Roj: STS 7922/ ECLI: ES:TS:2011:7922

Transcripción

1 Roj: STS 7922/ ECLI: ES:TS:2011:7922 Id Cendoj: Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 5 Fecha: 24/11/2011 Nº de Recurso: 4883/2008 Nº de Resolución: Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: EDUARDO CALVO ROJAS Tipo de Resolución: Sentencia SENTENCIA En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Noviembre de dos mil once. La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 4883/2008 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BORIO, representado por la Procuradora Dª Silvia Vázquez Senin, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 15 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 4905/2003 ). Se ha personado en las actuaciones, como parte recurrida, la XUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con sede en La Coruña, dictó sentencia con fecha 15 de mayo de 2008 (recurso contenciosoadministrativo 4905/2005 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Ernesto, se anula el acuerdo del Ayuntamiento de Boiro de 20 de mayo de 2003 por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación del citado Municipio, sin hacer especial condena en costas. SEGUNDO.- En el proceso que dicha sentencia vino a resolver la parte demandante solicitaba que se declarase la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Municipal, y subsidiariamente, la nulidad de las determinaciones de dicho instrumento de planeamiento relativas a diversas zonas o ámbitos del Municipio. La sentencia aborda en su fundamento jurídico segundo la cuestión relativa a la nulidad del acuerdo impugnado por ausencia de informes preceptivos; y concluye que procede la anulación del Plan General de Ordenación del Municipio de Boiro por la omisión del Informe de la Consejería de Cultura exigido por el artículo 32 de la Ley 8/1995, de Patrimonio Cultural de Galicia. La Sala de instancia fundamenta esta conclusión del modo siguiente: << (...) SEGUNDO.- La parte actora insta, como petición principal, la nulidad del Acuerdo impugnado de 20 de mayo de 2003, invocando, entre otros extremos, la ausencia de informes preceptivos, y al respecto cabe ahora reproducir lo indicado en la Sentencia de esta Sala de 27 de diciembre de 2007, estimatoria del recurso contencioso-administrativo seguido bajo el nº 5043/03 y dirigido contra el mismo acuerdo aquí impugnado, sentencia la mencionada en cuyo Fundamento de Derecho Segundo se expresó lo siguiente: "La parte actora insta la nulidad del acuerdo impugnado con base a la inexistencia de los preceptivos informes del Organismo competente en materia de carreteras, del Interventor Municipal y de la Consejería competente en materia de Patrimonio Cultural. Sin mayor dilación es preciso significar que la inexistencia del informe previsto en el artículo 32 de la Ley de Patrimonio cultural de Galicia consta incluso denunciada por la propia Delegada provincial de la Consejería de Cultura en comunicaciones de fecha 10 de junio, 18 de septiembre y 18 de octubre de 2003, remitidas al Ayuntamiento de Boiro (folios 639, 653 al 659 y 678 del expediente), sin que al respecto haya formulado alegación alguna el Ayuntamiento que ni siquiera compareció en el presente proceso. 1

2 La referida y radical omisión determina la anulación del Acuerdo adoptado sin el previo y preceptivo informe normativamente previsto, procediendo por tanto la anulación del Acuerdo adoptado sin el previo y preceptivo informe normativamente previsto, procediendo por tanto ya la estimación del presente recurso por el motivo expuesto, estimación que por el contrario no se alcanzaría en relación a la denunciada omisión de informe de carreteras cuando la aportación documental en autos relativa al informe favorable condicionado emitido en fecha 31 de julio de 2002 por el Servicio de programación y planificación de la Subdirección General de Estradas de la CPTOPV, excluye derivar efectos anulatorios de la referida y puntual alegación". Tales efectos tampoco resultan en relación con otros Informes - Aguas, Pesca y Marisqueo- en atención a lo indicado en la Sentencia de esta Sala de fecha resolutoria del recurso contencioso-administrativo 4906/2003. En cuanto a la ausencia de informe del Interventor, la trascendencia de tal omisión ha de ser puesta en relación con el Estudio Económico Financiero del propio PGOM y así, incorporándose en este, Capítulo 20 del Vol. 3 NORMATIVA, y no puesta en cuestión en la demanda el contenido y alcance de dicho Estudio sino su propia existencia, no cabría derivar consecuencias anulatorias de la específica omisión que en último término se comenta, lo que se apunta sin perjuicio de recordar que una vez entregado el expediente para demanda la parte actora no instó su completo ni expresó su insuficiencia antes de la demanda. En consecuencia y atendiendo a lo antes indicado sobre radical omisión del informe en materia de Patrimonio Cultural deviene obligada la estimación del presente recurso y la consecuente anulación del acuerdo impugnado, anulación que no cabría en relación con una alegación sobre falta de nueva exposición pública no adecuadamente expresada en la demanda y sin que ante la naturaleza y significado de aquel motivo anulatorio pueda ya entrarse en el examen de las restantes cuestiones planteadas, salvo la relativa al invocado deber de abstención del entonces Alcade D. Oscar y de un Concejal, aspecto en el que debe tenerse en cuenta que la amplitud del ámbito de conocimiento y de la incidencia de un instrumento de ordenación urbanística como es el PGOM, revela incluso como difícil que este último no incida en mayor o menor medida en intereses de los miembros de la Corporación Local, de manera que la mera invocación aquí formulada no es suficiente para alcanzar sin más la radical conclusión sobre necesidad de abstención >>. TERCERO.