agravio comparativos entre agricultores y ganaderos de las distintas zonas, provocados por la actual PAC y de cumplir las iniciativas aprobadas en la anterior legislatura sobre el tema, a impulsar de forma decidida una modificación de la Política Agraria Común (PAC) más justa y equitativa, que contribuya al empleo y al desarrollo de una agricultura productiva y sostenible en el marco del modelo familiar y de actividad vinculada al territorio. El logro de dicho objetivo exige actuar con urgencia y decisión para modificar los Reales Decretos 1075/2014, de aplicación de pagos directos, y 1076/2014, de asignación de derechos de pago básico, que, promulgados en diciembre de 2014, han concretado la aplicación de la reforma de la PAC, de modo que la PAC contribuya a una verdadera concepción territorial, social y generacional. Dar traslado de este acuerdo al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de España.»

8 En relación con la Proposición no de Ley número 51/15 IX: «Las Cortes de Aragón instan al Gobierno de Aragón para que modifique los estratos y mapas comarcales para eliminar los agravios comparativos entre agricultores y ganaderos de distintas zonas y así converjan hacia unas mismas ayudas en todo el territorio aragonés, como avala el segundo principio de la reforma de la PAC, y que lo traslade al Ministerio de Agricultura del Gobierno de España, antes del 15 de octubre de 2015, para que se modifiquen los Reales Decretos 1075/2014 y 1076/2014.» Ante la necesidad de dar respuesta al mandato de las Cortes, buscando una solución al problema suscitado en la provincia de Teruel, el Gobierno de Aragón también contempla su derecho y obligación de influir en el desarrollo de las modificaciones y reformas que de hecho ya se promueven en el contexto de las instituciones europeas, tanto en el marco de las revisiones intermedias previstas reglamentariamente para 2016 y 2017 como para la nueva etapa post También se contempla la oportunidad de influir en el proceso de simplificación que el propio Comisario Hogan trata de impulsar. Una simplificación que urge que se traduzca en resultados operativos, tanto para los agricultores como para las administraciones que intervienen en la gestión y control de las ayudas. Entendiendo que ni Aragón, ni el conjunto de España, puede permitirse el lujo de prescindir de la aplicación eficiente de una herramienta tan poderosa como es la PAC resulta imprescindible trabajar, en cualquier caso, en la configuración de un modelo más simple, desvinculado de cualesquiera factores que, siendo motivo de agravios objetivos inadmisibles entre beneficiarios y territorios, dificulten o no contribuyan eficazmente al logro de una agricultura económica, social y ambientalmente sostenible en el marco de un desarrollo rural coherente y vertebrador de los territorios, particularmente de los más frágiles y despoblados. 7 Todo ello considerando que el sistema de pagos por hectárea sujeto al mantenimiento de las referencias históricas derivadas de la Reforma MacSharry, cuyos planteamientos ya nada tienen que ver con las circunstancias que inspiraron dicha reforma en 1992, supone un lastre para la contribución de la agricultura al crecimiento económico y al empleo. También bajo la consideración de que el sistema vigente se traduce en un grave obstáculo para la viabilidad de las explotaciones de los agricultores más jóvenes que siguen operando en situación de desventaja frente a los de mayor edad a pesar de las medidas adoptadas en el seno del Primer Pilar de la PAC. Una circunstancia que resta eficacia a los esfuerzos de rejuvenecimiento del sector que se llevan a cabo a través del Segundo Pilar. Todo ello sin olvidar las dificultades crecientes de legitimación social de unas ayudas que, con su enfoque actual, resultan difícilmente comprensibles para la opinión pública.

9 Es la renta de los agricultores, en coherencia con el Tratado de la Unión Europea y la propia Constitución Española, lo que se propone como foco esencial de la ayuda, si bien para que la política de compensación de rentas resulte justa y eficaz, son las propias rentas agrarias de los beneficiarios las que deben ser expresamente consideradas. 8

