Gestión Integral de Aguas Urbanas. Estudio de Caso Sao Paulo

Transcripción

1 Gestión Integral de Aguas Urbanas Estudio de Caso Sao Paulo

2 2012 Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC Teléfono: Reconocimientos Este trabajo fue posible gracias a la contribución financiera de Water Partnership Program (WPP) La producción de este documento ha sido posible gracias al apoyo del Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial. Este trabajo fue producido por el Banco Mundial con contribuciones de terceros. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresadas en él no reflejan necesariamente las opiniones del Banco Mundial, su Directorio o los gobiernos que representa. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, colores, denominaciones y otra información mostrada en cualquier mapa en este trabajo no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial sobre el estatus legal de cualquier territorio o el apoyo o aceptación de dichas fronteras. Derechos y Permisos El material de este trabajo se encuentra sujeto a la protección legal de derechos de autor. Debido a que el Banco Mundial fomenta la difusión del conocimiento, este trabajo puede ser reproducido, total o parcialmente, para fines no comerciales, siempre y cuando se le atribuya completamente la autoría. Cualquier consulta sobre los derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la Oficina de Publicaciones, Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: ; pubrights@worldbank.org. Foto Carátula: Sao Paulo por Ana Carmen.

3 Retos Interconectados del agua en Sao Paulo La Región Metropolitana de Sao Paulo (RMSP) alberga cerca de 20 millones de habitantes en un poco más de km2 y representa el 19.4% de la economía nacional brasileña. Es la séptima área urbana más poblada en el mundo y el centro económico, financiero y técnológico del país. Los recursos hídricos de esta Región Metropolitana han llegado a una situacion de estrés por el dramático crecimiento poblacional en la segunda mitad del siglo 20 (actualmente reducido a 0.65% al año), por el uso no planificado de la tierra, y por el rápido desarrollo industrial. La urbanizacion desordenada ha contribuido sustancialmente al agravamiento de la contaminación de reservorios de agua bruta, a la escasez de fuentes de agua, y a la vulnerabilidad ante las inundaciones. Estos son los aspectos mas destacados donde la insuficiencia o inadecuada prestacion de servicios urbanos y el uso ineficiente del agua conllevan a una situación de gran desafío para las entidades que actúan en la gestión del agua. Antes y después de una intervención de mejoramiento en la favela Jardim Souza I. Fuente: Secretaría de Saneamiento y Recursos Hídricos - Gobierno del Estado de Sao Paulo. La urbanización no planificada incrementa el estrés sobre la calidad y la disponibilidad de agua Las principales fuentes de agua potable dentro de la RMSP son los sistemas de Cantareira, Guarapiranga y Billings, que proporcionan el agua que consume el 70% de la población. Por varias décadas, los sistemas de Guarapiranga y Billings han sufrido los impactos negativos de la expansión urbana descontrolada y el vertido directo de aguas residuales. En realidad, la mayor parte de los casi dos millones de residentes en las cuencas de Guarapiranga y Billings son pobres y viven en asentamientos precarios e informales. Esta ocupación ilegal del área alrededor de los reservorios y la deforestación asociada ocurrieron sin la provisión de servicios de agua, alcantarillado, recolección de basura, escorrentía de aguas pluviales y control adecuado de sedimentos. La degradación de la calidad de agua ha estado acompañada por la creciente escasez de recursos hídricos: según la nota técnica Servicios Universales de Agua y Saneamiento en