VARIACIONES EN EL PRECIO DE LOS COMBUSTIBLES Boletín

Transcripción

1 VARIACIONES EN EL PRECIO DE LOS COMBUSTIBLES Boletín I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA : Crea un nuevo sistema de protección al contribuyente que enfrenta variaciones en los precios internacionales de los combustibles INICIATIVA : Mensaje presidencial ORIGEN : Cámara de Diputados MINISTERIOS : De Hacienda y de Energía INGRESO : 13 de julio de 2010 ARTICULADO : 8 artículos permanentes y uno transitorio II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD 1.- El proyecto abandona el concepto de fondo de estabilización del precio de productos derivados del petróleo, que ha venido en la práctica funcionando como un subsidio, y en su lugar, plantea una fórmula para evitar variaciones bruscas de precio, pero sin que ello signifique, en el largo plazo, que el Estado asuma los costos. De hecho, lo que el proyecto busca es que los costos de amortiguar los precios sean pagados por quienes consumen bencina y diesel en sus vehículos (la parafina queda fuera de este proyecto de ley y continúa como hasta ahora, con su respectivo fondo). 1

2 2.- El proyecto, no obstante su complejidad, está técnicamente bien concebido y va en la dirección correcta. III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY Explicación previa: El Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo (FEPP) fue creado en 1991, con un monto de 200 millones dólares, con el objeto de atenuar las variaciones del precio de los derivados de este producto, para lo cual, cuando el precio estaba sobre el techo de una banda, se otorgaba un subsidio; si estaba por debajo de un piso, se aplicaba un impuesto. Para determinar el techo y el piso se determinaba previamente un precio de referencia (o centro de la banda): el techo quedaba a 12,5% sobre este precio, y el piso a 12,5% debajo. Así, la banda generaba un rango de 25% donde el precio de los derivados fluctuaba a valor de mercado, sin otorgar subsidio ni aplicar el impuesto. En 2000 este Fondo se subdividió en fondos separados para cada combustible (petróleo, bencina y parafina), de modo tal que no hubiere traspasos de recursos entre ellos. En estos casos, cuanto menos recursos quedaban en cada fondo, menor era el subsidio, lo cual redujo el aporte que otorgaba el fondo. En 2005 se creó el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles Derivados del Petróleo (FEPC). En este caso en ancho de la banda fue de +- 5% (en lugar del +-12,5% anterior) y se volvió a aplicar una cobertura total, independientemente del tamaño del fondo. Este sistema, que fue transitorio, se extinguió por el solo ministerio de la ley el 30 de junio de 2010, de modo que el 1º de julio siguiente volvió a regir el Fondo creado en 1991, con la modificación introducida en 2000 (fondos separados para cada producto) 1. El proyecto de ley: Crea el Sistema de Protección al Contribuyente del Impuesto Específico a los Combustibles (SIPCO), solo para gasolina y diesel (el kerosene continúa en el FEPP) cuya operación será aplicada en dos etapas sucesivas. En la primera etapa del SIPCO, en cierto modo similar el FEPP, se ajustará semanalmente el impuesto específico a los combustibles-iec (establecido desde 1986), pero en lugar de otorgar un subsidio cuando el precio está sobre el techo de la banda, o aplicar un impuesto si está por debajo del piso, ahora se efectuarán rebajas al IEC si el precio del producto está sobre un cierto límite, o se incrementará el IEC, en caso contrario (si el precio está bajo cierto límite). Es decir, no habrá más un fondo (excepto para la parafina), sino que se modificará el impuesto específico a los combustibles, que ahora tendrá un 1 Una más completa historia de los fondos del petróleo se encuentre en el mensaje de este proyecto de ley, que puede verse en la siguiente página web: 2

3 componente fijo y otro variable. El componente fijo es similar al actual IEC, pero expresado en UTM, lo que significa que va a variar mensualmente; el componente propiamente variable tendrá un cálculo similar al que se efectuaba en el caso FEPC. Es decir, si el precio de los derivados del petróleo pasa por encima de un techo, se rebaja el IEC, en caso contrario, este impuesto tendrá un incremento. Así, un alza del precio del petróleo no se transmitirá instantáneamente al consumidor (tampoco una caída brusca del precio). En la segunda etapa, el IEC permanecerá en parte fijo (6 UTM por m 3 para la bencina y 1,5 UTM por m 3 para el diesel), tal como en se estableció en 1986; pero se aplicará ahora un sistema de seguro de precio a futuro, según el cual un organismo técnico del Ministerio de Hacienda, tomará opciones para asegurar a meses plazo, un precio máximo en el mercado internacional, a cambio de una prima equivalente a un porcentaje de ese precio (porcentaje que también determina el mercado), de modo que si el precio de los derivados excede el precio previsto en la opción, ésta se ejerce y se compra el producto al precio convenido (menor al de mercado); pero si fuera posible comprar a un precio menor al previsto en la opción, entonces ésta no se ejercerá y se comprará el producto derivado a ese menor precio de mercado, perdiéndose en este caso el porcentaje pagado como prima (como en cualquier seguro). Del mismo modo, el Ministerio de Hacienda podría tomar una opción para asegurar un precio mínimo, y cobrar el porcentaje o prima por asegurar ese precio a un vendedor; si el precio de mercado resultara inferior al acordado, el vendedor obligará al Ministerio a comprar al precio previsto, lo que supone comprar a mayor precio que el de mercado y hacer la pérdida que se traspasará al consumidor nacional, ganándose como compensación solamente el monto de la prima pactada (que también se trasmite al consumidor). Pero si el precio del respectivo producto, resultara superior al previsto en la opción de compra, entonces el vendedor que hubiere tomado, como contraparte, la correspondiente opción, no la ejercerá (porque podrá vender a un precio mayor), y el Ministerio habrá ganado la prima cobrada por asegurarle el precio al vendedor. El proyecto también hace adecuaciones, en la segunda etapa, para el impuesto al Gas Natural Comprimido (GNC) y al Gas Licuado de Petróleo (GLP), ambos para consumo vehicular. El paso de la primera a la segunda etapa no tiene fecha fija, sino que la segunda etapa se iniciará cuando el Ministerio de Hacienda decida, por primera vez, ejercer una opción para adquirir el combustible al precio convenido en ella. Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo I 3