- La representación procesal de Ayuntamiento de Boiro preparó recurso de casación contra la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 8 de octubre de 2008, en el que esgrime dos motivos de casación, cuyo enunciado es el siguiente: 1. Al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, alegando la infracción de los artículos y 5.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial, y de los artículos 120.3, 24.1, 9.3 de la Constitución. En el desarrollo del motivo el Ayuntamiento señala que la motivación de la sentencia es incorrecta y formalmente insuficiente, pues anula el acuerdo impugnado por ausencia del Informe de la Consejería de Cultura pero omitiendo la Sala de instancia datos esenciales acreditados en el expediente que se debieron integrar en los hechos considerados como probados. Así, el Ayuntamiento solicitó el Informe a la Dirección General de Patrimonio Cultural el 14 de diciembre de 2000, tal y como consta en el expediente administrativo (folio 7 del expediente), la Consejería de Cultura recibió y tramitó aquella solicitud e introdujo el asunto en el orden del día, siendo retirado con posterioridad sin que el Ayuntamiento conozca la causa (folios 52 y 53 del expediente), el informe no fue emitido (folio 277 del expediente) y las denuncias de la Consejería de Cultura relativas a su ausencia son de fecha posterior a la aprobación definitiva del Plan General (folios 639, 653 a 659 y 678 del expediente administrativo). 2. Al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley de esta Jurisdicción, se alega la infracción del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo de dicha Ley y artículos 24.1 y de la Constitución, al no haber tenido en cuenta la sentencia los hechos probados en el expediente administrativo, de los que resulta que el Ayuntamiento de Boiro solicitó el Informe de la Consejería de Cultura, incurriendo con ello la Sala de instancia en irracionalidad o manifiesta falta de lógica e infringiendo, a su vez, el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues ni la Ley 8/1995, de Patrimonio Cultural de Galicia, ni la ley 1/1997, de Suelo de Galicia, preveían el plazo de emisión ni los efectos de la falta de emisión del citado informe, por lo que, de acuerdo con el citado artículo 83 de la Ley 30/1992, podían proseguirse las actuaciones por tratarse de una informe que debía ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento. El Ayuntamiento recurrente solicita la integración de hechos, según lo dispuesto en el artículo 88.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; y termina el escrito pidiendo que se dicte sentencia que revoque la sentencia recurrida y desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto. CUARTO.- Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala de 4 de junio de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos. QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se dio traslado a la representación procesal de la parte recurrida para que formalizase por escrito su oposición al recurso de casación. 2

3 La representación de la Xunta de Galicia presentó escrito con fecha 5 de noviembre de 2009 en el que, por haber sido parte demandada en la instancia y por el hecho de que la resolución que se impugna procede de la Administración que representa (sic.), no formula oposición al recurso de casación. No obstante, señala que la ausencia del informe de la Consejería de cultura es evidente y que la misma no puede ser subsanada por el informe favorable de la Consejería de Política Territorial, puesto que no ejerce competencias sobre dicha materia. SEXTO.- Por providencia de 11 de noviembre de 2009 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 22 de noviembre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas, FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El presente recurso de casación nº 4883/08 lo interpone la representación del Ayuntamiento de Borio contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 15 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 4905/2005 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Ernesto, se anula el acuerdo del citado Ayuntamiento de 20 de mayo de 2003 por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación del Municipio de Boiro. Ya hemos dejado reseña, en el antecedente segundo, de las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a analizar los motivos de casación planteados, cuyo enunciado hemos dejado expuesto en el antecedente tercero. SEGUNDO.