México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

Transcripción

1 QUEJOSA: ********** RECURRENTES: CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. VISTO BUENO SR. MINISTRO MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SECRETARIO: ALEJANDRO CASTAÑÓN RAMÍREZ SECRETARIA AUXILIAR: BRENDA MONTESINOS SOLANO México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día V I S T O S, para resolver los autos del amparo en revisión 1035/2016, promovido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; y, R E S U L T A N D O: PRIMERO. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado el veintinueve de septiembre de dos mil quince, en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia de Amparo y Juicios Federales en el Estado de México con sede en Toluca, **********, en representación de **********, demandó el amparo y la protección de la Justicia Federal, en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se precisan: Autoridades Responsables:

2 Ordenadora: 1. Dirección General de Fiscalización, dependiente de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México. Ejecutora: 1. **********, visitadora adscrita a la Dirección General de Fiscalización, dependiente de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México. Actos reclamados: De la Dirección General de Fiscalización: a) La emisión del oficio número **********, de veinticinco de agosto de dos mil quince, mediante el cual se ordena el aseguramiento precautorio por el momento que se indica. De la visitadora **********: a) La ejecución de la orden de aseguramiento precautorio, contenida en el oficio **********, de veinticinco de agosto de dos mil quince, mediante levantamiento del acta circunstanciada de siete de septiembre de dicho año. Preceptos constitucionales y convencionales que contienen los derechos fundamentales violados. La quejosa invocó como preceptos que contienen los derechos fundamentales violados, los artículos 1, tercer párrafo, 13, 14, 16, 17 y 133, de la Constitución 2

3 Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, inciso 3, de la Carta de las Naciones Unidas; 5, inciso j), y 29, inciso a), de la Carta de la Organización de los Estados Americanos; 1, 5, incisos 1 y 2, 24, 25 y 29, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2 y 5, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, 6, inciso 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. También formuló los conceptos de violación que estimó pertinentes. 1 SEGUNDO. Admisión, trámite y resolución del amparo. Por auto de uno de octubre de dos mil quince, el Juez Segundo de Distrito en Materia de Amparo y Juicios Federales en el Estado de México, registró la demanda de garantías bajo el número ********** y requirió a la promovente para que señalara con precisión el o los actos reclamados, así como que en el caso de que su intención fuera controvertir la constitucionalidad de una norma (artículo 40, fracción III, del Código Tributario Federal), precisara su naturaleza (autoaplicativa o heteroaplicativa) y su primer acto de aplicación. Mediante acuerdo de catorce de octubre de dos mil quince, se tuvo por recibido el escrito en el que se pretendió cumplir los requerimientos de mérito; sin embargo, al diferir la firma de la promovente de la estampada en la demanda de amparo, se requirió su ratificación. Derivado de ello, por auto del veintiuno de octubre de dos mil quince, el referido Juzgado de Distrito tuvo por ratificada la firma y cumplidos los requerimientos de mérito, requiriéndosele nuevamente a la promovente precisar a todas las autoridades que participaron en la creación de la ley que reclama. 1 Cuaderno del juicio de amparo **********. Folios 2 a 51. 3

4 En cumplimiento, la promovente señaló como autoridades responsables y actos reclamados, los siguientes: AUTORIDADES RESPONSABLES. a) Congreso General del Poder Legislativo Federal de los Estados Unidos Mexicanos. b) Cámara de Diputados del Poder Legislativo Federal. c) Cámara de Senadores del Poder Legislativo Federal. d) Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. e) Secretario de Gobernación. f) Director del Diario Oficial de la Federación. IV. LEYES Y ACTOS RECLAMADOS. De todas y cada una de las responsables antes citadas, la parte quejosa reclama: A) CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (CFF), con todas sus modificaciones, adiciones y reformas hasta la fecha, por cuanto a la inconstitucionalidad de su artículo 40 fracción III, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de diciembre de Del ordenamiento anterior se reclaman de las siguientes autoridades: Del H. CONGRESO GENERAL DEL PODER LEGISLATIVO FEDERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, que conforme al artículo 50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se divide en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores, por cuanto hace a su aprobación y expedición, como resultado de su facultad legislativa, en términos del artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su carácter de ordenadora. De la H. Cámara de Diputados del Poder Legislativo Federal, se reclama su participación e intervención en lo conducente, por cuanto a su aprobación y expedición, como cámara de origen, y como resultado de su facultad legislativa, en su carácter de ordenadora. De la H. Cámara de Senadores del Poder Legislativo Federal, se reclama su participación e intervención en lo conducente, por cuanto a su aprobación y expedición, como resultado de su facultad legislativa, en su carácter de ordenadora. 4

5 Del C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, por cuanto a su iniciativa, aprobación, promulgación y publicación, así como por cuanto a su abstención de formulación de observaciones a tales ordenamientos, en cuanto a sus aspectos de inconstitucionalidad, dentro del plazo de 30 días naturales siguientes a su recepción (anteriormente derecho de veto), conforme a los previsto por el artículo 72-B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su carácter de ordenador. El C. Secretario de Gobernación, se reclama su participación y rúbrica de la ley que aquí se impugna. El Director del Diario Oficial de la Federación, se reclama por lo que hace a la publicación de la ley en comento. Una vez cumplidos los requerimientos por la parte quejosa, el Juez de Distrito del conocimiento, por acuerdo de cuatro de noviembre de dos mi quince, admitió a trámite la demanda de amparo, asimismo, solicitó a las autoridades responsables sus respectivos informes justificados. 2 Seguidos los trámites procesales correspondientes, el veinticinco de febrero de dos mil dieciséis, el Juzgado Segundo de Distrito en Materia de Amparo y Juicios Federales en el Estado de México celebró la audiencia constitucional y dictó sentencia que se terminó de engrosar el veintinueve de febrero de dicho año, en la que resolvió conceder el juicio de garantías. 3 TERCERO. Interposición y trámite de los recursos de revisión principal y adhesivo. Inconforme con la resolución anterior, la autoridad responsable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por conducto de su representante legal **********, Subdirectora de Amparos, interpuso recurso de revisión, mediante escrito que 2 Ibídem. Folios 118 y Ibídem. Folios 345 a