el Área Metropolitana 2018, de SABESP, la compañía de agua y saneamiento del estado, el suministro de agua es prácticamente igual a la demanda actual de agua de 70 m 3 /s. Debido al crecimiento contínuo de la población, se necesita redoblar los esfuerzos para evitar y frenar la contaminación de los recursos hídricos y mejorar la eficiencia en el uso del agua en la región. La cuenca de Alto Tieté, que brinda el 15% del suministro total de agua de la RMSP y abarca el 99.5% de la población de la Grande Sao Paulo, dispone de solo 201 m³ de agua per cápita al año y está en la condición más crítica de las 22 cuencas del Estado de Sao Paulo. En paralelo, la densificación y

4 4 Gestión Integral de Aguas Urbanas Estudio de Caso Sao Paulo verticalización del asentamiento urbano aumentan la impermeabilidad de los suelos, que, segun estimativos, alcanza el 37% del territorio de la cuenca del Alto Tieté. En consecuencia, las inundaciones por lluvias intensas se han vuelto más comunes. Las principales víctimas de estos efectos negativos son los residentes de las áreas informales en la cuenca, pero también se han impactado significativamente los costos económicos y sociales en la toda la región metropolitana. Efectos negativos sobre la calidad del agua se agravaron por la deficiente prestación de servicios en áreas de bajos ingresos Aunque la RMSP tiene un largo historial en el suministro de agua y saneamiento, algunos vecindarios informales presentan deficiencias en la prestación de los servicios de agua y alcantarillado. Por lo general, las tasas de cobertura de servicio son relativamente altas: En 2012, el 99% de la población tiene acceso al agua por medio conexiones domiciliarias y el 82% al alcantarillado; sin embargo, en vecindarios informales (barrios marginales y loteamientos irregulares), existen déficits en la oferta de los servicios de alcantarillado conduciendo a descarga de aguas residuales sin tratamiento directamente a los cuerpos de agua. En el caso de los reservorios de Guarapiranga y Billings, así como en algunos de los ríos utilizados para captaciones menores de agua como Baixo Cotia, Biritiba y Ribeirao dos Cristais Rivers, este hecho está asociado con la eutrificación. La calidad de agua de esos reservorios tambien fue comprometida por las deficiencias en infraestructura para recolectar y transportar aguas residuales a las plantas de tratamiento de aguas, así como por el vertido de efluentes industriales y pesticidas agrícolas. En el año 2005, dentro de la Cuenca de Alto Tieté sólo se recolectaba el 65% de aguas residuales y sólo el 32% de este volumen era tratado. Además, pese a las tasas razonables de recolección y desecho de residuos sólidos domésticos en la RMSP, todavía queda una gran cantidad de residuos que alcanza las 700 toneladas métricas diarias, que se vierte a menudo a los cuerpos de agua de la región. En la cuenca de Guarapiranga, por ejemplo, la calidad de agua del reservorio y de los ríos, arroyos y otros afluentes se ha visto afectada por el hecho de que sólo cerca de la mitad de las viviendas disponen de algún tipo de sistema de recolección de residuos sólidos parte sigue siendo vertido en el reservorio. El estrés sobre la disponibilidad de agua se relaciona con la gestión de los recursos hidricos Además de invertir en la gestión de los servicios de residuos sólidos y de alcantarillado, la RMSP necesita mejorar la eficiencia en el uso del agua. En 2011 el consumo medio diario de agua fue de 180 litros per cápita al día en Sao Paulo, comparado con Alemania, por ejemplo, cuyo consumo es menor de 120 litros per cápita al día. Existe un esfuerzo considerable para la conservación del agua en Sao Paulo, que podria apoyarse mejor con la adopcion de una politica tarifaria que incentive aun más el uso