10 3. La importancia de los recursos asociados a la PAC y la necesidad de que no sólo sea un presupuesto. Es justo reconocer el éxito de la negociación presupuestaria que, en relación con la reciente Reforma de la PAC 2020, logró el Gobierno de España al conseguir unos recursos incluso por encima de las expectativas que se tenían, que eran realmente desfavorables. Los cerca de millones de euros anuales con los que cuenta España suponen una importante oportunidad de mejora agrícola que está muy restringida, no obstante, por la estrategia del statu quo por la que, en relación con la reforma y de manera conjunta, han apostado en España el Gobierno central, las comunidades autónomas y el propio sector. La aplicación de la Política Agrícola Común (PAC) en Aragón supone la asignación de un importante volumen de recursos financieros procedentes de los Fondos Europeos (Feaga y Feader) que superan los 500 millones de euros anuales, un 85% correspondientes al Primer Pilar, relativo al apoyo directo a las rentas y otras medidas, y el 15% restante, al Segundo Pilar, correspondiente al desarrollo rural. Para comprender la importancia de estos recursos (500 M ) cabe señalar, por ejemplo, que representan las tres cuartas partes del presupuesto total del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad o que equivalen a más de un tercio del valor añadido bruto del sector agrario aragonés, que es de millones de euros. 9 Si bien los programas de desarrollo rural cofinanciados por las comunidades autónomas con cargo al Segundo Pilar de la PAC (Feader), en particular el de Aragón, se constituyen en una importante herramienta de política agraria con la que afrontar las graves dificultades estructurales del sector, no ocurre lo mismo con el enfoque del Primer Pilar, a pesar de que concentra la mayor parte de los recursos. Así, el Pago Básico complementado por el Pago Verde y demás elementos en los que se ha concretado la reforma representan la continuidad de unos pagos directos y derechos históricos que no permiten otra cosa distinta que la mera gestión de la distribución de unos fondos cuyos beneficiarios y cuantía quedan a priori fijados.

11 4. La necesidad de una PAC más eficaz. No existen estudios de evaluación con una visión retrospectiva suficientemente amplia que analicen los posibles efectos específicos de la PAC sobre variables tan importantes como la producción, la productividad laboral y la renta. Sin embargo, el mal comportamiento de estas variables en un contexto particularmente favorable de precios de las materias primas agrícolas permite poner en duda la eficacia del enfoque vigente de la PAC, que sigue siendo deudor de la reforma adoptada en 1992 en un contexto internacional y agroalimentario global que poco o nada tiene que ver con el actual. El comportamiento desfavorable de la producción final agraria, unido a la elevación del consumo intermedio durante la etapa , se ha traducido en un comportamiento claramente regresivo del valor de la diferencia entre ambas magnitudes, que es lo que mide el valor añadido bruto agrario. Esta magnitud, valorada a precios constantes muestra una tendencia regresiva. 10 Fuente: PDR Aragón La aplicación de las subvenciones agrarias, deducidos los impuestos, al VAB agrario se traduce en la renta agraria. Para el periodo , la evolución de la renta agraria valorada a precios constantes ha mostrado una acusada inestabilidad. La productividad agraria aragonesa, en su conjunto, muestra un comportamiento muy inestable, con valores medios similares a los del conjunto nacional pero sensiblemente

12 inferiores a los de las comunidades vecinas. Ello se traduce en un comportamiento también inestable y desfavorable de la renta de los agricultores. Fuente: PDR Aragón Durante la etapa analizada, la importante pérdida de efectivos agrarios no ha sido suficiente para compensar la caída de la producción y de la renta agrarias, de modo que la productividad del trabajo agrario, así como la renta unitaria del trabajo han experimentado, valoradas a precios constantes, un comportamiento desfavorable. En el caso de la productividad, la tendencia es claramente regresiva, tanto en el caso de Aragón (R 2 =0,48) como en el del conjunto nacional (R 2 =0,60). En el caso de la renta unitaria del trabajo, en Aragón se observa una acusada inestabilidad (R 2 =0,10), mientras que en el conjunto de España la tendencia es regresiva (R 2 =0,64).

13 Fuente: PDR Aragón Fuente: PDR Aragón Las ayudas agrícolas implementadas por la PAC no habrían logrado, por tanto, sostener ni estabilizar la renta ni tampoco mejorar la productividad de los agricultores aragoneses. Esto resulta coherente con los resultados de los análisis econométricos

14 obtenidos en el contexto de la evaluación final del Programa de Desarrollo Rural. Utilizando datos correspondientes al conjunto de los beneficiarios de la PAC 2014, ha puesto de manifiesto que el Pago Único (U) resulta prácticamente irrelevante en la explicación de la producción estándar (P) y la ocupación (T) agrícolas vistos los bajos valores para los coeficientes. 7,06, 0,05 0,07 0,03 Las comarcas aragonesas presentan, en su mayoría, un perfil eminentemente agrario si bien con diferencias de productividad muy acusadas y achacables a factores estructurales como el regadío que el enfoque vigente de la PAC no contribuye a compensar. Todo lo contrario, ya que los pagos por hectárea vigentes son tanto mayores cuanto más elevado es el potencial productivo de la tierra. 13 Fuente: PDR Aragón