6 presentó el seis de abril de dos mil dieciséis, ante el Juzgado Segundo de Distrito en Materia de Amparo y Juicios Federales en el Estado de México. 4 En acuerdo de siete de abril de dos mil dieciséis, el titular del Juzgado del conocimiento ordenó la remisión del escrito de agravios, así como los autos del juicio de amparo al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, en turno. 5 Correspondió conocer del recurso de revisión al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, cuyo Presidente lo admitió a trámite en auto de seis de junio de dos mil dieciséis y lo registró con número **********. Asimismo, admitió a trámite el recurso de revisión adhesiva interpuesto por la parte quejosa **********. 6 Mediante acuerdo de ocho de julio de dos mil dieciséis, el Tribunal Colegiado del conocimiento admitió a trámite el diverso recurso de revisión interpuesto por la autoridad responsable Presidente de la República, por conducto de su delegado el Director General de Amparos Contra Leyes, por escrito de veintiocho de abril de dicho año, ante el Juzgado Segundo de Distrito en Materia de Amparo y Juicios Federales en el Estado de México, así como la adhesión al mismo interpuesta por la parte quejosa por escrito de doce de mayo siguiente. Seguidos los trámites de ley, en sesión de veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito reservó jurisdicción a esta 4 Ibídem. Folios 387 a Ibídem. Folio Toca del amparo en revisión **********. Folios 22 a 28. 6

7 Suprema Corte de Justicia de la Nación para el estudio de constitucionalidad del artículo 40, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del uno de enero de dos mil catorce. CUARTO. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. En auto de veinticinco de octubre de dos mil dieciséis, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó asumir la competencia originaria para que este Alto Tribunal conociera tanto de los recursos principales como de sus adhesiones y ordenó la notificación correspondiente a las autoridades responsables y a la Procuraduría General de la República, por conducto del Agente del Ministerio Público Federal adscrito a este Alto Tribunal. Finalmente, ordenó turnar el asunto al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, y enviar los autos a la Sala a la que se encuentra adscrito, a fin de que la Presidenta de ésta, dictara el acuerdo de radicación respectivo. Posteriormente, la Presidenta de la Sala, mediante acuerdo de nueve de enero de dos mil dieciséis dispuso que la misma se avocara al conocimiento del presente asunto y ordenó devolver los autos a la Ponencia correspondiente, a fin de que formulara el proyecto de resolución y se diera cuenta de él a esta Primera Sala. C O N S I D E R A N D O: PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los 7

8 Estados Unidos Mexicanos, 83 de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y conforme a lo previsto en el punto tercero, en relación con la fracción III del punto Segundo del Acuerdo General Plenario 5/2013, que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito, en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se reclamó la inconstitucionalidad del artículo 40, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del uno de enero de dos mil catorce. Cabe señalar que en el caso no se justifica la competencia del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en términos del punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013, en virtud de que la resolución del mismo no implica la fijación de un criterio de importancia o trascendencia para el orden jurídico nacional ni reviste un interés excepcional. SEGUNDO. Oportunidad del recurso de revisión. No es necesario verificarla, toda vez que el Tribunal Colegiado del conocimiento analizó tal cuestión, concluyendo que la presentación de los recursos y sus adhesiones fue oportuna. TERCERO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. A continuación se sintetizan los argumentos atingentes a las cuestiones medulares planteadas en la controversia traída a revisión, principalmente en lo que respecta a la constitucionalidad de la norma impugnada: 8

9 1. En la demanda de garantías el quejoso planteó el siguiente argumento de constitucionalidad: 1.1. En su primer concepto de violación, señaló que el artículo 40 fracción III, del Código Fiscal de la Federación, en el cual se fundó el oficio número ********** de veinticinco de agosto de dos mil quince, emitido por la Dirección General de Fiscalización, resulta inconstitucional, en virtud de que, dicha medida (el aseguramiento precautorio) viola lo dispuesto en los preceptos 16 y 22 constitucionales, pues se trata de una medida de apremio exclusiva, inusitada y trascendental que transgrede la esfera jurídica de los particulares. Lo anterior, afirmó, ya que esa medida no tiene como fin garantizar un crédito fiscal y se impone sin que existan elementos suficientes que permitan establecer, al menos presuntivamente, que el contribuyente ha incumplido con sus atribuciones fiscales; de ahí que al no precisarse los límites materiales para el ejercicio de esa atribución se da pauta a una actuación arbitraria de la autoridad hacendaria. Explicó que tanto la orden como la ejecución de dicho acto pueden impedirle ejercer sus derechos de propiedad sobre los bienes que se llegaren a asegurar, lo cual resulta desproporcional, ya que el fin pretendido que se traduce en ejercer presión no corresponde con la medida de apremio impuesta, siendo en el caso el aseguramiento precautorio, en virtud de que, dicha medida obstaculiza el desarrollo normal de sus actividades ordinarias, lo que genera el incumplimiento de las obligaciones que tiene respecto al servicio que presta, incluso las obligaciones de naturaleza tributaria. 9