- Aunque el motivo de casación primero aparece formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y se aduce la insuficiente motivación de la sentencia en lo que respecta a la ausencia del informe de la Consejería de Cultura exigido por el artículo 32 de la Ley 8/1995, de Patrimonio Cultura de Galicia, la lectura del desarrollo del motivo pone de manifiesto que lo que realmente se está denunciando no es tanto una falta de motivación de la sentencia sino, más bien, el desacuerdo del Ayuntamiento recurrente con las razones expresadas y la conclusión alcanzada por la Sala de instancia, tras valorar los datos puestos a su disposición, lo que resulta ser una cuestión atinente a la controversia de fondo, no reconducible a los preceptos procesales que se dicen vulnerados. Esa discrepancia del Ayuntamiento recurrente con las razones dadas en la sentencia y la valoración que hace la Sala de instancia de los datos del expediente administrativo es precisamente la cuestión que abordaremos seguidamente, al examinar el segundo motivo de casación y la solicitud de integración de los hechos que recoge la sentencia recurrida. TERCERO.- Por razones de sistemática, resulta oportuno examinar ahora la cuestión relativa a los hechos que la sentencia recurrida toma en consideración, cuya integración solicita el recurrente con expresa invocación del artículo 88.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Como hemos visto, la sentencia de instancia anula el acuerdo municipal por el que se aprueba el Plan General de Ordenación Urbana de Boiro por la ausencia del informe previsto en el artículo 32 de la Ley de Patrimonio Cultural de Galicia y a las denuncias de la Delegación provincial de la Consejería de Cultura remitidas al Ayuntamiento el 10 de junio, 18 de septiembre y 18 de octubre de 2003 (folios 639, 653 al 659 y 678 del expediente administrativo) en las que se señalaba la ausencia de dicho informe. El Ayuntamiento recurrente en casación alega que, según queda perfectamente acreditado en el expediente administrativo, el Ayuntamiento de Boiro solicitó el Informe previsto en la Ley de Patrimonio Cultural de Galicia el 12 de diciembre de 2000 ; que la Consejería de Cultura recibió y tramitó dicha solicitud e introdujo el asunto en el orden del día para retirarlo más tarde sin que por el Ayuntamiento se conozca la causa (folios 52 y 53 del expediente administrativo); que el citado informe no se emitió con posterioridad, tal y como certificó el Secretario del Ayuntamiento (folio 277 del expediente administrativo); que el Plan General fue aprobado inicialmente el 10 de mayo de 2001 y la aprobación definitiva tuvo lugar el 20 de mayo de 2003, en tanto que las denuncias efectuadas por la Consejería de Cultura son todas posteriores a la aprobación definitiva del Plan (folios 639, 653 a 659 y 678 del expediente). Además, la Consejería de Política Territorial, con fecha 12 de mayo de 2003, emitió con carácter favorable el informe preceptivo y vinculante, previo a la aprobación definitiva del Plan, que preveía el artículo 42.5 de la Ley 1/1997, de Suelo de Galicia (folios 284 a 288 del expediente administrativo). 3

4 La integración de los hechos que postula la recurrente, en los términos expuestos, requiere la concurrencia de unos presupuestos que efectivamente se dan en el caso presente. Veamos. El citado artículo 88.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción permite que al resolver el recurso de casación se integren en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia otros diferentes siempre que: a) el recurso se funde en el motivo previsto en la letra d/ del artículo 88.1 de la misma Ley ; b) los hechos que se pretenden integrar hayan sido omitidos por el Tribunal de instancia; c) los hechos omitidos estén suficientemente justificados según las actuaciones; y d) su toma en consideración ha de ser necesaria para apreciar la infracción de las normas del ordenamiento jurídico. Pues bien, en el caso que nos ocupa el Ayuntamiento recurrente formula el motivo segundo del recurso de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, solicitando expresamente la integración hechos prevista en el artículo 88.3 de dicha Ley ; los hechos cuya integración pretende han sido omitidos por la sentencia recurrida, que se limita a constatar la ausencia del informe en base a las denuncias realizadas por la Consejería de Cultura, sin hacer referencia alguna a la existencia o no de solicitud de dicho informe por la Administración municipal; todos los hechos se encuentran debidamente justificados en las actuaciones, identificándose los folios del expediente administrativo en los que constan; y, en fin, su toma en consideración es necesaria para la apreciación de la infracción denunciada por la recurrente, pues, tal y como analizaremos en el siguiente apartado, la Sala de instancia no tuvo en cuenta que, si bien el informe de la Consejería de Cultura no se emitió, sí había sido solicitado por el Ayuntamiento de Boiro. CUARTO.