15 Los resultados observados para Aragón, en relación con la productividad y la renta agraria, no son peores que los observados para el conjunto de España, donde la evolución de las diferentes variables analizadas muestra en todo caso tendencias regresivas más acusadas y significativas, tal y como puede observarse en las gráficas que se acompañan. 14 Fuente: PDR Aragón

16 15 Fuente: PDR Aragón

17 La evolución observada para Aragón, así como para el conjunto de España, contrasta con la evolución de la renta agraria en Estados Unidos o en Canadá, países que muestran un comportamiento favorable, aunque no exento de marcadas oscilaciones, en consonancia con los elevados precios que las materias primas agrícolas han llegado a alcanzar en los mercados internacionales. 16 Fuente: PDR Aragón Canadá. Renta agraria (Millones C$ ctes 2002) R² = 0,

18 5. Pagos por hectárea: socialmente injustos y económicamente ineficaces. El cruce del pago único de la PAC correspondiente a 2014, considerando una muestra de beneficiarios (personas físicas) que integran un total de hectáreas y 100 millones de euros de ayuda, con las respectivas declaraciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) correspondiente a 2013 pone de manifiesto, tal y como puede apreciarse en la gráfica siguiente, que la ayuda percibida es tanto mayor cuanto mayor es la renta agraria del perceptor. Es una consecuencia lógica del sistema de pagos por hectárea, con importes tanto más elevados cuanto mayor es el potencial productivo de la superficie objeto de ayuda. Sin embargo, este carácter regresivo de la ayuda en función de la renta objeto de compensación resulta de difícil justificación desde el punto de vista de la equidad al que toda política pública debe atender, especialmente cuando, como es el caso de la PAC, persigue objetivos específicos de compensación de rentas. Importe del Pago percibido ARAGÓN. Pago Directo en función de la Renta Agraria ( ) Renta Agraria del beneficiario Fuente: Elaboración propia. Como se ha indicado, la falta de equidad asociada al sistema de pagos por superficie no es consecuencia del efecto de la dimensión de la explotación del beneficiario, sino, también, del potencial productivo de la misma, ya que el importe unitario por hectárea es tanto mayor cuanto mayor es dicho potencial. Este hecho queda claramente reflejado en la regionalización del pago básico establecida para el conjunto de España, donde a los secanos áridos cuentan con pagos por hectárea significativamente más

19 bajos que los secanos húmedos que, obviamente, son más productivos. Lo mismo ocurre con los secanos respecto del regadío, que en el caso de Aragón concentra una proporción muy significativa de la producción final agrícola. Pero además del problema de equidad, los resultados del cruce llevado a cabo entre los pagos de la PAC y el IRPF también ponen de manifiesto un problema de eficacia, tal y como puede apreciarse en la tabla que sigue, donde se muestra la distribución del pago único correspondiente al año Cabe destacar el hecho de que casi las tres cuartas partes de los beneficiarios, que concentran un tercio de la ayuda total, configuran un colectivo cuya renta total presenta una muy escasa dependencia de la actividad agrícola. Esto supone una dispersión de un importante volumen de fondos, que en Aragón pueden aproximarse a los 150 millones de euros, entre un elevado número de beneficiarios para los que, presumiblemente, los efectos de la ayuda percibida resultan muy poco relevantes, tanto en términos de la renta como agrícolas. Por el contrario, a pesar del carácter regresivo de la ayuda en términos de renta antes aludido, el volumen de fondos destinado al segmento de rentas agrícolas más elevadas es relativamente escaso, pudiéndose estimar que en Aragón supondrían poco más de 10 millones. El colectivo configurado por los beneficiarios de renta agraria comprendida entre y , que presentando una elevada dependencia de la actividad agrícola acredita una escasa renta, sufre posiblemente las consecuencias de la ineficiencia y falta de equidad del sistema, recibiendo menos ayuda de la que sería conveniente. 18 Cabe concluir, por tanto, que el sistema de pagos por hectárea impide focalizar la ayuda en el segmento de posible mayor interés económico y justificación social. Distribución del Pago Directo de Aragón (2014) Renta Agraria % Renta Agraria s/renta Total % Beneficiarios % Pago Directo Percibido % Producción Final Agraria % Superficie Agrícola Beneficiada < ,98 73,69 34,98 33,86 38, ,26 23,45 50,95 46,43 50, ,23 2,47 11,37 13,92 9,57 > ,06 0,44 2,7 5,78 2,13 Total 26, Fuente: Elaboración propia.