10 Aduce que tal y como se advierte de lo previsto en la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), emitida por el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, VIOLA EL DERECHO EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA., tanto el aseguramiento precautorio como el acta circunstanciada donde consta la ejecución de dicha orden, resultan ilegales, ya que dicha medida de apremio es desproporcional a la finalidad del mismo, ya que el objeto de la misma es presionar, sin embargo, el resultado de tal aseguramiento termina siendo una obstaculización del ejercicio habitual del cumplimiento de sus obligaciones. 2. El Juez Segundo de Distrito en Materia de Amparo y Juicios Federales en el Estado de México, emitió sentencia, en la que sostuvo, sustancialmente las siguientes consideraciones: 2.1. En el considerando quinto, señaló como una cuestión previa, que para analizar la naturaleza jurídica del precepto reclamado (artículo 40, primer párrafo, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del uno de enero de dos mil catorce), debe atenderse al conjunto normativo que conforma; por tanto, toda vez que tal disposición remite al diverso 40-A, fracción II, de dicho ordenamiento; para practicar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente o responsable solidario, respecto de los actos, solicitudes de información o requerimientos de documentación, 10

11 resulta evidente que guardan íntima relación entre sí, motivo por el cual no es dable analizarlo aisladamente. Explicó que de los artículos 40, fracción III y 40-A, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir de enero de dos mil catorce, en lo que aquí interesa, se desprende que las autoridades fiscales podrán decretar, como medida de apremio, el aseguramiento precautorio de cualquiera de los bienes (inmuebles, cuentas bancarias, depósitos o valores), a la negociación del contribuyente, cuando éste, impida de cualquier forma o por cualquier medio el inicio o desarrollo de sus facultades; asimismo, se estima que el artículo 40-A, en su primer párrafo, fracción II, establece la forma en que se realiza el embargo precautorio; lo que, de suyo implica que la referida medida de apremio no tiene por objeto garantizar un crédito fiscal, más aun, se impone sin que existan elementos suficientes que permitan establecer que el contribuyente ha incumplido con sus obligaciones fiscales, lo que evidentemente da pauta a una actuación arbitraria de la autoridad hacendaria. Adujo que, en virtud de que no se precisan los límites materiales para el ejercicio de esa atribución, situación tal, que por sí, contraviene el derecho fundamental de seguridad jurídica consagrado en el artículo 16 constitucional, pues en observancia a ese derecho, el legislador sólo puede facultar a las autoridades fiscales a emitir los actos de molestia que sean necesarios para verificar que los gobernados cumplan con su obligación de contribuir al gasto público, debiendo acotar el ejercicio de sus atribuciones de modo tal que se genere certeza al particular sobre los límites de su actuación. 11

12 Explicó que, en el caso concreto, las medidas cautelares previstas en el artículo 40 impugnado, persiguen una finalidad constitucionalmente válida, puesto que tienen como fin vencer la resistencia del contribuyente para que la autoridad hacendaria pueda ejercer sus facultades de comprobación y lograr así que los gobernados cumplan con la obligación que tienen de contribuir al gasto público. Empero, el aseguramiento de los bienes o de la negociación del contribuyente, previsto en la fracción III, del citado numeral, no puede estimarse como una medida idónea para alcanzar el fin buscado por el legislador, dado que éste se puede lograr a través de otros medios que restringen en menor medida los derechos de los gobernados, como lo son el auxilio de la fuerza pública y la imposición de multas o, en su caso, el aseguramiento de la contabilidad del contribuyente exclusivamente. Determinó que la referida medida cautelar resulta desproporcional en relación con los fines buscados y los efectos perjudiciales que genera, ya que puede obstaculizar el desarrollo normal de las actividades de la quejosa y generar que ésta incumpla con sus obligaciones derivadas de sus relaciones jurídicas, incluyendo las de naturaleza tributaria. Adujo que no pasa desapercibido el argumento de la autoridad responsable Presidente de la República, en el sentido de que en las reformas del artículo 40, fracción III, y la adición del diverso 40-A, ambos del Código Fiscal de la Federación, se establece un orden de aplicación de las medidas de apremio, no obstante, la medida cautelar consistente en el aseguramiento de los bienes o de la negociación del contribuyente continúa siendo uno de los medios de apremio en el caso de que el contribuyente se niegue 12

13 a entregar la contabilidad, y que es precisamente, esa medida cautelar la que resulta desproporcionada en relación con los fines que se buscan. Apunto que resultaba aplicable, en lo conducente, el criterio sostenido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte en la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), de rubro: ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES DE LA NEGOCIACIÓN DEL CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, VIOLA EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA.. Señaló que, la autoridad responsable, al aplicar los artículos 40, primer párrafo, fracción III, y 40-A, fracción II, ambos del Código Tributario, este último por remisión del primero de ellos para practicar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente o responsable solidario, transgrede el principio de seguridad jurídica, porque si bien es cierto que éste autoriza al legislador a dotar a las autoridades de mecanismos que les permitan actuar eficazmente ante el intento de los gobernados de no acatar las normas fiscales, también los es que ese objetivo no puede lograrse a través de una restricción patrimonial innecesaria o desmedida como el referido aseguramiento, toda vez que, no existe una relación de instrumentalidad entre éste y el fin perseguido por el creador de la ley, pues la negativa del causante a entregar su contabilidad no tiene un significado patrimonial directo que justifique la comentada medida precautoria, que además puede generar la arbitrariedad de la autoridad, dado que es innecesario asegurar, aún de forma preventiva, la negociación o el resto de los bienes como inmuebles, cuentas bancarias, depósitos o valores, porque 13

