El gasto público en pensiones: regresivo o progresivo?

Transcripción

1 El gasto público en pensiones: regresivo o progresivo? El gasto público en pensiones crece rápidamente y lo seguirá haciendo por las siguientes tres décadas dado el rápido proceso de envejecimiento que vive el país. Ello es la conclusión de recientes publicaciones de la CONSAR que refieren al reto que enfrenta el país en materia de cobertura y financiamiento de las pensiones: 1. En Por qué crece el gasto en pensiones? se explicó que el número de pensionados bajo el viejo arreglo pensionario de beneficio definido, la denominada Generación de Transición, crecerá rápidamente por el envejecimiento de la población. 2. En el blog Quiénes y cuántos mexicanos tienen acceso a una pensión?, se analizaron las características de las personas que reciben pensiones contributivas, concluyendo que son actualmente 3 de cada 10 adultos mayores en el país. 3. En el Blog Retos de los Sistemas de Pensiones de Beneficio Definido (BD) se esgrimieron las razones de por qué estos esquemas pensionarios enfrentan retos estructurales asociados al cambio demográfico. 4. En el blog El (gran) reto de la equidad intergeneracional en pensiones se explicaron las razones de por qué los beneficios que goza la denominada Generación de Transición serán muy distintos a la de la Generación Afore. 5. Finalmente, en el blog El reto de financiar las pensiones de la Generación de Transición se habló específicamente de la demografía de esta generación y de las razones de por qué la factura pensionaria crecerá tan rápido. En esta breve nota -que complementa la serie de publicaciones- se evalúa a los beneficiarios del gasto pensionario desde una óptica de la distribución del ingreso en el país. En otras palabras, se busca determinar si el creciente gasto que se destina actualmente a las pensiones contribuye a lograr una mejor distribución del ingreso en el país (vgr. si el gasto es progresivo se distribuye entre los estratos de menores ingresos del país) o si el gasto tiende a exacerbar la desigualdad del ingreso (vgr. si el gasto público es regresivo se concentra en los estratos de mayores ingresos). Para ello se utiliza la información contenida en el documento Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas. Resultados para el año de 2016 elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicho documento utiliza información de la reciente Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2016 y permite conocer el grado de eficiencia y equidad del sistema impositivo y el efecto redistributivo de la política de gasto social. Quiénes aportan al SAR? En el Sistema de Ahorro para el Retiro, las aportaciones que ingresan a la cuenta individual provienen de tres fuentes: el gobierno, el patrón y el trabajador siendo este último equivalente a 1.125% del salario del trabajador. La mayor parte de las aportaciones de los trabajadores a la seguridad social provienen de los deciles IX y X (59.5% para las personas), aunque la incidencia (el monto de aportación en relación

2 a ingreso bruto) es similar para los deciles III a X. Ambos resultados son esperados pues son los trabajadores de más ingresos los que suelen tener mayores densidades de cotización y, por tanto, los que regularmente contribuyen más en su cuenta individual. Por su parte, la aportación del 1.125% es fija para todos sin importar el nivel de ingreso. Distribución del gasto público en pensiones El gasto público en pensiones que anualmente se incluye en el Presupuesto de Egresos de la Federación se dirige a financiar dos rubros principalmente: Por una parte, los trabajadores activos, afiliados al IMSS e ISSSTE, reciben transferencias gubernamentales a su cuenta por los conceptos de Cesantía en Edad Avanzada y Vejez, Retiro y Cuota Social. Por otra parte, el gobierno federal destina recursos para cubrir las pensiones de la denominada Generación Transición, es decir, para cubrir el déficit de las pensiones que se pagan bajo las reglas de los anteriores sistemas de beneficio definido tanto del IMSS como del ISSSTE. Según estimaciones de la CONSAR, una pensión topada del régimen antiguo de beneficio definido recibe un subsidio equivalente entre 8 y 9 pesos de cada 10 que recibe de pensión el trabajador (una pensión mensual de 40 mil pesos, recibiría entre 32 mil y 36 mil pesos de subsidio, mientras que solo entre 4 y 8 mil pesos provendrían de las aportaciones tripartitas).