20 6. Pagos por hectárea: una amenaza para las zonas de montaña. La ayuda exclusivamente basada en pagos por superficie adoptada en la reciente reforma sobre la base del llamado Coeficiente de Admisibilidad de Pastos (CAP), dada la estructura de la ganadería extensiva española y de los pastos, al menos en el caso de Aragón está generando graves dificultades para la justificación de la carga ganadera realmente mantenida tradicionalmente, sobre todo en las zonas de alta montaña. La situación se ve agravada por las anomalías generadas por la aplicación de ayudas, basadas en derechos históricos, a beneficiarios por ganados que ya no explotan y que también genera agravios sociales difícilmente justificables. El papel de la ganadería extensiva y de los ganaderos sobre los que descansa la actividad resulta determinante para la conservación de los ecosistemas y de los paisajes asociados a las montañas pirenaicas e ibéricas, que no en vano son consecuencia en gran medida de las actividades tradicionales, sobre todo el pastoreo. El mantenimiento de la carga ganadera adecuada también resulta esencial para la lucha y prevención de los incendios forestales. Las limitaciones de competitividad de la ganadería extensiva y las dificultades inherentes a las zonas de montaña hacen que se trate de una actividad de imposible viabilidad al margen de los niveles de ayuda pública adecuados que remuneren el trabajo y el bien público que no remunera el mercado. 19

21 7. Los derechos históricos crean agravios injustificables e impiden abordar las reformas necesarias. El carácter histórico de los derechos sobre los que se basan los pagos por hectárea, en el caso de Aragón pone de manifiesto todavía el efecto de la ayuda al trigo duro de la que se benefició la provincia de Zaragoza y que ya dejó de aplicarse como consecuencia del desacoplamiento productivo de las ayudas. Pero, sin duda, la consecuencia más trascendente de los derechos históricos es que su mantenimiento, por razones obvias, imposibilita que puedan introducirse cambios sustanciales en la distribución de los fondos habilitados para el Primer Pilar, no sólo entre territorios, sino lo que es más grave, entre beneficiarios. Porque son las personas a quienes cabe atribuir la renta que pretende compensar la ayuda. Entre los agravios y obstáculos que se derivan de los derechos históricos cabe destacar la exclusión de los agricultores que, por su orientación productiva, como es el caso de los fruticultores, no han generado derechos y por tanto quedan al margen de la ayuda a la renta objeto del Primer Pilar ,57 Aragón. Pago Único 2014 ( )/ha 187,11 157, , Huesca Teruel Zaragoza Aragón Elaboración propia a partir de una muestra de beneficiarios personas físicas del Pago Único de 2014 ( ha y 280,26 millones de ayuda).

22 8. Los estratos son el problema, no la solución. La regionalización del pago básico ha sido la solución adoptada en España para minimizar los efectos de la convergencia expresamente promovida por la propia reforma y mantener el statu quo inicialmente deseado por el propio sector. La unificación de estratos en Aragón promovida por AGRIGATE, a cuyas reivindicaciones responde esta propuesta, y encaminada a lograr la convergencia territorial de Teruel con las otras dos provincias aragonesas, ha sido objeto de un profundo análisis económico, social y político que demuestra su inviabilidad práctica: La unificación de estratos implica transferencias de fondos de las zonas más productivas a las que lo son menos, contradiciendo el mantenimiento de los derechos históricos en los que la propia definición de los estratos se basa. Trasvasar ayudas de las provincias de Huesca y Zaragoza, por razones obvias es una acción abocada al conflicto si se mantiene el vigente marco de pagos por hectárea y derechos históricos que sustentan el propio enfoque regional. El trasvase de fondos del regadío al secano, una opción a priori justificable, no lo es completamente porque siendo un importante factor de renta, de diversificación productiva, de adecuación al mercado y de profesionalidad agraria, no garantiza por sí mismo que se alcance la renta agraria necesaria tal y como puede observarse en la tabla adjunta. % Pago Renta Agraria (*) Renta % RA Regadío Directo ( ) ( ) Total ( ) s/rt Huesca 10, ,35 Teruel 2, ,90 Zaragoza 5, ,91 Aragón 5, ,57 (*) Incluye el Pago Directo. Fuente: Elaboración propia a partir de una muestra de beneficiarios del Pago Único de 2014 ( ha y 280,26 M PU) cruzado con el IRPF de 2013, excluyendo personas jurídicas (unas en Aragón) y físicas con renta negativa y datos anómalos. 21 El reequilibrio territorial de los pagos relativos al Primer Pilar de la PAC no asegura que la distribución de la ayuda, como compensación de renta, sea más justa ni más eficaz. Porque la renta y su compensación está vinculada a las personas no a las tierras.