4 IV. COMENTARIOS DE MÉRITO 1.- Apreciación de conjunto. El proyecto de ley como se dijo crea nuevos mecanismos de protección al contribuyente que enfrenta variaciones en los precios internacionales de algunos combustibles derivados del petróleo, dado que el 30 de junio feneció el FEPC y que el 1º de julio se reactivó el antiguo FEPP, pero con saldos mínimos. A ello se suma el hecho que durante la última década el fisco debió enfrentar un costo derivado de la existencia del FEPP y del FEPC estimado en US$ millones, lo que no se condice con el carácter neutral que debían tener estos mecanismos, creados para estabilizar los precios y no para operar como un subsidio al consumo de combustibles. La idea propuesta considera repetimos una primera etapa, para sustituir el FEPP por un impuesto específico variable (SIPCO). Para ello se preserva el sistema de banda de +/-12,5% respecto de un precio de referencia, tal como opera el FEPP, de modo que el impuesto específico al combustible se ajusta de forma tal que el precio de paridad no se salga de dicha banda. Ello permite suavizar o postergar los ajustes ante variaciones significativas del precio internacional de los combustibles, aunque con un costo no muy distinto para el fisco que el que involucraban los fondos de estabilización anteriores. En una segunda etapa, como también se explicó el Estado contrataría seguros en el exterior, cuya prima e indemnizaciones serían traspasadas al impuesto específico. Esto permitiría contar con un sistema de cobertura para aquellos que no pueden hacerlo privadamente, pero esta vez con costo fiscal igual a cero. En términos generales, el proyecto involucra un giro en el objetivo buscado por esta política pública, ya que deja atrás el sentido de estabilización de precios que pretendía la implementación de los fondos FEPP y FEPC en vista que ello no es posible en un ambiente de precios cuyos cambios son más bien permanentes y no transitorios, para dar paso a un política cuya finalidad es dar cobertura de corto plazo a los consumidores más pequeños. Adicionalmente, se busca sustituir el sistema anterior por otro mecanismo de menor costo fiscal, sin por ello descuidar el apoyo al consumidor. Dentro de este esquema, el proyecto de ley resulta bien concebido. 2.- Medida legislativa justificada. La limitada cobertura y efectividad de los fondos prevalecientes (FEPP) y el continuo escrutinio público a la rigidez del impuesto específico al combustible parecen justificar una modificación a la legislación vigente. El proyecto, por tanto, va en la dirección correcta, en el sentido que se hace cargo de un sistema que a la fecha ha operado deficientemente. En particular, el FEPP y FEPC no han logrado funcionar como mecanismos de estabilización, producto que las variaciones de precios del petróleo no han sido transitorias, sino más 4

5 bien de carácter permanente. Ello se ha traducido en un agotamiento de los fondos y en un sistema que, en la práctica, se ha convertido en un subsidio al consumo de combustibles. Más aún, la fuerte discrecionalidad con que ha contado la autoridad para definir los parámetros utilizados en la determinación de los precios de referencia y el ancho de banda, han permitido introducir modificaciones en el sistema que no se condicen con el objetivo principal para el cual el sistema fue creado. No subsidiar sino atenuar las variaciones de precio. Con el nuevo sistema propuesto se recupera, por tanto, el concepto de mecanismo de suavización de los precios del combustible, en vez de mantener un fondo cuyo sostenido agotamiento ha hecho necesario adicionar nuevos recursos en varias oportunidades. Queda atrás la idea de estabilizar precios, reconociendo que, en el mejor de los casos, solo es posible postergar el necesario ajuste que deben realizar los actores de este mercado ante variaciones permanentes de los precios de los combustibles. Sin embargo, la propuesta ya enfrenta algunas críticas, sobre todo de quienes quisieran mantener el carácter de subsidio del sistema anterior, situación que no tiene sentido. De buscar un mecanismo que reduzca el precio pagado por los combustibles, se debiera sincerar el debate y llevarlo directamente al análisis del nivel que debiera tener el impuesto específico a los combustibles (IEC). La virtud de flexibilizar el impuesto específico al combustible, tal como lo propone el proyecto, es que acoge el cuestionamiento sistemático que surge en torno a dicho impuesto cuando los precios de los combustibles están muy elevados. En efecto, al subir el precio internacional, existirá según el proyecto una suerte de compensación por la vía de reducir el IEC. Ello suaviza temporalmente los movimientos violentos de precios internacionales. Primera etapa. El tema del ancho de banda será, sin embargo, complejo. El FEPC funcionaba con un ancho de +/-5% en torno al precio referencial, situación que ahora vuelve a 12,5% como estaba estipulado en primitivo el FEPP. Lo anterior no es menor, puesto que significa un ancho de banda total que aumenta de 10% a 25%. Ello puede significar importantes presiones políticas a la hora de enfrentar un aumento sistemático del precio del petróleo y sus derivados, puesto que la autoridad tendría que esperar un alza sustancialmente mayor que con el sistema anterior antes de introducir modificaciones al IEC que amortiguaran dicha alza. De todos modos, el mecanismo propuesto para esta primera etapa logra el objetivo de acomodar en forma más paulatina los cambios permanentes de precios del combustible. Sin embargo, bajo este mecanismo, el Gobierno mantiene el riesgo de la volatilidad de precios internacionales y asume el costo de la postergación en dicho ajuste. Es precisamente de este riesgo del cual busca desprenderse el fisco en la segunda etapa. 5