- Las consideraciones expuestas en el fundamento anterior permiten ya anticipar que el motivo de casación segundo debe ser estimado. Y ello por las siguientes razones: 1º) El Informe de la Consejería de Patrimonio Cultural de Galicia es legalmente exigible en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia. 2º) El Ayuntamiento de Boiro, mediante comunicación dirigida con fecha 12 de diciembre de 2000 a la Consejería de Cultura y Comunicación Social de la Dirección General de Patrimonio Cultural, solicitó informe previo a la aprobación inicial del proyecto de Plan General de Ordenación Urbana. En dicha solicitud se decía que "...en cumplimiento de lo dispuesto en la normativa vigente y con la finalidad de que por ese organismo se emita informe previo a la aprobación inicial, con el presente oficio entréguese ejemplar del proyecto de Plan de Ordenación municipal de este Ayuntamiento para que por esa Consejería se emita informe previo a su aprobación inicial. El dictado documento de PGOU consta de cuatro volúmenes con la siguiente denominación: Estudio del medio rural, Normativa urbanística, Planos y Catálogo " (folio 7 del expediente administrativo). 3º) La Consejería de Cultura no emitió el citado Informe, sin que exista causa justificada para ello. La Sección de Patrimonio Histórico de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo incluyó la solicitud formulada en el orden del día de la reunión prevista para el 29 de enero de 2001 (folio 26 del expediente), reunión que quedó pospuesta para el 1 de febrero de 2001 (folio 52 del expediente), comunicándose al Ayuntamiento que su solicitud había sido retirada del orden de la reunión prevista (folio 53 del expediente), sin que en el expediente conste justificación alguna relativa a dicha retirada. El Plan General fue aprobado inicialmente el 10 de mayo de 2001 (folio 88 del expediente) y la aprobación definitiva tuvo lugar el 20 de mayo de 2003 (folios 294 y 295 del expediente), sin que se hubiera emitido el informe solicitado y constando acreditado en el expediente que todas las denuncias al respecto formuladas por la Consejería de Cultura son posteriores a la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento (folios 639, 653 a 659 y 678 del expediente). 4º) La sentencia recurrida anuló el acuerdo por el que se aprobaba el Plan General basándose en la ausencia del citado Informe, sin tener en cuenta que el mismo había sido solicitado, infringiendo con ello lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pública y del Procedimiento Administrativo Común, en el que se establece que "si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución". La Ley 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia, no recoge plazo para la emisión del citado informe, por lo que debe estarse a lo que dispone el artículo 83.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( "los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor"). Debe tenerse en cuenta, además, que si bien la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia establece en su artículo 85.3 que los informes sectoriales que resulten necesarios, salvo que la legislación sectorial señale otro plazo, habrán de ser emitidos en el plazo máximo de un mes, el Secretario del 4

5 Ayuntamiento de Boiro certificó la ausencia del informe de la Consejería de Cultura el 15 de abril de 2003, esto es, cuando habían transcurrido más de dos años desde su solicitud. Por todo ello resulta evidente que, no habiendo sido emitido el informe, la Administración municipal podía proseguir la tramitación del expediente, sin que la ausencia del mencionado informe pueda ser considerada causa de nulidad del Plan General aprobado, lo que comporta la estimación del motivo de casación. QUINTO.- Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procedería que entrásemos entonces a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la interpretación y aplicación de disposiciones de derecho autonómico, como son los preceptos de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia y la Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de Carreteras de Galicia. Y siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), debiendo ordenarse retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá declarar ya la nulidad del Plan General por falta del informe de la Consejería de Cultura, al haber quedado ya resuelta esa cuestión. SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguna de las partes. Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción. FALLAMOS 1.- Ha lugar al recurso de casación número 4883/2008, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BOIRO contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 15 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 4905/2003 ), que ahora queda anulada y sin efecto. 2.- Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo lo que proceda, sin que pueda ya declarar la nulidad del acuerdo impugnado por ausencia del Informe de la Consejería de Cultura, al haber quedado ya resuelta esta cuestión. 3.- No hacemos imposición de costas del recurso de casación. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que certifico 5