23 Dicho reequilibrio no impide que pueda acentuarse todavía más el carácter regresivo de la ayuda que, en relación con la compensación de las rentas, ha podido constatarse. Tampoco impide que siga dispersándose (o incluso que pueda aumentarse dicha dispersión) un importante volumen de recursos entre beneficiarios cuya dependencia de la agricultura y contribución potencial a su mejora es muy pequeña. La unificación de estratos tampoco evita que los jóvenes sigan estando en una preocupante y comprometida desventaja frente a quienes, por razones evidentes, concentran los derechos históricos. La modificación de estratos sigue excluyendo a los agricultores que, por diferentes razones, carecen de derechos y por tanto quedan al margen de la compensación de rentas del Primer Pilar. Siguen sin generarse incentivos para la mejora de la profesionalidad agraria y la mejora de las explotaciones. Como consecuencia de lo anterior, el Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad propone modificar en profundidad el enfoque del Primer Pilar de la PAC, de modo que resulte más justa, legítima y eficaz. Porque en términos de equidad el problema no es tanto que unos territorios regionales cobren más que otros, sino el hecho de que, como se ha visto, cuanto mayor sea la renta agraria personal más elevado sea también el pago que en concepto de compensación de renta se perciba. 22 Por otro lado, en términos de eficacia, el problema radica en que una elevada proporción de los fondos destinados a la compensación de rentas agrícolas termine destinándose a beneficiarios cuya dependencia de la actividad agrícola y contribución a la misma sea mínima o incluso irrelevante. Nada de esto se resuelve con la unificación de estratos que reivindica AGRIGATE, sino que se agrava. Es por ello por lo que desde el Gobierno de Aragón se apuesta por una reforma más profunda y ambiciosa bajo la convicción de que cualquier solución basada en estratos o regiones productivas, pagos por superficie y derechos históricos es injusto para todo el sector, pero especialmente para los jóvenes, que es de quienes depende el futuro agrícola y rural.

24 9. No es creíble simplificar la PAC sin introducir cambios profundos. Si bien es cierto que la PAC ha logrado importantes avances en la simplificación de su arquitectura y estructura interna a lo largo de los últimos 20 años, dicha simplificación no ha redundado en beneficio de los agricultores, sino, más bien, todo lo contrario. Tampoco lo ha hecho en relación con los gestores y las administraciones públicas, que se ven obligadas a una creciente aplicación de recursos materiales y humanos en las operaciones de tramitación y control. Es necesario poner de manifiesto la preocupante burocratización que en la administración agraria ha provocado la PAC, lo que está ocasionando la pérdida de las funciones técnicas y de asesoramiento que tradicionalmente ha ejercido esta administración, al menos en España. El enfoque actual de la PAC hace muy difícil avanzar en una simplificación real para el agricultor así como para la Administración. El problema radica en el papel asignado a la superficie como base de cálculo del pago, lo que obliga a un control exhaustivo de la misma con un nivel de detalle que resulta técnicamente muy complejo y con una relación coste eficacia más que dudosa. Todo ello introduce costes y riesgos desproporcionados no sólo para los beneficiarios, sino para la propia Administración. 23 Las dificultades que todas las comunidades autónomas están teniendo para proceder al pago de la PAC 2015 ha supuesto que antes del 31 de diciembre sólo se ha podido abonar el 81,7 % del importe total, lejos del 95% máximo establecido por el FEGA (en Aragón, el 85,2 %). Esto no sólo se explica por los problemas informáticos surgidos, sino que obedece a la complejidad extrema en la que se ha traducido la aplicación de la reforma con tal de mantener el statu quo. También se ha puesto de manifiesto la complejidad del proceso administrativo de control, que ha aireado la existencia de graves disfunciones que se traducen en perjuicios injustificados para los beneficiarios. El propio comisario Hogan ha mostrado su preocupación sobre la excesiva complejidad administrativa en la que se ha traducido la reforma, habiendo manifestado incluso su desacuerdo con los efectos que están teniendo sobre los agricultores los procesos de control. Los problemas surgidos en relación con el pago de la PAC 2015 no dejan de ser la primera manifestación de una mala reforma cuyos efectos negativos serán difíciles de eliminar desde los ámbitos que corresponden a las comunidades autónomas.

