ACADEMIA MEXICANA DE PROFESIONISTAS EN EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA DE PROYECTOS

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1 ACADEMIA MEXICANA DE PROFESIONISTAS EN EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA DE PROYECTOS APUNTES PARA LA ESTIMACIÓN DE BENEFICIOS POR LIBERACIÓN DE RECURSOS EN PROYECTOS DE AGUA POTABLE Enero, 2012 Croda de la Rosa, José Amado Inver-Planning Consultores, S.C. Palabras clave: liberación de recursos, beneficios socioeconómicos, sector agua, evaluación de proyectos, costos de abastecimiento de agua. RESUMEN El documento presenta una propuesta metodológica para la identificación, cuantificación y valoración de beneficios por liberación de recursos en proyectos de agua potable, procurando abarcar los posibles escenarios de ineficiencia o falta de capacidad de abastecimiento que pudieran presentarse en la situación sin proyecto, a fin de postular en cada caso las particularidades metodológicas que deben considerarse para la estimación de este tipo de beneficios.

2 APUNTES PARA LA ESTIMACIÓN DE BENEFICIOS POR LIBERACIÓN DE RECURSOS EN PROYECTOS DE AGUA POTABLE. Los presentes apuntes se han generado a partir de un interesante ejercicio de intercambio de opiniones, entre un grupo de miembros de la Academia Mexicana de Profesionistas en Evaluación Socioeconómica de Proyectos (AMPRES). Como contexto, este intercambio de opiniones lo realizamos porque en lo individual cada uno de nosotros nos encontrábamos trabajando en la evaluación de proyectos de abastecimiento de agua potable, en los cuales se asumía que se generarían beneficios por liberación de recursos, pero la problemática tenía características diversas en cada caso particular, por lo que se aprovechó esta coyuntura para intentar definir criterios metodológicos que permitieran identificar, cuantificar y valorar los beneficios por liberación de recursos de proyectos de agua, ante diferentes escenarios, procurando abarcar toda la gama de problemas que pueden presentarse en una localidad, ante métodos o sistemas de abastecimiento ineficientes, o insuficientes para satisfacer la cantidad demandada de agua por parte de los usuarios. Debido a que el grupo de consultores que participamos en este ejercicio nos encontrábamos en diferentes puntos del país, el intercambio de opiniones se llevó a cabo vía correo electrónico y con llamadas telefónicas, durante un lapso de aproximadamente dos semanas. Si bien siempre el afán de todos fue constructivo, como anécdota puede comentarse que en ocasiones el diálogo llegó a ser apasionado e incluso ríspido, porque es inevitable que se defiendan puntos de vista y opiniones, en las que no siempre todos llegan a estar totalmente de acuerdo. Finalmente, a partir de este interesante ejercicio, se llegó a los criterios que se explican en el presente documento, y que pretender postular una base metodológica para la identificación, cuantificación y valoración de beneficios por liberación de recursos en proyectos de agua, procurando abarcar todos los posibles escenarios de ineficiencia o falta de capacidad de abastecimiento que pudieran presentarse en la situación sin proyecto, de una manera simplificada. Si bien me ha tocado integrar en este documento los resultados a los que llegamos en conjunto, es justo que se mencionen a todos quienes participaron en las discusiones, ya que cada uno contribuyó de alguna manera en la definición de los criterios aquí plasmados, por lo que a continuación incluyo el listado de los involucrados en el ejercicio, con un reconocimiento a su participación: Héctor Madrid, Mario Palomares, Jesús Govea, Rafael Díaz, Jerónimo Hernández, y un servidor, Amado Croda. A continuación se describen los criterios metodológicos que se definieron en consenso, como resultado del interesante ejercicio académico y profesional en el que participamos.