6 3.- Segunda etapa. La segunda etapa que suponemos de duración indefinida prevista para el sistema, a diferencia de la primera, de carácter transitorio, obliga a la adoptar un punto de vista más técnico para su análisis. La segunda etapa de la propuesta supone la contratación de seguros por parte del Estado, para lo cual se contratarían coberturas financieras (opciones call/put) que eviten que el precio supere el techo o caiga por debajo del piso de la banda propuesta. En este punto es importante recalcar que la contratación de cobertura como la propuesta es exactamente equivalente a la determinación de una banda, pero con implicancias distintas del punto de vista de los riesgos y costos involucrados. En efecto, en esta segunda etapa el Gobierno no asume la incertidumbre (del costo o del beneficio) y se lo traspasa al consumidor. La propuesta para esta segunda etapa tiene, sin embargo, algunos aspectos debatibles. En efecto, el valor de la prima dependerá directamente de la volatilidad de los precios de los combustibles en los mercados internacionales, de modo que limitar el gasto de la prima a no más de 4% del precio promedio del producto refinado subyacente en los 10 días hábiles previos a la contratación puede conllevar una cobertura inferior al 100%. Pero más importante aún es la restricción impuesta en cuanto a que los seguros que impliquen pagar indemnización no comprometan un pago que, en cada fecha de ejercicio, supere el 30% del precio promedio del producto refinado subyacente en los 10 días hábiles previos a cada fecha de ejercicio. Esto supone cotizar mecanismos de coberturas particulares, lo que hace más complejo el contrato y solo pueden encarecer el sistema. Resultaría mucho más razonable adquirir opciones tradicionales y de uso generalizado en los mercados internacionales. Si lo que se busca es limitar la pérdida esperada, es posible con estos mismos instrumentos de uso habitual lograr lo anterior, pero a menor costo. Si lo que se busca es limitar la pérdida potencial, se podría sugerir el establecer montos máximos de indemnización en dólares, lo cual permite utilizar los instrumentos tradicionales y de uso generalizado en los mercados internacionales, sin imponer restricciones que terminan por hacer más complejos los contratos. Por último, la probabilidad que este proyecto permita desarrollar más el mercado de capitales chileno, como pretende la propuesta, resulta poco probable, toda vez que las coberturas se adquieren siempre en el mercado extranjero. Ahora bien, el que se fije una banda vía impuesto específico flexible o se contrate un seguro tiene similares consecuencias del punto de vista de la determinación de los precios internos del combustible. En ambos casos se suavizan las variaciones transitorias de precios y se posterga el necesario 6

7 ajuste ante variaciones permanentes. La diferencia entre ambos mecanismos es quién paga por tal beneficio. Pareciera, en este contexto, razonable pensar que el fisco debe velar por traspasar los riesgos, en virtud de las restricciones financieras existentes. Aspectos críticos. Sin embargo, hay una pregunta más de fondo y que dice relación con si vale o no la pena incurrir en los costos que significa esta suavización de precios de los combustibles. En efecto, tanto la determinación de bandas de precios como las suscripciones de opciones (put y call) usualmente se realizan en dólares, no en pesos que es lo que finalmente importa (el consumidor final ve el precio en pesos). Si bien se podría comprar opciones peso dólar (cobertura cambiaria), hacerlo por separado resulta habitualmente muy caro. Podría, por tanto, cuestionarse la conveniencia de implementar estos mecanismos. En particular, el precio del petróleo tiene una correlación importante con el ciclo económico (sube en los ciclos expansivos y baja en los recesivos), tal como se aprecia en el gráfico que más adelante se adjunta. Igualmente, el tipo de cambio local también tiende, en promedio, a la apreciación y depreciación en los respectivos ciclos, por tanto, el movimiento cambiario amortigua, en parte, las fluctuaciones del precio del combustible. Así, establecer bandas de precios en dólares o cubrirse en el mercado de opciones internacionales no hace sentido per se, puesto que la protección percibida no resulta tan relevante (ya que naturalmente se pagaría más cuando el ciclo es bueno y menos cuando es malo) y, en cambio, tiene un costo asociado al mecanismo correspondiente que podría ser significativo. Adicionalmente, hay que considerar que en períodos en que baja el precio del petróleo a nivel internacional (lo que se da más posiblemente en ciclos recesivos de la actividad económica), el precio en Chile se reduciría menos que lo observado internacionalmente, producto del pago asociado a la prima del seguro, lo cual enfrentaría una oposición importante de la opinión pública. Pareciera, por esta razón, que resulta mejor pagar un precio caro por el combustible (aun con la potencial ayuda del tipo de cambio) en el ciclo positivo y pagar menos en el ciclo recesivo. 7

8 Reseña Legislativa ,0 60,0 40,0 20,0 0,0-20,0-40,0-60,0 PIB Mundial vs. Precio del Petróleo (var % anual) 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0-1,0 Precio petróleo (eje izq.) PIB Mundial (eje der.) 4.- Fórmula del impuesto. Según ya se señaló, en la primera etapa, el Impuesto Específico a los Combustibles derivados del petróleo (IEC), tendrá un componente fijo y otro variable, lo que significa que el IEC será, en consecuencia, variable. Ello genera una duda al tenor de la garantía de legalidad de los tributos, que se hace necesario abordar. Conforme al artículo 19, Nº 20, de la Constitución Política, los impuestos se cobran en proporción a las rentas, o en la forma o progresión que fije la ley (principio de legalidad del tributo). El IEC no obedece ni a una proporción a las rentas ni es progresivo, sino que tiene una forma de cálculo fijo está en la ley 2 (que es donde debe estar). Como se sabe, es de 6 UTM por metro cúbico en el caso de las bencinas y de 1,5 UTM, también por m3, en el caso del petróleo diesel. Así, la ley establece los elementos esenciales del tributo: el hecho gravado, que es la importación de combustible, la base impositiva, que es el volumen de producto, y la fórmula de cálculo, por metro cúbico, según los valores recién indicados. También señala la ley quién es el obligado al pago (el primer importador). 2 Nº