25 La simplificación exige, pues, cambios profundos en el enfoque e implementación de la PAC, siendo muy cuestionable que sin tales cambios puedan lograrse avances significativos, al menos desde el punto de vista de los beneficiarios y de las administraciones. 24

26 10. La condicionalidad como herramienta de integración ambiental y reforzamiento de la legitimación social. La idea de la condicionalidad de la ayuda del Primer Pilar al cumplimiento de determinados requisitos por parte de los beneficiarios resulta razonable, al tiempo que una herramienta de elevado potencial para lograr la integración de ciertos objetivos que aseguren la legitimidad de la ayuda como política pública orientada al interés general. Pero es preciso asegurar que las acciones y exigencias concretas en las que se traduce la condicionalidad, además de contribuir al logro de los objetivos deseados, tengan sentido y viabilidad agronómica. La legitimidad de la ayuda debe fundamentarse en la propia actividad agrícola en la medida que produce alimentos por los que los agricultores no perciben la remuneración adecuada a través de los precios como consecuencia de los fallos de mercado. La consideración del bien público ajeno al mercado en la ayuda agrícola tiene sentido cuando se produce de forma simultánea a la actividad agroalimentaria y puede constatarse realmente. Resulta cuestionable, sin embargo, que la ayuda se justifique exclusivamente en la generación de supuestos beneficios públicos ambientales o de otra naturaleza y sobre la base del oportunismo mediático. 25 Es preciso tratar esta cuestión con respeto y responsabilidad hacia la agricultura, el medio ambiente y las políticas públicas de las que son objeto dichos ámbitos. Ello implica que, sin cuestionar la necesidad de mejorar el grado de integración ambiental y social de la agricultura, la política agrícola tenga su propia consideración y legitimidad, sin que su defensa suponga la negación de cualquier otra política pública, como la ambiental, la social o la territorial. Hay un creciente interés por el reconocimiento del papel del sector agrícola en la producción de bienes y servicios ambientales (BSA). Uno de los debates en curso sobre el pago de los BSA es la distinción entre "el que contamina paga" y "el que se beneficia paga". En este sentido, ha habido un cambio mediante el que se ha pasado de ver a los agricultores y otros usuarios de la tierra como contaminadores a contemplarlos como proveedores de servicios ambientales acoplados a su producción (Van Hecken y Bastiaensen, 2010). La valoración del capital natural como una manera de retribuir a los agricultores por la prestación de BSA tiene limitaciones que exigen mayor investigación. Hay un debate en la comunidad científica sobre el valor de los diferentes enfoques en la promoción y conservación del capital natural. Las dificultades para determinar un valor adecuado

27 en el suministro de BSA también se traduce en mayores problemas para el análisis coste beneficio adecuado del gasto público en programas ambientales (Spangenburgh y Settele, 2010). 26

28 11. Segundo Pilar: Importancia y retos. En el marco de la PAC, la ayuda al desarrollo rural pretende fomentar la competitividad de la agricultura y garantizar la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima, así como lograr un desarrollo territorial equilibrado de las economías y comunidades rurales que genere y mantenga el empleo. Corresponde por tanto al Segundo Pilar, a través del programa de desarrollo rural, afrontar los retos que imponen los problemas estructurales del sistema y de la cadena agroalimentaria, entre los que se incluyen la mejora de la dimensión económica de las explotaciones y empresas, la mejora del capital humano y la mejora de la integración ambiental de la agricultura. Pero también le incumben los retos que se derivan de los desequilibrios territoriales directamente relacionados con la agricultura y el medio rural, que deben abordarse, por tanto, mediante los programas de desarrollo rural a través de los que se articula el Segundo Pilar. Las especificidades territoriales de Teruel, así como las de otras zonas de Aragón y de España que también sufren la despoblación y otras amenazas, deben abordarse, en consecuencia, a través de las diferentes medidas que integra la programación del desarrollo rural. Cabe destacar al respecto las indemnizaciones compensatorias, tanto las de montaña como de las de otras zonas distintas de las de montaña. Estas últimas, en el caso de Aragón, todavía están pendientes de delimitar conforme a las nuevas exigencias del Reglamento (UE) 1305/ En cualquier caso, debe descartarse abordar objetivos de reequilibrio territorial a través del Primer Pilar, cuya acción debe centrarse en la compensación de las rentas personales y no en los desequilibrios territoriales. Los resultados obtenidos en la evaluación final del PDR de Aragón ponen de manifiesto que el 60% del gasto público total se ha localizado en zonas desfavorecidas, tanto de montaña como distintas de montaña.