3 CASO A. PROYECTOS DE SUSTITUCIÓN DE FUENTES DE ABASTECIMIENTO. Los proyectos de sustitución de fuentes de abastecimiento, consisten en implementar sistemas formales de suministro de agua potable, a través de redes públicas, en localidades en donde no existe cobertura, de manera que la población debe acudir a fuentes alternativas de abasto, que pueden ser de diversa índole, dependiendo de las condiciones de cada localidad, por ejemplo: Abastecimientos a través de camiones cisterna (pipas de agua); Acarreos de hidrantes públicos; Acarreos de ríos, arroyos u otro tipo de cuerpos de agua. En estos casos, para la situación sin proyecto la población potencialmente beneficiaria del proyecto, se abastece de alguno de los medios alternativos mencionados como ejemplo, ante lo cual enfrenta un costo por cada m 3 de agua que consume, y dicho costo, al interactuar con su disposición a pagar por el agua, determina el consumo actual promedio por unidad de tiempo. En este caso, el costo de cada m 3 en la situación sin proyecto, está representado por todos los recursos humanos y materiales que deben utilizarse para que la población consuma los volúmenes de agua que está dispuesta a pagar ante ese esquema de costos. Dependiendo de la fuente de abasto, los costos por m 3 tendrán diferentes valores monetarios, tal como puede apreciarse en los ejemplos del siguiente cuadro.

4 Cuadro A. Integración de los costos por m 3 consumido en sistemas de abastecimiento ante la falta de una red pública formal. Tipo de abastecimiento Camiones cisterna (pipas de agua) Acarreos de hidrantes públicos Conceptos que integran el costo por m 3 Costo de los recursos del traslado del agua a través de los camiones cisterna (combustible, desgaste del vehículo, tiempo del conductor y en su caso de sus ayudantes). Generalmente este costo se considera similar al precio de mercado del agua en pipas, asumiendo que no hay distorsiones en el mercado. Para estimar el costo unitario, se divide el precio promedio por viaje de un camión cisterna, entre su capacidad en m 3. Costo de los acarreos y/o bombeos de agua intradomiciliarios que deban realizar los usuarios, para poder consumir el agua que obtienen a través de pipas. El valor del costo de los acarreos puede estimarse con base en el tiempo que implica el acarreo, multiplicando el tiempo empleado en horas por el valor promedio del tiempo 1 ; el valor obtenido, se divide entre el volumen de agua que se logra trasladar en cada acarreo. El valor del costo de los bombeos puede estimarse con base en los consumos de energía eléctrica promedio, para el bombeo de un m 3 de agua desde cisternas hasta tinacos. Costo de los acarreos de agua que deban realizar los usuarios, para poder consumir el agua que obtienen de los hidrantes públicos. El valor se puede calcular con el mismo procedimiento descrito para el acarreo de agua de pipas. Acarreos de ríos, arroyos u otro tipo de cuerpos de agua Costo de los acarreos de agua que deban realizar los usuarios, para poder consumir el agua que obtienen de cuerpos de agua. El valor se puede calcular con el mismo procedimiento descrito para el acarreo de agua de pipas. Una vez estimados los costos unitarios del agua que se consume en la situación sin proyecto, es posible calcular el costo total del consumo, multiplicando el costo por m 3, por la cantidad de agua consumida en un periodo determinado de tiempo. Complementariamente, una vez ejecutado el proyecto de implementación de un sistema formal de abastecimiento, a través de una red pública, se tendrán costos de operación y mantenimiento variables en dicho sistema, los cuales, desde el punto de 1. De acuerdo al documento Valor Social del Tiempo a Nivel Nacional en México para 2011, publicado por el CEPEP, se tiene un valor promedio para México de pesos por hora.

5 vista socioeconómico, sustituirán a los costos en los que incurre la población en la situación sin proyecto. En este sentido, la liberación de recursos corresponde al costo total en que incurre la población por la cantidad de agua que consume en la situación sin proyecto, durante un periodo determinado de tiempo, menos el costo que se generará para producir y poner a disposición de los usuarios esa misma cantidad de agua, pero ahora a través de una red pública. En la siguiente gráfica puede apreciarse de manera esquemática la estimación de este beneficio. P ($/m 3 ) Liberación de Recursos (beneficio neto) Oc/p Oferta con proyecto PI = CMe s/p T c/p CMe c/p = CMgP = CMgS sistema de agua D = BMg = BMgS 0 Qs/p Qc/p Q (m 3 /toma) Gráfica 1 Beneficios por liberación de recursos en proyectos de sustitución de fuentes de abastecimiento. En la gráfica 1 se observa que en la situación sin proyecto los usuarios consumen Qs/p m 3 de agua en una determinada unidad de tiempo, dada su disposición a pagar, cuanto se enfrentan a un costo medio variable (CMe s/p) equivalente a todos los costos en los que tienen que incurrir, para obtener cada m 3 de agua que consumen (acarreos, bombeos, compra de pipas, etc.); dicho costo represente el precio implícito (PI) que internalizan los usuarios por el agua en estas condiciones. Con un proyecto que ofrezca Oc/p m 3 de agua por unidad de tiempo, a través de una red formal de agua potable, para los usuarios desaparecerían los costos actuales que enfrentan por el consumo de agua, y en su lugar tendrían que pagar una tarifa (T c/p), que para los fines del ejemplo se asume que representa el costo marginal de largo plazo (CMg LP) del sistema que se construiría, por lo cual se ubicaría por arriba de los