14 estos elementos mercantiles no son idóneos para determinar la situación del contribuyente, ya que con ello se simularía un mecanismo de garantía para futuros créditos fiscales. En consecuencia, al resultar fundado el concepto de violación referente a la inconstitucionalidad de los artículos 40, primer párrafo, fracción III, y 40-A, fracción II, ambos del Código Fiscal Federal este último por remisión del primero para practicar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente o responsable solidario- al violentar el principio de seguridad jurídica previsto en el numeral 16 de la Constitución Federal, concedió el amparo solicitado. 3. Los razonamientos esenciales que interesan al caso, contenidos en los agravios hechos valer por las autoridades responsables recurrentes, son los que se sintetizan a continuación: Agravios hechos valer por la autoridad responsable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión: 3.1. En su primer agravio, señala que el Juez de Distrito no realizó un estudio sistemático de los conceptos de violación, y no se apoyó en consideraciones y fundamentos legales, toda vez que, sólo se limitó a transcribir la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), emitida por el Pleno de este Alto Tribunal, la cual, no guarda una idéntica o análoga condición al acto reclamado. Estima que el A quo concluyó que el artículo 40, fracción III, en relación con el 40-A, ambos del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del uno de enero de dos mil catorce, cuenta con los mismos vicios de inconstitucionalidad que los que tuvo el 14

15 diverso 40, fracción III, de dicho código abrogado (vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil rece), motivo por el que concedió el amparo, aplicando un criterio que no resulta aplicable al asunto. Explica que el artículo 40, fracción III, en relación con el diverso 40-A, ambos del Código Fiscal Federal, vigente a partir del uno de enero de dos mil catorce, se trata de un nuevo acto legislativo. Es decir, cualquier modificación al texto legal, aunque sea la más mínima, como sucede con el artículo impugnado, derivado de un acto legislativo nuevo, el cual no se ha declarado inconstitucional y, por tanto, no puede realizarse un juicio de analogía arbitrario, sin antes haber estudiado el alcance legal, del nuevo acto recurrido. Señala que al momento en que se emitió la jurisprudencia que estima que el artículo 40, fracción III, del Código Tributario abrogado resultaba inconstitucional al violar la garantía de seguridad jurídica, era otra época, otra circunstancia económica, política y social muy distinta a la que acontece, por lo cual, en el caso, no es posible aducir que ese criterio es totalmente aplicable. Aduce que como se advierte de la tesis aislada P. LII/2008, emitida por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: LEYES. LA REFORMA DE UNA DISPOSICIÓN LEGAL CONSTITUYE UN ACTO LEGISLATIVO NUEVO, AUN CUANDO REPRODUZCA EL CONTENIDO DE LA NORMA DE VIGENCIA ANTERIOR, O TENGA CON ELLA SIMILITUDES O DIFERENCIAS ESENCIALES O ACCIDENTALES., aún en el supuesto de que la modificación no alterara en esencia el contenido de la regla 15

16 original tal como fue declarara inconstitucional, el nuevo texto de la disposición es el resultado de la expresión soberana de los entes legitimados por la Constitución Federal, a través de un nuevo proceso legislativo y en relación con otro ámbito de validez temporal de la ley. Apunta que por lo anterior, en el caso, resulta ilegal la aplicación de la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), para conceder el amparo, ya que no se pueden aplicar jurisprudencias de normas abrogadas respecto de un nuevo acto legislativo, el cual no ha sido analizado y, por lo tanto, no puede ser declarado inconstitucional, sin un estudio de fondo acorde al principio de congruencia En su segundo agravio, aduce que el Juez de Distrito realizó un estudio infundado de los artículos 40, párrafo primero, fracción III, y 40-A, ambos del Código Fiscal de la Federación, al estimar, erróneamente, que dichos numerales violan el derecho público subjetivo de seguridad jurídica, tutelado por el precepto 16 constitucional. Señala que contrario a lo resuelto en la sentencia recurrida, no existe violación al derecho humano de seguridad jurídica, porque el juzgador no observó el alcance y relevancia de los referidos artículos, de lo que se sigue que la desincorporación de los efectos y consecuencias de dicha disposición normativa, trasciende al ejercicio de las facultades de comprobación de la autoridad hacendaria, pues al permitir que el contribuyente no presente su información relevante a través de las formas establecidas para ello, se obstaculizaría, retrasaría y dificultaría el ejercicio de la revisión necesaria para verificar el cumplimiento 16

17 de las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas, o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales, que incumben a interés de la sociedad. Explica que, de la lectura integral de los artículos controvertidos, se puede advertir que la medida de apremio es procedente únicamente cuando se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales, por lo que, si se actualizan las conductas de los contribuyentes, la autoridad hacendaria podrá asegurar los bienes o negociación, siendo el aseguramiento una providencia a la oposición del actuar de los contribuyentes frente a la autoridad, la que sólo procederá a tal medida cuando sea provocada por el contribuyente. Agrega que en la exposición de motivos elaborada por el Ejecutivo Federal, por la que se expidieron los artículos vigentes, se precisó que el aseguramiento precautorio consiste en la práctica, una valiosa herramienta con que cuentan las autoridades fiscales para contrarrestar las conductas evasivas realizadas por los contribuyentes que impiden iniciar o continuar el desarrollo de sus facultades y resulta imposible la aplicación de las mismas, como sucede tratándose de contribuyentes no localizados. Insiste en que el A quo concedió el amparo con los razonamientos pronunciados por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.); sin embargo los mismos no pueden ser aplicables en su literalidad en el asunto que nos 17