9 Ahora bien, la parte variable del IEC que viene estableciendo el proyecto para la primera etapa podría generar la duda sobre su legalidad, en la medida que no aparece como un cálculo fijo e inequívoco (UTM por m 3 ) sino que depende de otras variables que en último término suponen el ejercicio de facultades de un órgano del Estado. Lo mismo sucede con la parte variable en la segunda etapa, puesto que el precio de la opción (que es un porcentaje del precio de compra) también se traspasa al consumidor, por la vía de adicionarlo al IEC (o de rebajar este impuesto, según los casos). Por tal motivo es necesario explicar que la forma de cálculo de la parte variable del impuesto no es discrecional (porque eso sería objetable) sino que viene expresada mediante una fórmula en la ley, de modo tal que la autoridad se limita a aplicar la fórmula legal, pero no está facultada para determinar discrecionalmente la parte variable del impuesto. En el caso de la primera etapa, la fórmula está desarrollada en los artículos 2º y 3º del proyecto, y específicamente se consigna en ellos el elemento variable, deducido de los valores de n y m, que representan los períodos de tiempo considerados para determinar el precio de referencia y que pueden variar dentro del rango señalado en el proyecto de ley. El factor s, relativo al costo de la refinación, también varía, pero solo dentro de los parámetros prefijados en el texto. Determinado el precio de referencia, se forma una banda de 12,5% sobre dicho precio y de 12,5% por debajo. Los precios de mercados por encima y por debajo del techo y del piso de la banda permiten determinar el crédito fiscal o el impuesto por metro cúbico necesario para mantener el precio de importación dentro de un rango de variación que no afecte en forma súbita el mercado nacional del producto, o lo que es igual, que el precio se mantenga dentro de la banda. Pero los parámetros para efectuar estas operaciones no son completamente discrecionales, sino que se trata de magnitudes legalmente acotadas. En la segunda etapa la fórmula se expresa en los artículos 4º y 5º del proyecto, en forma similar a la primera, pero en lugar de crédito e impuesto, opera un sistema de primas para asegurar un precio del producto que no exceda los límites de la banda. Las primas que se paguen no pueden superar el 4% del valor de cada transacción (inciso noveno del artículo 4º). Tampoco se puede superar el 30% del precio promedio del combustible en un plazo determinado en la ley (inciso octavo del artículo 4º). Siendo así, el impuesto específico al combustible, si bien tiene elementos variables, éstos solo se puede mover dentro de un rango prefijado en la ley, de forma tal que la autoridad se limita a aplicar la fórmula legal para la determinación del impuesto. 9

10 5.- Call y put. Las operaciones derivadas 3 pueden ser futuros (que no entran en este proyecto de ley y que obligan a adquirir el respectivo producto al precio prefijado) o bien opciones, en que el producto (petróleo por ejemplo) que es objeto de la opción puede o no adquirirse, dependiendo del precio de mercado. Este mecanismo es el que se utiliza en el proyecto de ley. En el caso de la opción denominada call el comprador (por ejemplo, una empresa refinadora de petróleo) ofrece comprar a un precio no mayor de por ejemplo US$ 85 el barril; como contraparte, un vendedor le asegura que le venderá a ese precio aunque el valor de mercado sea superior a los US$ 85, pero a cambio de lo cual la refinadora la pagará, a todo evento, un porcentaje del precio como prima similar a un seguro. Si en la época convenida, el precio del barril supera, en el mercado, los US$ 85, el vendedor está obligado a vender a empresa al precio pactado. Si, por el contrario, el precio de mercado fuere inferior a los US$ 85, entonces la empresa comprará en el mercado a menor precio, pero habrá perdido el valor de pagó como prima para asegurar un precio determinado. En el caso de la opción put, la empresa es la que recibe un porcentaje del precio del barril a título de prima, por obligarse a comprar petróleo al precio de por ejemplo US$ 85. Si llegado el plazo, el precio es inferior a 85, la empresa está obligada a efectuar la compra convenida, si su contraparte ejerce la respectiva opción, pero a cambio percibió la prima, expresada en un porcentaje del precio de compra. Por el contrario, si el precio de mercado superare los US$ 85, el vendedor no ejercerá la opción de obligar a la refinadora a que adquiera a ese precio, porque el precio de mercado es superior; y la empresa ganará, en todo caso, el valor de la prima. En el largo plazo, las primas pagadas por las opciones call deberían tender a compensarse con las recibidas por las opciones put, que es lo que el proyecto de ley espera de la operación del sistema que se consagra en la segunda etapa. Obviamente, siempre habrá resultados que signifiquen saldos a favor o en contra, pero ello debería minimizarse mediante una operatoria adecuada. El proyecto de ley no autoriza al ente técnico del Ministerio de Hacienda para tomar opciones a un precio o prima superior al 4% del valor de cada operación. Es decir, con un barril de petróleo, por ejemplo, a US$ 85, no podría pagar más de US$ 3,4 por barril para asegurar ese precio del producto. Lo cual supone que se adoptan los resguardos para la correcta utilización de los recursos fiscales. 3 Llamadas así porque se trata de productos cuyo precio deriva de otro producto, generalmente expresado en relación con la tasa de interés (pues se trata de productos financieros). 10