6 costos marginales o medios variables de producción de agua, tanto privados (CMgP = CMe c/p) como sociales. (CMgS = CMe c/p). Ante la tarifa y su disposición a pagar representada por la función de demanda, que refleja el beneficio marginal privado y social (BMg P = BMg S) de cada unidad que se consume, los usuarios en la situación con proyecto consumirían Qc/p m 3 de agua por unidad de tiempo. Independientemente del mayor consumo, por la unidades que ya se consumían en la situación sin proyecto (Qs/p), se generaría una liberación de recursos, ya que en lugar de incurrirse en los costos de los medios variables de abastecimiento actuales (CMe s/p), esa misma cantidad de agua se produciría con los costos medios variables del sistema formal que será instalado (CMe c/p). En este sentido, la liberación de recursos equivale a la cantidad de agua consumida sin proyecto (Qs/p), multiplicada por la diferencia de costos medios variables sin y con proyecto (CMe s/p CMe c/p). CASO B. PROYECTOS DE INCREMENTO DE OFERTA DE AGUA, PARA LOCALIDADES QUE YA CUENTAN ACTUALMENTE CON ABASTECIMIENTO A TRAVÉS DE UNA RED PÚBLICA FORMAL. En este tipo de proyecto, de no realizarse las obras para el incremento de la oferta, al no existir suficiente disponibilidad de agua se tendría que restringir el consumo a los usuarios. Dadas las condiciones de restricción, los usuarios recibirán cada vez una menor cantidad de agua de la red pública, a medida que transcurra el tiempo y se incorporen nuevos usuarios al sistema, ya que la disponibilidad de agua permanecerá constante a lo largo del tiempo, mientras que la demanda agregada será mayor. En estas condiciones, se asume que a los usuarios tendrán que aplicárseles restricciones en sus consumos, ya sea a través de tandeos, o bien vía tarifas. Ante estas restricciones, es previsible que los usuarios tengan que comenzar a incurrir en algún momento en costos intradomiciliarios, adicionales a los costos de producción del agua por parte del organismo operador, para poder tener disponibilidad de agua en el momento en que la requieren, a pesar de las restricciones impuestas en la oferta. Los costos intradomicilarios se generan por las medidas que deberán tomar los usuarios, a fin de poder consumir la cada vez más escasa agua que recibirán, si la oferta agregada permanece constante. En estas condiciones, deberán implementarse cada vez con mayor frecuencia bombeos en los domicilios, para poder abastecer los sistemas intradomiciliarios, o incluso acarreos, con los consecuentes costos. Complementariamente, en la medida en que se incrementen las restricciones de la red pública, es previsible que cada vez tenga que bombearse con mayor frecuencia el agua disponible, o bien acarrearse con cubetas desde los depósitos que hayan sido implementados por los usuarios. En la siguiente gráfica se presentan de manera esquemática los costos intradomiciliarios que se generan ante condiciones de restricción, cuando los usuarios no pueden consumir toda el agua que desean de la red ante las tarifas vigentes.