18 ocupa, ni por cuestión de analogía, pues el legislador al momento de expedir los artículos 40, párrafo primero, fracción III, y 40-A, ambos del Código Fiscal de la Federación vigente, subsanó los vicios de inconstitucionalidad, por lo que, las normas impugnadas superan el test de proporcionalidad, ya que están justificadas razonablemente y proporcionalmente, porque su regulación obedece a la protección del interés social. Agravios hechos valer por la autoridad responsable Presidente de la República: 3.3. En su primer agravio, señala que en la sentencia recurrida indebidamente se concedió el amparo y protección de la justicia de la unión, respecto del artículo 40-A, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, no obstante que el mismo no fue impugnado por la quejosa, ni mucho menos se vertieron conceptos de violación tendientes a demostrar la inconstitucionalidad del mismo. Aduce que la sentencia reclamada es ilegal, porque el Juez de Distrito no puede realizar el examen de diversos preceptos que no fueron reclamados en la demanda de amparo, sino que el estudio de la inconstitucionalidad de la norma, se deberá realizar conforme a lo reclamado por la quejosa. Explica que en el caso no opera la suplencia de la queja, pues sobre ese punto no existe jurisprudencia que declare inconstitucional el artículo 40-A, del Código Tributario, por lo que la sentencia de amparo recurrida fue emitida en violación a lo dispuesto en los preceptos 74 y 75 de la Ley de Amparo. 18

19 3.4. En su segundo agravio, señala que resulta ilegal la sentencia recurrida, toda vez que, el A quo únicamente se limitó a aplicar la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), sin tener en cuenta que el artículo 40, fracción III, del Código Fiscal de la Federación fue reformado, por lo que no es aplicable de forma analógica dicha jurisprudencia, ya que se trata de un nuevo acto legislativo. Afirma que la modificación del artículo 40, fracción III, así como adición del diverso 40-A, ambos del Código Tributario, subsana el vicio de inconstitucionalidad que contenía la anterior redacción (artículo 40, fracción III, del Código Fiscal de la Federación vigente en dos mil trece), pues derivado de las modificaciones a dichos preceptos se otorga a los contribuyentes plena seguridad y certeza jurídica de los actos de autoridad, pues se establecen las siguientes garantías: 1. El aseguramiento se practicará una vez agotadas las medidas de apremio a que se refieren las fracciones I y II del artículo 40 (salvo excepciones descritas). 2. El aseguramiento será hasta por el monto de la determinación provisional de adeudos fiscales presuntos utilizando los procedimientos establecidos en los artículos 56 y 57 de este Código. 3. Se levantará acta circunstanciada en la que precise las razones por las cuales realiza dicho aseguramiento. 4. El aseguramiento de bienes se realizará en el orden que indica la fracción III del artículo 40-A, pero en determinados casos sujetos a algunas condiciones. 5. El aseguramiento de los bienes a que se refiere el inciso f) de la fracción III del artículo 40-A, se realizará conforme previa solicitud a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la 19

20 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas o a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro o bien a la entidad financiera o sociedad cooperativa de ahorro y préstamo. 6. El aseguramiento precautorio no podrá ser en un monto mayor a la determinación provisional de adeudos fiscales. 7. La autoridad fiscal notificará al contribuyente, responsable solidario o tercero relacionado con ellos a más tardar el tercer día siguiente a aquél en que realice el aseguramiento, señalando las causas que motivaron el mismo así como el monto. 8. De ser posible, los bienes asegurados se dejarán en posesión del contribuyente, bajo la figura de depositario. 9. Si el ejercicio de las facultades de comprobación no concluye dentro de los plazos que establece el Código Fiscal de la Federación, si cesó la conducta presunta del contribuyente, o existe orden de suspensión, se levantará la medida cautelar dentro de los tres días siguientes a que acontezca alguna de las hipótesis señaladas En su tercer agravio, aduce que es ilegal la sentencia recurrida al señalar que el artículo 40, fracción III, del Código Tributario, es inconstitucional, ya que no se analizó el contenido que tiene éste ahora después de la reforma, esto es, omitió estudiar también las razones vertidas en la exposición de motivos y el nuevo artículo 40-A, pues de haber lo hecho se habría percatado de que ya no es inconstitucional. Explica que la propuesta de reforma realizada se concentró en modificar el artículo 40 del multicitado código, para puntualizar el orden a que debe ceñirse el aseguramiento precautorio, por lo 20

