Conversatorios sobre restitución

Transcripción

1 Estas jornadas ayudaron a fortalecer las capacidades de los asistentes a las sesiones, en los ámbitos de sus competencias públicas, en la medida en que permitieron discutir y compartir experiencias para afrontar temas coyunturales y de relevancia para la restitución de tierras con una mirada territorial. Entidades promotoras del ciclo de Conversatorios sobre restitución de tierras y territorios 2015 Conversatorios sobre restitución de tierras y territorios Conversatorios sobre restitución de tierras y territorios Este libro recoge el ciclo de conversatorios regionales llevados a cabo entre abril y septiembre de 2015, que forma parte de una iniciativa de fortalecimiento a las capacidades de los actores inter vinientes en el proceso de restitución de tierras, adelantado desde el año Estos conversatorios tuvieron como fin discutir aspectos jurídicos relevantes para los procesos de restitución de tierras y que han significado verdaderos retos para la implementación del proceso de justicia transicional, en las sedes judiciales: Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena y Medellín; a la que asistieron diferentes actores encargados de la implementación de la política, contando con la asistencia permanente de los jueces y magistrados de la especialidad, los procuradores delegados para los procesos de restitución y funcionarios de la Unidad de Restitución de Tierras. Consultoria para los Derechos Humanos y el Desplazamiento COMISIÓN DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE DESPLAZAMIENTO FORZADO EQUIPO NACIONAL DE VERIFICACIÓN Intercambio de experiencias, diálogo de saberes y gestión de conocimiento

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3 Conversatorios sobre restitución de tierras y territorios Intercambio de experiencias, diálogo de saberes y gestión de conocimiento

4 Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la Organización de los Estados Americanos (MAPP/OEA) Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes)* Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas Universidad Nacional de Colombia Departamento de Trabajo Social Programa Iniciativas para la Paz y la Convivencia (PIUPC) Sede Bogotá Centro de Estudio de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (Cosude) Programa de Tierras y Desarrollo Rural de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (Usaid) * La participación de Codhes en los conversatorios que dieron lugar a las presentes memorias fue posible gracias al generoso apoyo del pueblo de los Estados Unidos de América a través de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (Usaid). Roberto Menéndez Jefe de Misión MAPP/OEA Luis Jorge Garay Director Equipo Nacional de Verificación Comisión Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Marco Romero Silva Presidente Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) Néstor Raúl Correa Henao Magistrado Sala Administrativa Consejo Superior de la Judicatura Ricardo Sabogal Urrego Director General Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas Olga del Pilar Vásquez Cruz Coordinadora Posgrados en Trabajo Social Maestría en Trabajo Social y Especialización en Acción sin Daño y Construcción de Paz Facultad de Ciencias Humanas Universidad Nacional de Colombia Cesar Rodríguez Garavito Director Centro de Estudio de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia). Martín Jaggi Director Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (Cosude) Anna Knox Directora Programa de Tierras y Desarrollo Rural Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (Usaid) Relatora Carolina Bejarano Coordinadores de contenido Andrea Toro Manuela Ramírez Edelma Gómez Fernando Vargas Valencia Diana Uribe Medina Luisa Fernanda López Natalia Orduz Aura Bolívar Laura Gabriela Gutiérrez Edwin Manuel Ortiz Edwin Novoa Diseño gráfico Equilibrio Gráfico Editorial Ltda. Diseño portada Ana María Sánchez Corrección de estilo Marcela Giraldo Impresión Panamericana Formas e Impresos S.A. ISBN: Impreso en Colombia Printed in Colombia Bogotá, agosto de 2016 Las intervenciones son de exclusiva responsabilidad de los respectivos ponentes.