7 P ($/m 3 ) P pipas = CMe Pipas = CMg Pipas Monto Unitario T + Costos intradomiciliarios PI del costo intradomiciliario T = CMg LP CMgP = CMgS del sistema de agua Os/p Oferta sin proyecto en una toma domiciliaria Oc/p Oferta con proyecto Costos intradomiciliarios sin proyecto = Liberación de recursos con proyecto (beneficio neto) D = BMg = BMgS en una toma domiciliaria 0 Qs/p Qc/p Q (m 3 /toma) A A consume sin costos consume con costos Gráfica 2 Beneficios por liberación de recursos. La gráfica anterior representa una toma domiciliaria en la que se desearía consumir hasta Qc/p m 3 de agua en una determinada unidad de tiempo, dadas las tarifas vigentes (T) se asume que la tarifa T representa el costo marginal de largo plazo del sistema (CMg LP), pero en realidad sólo pueden consumir hasta Qs/p, por las restricciones vía tandeo que impone el organismo operador. En estas condiciones, es factible que parte del agua que se recibe de la red, se consuma sin tener que incurrir en costos adicionales intradomiciliarios; esta agua que no genera costos adicionales está representada por el segmento A. Sin embargo, existirán periodos en que los usuarios requerirán de agua que no pueden consumir, a no ser que se acarree a través de cubetas o se bombee, porque no se recibe en el momento en que se requiere consumir, y/o se recibe sin la presión que se requiere para poderla consumir a través del sistema intradomiciliario; la cantidad de agua que genera estos costos corresponde al segmento A, de manera que A + A = Qs/p. Por cada unidad de agua que se consuma en los periodos de falta de presión en la red, los usuarios deberán internalizar los correspondientes costos por acarreos o bombeos, que corresponden a los costos intradomiciliarios necesarios para consumir el agua. Ante estas circunstancias, un proyecto que incremente la oferta disponible en la toma sujeta a análisis hasta Oc/p, permite que los usuarios de esa toma puedan consumir hasta Qc/p, con lo cual, como parte de los efectos que perciben, internalizan una liberación de recursos equivalente a la cantidad de agua que tenían que acarrear o bombear, multiplicada por los costos unitarios del acarreo o bombeo.

8 No obstante, de agravarse en el tiempo las condiciones de restricción de la oferta lo cual es previsible si se mantiene la misma capacidad de la red en el tiempo, mientras que se incrementan los usuarios conectados, la cantidad Qs/p tenderá a disminuir, mientras que el segmento A tenderá a representar una proporción mayor del agua total consumida, de manera que el costo promedio por cada unidad de agua efectivamente consumida tenderá a incrementarse. P ($/m 3 ) P pipas = CMe Pipas = CMg Pipas PI Monto Unitario T + Costos intradomiciliarios del costo intradomiciliario T = CMg LP CMgP = CMgS del sistema de agua Os/p Oferta sin proyecto en una toma domiciliaria Oc/p Oferta con proyecto Costos intradomiciliarios sin proyecto = Liberación de recursos con proyecto (beneficio neto) D = BMg = BMgS en una toma domiciliaria 0 Qs/p Qc/p Q (m 3 /toma) A A consume sin costos consume con costos Gráfica 3 Beneficios por liberación de recursos ante incrementos en las restricciones de oferta. En la medida en que se agrave la restricción de la oferta en una toma domiciliaria, la proporción de A tenderá a ser mayor, hasta poder llegar al límite en que toda el agua que se consuma tenga que ser bombeada o acarreada, de manera que A sería igual a Qs/p. Por otra parte, si las restricciones de oferta siguieran incrementándose, los usuarios tendrían que llegar a complementar sus consumos a través de agua en pipas, debiendo pagar el precio de las pipas (P pipas), que se asume que es igual al costo medio y costo marginal (CMe pipas y CMg pipas) de obtener el agua por este medio. De llegarse a esta situación, es previsible que los usuarios, por cada unidad de agua que consuman a través de pipas, tengan que incurrir además en costos intradomiciliarios de bombeos o acarreos, ya que justo se recurrirá al abastecimiento a través de tanques cisterna cuando no se cuente con agua de la red. En estos casos, la liberación de recursos de un proyecto que incrementa la oferta hasta Oc/p, equivale al costo intradomiciliario del agua que se recibe de la red y que se tiene que bombear o