21 cual, de manera complementaria se estableció el diverso precepto 40-A. Concluye que el A quo omitió analizar la reforma que tuvo el artículo impugnado, así como el proceso legislativo del mismo, ya que de haber realizado tal análisis, se hubiera percatado que del contenido del reformado precepto 40, fracción III, y la adición del diverso 40-A, se ha subsanado el vicio de inconstitucionalidad En su cuarto agravio, aduce que resulta ilegal la sentencia recurrida, ya que la medida de apremio es proporcional con el fin pretendido por el legislador y sí es idónea para ello, pues existen razones objetivas que justifican el aseguramiento precautorio. A) El aseguramiento precautorio tiene un fin objetivo y las razones por las que se efectúa no son desconocidas. Señala que es infundado lo que sostenido en la sentencia que se recurre, en virtud de que las razones por las que la autoridad puede utilizar la medida precautoria de mérito, derivan de la actuación del contribuyente, esto es, que obstaculicen el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación en cualquiera de sus formas, y las razones son aquéllas previstas en el artículo 40-A del Código Fiscal de la Federación, que señala que la autoridad fiscal que practique el aseguramiento, debe levantar acta circunstanciada en la que precise los motivos por los cuales realice dicho aseguramiento, misma que se notificará al contribuyente en ese momento. Explica que del propio artículo 40-A, del Código Tributario, se advierte que el aseguramiento precautorio debe seguir un 21

22 procedimiento para que pueda ser efectuado, y en ese procedimiento se encuentra la obligación de la autoridad de informar al contribuyente mediante actas circunstanciadas, las razones por las cuales se levanta el aseguramiento precautorio, por lo tanto, es claro que los quejoso conocerán las razones del mismo. B) Hay Límites al aseguramiento: Estima que es infundado que el precepto recurrido sea inconstitucional, pues para arribar a tal conclusión debe analizarse en forma conjunta lo dispuesto en el artículo 40, fracción III, y el diverso 40-A, del Código Fiscal de la Federación, de los cuales se desprende que el aseguramiento se encuentra limitado hasta por el monto de la determinación provisional de adeudos fiscales presuntos que ella misma realice. C) La autoridad no tiene facultades omnímodas para determinar el monto del aseguramiento. Aduce que las autoridades no pueden actuar de manera arbitraria, ni tienen facultades absolutas, ya que el Código Fiscal de la Federación, establece los parámetros que debe seguir la autoridad para aplicar las medidas de apremio contenidas en el numeral 40 del referido código, a saber: en principio debe agotarse el auxilio de la fuerza pública y la multa, para posteriormente, realizar el aseguramiento precautorio, mismo que está limitado, de conformidad con el diverso artículo 40-A. Estima que la medida de apremio tiene como finalidad evitar que se entorpezca la verificación del cumplimiento de las obligaciones fiscales, garantizando el inicio y desarrollo de las facultades de comprobación de la autoridad, por lo que, antes del 22

23 aseguramiento precautorio de los bienes deba agotar el auxilio de la fuerza pública y la multa, y éste deberá realizarse hasta el monto asegurado en la determinación provisional y en el orden de prelación que indica la fracción III, del artículo 40-A, del Código Fiscal de la Federación, además de que su finalidad no es el quitarle sus bienes al contribuyente, sino el coaccionar a que deje de obstaculizar las facultades de comprobación de la autoridad, para su ejercicio En su quinto agravio, aduce que si bien es cierto que a través del artículo 40, del Código Fiscal de la Federación, se establecieron facultades discrecionales a las autoridades fiscales, para aplicar o no a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, diversas medidas de apremio según su propia apreciación, ello no significa que el precepto reclamado vulnere la garantía de seguridad jurídica y que se deje a capricho de tales autoridades la aplicación de esas medidas, pues es claro que al momento de aplicar cualquiera de ellas, debe fundamentar y motivar su actuación. Señala que al examinar la norma que prevé el aseguramiento precautorio como medida de apremio, se debe observar que las facultades discrecionales como son las contempladas en el precepto reclamado, siembre deben de estar justificadas, es decir, la autoridad debe de exponer el fundamento, la razón, motivo y circunstancias, así como estar sujeto a que deba agotarse el auxilio de la fuerza pública y la multa, que se realice hasta el momento asegurado en la determinación provisional y en el orden de prelación que indica la fracción III del artículo 40- A, del Código Tributario, por la que se está imponiendo determinada medida, así dicha facultad se encuentra 23

24 debidamente regulada, lo cual permite afirmar que, contrario a lo resuelto por el Juez de Distrito, sí se respeta la garantía de seguridad jurídica. Afirma que la medida de apremio prevista en la fracción III, del artículo impugnado, es una consecuencia inequívoca de la conducta del contribuyente, quien en todo momento tiene certeza de su posible actualización. Explica que la norma no busca impedir el funcionamiento de las actividades de los contribuyentes, como lo señala el A quo, en cuanto constituye un medio para garantizar el inicio o desarrollo de las facultades de la autoridad. En efecto, es equivocado pensar que una norma tiene como fin el menoscabo patrimonial de los contribuyentes, en este caso, impidiendo el funcionamiento ordinario de la negociación. Aduce que la medida de apremio constituye solamente un acto de molestia que si bien puede causar perjuicio al contribuyente, imponiéndole una obligación de dar, de hacer o de no hacer, ante su conducta rebelde y evasora ante las resoluciones de la autoridad fiscal, únicamente restringe la esfera jurídica de los sujetos a quienes se les aplique de manera provisional y bajo los parámetros establecidos en el actual artículo 40-A, del Código Fiscal Federal. Por tanto, una vez que la contribuyente cumpla con la determinación impuesta, la medida dejará de surtir efectos, permitiendo restablecer las cosas al estado que guardaban antes de que fuera impuesta. Aduce que contrario a lo referido por el Juez de Distrito la norma tildada de inconstitucional no violenta el principio de seguridad 24