11 6.- Empalme con la segunda etapa. El artículo transitorio del proyecto se refiere al paso de la primera etapa a la segunda, evento que carece de una fecha fija, porque esta decisión la adoptará el Ministerio de Hacienda cuando por primera vez elija ejercer o no una opción, según expresa textualmente el proyecto. Esta formulación legislativa merece varios comentarios, según se señala a continuación. En primer lugar, contrariamente a lo que señala el texto del proyecto, el hecho que gatilla el inicio de la segunda etapa no es el ejercicio de la opción (comprar al precio preestablecido), sino el hecho de haber pagado la prima al contratarla. En efecto, desde el momento en que el Ministerio tome una opción ya pagó el precio, el que será transferido al consumidor mediante la modificación del elemento variable del IEC; no es necesario, entonces, esperar a que el Ministerio ejerza la opción, dado que el mecanismo de seguro de precio, traspasable al consumidor queda habilitado desde el momento que el fisco pagó una prima traspasable al IEC. No es correcta, por lo tanto, la formulación del proyecto al exigir el ejercicio de la opción para dar origen a la segunda etapa, pues basta que se haya contratado la opción. Se debe evitar cualquier discriminación. Por otra parte, de la naturaleza del mecanismo propuesto para iniciar la segunda etapa, se infiere que las opciones que adquiera el Ministerio serán por combustible esto es, por bencina o por diesel, lo que da lugar a que se pueda ejercer una opción independientemente del otro producto. Así, sería posible, en el contexto del proyecto, que se pasara a la segunda etapa en un combustible y se postergara indefinidamente en el otro; o bien que ambos permanecieran indefinidamente en el primera etapa o que ambos pasaren conjuntamente a la segunda. Dado que en la primera etapa el mecanismo de ajuste prevé rebajas al IEC, mientras que en la segunda opera un seguro, cuya prima se traspasa al consumidor, podría resultar que los usuarios de automóvil, generalmente bencineros pasaran a la segunda etapa, mientras que los vehículos movidos por petróleo diesel se mantuvieran en la primera, gozando de una rebaja de impuesto. Si llegara a producirse ese escenario, se configuraría una discriminación no justificada, en beneficio de unos y en perjuicio de otros, situación que el legislador tiene el deber de evitar. Para ello no se debe dejar abierta la posibilidad de pasar a la segunda etapa separadamente con un combustible y no con el otro, y en cambio, se debería asegurar el traspaso simultáneo de ambos tipos de combustible a la segunda etapa. 11

12 El artículo transitorio, como se advierte, genera dos tipos de problemas en su formulación: a) no considera la primera contratación de una opción, sino su ejercicio, en circunstancia que ya al haber tomado la opción existirá una prima que se traspasará al consumidor (que es lo propio de la segunda etapa), y b) el proyecto permite que la segunda etapa pueda producirse respecto de un combustible y no respecto del otro, lo que puede generar una discriminación objetable. 12

13 V. ANEXO: PROYECTO DE LEY Título I De los Mecanismos de Protección a los Contribuyentes de los Impuestos Específicos a los Combustibles establecidos en la ley N Artículo 1.- Crea los mecanismos de protección para los Contribuyentes de los Impuestos Específicos establecidos en la ley N , que dan plazo para ajustarse a las variaciones de precios. Créanse mecanismos con el objeto de facilitar el ajuste de los contribuyentes de los Impuestos Específicos a los Combustibles establecidos en la ley N , a las nuevas condiciones de los precios de venta internos de la gasolina automotriz, del petróleo diesel y del gas natural comprimido y gas licuado de petróleo, ambos de consumo vehicular, motivadas por cambios en sus cotizaciones internacionales. Dichos mecanismos operarán principalmente a través de incrementos y rebajas a los Impuestos Específicos a los Combustibles establecidos en la ley N y regirá a partir del jueves de la semana siguiente a la de publicación de la presente ley. Los Impuestos Específicos a los Combustibles establecidos en la ley N , se revisarán periódicamente y, cuando corresponda en conformidad con esta ley, se modificarán sumando o restando a las tasas establecidas en la misma ley, denominadas componente base, un componente variable determinado para cada uno de los combustibles señalados en el inciso primero, que incrementará o rebajará dichos impuestos de conformidad con lo establecido en los artículos siguientes. La tasa de los Impuestos Específicos a los Combustibles que se aplicará será igual al componente base sumando o restando, según corresponda, el componente variable calculado y determinado de conformidad con esta ley. Los contribuyentes del Impuesto al Valor Agregado que tengan derecho a recuperación de los Impuestos Específicos a los Combustibles establecidos en la ley N , deberán calcular el monto de dicha recuperación sobre la base de los impuestos determinados conforme a la presente ley. Si el monto a recuperar resultare negativo, su valor absoluto deberá ser sumado a los débitos del Impuesto al Valor Agregado. Con todo, los contribuyentes del Impuesto al Valor Agregado que tengan derecho a recuperar el Impuesto Específico a los Combustibles de acuerdo al artículo 7 4 de la ley N y al decreto supremo N 311, de , y cuyos ingresos anuales promedio, considerando en dicho promedio de enero a diciembre de los dos años calendario anteriores, por ventas, servicios u otras actividades de su giro, hayan sido inferiores a unidades de fomento 6, deberán efectuar dicha recuperación sólo por el monto del impuesto específico equivalente al componente base, sin considerar el componente variable. Para calcular 4 Artículo 7.- Facúltase al Presidente de la República para que, dentro de un año, mediante decretos expedidos a través del Ministerio de Hacienda, pueda establecer para las empresas afectas al Impuesto al Valor Agregado y para las empresas constructoras, que usen petróleo diesel, que no esté destinado a vehículos motorizados que transiten por las calles, caminos y vías públicas en general, la recuperación del impuesto de esta ley soportado en la adquisición de dicho producto, como crédito fiscal del Impuesto al Valor Agregado determinado por el período tributario correspondiente, o mediante su devolución. Para estos efectos, el Presidente de la República deberá ajustarse a las normas pertinentes del decreto ley N 825, de 1974, pero podrá introducirle las adaptaciones que estime necesarias para adecuarlas a las características y naturaleza del citado beneficio. No podrán acogerse a esta modalidad de recuperación del impuesto, las empresas de transporte terrestre y las que utilicen vehículos motorizados que transiten por las calles, caminos y vías públicas respecto del consumo de petróleo diesel efectuado en ellos. Tratándose de empresas constructoras la recuperación prevista en este artículo se efectuará imputando la totalidad del impuesto específico soportado en la forma establecida en el artículo 21 del decreto ley N 910, de Las empresas de transporte ferroviario y las empresas que adquieran el petróleo diesel en la provincia de Isla de Pascua para su uso en ella recuperarán la totalidad del impuesto específico que soporten en la adquisición del petróleo diesel que no esté destinado a vehículos que transitan por las calles y caminos. La recuperación del impuesto específico procederá dentro del mes siguiente al de la adquisición del producto gravado y se sujetará, en lo pertinente, a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a los exportadores, en la forma que determine el Servicio de Impuestos Internos. 5 Véase el ANEXO II mil millones de pesos. 13