9 acarrear, así como al costo intradomiciliario del bombeo o acarreo para toda el agua que se consume a través de pipas, que son las áreas LR1 y LR2 de la siguiente gráfica. Complementariamente, con el incremento de oferta en este caso, también se liberaría el costo del abasto en pipas, pero se tendría que incurrir en el costo por la producción del agua en el sistema, a fin de liberar el consumo del agua a través de pipas, con lo cual se tendría un beneficio neto adicional por liberación de recursos equivalente al área LR3. Monto Unitario del costo intradomiciliario consume de la red P ($/m 3 ) PI = P pipas + costos intradomiciliarios P pipas = CMe Pipas = CMg Pipas Os/p Oferta sin proyecto en una toma domiciliaria LR2 consume de pipas Oc/p Oferta con proyecto Costos intradomiciliarios sin proyecto = Liberación de recursos con proyecto (beneficio neto) Monto Unitario del T + Costos intradomiciliarios costo intradomiciliario T = CMg LP CMgP = CMgS del sistema de agua LR1 LR3 D = BMg = BMgS en una toma domiciliaria 0 Qs/p Qc/p Q (m 3 /toma) A consume con costos Gráfica 4 Beneficios por liberación de recursos cuando los usuarios llegan a complementar sus consumos con pipas. Cuando se llega al caso esquematizado en la gráfica anterior, con complementos de consumo a través de pipas, se asume que prácticamente la totalidad del agua consumida, tanto de la red como de pipas, genera costos intradomiciliarios, porque es tan escasa que debe almacenarse permanentemente para consumirla en los momentos en que se requiere. Para la valoración de los beneficios por liberación de recursos en el caso esquematizado en la gráfica 4, se requiere determinar el costo intradomiciliario promedio por m 3 de agua consumida, atribuible a los bombeos o acarreos según sea el caso, la cantidad consumida de agua tanto del sistema como a través de pipas, el costo medio de producción de agua en la red (CMg P = CMg S) y el costo de abastecimiento de agua a través de pipas. Todos estos datos son factibles de

10 determinar con la información que se disponga sobre la situación actual del sistema de agua, complementada en su caso con sondeos o encuestas a los usuarios en campo. No obstante, para los casos esquematizados en las gráficas 2 y 3, la cuantificación de los beneficios se complica, ya que habría que cuantificar la proporción de agua que se consume en las tomas de agua con costos intradomiciliarios, y la proporción que se consume sin estos costos, para cada periodo del horizonte de análisis, lo cual resulta complejo de determinar. Por estos motivos, para los casos en que no sea factible cuantificar la proporción de agua que se consume sin costos intradomiciliarios, así como la proporción de agua que sí requiere de dichos costos para poder ser consumida por los usuarios, se plantea un método de valoración simplificado para los periodos en que los usuarios estén sujetos a restricciones, sin que lleguen aún al consumo complementario a través de pipas. Esta simplificación consiste en considerar que sin consumo de agua los costos intradomiciliarios son de cero lo cual es cierto, y que para la unidad de agua más costosa que consume un usuario la cual determina su nivel máximo de consumo, su costo total equivale a la tarifa más el costo intradomiciliario lo cual es cierto también. A partir de estos dos puntos de costos observados, se asume que paulatinamente los costos de bombeos o acarreos se incrementan con una tendencia lineal, desde la tarifa que representa el punto de partida con cero costos intradomiciliarios, hasta alcanzar el costo máximo T + costos intradomiciliarios, según se presenta en la siguiente gráfica.

11 P ($/m 3 ) Os/p Oferta sin proyecto en una toma domiciliaria Oc/p Oferta con proyecto P pipas = CMe Pipas = CMg Pipas PI Costos intradomiciliarios sin proyecto = Liberación de recursos con proyecto (beneficio neto) Monto Unitario T + Costos intradomiciliarios del costo intradomiciliario T = CMg LP CMgP = CMgS del sistema de agua E A D B C D = BMg = BMgS en una toma domiciliaria 0 Qs/p Qc/p Q (m 3 /toma) A A consume sin costos consume con costos Gráfica 5 Valoración del beneficio por liberación de recursos, en periodos en que las restricciones en consumo no generan consumos complementarios a través de pipas. Con base en lo descrito, la simplificación consiste en considerar que el beneficio por liberación de recursos es equivalente al área del triángulo ABC, en lugar del rectángulo DEBC. Esta simplificación asume que para los periodos de menor consumo de agua de la red con costos intradomiciliarios asociados, los beneficios estarán sobredimensionados, pero para los periodos de mayor consumo de agua de la red con costos intradomiciliarios asociados, los beneficios estarán sub-dimensionados. Para los periodos en los cuales se comienzan a registrar consumos complementarios a través de pipas, el método de valoración se deberá basar en las áreas correspondientes a la liberación de recursos de la gráfica 4. A partir de lo descrito, es posible estimar la liberación de recursos para proyectos de incremento de oferta en redes públicas ya existentes, dependiendo de la problemática que estén enfrentando los usuarios en la situación actual, y del comportamiento de dicha problemática a lo largo del horizonte de análisis.