25 jurídica, ya que sí contiene los parámetros que debe seguir la autoridad fiscal para aplicar la medida de apremio, asimismo el gobernado sabe exactamente porque se le impone tal medida y conoce como corregir la falta que la ocasionó. Afirma que la medida de apremio contenida en el artículo 40, fracción III, del Código Tributario, es razonable, toda vez que aun cuando su contenido es de carácter patrimonial no lo es su finalidad, es decir, tal medida de apremio por su naturaleza, no requiere para su aplicación la existencia de un crédito fiscal determinado, máxime que se instrumentó para garantizar o facilitar el ejercicio de sus facultades de comprobación, y deriva de la propia conducta del contribuyente. Explica que se debe considerar que la diferencia entre el aseguramiento y el embargo precautorio, radica en que el aseguramiento de bienes depende para su aplicación de la actitud o conducta del contribuyente y no de la existencia de un crédito fiscal determinado o determinable, mientras que en el embargo precautorio es imprescindible para su actualización que se haya determinado un crédito fiscal, para garantizar al fisco. Aduce que resulta equívoco pensar que la fracción III impugnada, tiene la finalidad de garantizar el interés fiscal sin que exista un crédito fiscal determinado, pues lo que se prevé en dicha fracción, es una medida de apremio para evitar que los contribuyentes se opongan u obstaculicen el ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales. 4. La parte quejosa en sus recursos de revisión adhesiva hizo valer las siguientes manifestaciones: 25

26 Adhesión al recurso de revisión interpuesto por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión Aduce que contrario a lo afirmado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el Juez de Distrito al emitir la sentencia de amparo no se limitó únicamente a transcribir la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), toda vez que, sólo hizo uso de la misma a efecto de reforzar los argumentos que había planteado, ya que realizó un análisis amplio y exhaustivo respecto de las consecuencias jurídicas de la ejecución del aseguramiento precautorio y la afectación del mismo en los derechos fundamentales de los contribuyentes. Señala que el juzgador realizó un análisis respecto de la relación que guarda el artículo 40, fracción III, antes de la reforma, con el mismo numeral ya reformado y el diverso 40-A, del Código Fiscal de la Federación, estimando así que ambos artículos guardan relación entre sí, por lo que, resulta aplicable el criterio jurisprudencial en mención, asimismo, llevó a cabo un análisis respecto del por qué determinó que el contenido de los preceptos tildados de inconstitucionales se les debería de otorgar dicho carácter, en el que destaca entre otros, los argumentos que el juzgador realiza respecto del hecho de que la restricción a los derechos fundamentales no puede ser arbitraria y que debe estar basada en razones jurídicas en las que se constaten tres pasos fundamentales para cumplir con la constitucionalidad, a saber: a) Ser admisible dentro del ámbito constitucional, es decir, que el legislador mediante la emisión de estas normas restrictivas esté cumpliendo con el objetivo que marca la propia constitución. 26

27 b) Que con dicha regulación el legislador asegure el cumplimiento de los fines de forma idónea, es decir, que dicho objetivo no puede ser cumplido por otros medios menos retroactivos de los derechos fundamentales. c) Que sea proporcional, esto es, que haya correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley y los efectos perjudiciales que pueda deparar en otros derechos e intereses constitucionales, es decir, no se realicen a costas de una afectación desmedida de otros bienes o derechos constitucionales. Premisas fundamentales, cuya ausencia constató el juzgador en su análisis, tan es así que estimó al aseguramiento precautorio como una medida que no cumple con la idoneidad que deben revestir las normas legales y que, en todo caso, omitió ponderar la autoridad legislativa e incluso la ejecutora como pudiera ser el auxilio de la fuerza pública, y la imposición de la multa e incluso el aseguramiento de la contabilidad, así como tampoco guarda proporcionalidad alguna con los fines buscados. Afirma que si bien los artículos 40 y 40-A del Código Fiscal de la Federación vigentes a partir del uno de enero de dos mil catorce, constituyen en su conjunto un acto legislativo nuevo, lo cierto es que los mismos guardan estrecha relación entre sí, pues anteriormente el precepto 40 pero vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil trece, hacía mención de las medidas de apremio, y en específico trataba el aseguramiento precautorio, así como el procedimiento para llevarlo a cabo, situación similar que acontece con el contenido de los artículos impugnados, ya que se sigue hablando del aseguramiento precautorio como una medida de apremio (numeral 40, fracción III), y de su procedimiento (precepto 40-A). 27

28 Señala que la aplicación de la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), no contraviene disposición alguna, por lo que su aplicación no se debe considerar ilegal o inválida, ya que el juzgador sólo hecho mano de los recursos de interpretación con los que contaba, como lo es la analogía jurídica permisible al tratarse de artículos que son muy similares en si contenido como se habrá podido observar. Adhesión al recurso de revisión interpuesto por el Presidente de la República Aduce que la sentencia recurrida es legal, toda vez que reúne los requisitos que al efecto establecen los artículos 74y 75 de la Ley de Amparo. 5. El Tribunal Colegiado del conocimiento, en su resolución de veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis: 5.1. En el considerando octavo, señaló que la parte quejosa reclamó en su demanda de amparo, entre otros actos, la inconstitucionalidad de los artículos 40, primer párrafo, fracción III, y 40-A, primer párrafo, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, por violación a los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica. Adujo que, al resolver el A quo en el amparo indirecto, otorgó la protección constitucional a la promovente. Estimó que del examen a priori de los oficios recursales interpuestos por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Presidente de la República, se advierte que sus argumentos son coincidentes en cuanto a que no resultaba 28