14 estos montos, el contribuyente deberá sumar a sus ingresos los obtenidos por quienes hayan sido sus relacionados en los términos establecidos por el artículo 20, N 1, letra b) de la Ley de Impuesto a la Renta 7, en al menos uno de los dos 7 ARTICULO 20.- Establécese un impuesto de 17% que podrá ser imputado a los impuestos global complementario y adicional de acuerdo con las normas de los artículos 56, N 3 y 63. Este impuesto se determinará, recaudará y pagará sobre: 1.- La renta de los bienes raíces en conformidad a las normas siguientes: b) Los contribuyentes propietarios o usufructuarios de bienes raíces agrícolas, que no sean sociedades anónimas y que cumplan los requisitos que se indican más adelante, pagarán el impuesto de esta categoría sobre la base de la renta de dichos predios agrícolas, la que se presume de derecho es igual al 10% del avalúo fiscal de los predios. Cuando la explotación se haga a cualquier otro título se presume de derecho que la renta es igual al 4% del avalúo fiscal de dichos predios. Para los fines de estas presunciones se considerará como ejercicio agrícola el período anual que termina el 31 de diciembre. Para establecer si el contribuyente cumple el requisito del inciso cuarto de esta letra, deberá sumar a sus ventas el total de las ventas realizadas por las sociedades y, en su caso, comunidades con las que esté relacionado y que realicen actividades agrícolas. Si al efectuar la operación descrita el resultado obtenido excede el límite de ventas establecido en dicho inciso, tanto el contribuyente como las sociedades o comunidades relacionadas con él deberán determinar el impuesto de esta categoría en conformidad con lo dispuesto en la letra a) de este número. Si una persona natural está relacionada con una o más comunidades o sociedades que sean a su vez propietarias o usufructuarias de predios agrícolas o que a cualquier título los exploten, para establecer si dichas comunidades o sociedades exceden el límite mencionado en el inciso cuarto de esta letra, deberá sumarse el total de las ventas anuales de las comunidades y sociedades relacionadas con la persona natural. Si al efectuar la operación descrita el resultado obtenido excede el límite establecido en el inciso cuarto, todas las sociedades o comunidades relacionadas con la persona deberán determinar el impuesto de esta categoría en conformidad con lo dispuesto en la letra a) de este número. Serán aplicables a los contribuyentes de esta letra las normas de los dos últimos incisos de la letra a) de este número. Para los efectos de esta letra se entenderá que una persona está relacionada con una sociedad en los siguientes casos: I) Si la sociedad es de personas y la persona, como socio, tiene facultades de administración o si participa en más del 10% de las utilidades, o si es dueña, usufructuaria o a cualquier otro título posee más del 10% del capital social o de las acciones. Lo dicho se aplicará también a los comuneros respecto de las comunidades en las que participen. II) Si la sociedad es anónima y la persona es dueña, usufructuaria o a cualquier otro título tiene derecho a más del 10% de las acciones, de las utilidades o de los votos en la junta de accionistas. años calendario. También deberán efectuar la recuperación del Impuesto Específico a los Combustibles en los términos indicados en este inciso, los contribuyentes del Impuesto al Valor Agregado que hayan iniciado actividades en el año calendario previo, y cuyo ingreso anual en dicho año por las ventas, servicios u otras actividades de su giro, haya sido inferior a unidades de fomento, debiendo incluir en dichos ingresos los obtenidos por sus relacionados en el mismo año calendario. Los contribuyentes que hagan uso de los beneficios señalados en el inciso anterior deberán declarar ante el Servicio de Impuestos Internos en la forma, plazo y condiciones que éste determine, quiénes hayan sido sus relacionados en los términos establecidos por el artículo 20, N 1, letra b) de la Ley de Impuesto a la Renta 8. Título II Del Sistema de Protección al Contribuyente ante variaciones de los Precios de los Combustibles Artículo 2.- Parámetros de cálculo del elemento variable de los Impuestos Específicos establecidos en la ley N El primer mecanismo señalado en el artículo 1 se denominará Sistema de Protección al Contribuyente ante variaciones de los Precios de los Combustibles. En este primer mecanismo, el componente variable de los Impuestos Específicos a los Combustibles establecidos en la ley N , se determinará considerando las diferencias con los precios de paridad de importación, respecto a precios de referencia superior e inferior calculados a partir del precio de referencia intermedio, los cuales serán determinados semanalmente para los combustibles derivados del petróleo que se identifican en el artículo anterior, salvo para el gas natural comprimido, para el cual se considerarán los precios del gas licuado de petróleo para uso vehicular. La determinación se hará por decreto III) Si la persona es partícipe en más de un 10% en un contrato de asociación u otro negocio de carácter fiduciario, en que la sociedad es gestora. IV) Si la persona, de acuerdo con estas reglas, está relacionada con una sociedad y ésta a su vez lo está con otra, se entenderá que la persona también está relacionada con esta última y así sucesivamente. 8 Véase nota al inciso precedente. 14