eficiente del agua. El uso creciente de aguas subterráneas en la RMSP ocurre en un marco de insuficiente monitoreo y control del uso de aguas subterráneas. La abstracción de agua subterránea se estima en 10m 3 /s y está en aumento (la recarga se estima en 15m 3 /s). Los esfuerzos por conservar el agua tuvieron éxito variable a lo largo del tiempo: mientras que la demanda de agua por unidad para el consumo residencial disminuyó de 17 a 14 m3/ unidad/mes de 1998 a 2010, las pérdidas de distribución disminuyeron de 30,5% a 25% de 2007 a SABESP tiene por objetivo continuar mejorando la eficiencia operacional y anhela reducir las pérdidas totales a 14% al Los nuevos Retos Resaltan las Deficiencias en los Enfoques Tradicionales de la Gestión del Agua Leyes inconclusas y cuestiones institucionales Las instituciones creadas para asegurar la protección de los recursos hídricos y la adecuada gestión de agua en la RMSP han sido parcialmente eficaces, en gran parte debido al hecho de que las leyes que llevaron a su creación no reconocieron el carácter integral de los retos que enfrentan los sectores urbanos y del agua. En los años 70, por ejemplo, el gobierno del Estado de Sao Paulo creó una Compañía Ambiental del Estado (CETESB) y fue promulgada una ley para la protección de las cabeceras de cuenca del Estado con el fin de preservar las fuentes estratégicas para el suministro de agua urbana. La ley prohibió la ocupación de residencias de alta densidad e impidió la emisión de licencias de instalación de industrias en las áreas. Sin embargo, fue poco efectiva en evitar el desarrollo informal y la proliferación de barrios pobres en las orillas de los reservorios de Guarapiranga y Billings. En 1991, el gobierno del Estado promulgó la Ley 7,663, creando el Sistema del Estado para la Gestión de Recursos Hídricos. Esta ley fue pionera en promover la toma de decisiones compartidas y sobre los principios de la gestión de recursos hídricos que ahora están expresadas en la Ley Federal. Se estableció comisiones tripartitas (Estado, Municipios y Sociedad Civil) para 22 cuencas en el Estado. Sin embargo, este sistema no atrajo la participación entusiasta de SABESP, uno de sus principales protagonistas, la cual, en conjunto con el sector industrial, tuvo un papel importante

5 Gestión Integral de Aguas Urbanas Estudio de Caso Sao Paulo 5 en discusiones y controversias sobre la cobranza por el uso del agua. Gestión institucional fragmentada entre municipios y otros sectores La gestión institucional fragmentada de los servicios en las ciudades que forman parte de la RMSP es una barrera significativa para resolver los principales problemas del uso de agua y del suelo. Las Leyes Federales no han sido aplicadas de manera uniforme en Estados y municipios, conllevando mayores complejidades en la coordinación de políticas regionales. Por ejemplo, la Resolución Federal 54/2005 del Concejo Nacional de Recursos Hídricos declara que las aguas de reuso no potables pueden ser reutilizadas para fines tales como limpieza de calles públicas, producción agrícola, o actividades industriales. Aunque este tema ha sido objeto de estudios con participación de varias agencias del Estado todavía no se cuenta con reglamentación sobre este tema. A su vez, el Municipio de Sao Paulo, dentro de la RMSP, emitió sus propias normas que ordenan la reutilización de agua para un número de acti vidades que, si fueran coordinadas con otros municipios dentro de la RMSP, sin lugar a dudas se lograría una gestión de recursos más eficaz. El reuso de aguas residuales tratadas es un concepto nuevo en Brasil que aun no cuenta con un marco legal adecuado: solo el 2% de las compañías reutiliza las aguas residuales tratadas, a pesar de su bajo costo en comparación con el del agua potable. Al trabajar