29 aplicable al caso concreto la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), emitida por el Pleno de este Alto Tribunal al resolver la contradicción de tesis 291/2012, de rubro: ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, VIOLA EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA., en que el Juez de Distrito cimentó el sentido del fallo recurrido, dado que mediante la reforma fiscal de dos mil catorce, se modificó el contenido del artículo 40 del Código Tributario, y se adicionó el diverso 40-A, de la propia disposición legal, con lo que se había purgado el vicio de inconstitucionalidad, esto es, que ante la reforma, la jurisprudencia no tiene el carácter de temática, por lo que debe hacerse un nuevo análisis sistemático. Señaló que, si bien este tema implicaría un aspecto de mera legalidad, por referirse a la aplicabilidad de una jurisprudencia, pues prima facie, no pertenece a la competencia originaria de esta Suprema Corte, lo cierto es también que esa aplicabilidad podría suponer una problemática constitucional, que sólo a este Alto Tribunal le correspondería deducir. Afirmó que el Juez de Distrito desestimó las causales de improcedencia invocadas por las autoridades responsables en sus respectivos informes justificados, quienes no formularon agravios al respecto. Por lo que tales aspectos no son materia de la revisión y, por tanto, deben quedar firmes los razonamientos conforme los cuales el A quo, estimó que en el juicio de amparo indirecto que se revisa, no se actualizaba alguna de las causales de improcedencia invocadas por las responsables. 29

30 5.2. En el considerando noveno, propuso someter a este Alto Tribunal, la posibilidad de que éste reasumiera su competencia originaria para conocer del recurso de revisión. Lo anterior, al estimar que del examen a los oficios de revisión, se aprecia que las autoridades responsables son coincidentes en cuanto a aducir la inaplicación de la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª), que declara la inconstitucionalidad del artículo 40, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, en virtud de que, el diverso artículo 40, fracción III, del propio código, pero en su redacción vigente en dos mil catorce, es distinto al que se refiere la jurisprudencia en cita. Afirma que del análisis comparativo entre los artículos 40, fracción III, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil trece, del Código Tributario, y el diverso 40, fracción III, vigente a partir del primero de enero de dos mil catorce, de dicho código, se advierte que, en virtud de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el nueve de diciembre de dos mil trece, el texto al que se refiere la jurisprudencia fue modificado; además, el precepto 40-A, fracción II, fue adicionado en la mencionada fecha, por lo que consideró oportuno proponer la reasunción de competencia originaria a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al tratarse de problemáticas sobre la aplicación de la jurisprudencia de preceptos reformados. CUARTO. Estudio de fondo. Por cuestión de método, esta Primera Sala analizará en conjunto los agravios hechos valer en los recursos de revisión, interpuestos por las autoridades responsables Cámara de Diputados y Presidente de la República-, que contengan 30

31 argumentos similares, a fin de calificar los mismos y determinar si son eficaces para revocar la sentencia recurrida. Previo al análisis de los agravios es conveniente hacer referencia a las consideraciones esenciales, por las que el Juez de Distrito concedió el amparo y protección de la Justicia Federal: Estimó que el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente, prevista en los artículos 40, fracción III, y 40-A, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir de enero de dos mil catorce, como medida de apremio, no tiene por objeto garantizar un crédito fiscal, más aún, se impone sin que existan elementos suficientes que permitan establecer que el contribuyente ha incumplido con sus obligaciones fiscales, lo que evidentemente da pauta a una actuación arbitraria de la autoridad hacendaria. Adujo que, tal medida no precisa los límites materiales para el ejercicio de esa atribución, lo cual contraviene el derecho fundamental de seguridad jurídica, pues en observancia a ese derecho el legislador, sólo puede facultar a las autoridades fiscales a emitir los actos de molestia que sean necesarios para verificar que los gobernados cumplan con su obligación de contribuir al gasto público, debiendo acotar el ejercicio de sus atribuciones de modo tal que se genere certeza al particular sobre los límites de su actuación. Explicó que si bien las medidas cautelares previstas en el artículo 40 impugnado, persiguen una finalidad constitucionalmente válida, al tener como fin vencer la resistencia del contribuyente para que la autoridad hacendaria pueda ejercer sus facultades de 31

32 comprobación y lograr así que los gobernados cumplan con la obligación que tienen de contribuir al gasto público, el aseguramiento de los bienes o de la negociación del contribuyente, no puede estimarse como una medida idónea para alcanzar el fin buscado por el legislador, dado que éste se puede lograr a través de otros medios que restringen en menor medida los derechos de los gobernados. Determinó que la referida medida cautelar resulta desproporcional en relación con los fines buscados y los efectos perjudiciales que genera, ya que puede obstaculizar el desarrollo normal de las actividades de la quejosa y generar que ésta incumpla con sus obligaciones derivadas de sus relaciones jurídicas, incluyendo las de naturaleza tributaria. Apuntó que resultaba aplicable, en lo conducente, el criterio sostenido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte en la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), de rubro: ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES DE LA NEGOCIACIÓN DEL CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, VIOLA EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA.. Ahora bien, dada su similitud, se analizarán en conjunto los argumentos hechos valer por el Presidente de la República en sus agravios segundo y tercero y los señalados por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en su primer agravio y parte final del segundo, en los que esencialmente aducen que resulta ilegal la aplicación de la jurisprudencia P./J. 3/2013 (10ª.), emitida por el Tribunal Pleno de esa Suprema Corte, al conocer de la contradicción de tesis 291/2012, ya que no se pueden aplicar jurisprudencias de normas 32