15 emitido por el Ministerio de Energía y dictado bajo la fórmula "por orden del Presidente de la República", previo informe de la Comisión Nacional de Energía, y que deberá llevar la firma del Ministro de Hacienda. Los precios de referencia intermedios se determinarán considerando como base el precio del petróleo crudo West Texas Intermediate (WTI), un diferencial de refinación y los demás costos e impuestos necesarios para representar el valor del respectivo derivado puesto en Chile. El valor del petróleo crudo WTI a utilizar en la determinación del precio de referencia intermedio de los combustibles, corresponderá al promedio simple móvil de los precios promedio semanales del petróleo crudo WTI, en el período comprendido entre "n" semanas hacia atrás contadas desde la semana respectiva, y "m" meses hacia adelante considerando precios en los mercados de futuros. El informe de la Comisión Nacional de Energía a que se refiere el inciso primero deberá indicar la metodología de cálculo del citado promedio. El diferencial de refinación a utilizar en la determinación del precio de referencia intermedio de los combustibles, corresponderá al que se extraiga del promedio móvil de los precios promedio semanales de los respectivos combustibles, en el período comprendido por "s" semanas hacia atrás contadas desde la semana respectiva. El informe de la Comisión Nacional de Energía deberá indicar la metodología de cálculo del citado promedio móvil. El valor del parámetro "n", "m" o "s" tendrá una vigencia mínima de cuatro semanas, al término de las cuales podrán ser modificados en el respectivo decreto que fija los precios de referencia, previo informe de la Comisión Nacional de Energía. No obstante lo anterior, los valores mínimos de "n" y "s" corresponderán a ocho semanas y el valor mínimo de m a tres meses, mientras que los valores máximos de "n" y "s" corresponderán a treinta semanas y el valor máximo de "m" a seis meses. La Comisión Nacional de Energía deberá explicitar en su informe los precios de referencia intermedio y la metodología usada para determinar estos precios. Los precios de referencia superior o inferior para un determinado combustible, no podrán diferir de un doce coma cinco por ciento del precio de referencia intermedio correspondiente. El precio de referencia intermedio calculado y el resultado de la aplicación del porcentaje de 12,5 referido anteriormente, se restringirá al primer decimal, redondeando el resto. Para los efectos de esta ley, se entenderá por precio de paridad de importación, la cotización promedio de dos semanas observada de entre los mercados internacionales relevantes de los combustibles gasolina automotriz, petróleo diesel y gas licuado de petróleo y para calidades similares a las vigentes en Chile, incluidos los costos de transporte, seguros y otros, cuando corresponda. Para estos efectos, para cada combustible se considerará un mercado relevante o un promedio de dos mercados relevantes. Los precios de referencia y de paridad se expresarán en dólares de los Estados Unidos de América y se calcularán según se establezca en el reglamento. Tales precios o valores serán mera referencia y no constituirán precios mínimos ni máximos de venta. El precio de paridad de cada combustible será fijado semanalmente por el Ministerio de Energía, previo informe de la Comisión Nacional de Energía. Este será calculado, por primera vez, dentro de la semana de publicación de esta ley, considerando los precios promedio observados las dos semanas anteriores y regirá a partir del día jueves siguiente. En lo sucesivo, el precio de paridad se fijará una vez por semana, considerando los precios promedio observados en las dos semanas anteriores y entrará en vigencia el día jueves siguiente a su fijación. Los decretos que se dicten en virtud de lo dispuesto en este artículo y en el artículo siguiente se ejecutarán desde la fecha señalada en los mismos. Para los efectos de este artículo y del artículo siguiente, se entenderá por semana al período de siete días consecutivos cuyo comienzo y término será determinado por el decreto respectivo. Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, los informes de la Comisión Nacional de Energía a que se refieren este artículo y el 15