juntos en la gestión de agua, los municipios dentro de la RMSP también estarían mejor equipados para eliminar ineficiencias en la prestación de servicios relacionados con el agua. Por ejemplo, mientras que SABESP ejecuta un programa para controlar y reducir las pérdidas de agua con acciones en múltiples frentes (mejoras en infrastructura, combate a los fraudes, capacitación de técnicos, entre otros) no existe un esfuerzo comparable en los municipios que le compran agua potable a SABESP, disminuyendo significativamente el valor agregado del esfuerzo por reducir la ineficiencia. La falta de coordinación es un obstáculo aun más claro a nivel sectorial. En la cuenca Billings, por ejemplo, el agua no está destinada a la producción de energía hidroeléctrica, ya que el abastecimiento de agua potable e irrigación compiten por los recursos hídricos en otras áreas de la cuenca del Alto Tieté. De otro lado, el Plan de Macro-Drenaje para la cuenca del Alto Tieté desarrollado con el fin de diagnosticar problemas e idear soluciones técnicas, económicas y ambientales, no considera la necesidad de modificación de los patrones de urbanización. Estos conflictos se reflejan en arreglos institucionales complejos ya que los planes de uso de suelo están a cargo de los municipios, mientras que el Estado está a cargo de la política de recursos hídricos. El gobierno municipal de Sao Paulo tiene amplia experiencia en la intervención de barrios pobres y obras civiles relacionadas, experiencia que podría ser aprovechada en el sector del agua para mejorar la planificación de la prestación de servicio urbano y la protección de reservorios amenazados. Contribución del Banco Mundial para el trabajo multisectorial Entre los proyectos ya concluídos del Banco Mundial en la RMSP está el Proyecto de Control de Contaminación y Calidad del Agua de Sao Paulo ( llamado Guarapiranga), un proyecto de $387 millones cofinanciado por el Estado y el Banco Mundial. Este proyecto inició el estudio de la cuenca de Guarapiranga, fortaleció la capacidad institucional para la gestión de la cuenca de una manera ambientalmente sostenible, y mejoró la calidad de vida de los habitantes de los tugurios en la cuenca. Los logros del proyecto Guarapiranga incluyeron actividades de urbanización en 52 barrios pobres. El proyecto contribuyó a una mayor conciencia comunitaria, como se refleja en un mejor nivel de respeto por las áreas públicas y equipamiento instalados, y por las mejoras a las propiedades inmuebles con recursos propios de los residentes, lo que les generó valorización del precio de las mismas. Guarapiranga también fue eficiente en mostrar caminos para intervenciones integradas bajo un complejo marco institucional. Entre los proyectos apoyados por el Banco Mundial actualmente en implementación está el de Gestión Integral de Agua en la zona Metropolitana de Sao Paulo (Programa Mananciais), iniciado en 2010 y que, en gran medida, es herencia y continuación de Guarapiranga. Este es un proyecto de $238 millones cofinanciado por el Estado, SABESP, los Municipios de Sao Bernardo de Campo y Guarulhos y el Banco Mundial, cuyos objetivos son (i) recuperar y proteger los ríos, reservorios y arroyos de la RMSP usados para suministro de agua, (ii) mejorar la calidad de vida de la población que vive en las áreas de las cuencas, y (iii) mejorar la gestión y coordinación metropolitana de los recursos hídricos, control de contaminación del agua, política del uso de tierra y provisión de servicios básicos. Las actividades que se iniciaron bajo el programa Mananciais incluyen urbanización de tugurios y asentamientos precarios, la construcción de viviendas y parques, implementación o extensión de sistemas de suministro de agua y alcantarillado, y mejora en el control de calidad del agua.