29 Distribución del gasto público del PDR en las zonas desfavorecidas de Aragón. 28 Fuente: Evaluación final del PDR de Aragón Diciembre 2015.

30 12. La renta agraria como foco de la política agraria. El Tratado de la UE, en su artículo 39, asigna los siguientes objetivos a la Política Agrícola Común: a. Incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra; b. Garantizar así un nivel de vida equitativo de la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura; c. Estabilizar los mercados agrícolas; d. Garantizar la seguridad de los establecimientos; e. Asegurar al consumidor suministros a precios razonables. La Constitución Española también hace referencia a la equiparación del nivel de vida de los agricultores con la del resto de los españoles (artículo 130), al crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución (artículo 131), así como a la necesidad de una distribución de la renta regional y personal más equitativa. Cabe considerar que la razón de ser y, consecuentemente, la legitimidad de la política agraria radica precisamente en la equiparación de las rentas de los agricultores con las del resto de la población ya que se son significativamente menores y, en cualquier caso, por término medio insuficientes. 29 De hecho, el objetivo esencial y fundamento del Primer Pilar de la PAC es la compensación de las rentas de los agricultores, si bien resulta cuestionable desde los siguientes puntos de vista: No se tienen en cuenta las rentas obtenidas por los beneficiarios que supuestamente son compensados. No se tienen en cuenta todos los agricultores, quedando excluidos los que por diferentes razones no han generado en el pasado los derechos en los que se basan los pagos. El carácter desacoplado de los pagos permite beneficiarse de estos a quienes habiendo producido en el pasado ya no lo hacen en la actualidad, lo que, en Aragón, resulta particularmente rechazable social, económica y ambientalmente en el caso de la ganadería.

31 Para una gran parte de los agricultores aragoneses la ayuda representa la práctica totalidad de su renta agraria y total. Pago Directo ( ) Renta Agraria ( ) Renta Total ( ) % Ayuda s/ra % Ayuda s/rt Huesca ,72% 39,86% Teruel ,65% 40,89% Zaragoza ,41% 39,44% Aragón ,54% 39,88% Fuente: Elaboración propia a partir de una muestra de beneficiarios del Pago Único de 2014 ( ha y 280,26 M PU) cruzado con el IRPF de excluyendo personas jurídicas (unas en Aragón) y físicas con renta negativa y datos anómalos. La compensación de las rentas agrícolas se concibe como solución política más justa y eficiente. Porque de no realizar dicha compensación se produce una transferencia de rentas desde los agricultores hacia el resto de la sociedad, dado que, por lo general, los precios pagados por los alimentos, como consecuencia de fallos de mercado, no cubren completamente todos los costes de producción. Porque en caso de proceder a la compensación indirecta de las rentas agrícolas mediante mecanismos de regulación de precios, además de los desajustes de oferta y demanda que se pueden provocar, se transfiere más renta a quienes más producen, incurriendo en la misma anomalía en la que incurre el sistema vigente de pagos por superficie. 30

32 13. Profesionalidad agraria: Importancia y enfoque. La profesionalidad agraria, siendo un factor clave, no puede ni debe considerarse como atributo absoluto ni excluyente para abordar una reforma en profundidad de la PAC que pretenda ser viable. Porque ni siquiera existe una definición de agricultor profesional plenamente aceptada ni tampoco parece que pueda establecerse Es por ello que se propone considerar la profesionalidad agraria como cuestión de grado, de modo que se establezca en función de la fracción de renta total que genera la actividad agraria. Los análisis llevados a cabo a partir del cruce del pago de la PAC 2014 con el IRPF 2013 se han traducido en los resultados que se recogen en las gráficas que se acompañan y que se resumen en las siguientes conclusiones: La profesionalidad agraria resulta determinante para mejorar la dimensión económica de las explotaciones. La profesionalidad agraria resulta determinante para mejorar la renta de las explotaciones. Pero la profesionalidad agraria no garantiza necesariamente un nivel de renta adecuado. 31 Estos resultados ponen de manifiesto la importancia de la profesionalidad agraria en términos de eficiencia, pero también señala una posible limitación de la acción estructural como vía que asegure los niveles de renta deseables. Todo ello permite apreciar la coherencia y pertinencia de la arquitectura vigente de la PAC en sus dos pilares, el primero centrado en la compensación de rentas y el segundo, en la mejora de las condiciones estructurales.