16 artículo siguiente, serán enviados al Ministerio de Energía a más tardar el día lunes previo a su entrada en vigencia. Artículo 3.- Definición del componente variable de los Impuestos Específicos establecidos en la ley N Para esta primera etapa, establécese a beneficio o de cargo fiscal, según corresponda, un mecanismo integrado por los siguientes impuestos y créditos fiscales específicos de tasa variable, a los combustibles a que se refiere esta ley, los cuales se aplicarán principalmente a través del nuevo componente variable de los Impuestos Específicos a los Combustibles: 1) Si el precio de referencia inferior es mayor que el precio de paridad, ese combustible estará gravado por un impuesto cuyo monto por metro cúbico será igual a la diferencia entre ambos precios. En este caso el componente variable de ese Impuesto Específico será igual al valor de aquel impuesto y se sumará al componente base. 2) Si el precio de paridad excede al precio de referencia superior, operará un crédito fiscal cuyo monto por metro cúbico será igual a la diferencia entre ambos precios. En este caso, el componente variable de ese Impuesto Específico será igual al valor absoluto de dicha diferencia y este valor se restará del componente base. 3) Si el crédito fiscal fuera mayor que el componente base, el valor absoluto de la diferencia entre ambos será abonado por el Servicio de Tesorerías al importador o vendedor en la primera venta en Chile, según se establezca en el reglamento que se dicte al efecto. 4) El gas natural comprimido para consumo vehicular estará gravado con un impuesto o recibirá un crédito fiscal cuyo monto por cada mil metros cúbicos será igual al monto del impuesto o crédito, según corresponda, del gas licuado de petróleo para consumo vehicular en el mismo período multiplicado por 1,5195. Este impuesto o crédito será el componente variable del Impuesto Específico del gas natural comprimido y se sumará o restará al componente base, según corresponda. El crédito fiscal por metro cúbico podrá ser ajustado mediante decreto emitido por el Ministerio de Energía, el que deberá llevar la firma del Ministro de Hacienda, bajo la fórmula "por orden del Presidente de la República", en el evento que la estimación del valor total de los créditos proyectados, para el período menor entre dieciséis semanas y aquél que reste para la vigencia de la aplicación de los mecanismos establecidos en el Título II de esta ley, fuese superior al equivalente al 50% del saldo del FEPC al 30 de junio de 2010 y previo informe de la Comisión Nacional de Energía en el que se contenga la referida estimación. El ajuste será el necesario para no alcanzar dicho tope en el lapso indicado y podrá ser distinto para cada combustible considerando su incidencia proyectada en el crédito. Con todo, en el evento que se alcance el tope, dejarán de regir desde la semana siguiente a dicho evento los créditos fiscales a que se refiere este artículo. El Impuesto Específico a aplicar a los combustibles será e informado por el Servicio de Impuestos Internos a más tardar el día jueves de la semana en que empiece a regir. El monto del Impuesto Específico se expresará en UTM/m3 en el caso de la gasolina automotriz, del petróleo diesel y del gas licuado de petróleo, y en UTM/1.000m3 en caso del gas natural comprimido, y será calculado según se establezca en el reglamento que se dicte. Estos montos se calcularán por primera vez el martes de la semana siguiente a la de publicación de esta ley. Estos montos regirán a partir del jueves siguiente al martes mencionado y se modificarán cada vez que entren en vigencia nuevos precios de paridad o de referencia. El componente variable del Impuesto Específico tendrá el mismo tratamiento respecto al Impuesto al Valor Agregado que el aplicado al Impuesto Específico. Asimismo, si el crédito determinado en el numeral 2) del inciso primero resultare mayor que el componente base, el valor absoluto de la diferencia entre ambos será deducible de la base imponible del Impuesto al Valor Agregado en la forma que informe el Servicio de Impuestos Internos. 16

17 Título III Del Seguro de Protección del Contribuyente ante Variaciones en los Precios de Combustibles Artículo 4.- Autorización para contratar coberturas. Autorízase al Fisco para contratar seguros o coberturas necesarias para cubrir los volúmenes de consumo de los combustibles señalados en el artículo 1 de esta ley, sujetos a los Impuestos Específicos establecidos en la ley N , estimados por la Comisión Nacional de Energía y previamente informados por ésta al Ministerio de Hacienda. El mecanismo se denominará Seguro de Protección del Contribuyente ante Variaciones en los Precios de Combustibles. Mediante uno o más decretos supremos, suscritos por el Ministerio de Hacienda, se establecerá un sistema de Seguro, consistente en la contratación de las coberturas financieras indicadas en el inciso precedente y se dictarán las disposiciones que sean necesarias para su funcionamiento. El Presidente de la República, mediante los decretos supremos indicados en el inciso precedente, establecerá normas de determinación del tipo de coberturas financieras que se podrán contratar, sea comprando opciones call o vendiendo opciones put, o bien opciones que combinen perfiles de pago de ambas. Estas opciones sólo podrán referirse a los precios de los combustibles mencionados en el artículo 1 de esta ley para aquellos combustibles autorizados para ser comercializados en Chile. También podrán aplicarse a precios de otros combustibles, siempre que dichos precios exhiban un comportamiento similar al de los anteriores y que además sean transados en mercados con gran volumen de transacciones con relación a las operaciones del Fisco. En cada uno de estos contratos, la diferencia máxima entre la fecha de contratación y la última fecha de ejercicio será de doce meses. Del mismo modo, en cada contrato la diferencia mínima entre la fecha de contratación y la primera fecha de ejercicio será de dos meses. Para las opciones put y para las opciones que combinen perfiles de pago de opciones put y call, sólo se podrán contratar aquellas clases de opciones que sean autorizadas a través de un oficio del Ministerio de Hacienda, que deberá ser específico para cada nueva clase autorizada. Dentro de los quince días siguientes, el Ministro de Hacienda deberá remitir un informe a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, que justifique dicha autorización. Un reglamento, dictado por el Ministerio de Hacienda, suscrito por el Ministro de Energía, establecerá los procedimientos de contratación, seguridad, supervisión y control de estas operaciones. Dichos procedimientos tendrán por único objeto contratar aquellas opciones que combinadas logren el mínimo costo y la máxima cobertura para los consumidores cubiertos, considerando también la seguridad de cumplimiento de las contrapartes. El mismo reglamento, establecerá los mecanismos de información periódica al público, referida a la contratación y evolución de estas operaciones. En todo caso, las operaciones, incluyendo su evolución, deberán ser informadas dentro de los treinta días siguientes al término del respectivo semestre calendario, a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional. En los contratos de las coberturas autorizadas de conformidad a esta ley, se deberá exigir, a lo menos, que cada opción put y opción combinada que se venda evite comprometer pagos que, en cada fecha de ejercicio, superen el producto de 30% del precio promedio del combustible al cual se refiere la respectiva opción en los diez días hábiles anteriores a cada fecha de pago establecida en el respectivo contrato, y la cantidad física cubierta por dicho contrato. Asimismo, en el caso de las opciones call, la suma neta del conjunto de todas las primas que corresponda pagar y recibir en una misma semana por un mismo combustible no podrá superar el 4% del precio promedio de paridad de importación de ese combustible en los últimos diez días hábiles anteriores a dicha semana, multiplicado por la demanda física estimada para esa semana del combustible sujeto a Impuesto Específico. Cuando el Ministerio de Hacienda proyecte que esta restricción tiene posibilidades significativas de ser 17