6 6 Gestión Integral de Aguas Urbanas Estudio de Caso Sao Paulo Evolución de los Enfoques de Gestión para Enfrentar los Retos Integrales Alentar el trabajo intersectorial a través de un marco legal propicio En respuesta a la urgente necesidad de colaboración municipal y sectorial, fueron establecidos recientemente un número de leyes innovadoras y un conjunto de programas para superar los obstáculos existentes en la gestión del agua urbana en la RMSP. Los siguientes casos ilustran las dificultades de coordinación antes mencionadas. Luego de la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos del Estado de 1991, se desarrolló un programa integral para barrios pobres a orillas del reservorio Guarapiranga. Realizado con apoyo del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, el programa convocó a agentes institucionales clave para que desarrollaran una respuesta integrada a los retos de contaminación, bajo la coordinación de una nueva Comisión de Cuenca del Alto Tieté, establecida en Estos incluyeron: SABESP, responsable de las acciones de agua y alcantarillado; los municipios, que deben asegurar la zonificación apropiada de la tierra, permisos de construcción y gestión de residuos sólidos; y CETESB, que regula el vertido de los residuos industriales. El comité de la Cuenca del Alto Tieté, creado en 1994, reunió estos esfuerzos y coordinó la discusión de los Planes Directores de la cuenca enfocados en la expansión urbana (en 2003) y en conflictos sobre el uso de agua (en 2009). La Ley 9,866 de 1997, definió las normas y pautas para la protección y restauración de aguas residuales, indicando que se deberían desarrollar leyes específicas para cada cuenca hidrográfica del Estado. Las Leyes estatales para la creación de Áreas de Recuperación y Protección de los reservorios de Guarapiranga y Billings fueron aprobadas en 2006 y 2009, respectivamente. Asimismo, la Ley del Sistema de Fijación de Precios /05 del Estado determinó que su aplicación a la cuenca de Alto Tieté estaría sujeta al establecimiento de leyes para subcuencas específicas de Guarapiranga, Billings, Cotia, Juquery- Cantareira y AltoTiete-Cabeceiras. Por lo tanto, las leyes para las tres últimas subcuencas (Cotia, Juquery- Cantareira y Alto Tieté Cabeceiras) aún necesitan ser desarrolladas, aprobadas y promulgadas para lograr la asignación efectiva de procedimientos de aplicación de los recursos provenientes del cobro del uso del agua en el Alto Tieté. En un proceso similar, en 2007 el gobierno del Estado aprobó la Ley Complementaria del Estado 1,025 para definir mejor los roles en la gestión del agua a cargo del gobierno del Estado, SABESP y los municipios. La ley fortalece el rol regulatorio del Estado, integra las actividades de planificación e implementación, y promueve la colaboración entre los actores creando un Concejo del Estado para el suministro de agua y saneamiento (CONESAN). Soluciones de Mejoramiento urbano: parque junto al reservorio Billings. Fuente: Secretaría de Saneamiento y Recursos Hídricos Gobierno del Estado de Sao Paulo. Entre otras iniciativas integradas, el programa Corrego Limpo, de R$200 millones, desde 2007 involucra a SABESP y al Municipio de Sao Paulo en acciones para eliminar la contaminación de aguas residuales de 100 arroyos urbanos en la ciudad de Sao Paulo. Bajo este mismo enfoque, el Pacto das Aguas iniciado en 2009 por la Secretaría Estatal del Medioambiente, incentiva a 645 municipios a que fijen metas para la mejora de la gestión del agua incluyendo saneamiento y protección de cabeceras de arroyo y manantiales. SABESP, con su programa para controlar las pérdidas de agua lanzado en 2008, también se enmarca dentro de este concepto. Todas las partes interesadas han tenido gran participación en la gestión de agua urbana por medio de masivas inversiones en urbanización de barrios