3 Adicional a estos dos rubros, el Presupuesto de Egresos de la Federación incluye el rubro del programa de apoyo a adultos mayores (el Programa 65+). Aunque este gasto-aproximadamente 40 mil millones de pesos anuales- no es materia de este análisis pues no se trata propiamente de un esquema pensionario. Cómo saber si el gasto en pensiones es progresivo o regresivo? La medida más común para medir la progresividad en el gasto es el coeficiente de concentración (CC), el cual está definido en el intervalo de -1 a 1, donde valores cerca de -1 indican que el gasto se otorga a las personas de menor ingreso (progresivo), 0 que se transfiere parejo entre las personas de menores y mayores ingresos (es neutral) y valores cerca de 1 que sugiere que el gasto se destina enteramente a las personas de mayores ingresos (regresivo). Por el lado de las aportaciones del gobierno federal a los trabajadores activos, se observa que estas son medianamente regresivas, ya que el coeficiente de concentración (CC) tiene un valor de 0.28 en el caso de IMSS y 0.33 en el caso de ISSSTE. Además, se observa que más del 70% de las aportaciones gubernamentales se destinan a la mitad de la población de mayor ingreso. Las aportaciones son ligeramente más regresivas en el caso del ISSSTE, ya que en el caso del IMSS la cuota social tiene un elemento de progresividad que no tienen las aportaciones ISSSTE. Por el lado del gasto gubernamental destinado a pagar pensiones, todas correspondientes a la Generación Transición, este se observa claramente regresivo. Para el caso de IMSS el CC es de 0.60 y para el caso de ISSSTE de Destaca, a su vez, que la mayor parte del gasto en pensiones se concentra en los tres deciles de mayores ingresos del país (70% de las transferencias en el caso de IMSS y cerca de 90% de este gasto en el caso de ISSSTE).

4 Adicionalmente, es posible comparar el coeficiente de concentración de cada uno de los rubros del gasto del PEF. A continuación, se presenta la tabla del grado de progresividad/regresividad absoluta para cada uno de los programas sociales que son capturados por la ENIGH. Como se observa en la siguiente gráfica, el grado de progresividad/regresividad varía considerablemente. Mientras que el gasto destinado al programa social Prospera muestra un alto grado de progresividad (vgr. los beneficiarios están concentrados en los estratos de menores ingresos de la población), el gasto destinado a las pensiones es claramente regresivo (vgr. los beneficiarios están concentrados en los estratos de mayores ingresos de la población).

5 Conclusiones En esta breve nota se ha destacado el carácter regresivo del gasto en pensiones. A qué obedece ello? Varias razones: a) El sistema de pensiones tanto el anterior como el actual- cubre únicamente al segmento de trabajadores formales, quienes por lo general, suelen ocupar una posición más alta en la escala de ingresos del país respecto de quienes laboran fuera de la formalidad; b) Los trabajadores de la denominada Generación de Transición, es decir, aquellos trabajadores que cotizaron antes del 1 de julio de 1997, obtuvieron condiciones muy favorables respecto del financiamiento de su pensión, siendo la mayor parte de esta subsidiada por impuestos generales; c) el esquema pensionario de la Generación de Transición del ISSSTE es incluso más regresivo que el del IMSS dado que la plantilla laboral de los afiliados al ISSSTE tienen un salario, en promedio, mayor y por tanto se ubican en deciles superiores a los del IMSS ; d) sin embargo, dado que el tope de pensiones en el IMSS es superior al del ISSSTE (25 vs 10 UMAs [1]) al interior de la Generación de Transición IMSS, hay un segmento pequeño de trabajadores que reciben pensiones topadas que son incluso más regresivas que las del ISSSTE. En síntesis, el creciente gasto en pensiones de la Generación de Transición y regresividad del mismo, son temas que deberán ser considerados en la evaluación futura de la situación de las pensiones en el país. [1] La Unidad de Medida y Actualización (UMA) es una referencia económica con la que se calcula el pago de obligaciones. La UMA fue introducida para sustituir el esquema Veces Salario Mínimo (VSM),