33 La profesionalidad agraria resulta determinante para mejorar la dimensión económica de las explotaciones. % Beneficiarios con Renta Agraria <= 10% s/renta Total en función del Ingreso agrario total (con subvenciones) 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% 0,00% 24,85% 64,80% 9,36% 0,56% 0,26% 0,18% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% % Beneficiarios con Renta Agraria 10% 50% s/renta Total en función del Ingreso agrario total (con subvenciones) 54,54% 22,19% 18,93% 0,00% 3,51% 0,82% 32 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% % Beneficiarios con Renta Agraria >50 % s/renta Total en función del Ingreso agrario total (con subvenciones) 0,03% 4,73% 16,49% 28,98% 26,88% 22,89% Fuente: Elaboración propia a partir de una muestra de beneficiarios, excluyendo personas jurídicas (unas en Aragón) del Pago Único de 2014 cruzado con el IRPF de 2013.

34 La profesionalidad agraria resulta determinante para mejorar la renta de las explotaciones. 100,00% 80,00% % Beneficiarios con Renta Agraria <= 10 % de la renta total en función de la renta agraria. 85,01% 60,00% 40,00% 20,00% 0,00% 14,86% 0,11% 0,02% Renta Agraria <= > ,00% 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% 0,00% % Beneficiarios con Renta Agraria % de la renta total en función de la renta agraria. 11,96% 85,18% 2,82% 0,04% Renta Agraria <= > ,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% % Beneficiarios con Renta Agraria >50 % de la renta total en función de la renta agraria. 3,86% 51,41% 38,62% 6,11% Renta Agraria <= > Fuente: Elaboración propia a partir de una muestra de beneficiarios excluyendo personas jurídicas (unas en Aragón) del Pago Único de 2014 cruzado con el IRPF de 2013

35 Pero la profesionalidad agraria no garantiza necesariamente un nivel de renta adecuado. % Beneficiarios con Renta Agraria <=10% en función de la Renta Total. 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 44,05% 49,25% 10,00% 0,00% 2,58% 4,12% Renta Total <= > ,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% % Beneficiarios con Renta Agraria % en función de la Renta Total. 0,91% 57,16% 39,34% 2,59% Renta Total <= > ,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% % Beneficiarios con Renta Agraria >50 % en función de la Renta Total. 3,64% 46,56% 42,98% 6,81% Renta Total <= > Fuente: Elaboración propia a partir de una muestra de beneficiarios excluyendo personas jurídicas (unas en Aragón) del Pago Único de 2014 cruzado con el IRPF de 2013

36 14. Claves para una reforma en profundidad de la PAC. El Gobierno de Aragón se considera con el derecho y la obligación de influir en la modificación sustancial de la PAC promoviendo un proceso de debate y discusión a partir de la siguiente propuesta, orientada al desarrollo de una agricultura productiva y sostenible que, en el marco del modelo familiar y de la actividad vinculada al territorio, resulte atractiva para los jóvenes y las mujeres contribuya a la generación de valor añadido y al empleo así como al uso eficiente de los recursos y a la lucha contra el cambio climático: Modificación del criterio de distribución entre beneficiarios del Primer Pilar de la PAC manteniendo la ficha financiera vigente estatal y regional. Mantenimiento del enfoque y asignación financiera estatal y regional del Segundo Pilar, fortaleciendo la preferencia por la mejora de la estructura y la cadena agroalimentaria para reducir los problemas y dificultades que justifican la ayuda del Primer Pilar. Cada Comunidad Autónoma, en el caso de España, mantendría su actual asignación financiera para cada uno de los dos pilares de la PAC. Eliminación de los derechos históricos, los pagos por superficie y la regionalización del pago básico o estratos, evitando con ello el colapso de la reforma por confrontación entre territorios, producciones, secano regadío, generaciones, grandes y pequeños, profesionales, activos, etc. Sustitución del pago por superficie por una compensación de la renta en función del ejercicio real de la actividad agraria. Sustitución del enfoque regional por el enfoque individual. Consideración de los beneficiarios en su condición de persona física, con independencia de la modalidad jurídico fiscal bajo la que desarrolle la actividad agraria. Establecimiento de una renta agraria de referencia respecto de la que compensar la renta agraria individual realmente obtenida, atendiendo al rendimiento neto reducido de las actividades agrarias imputado en la declaración del IRPF y a la atribución de rentas agrarias procedentes de sociedades con actividades agrarias, excluidas obviamente las subvenciones que puedan incluir tales conceptos. Inclusión de todos los agricultores en la compensación de rentas, con independencia de su orientación productiva y dimensión. 35