7 Gestión Integral de Aguas Urbanas Estudio de Caso Sao Paulo 7 pobres y en recolección y tratamiento de aguas residuales. Siguiendo estos avances, un paso particularmente relevante fue el establecimiento del Plan Macro- Metrópolis, un plan a largo Referencias 3º Taller para Prácticas de Control, SABESP, 2009 Mejores Prácticas y Programa de Liderazgo Local, UN-HABITAT, 2009 Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), 2004 Corrego Limpo, SABESP Análisis Institucional y de Política para Gestión de Cuenca Fluvial: Cuenca del Río Alto Tieté, Sao Paulo, Brasil, Rosa Maria Formiga Johnsson y Karin Erika Kemper, 2005 Mega-ciudades Derrochan los Recursos Hídricos, Mario Osava, Tierramerica, 2011 Presentación de Monica Porto en la Semana del Agua 2009 del Banco Mundial, Monica Porto, 2009 Presentación de SABESP en la Semana del Agua 2009 del Banco Mundial, SABESP, 2009 Cursos para Desplazamiento: Adaptación Climática para las Instituciones de Gestión del Agua Caso de Estudio No. 5: Secretaría de Medioambiente de Sao Paulo, Brasil, Fondo Mundial para la Fauna Silvestre, 2011 Reporte de Planificación Estratégica del Programa Mananciais, Secretaría para Recursos Hídricos y Saneamiento, 2009 Gestión del agua en la Región Metropolitana de Sao Paulo, artículo desarrollado como parte de la Iniciativa de Gestión Integral de Aguas Urbanas para la Región de América Latina y el Caribe por el Banco Mundial, y públicamente disponible en Wikipedia. Agua y Alcantarillado en la Región Metropolitana , SABESP, plazo y aun en desarrollo, para estudiar opciones para proporcionar más agua para diversos usos con miras a 2035, a una región que abarca la MRSP, la mesoregión de Campinas, y la región metropolitana costera sur de Sao Paulo, con más de 30 millones de habitantes en 152 municipios. Poniendo a disposición los mecanismos de financiamiento El éxito de muchas de estas iniciativas multi-sectoriales y multi-agentes actualmente en curso dentro de la RMSP ha sido posible en buena medida gracias al apoyo de fuentes de recursos federales tales como el Programa de Aceleración de Crecimiento (PAC), un ambicioso programa que financia inversiones en varios sectores importantes de infraestructura, particularmente en el suministro de agua, alcantarllado, residuos sólidos y drenaje, urbanización de barrios pobres, mejoramientos urbanos y construcción de nuevas viviendas. Los fondos del PAC son proporcionados al Estado y a los gobiernos municipales ya sea como forma de préstamo o como donación. Este mecanismo de financiamiento ha inducido la colaboración activa entre las varias entidades protagonistas de la gestión del agua urbana. En la RMSP, la Secretaría del Estado para el Saneamiento y los Recursos Hídricos, el Gobierno Municipal de Sao Paulo y la Compañía Estatal de Desarrollo Habitacional y Urbano (CDHU) han acudido al Gobierno Federal con peticiones conjuntas para los recursos de PAC, haciendo particularmente hincapié en los barrios pobres urbanos, expansión de sistemas de recolección de residuos sólidos y reasentamiento de familias. El financiamiento externo realizado por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional y otras agencias externas han catalizado aún más tales esfuerzos. Oportunidades de comparación con otras ciudades A pesar de la gran cantidad de retos, la RMSP mejoró significativamente la gestión de sus recursos hídricos y la prestación de servicios urbanos en años recientes, al adoptar un enfoque integral para enfrentar estos temas. Más importante aun, esto ha requerido la aprobación de leyes y la creación de instituciones oficiales que incentiven explícitamente las asociaciones intersectoriales para lograr soluciones conjuntas. Con el tiempo, el éxito continuo de estas buenas prácticas puede convertirse en una valiosa oportunidad de aprendizaje para otras ciudades de la región. Este estudio de caso fue inicialmente elaborado por Julia Tierney, Profesional Asociado Júnior; el caso recibió aportes significativos y actualización de Amauri Pollachi, Coordinador de la Secretaría de Saneamiento y Recursos Hídricos del Estado de Sao Paulo; y Oscar Alvarado, Especialista Sénior en Agua y Saneamiento. Contó también con las contribuciones de Michel Murphy, Alexandra Panman, Blanca Lopez, y otros miembros del equipo del Banco Mundial. Este documento ha sido realizado gracias al financiamiento de Water Partnership Program, una asociación para mejorar la gestión de recursos hídricos y el suministro de servicio de agua. Este texto es parte de una colección de casos de estudio, realizada por el Banco Mundial que forma parte de la Iniciativa de Gestión Integral de Aguas Urbanas para América Latina y el Caribe. Para mayor información, por favor visitar:

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