5 Presentación Este libro recoge el ciclo de conversatorios regionales llevados a cabo entre abril y septiembre de 2015, que forma parte de una iniciativa de fortalecimiento a las capacidades de los actores que intervinieron en el proceso de restitución de tierras, realizado desde el año 2013 de manera conjunta entre la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la Organización de Estados Americanos (MAPP/OEA) y el Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa, la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, el "Proyecto para incorporación del enfoque de acción sin daño en el proceso de restitución de tierras" en cabeza de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (Cosude), Dejusticia, la Universidad Nacional, y además la participación del componente de enfoque diferencial del Programa de Tierras y Desarrollo Rural de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (Usaid). Estos conversatorios tuvieron como fin discutir aspectos jurídicos relevantes para los procesos de restitución de tierras y que han significado verdaderos retos para la implementación del proceso de justicia transicional, en cinco sedes judiciales: Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena y Medellín; a la que asistieron diferentes actores encargados de la implementación de la política, y con la asistencia permanente de los jueces y magistrados de la especialidad, los procuradores delegados para los procesos de restitución y funcionarios de la Unidad de Restitución de Tierras. 3

6 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS Los conversatorios de Bogotá y Medellín se desarrollaron en un día y medio, los demás tuvieron una duración de un día. En ellos, los expositores en un primer momento compartieron sus visiones y reflexiones frente a las temáticas propuestas, en un segundo momento los asistentes intervinieron con reflexiones y preguntas sobre el tema propuesto, para finalmente terminar la jornada con un cierre que permitió recoger los puntos álgidos identificados, convergencias, divergencias y conclusiones a las que hubo lugar, con la ayuda y moderación de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. El documento comienza con la compilación de las discusiones sostenidas durante el primer conversatorio realizado el 13 y 14 de abril, en Bogotá, sobre Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras, en el cual se hicieron visibles algunas dificultades que se tienen para el cumplimiento de las órdenes impartidas en las sentencias de restitución de tierras y se compartieron algunas buenas prácticas y lecciones aprendidas para el seguimiento posfallo, adquiridas en el marco de los procesos de justicia transicional (restitución de tierras, y justicia y paz). El segundo conversatorio se efectuó en Cartagena, el día 29 de mayo, y versó sobre los Debates probatorios en la especialidad de restitución de tierras y la justicia transicional, haciendo énfasis en los aportes que desde la interdisciplinariedad para la obtención de la prueba puede hacerse al proceso de restitución, la valoración de la prueba bajo un enfoque diferencial de los derechos de las mujeres rurales, y las posibles controversias que se pueden presentar sobre la buena fe en la calidad de víctima. Continúa el documento con las discusiones sostenidas en el conversatorio de Cali, el 15 de julio, sobre los Efectos secundarios procesales en el proceso de restitución de tierras: acumulaciones y suspensiones, dando lugar a la discusión sobre las posturas jurídicas que posibilitan o niegan la procedencia de la acumulación en la restitución, la prevalencia de la restitución de tierras frente a conflictos con otros procesos judiciales y su autonomía, y los retos procesales que trae la incorporación de la perspectiva de género en él. 4

7 Presentación El cuarto conversatorio, se llevó a cabo el 28 de agosto en Bucaramanga, y en él se abordó la temática de los Daños y afectaciones diferenciales en el proceso de restitución de tierras. Allí se recalcó la importancia sobre los mecanismos de reparación integral para víctimas del conflicto armado, y se identificaron los daños y las afectaciones diferenciales, a partir de un enfoque psicosocial que garanticen, mediante el proceso de restitución de tierras, protección a los derechos de mujeres, niños, niñas e integrantes de pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas. El quinto y último conversatorio de Medellín, realizado los días 25 y 26 de septiembre, se abordó el tema de Minería y restitución de tierras, el cual permitió la discusión sobre las herramientas constitucionales y de derecho minero que sirven a los procesos de restitución de tierras; la complementariedad o disyuntiva entre los derechos territoriales, la autonomía y la actividad minera; los estándares de buena fe y sus implicaciones según la tipología minera; y la diferenciación entre minería ilegal e informal y el tratamiento que deben tener en los proceso de restitución de tierras. Estas jornadas ayudaron a fortalecer las capacidades de los asistentes en los ámbitos de sus competencias públicas, en la medida en que permitieron discutir y compartir experiencias para afrontar temas coyunturales y de relevancia para la restitución de tierras con una mirada territorial. Las entidades promotoras del ciclo de Conversatorios sobre restitución de tierras y territorios 2015, reiteran sus agradecimientos a los ponentes y funcionarios participantes que aportaron a esta construcción conjunta de saberes. 5

8 Contenido Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras 7 Bogotá 13 y 14 de abril 2015 Debates probatorios en la especialidad de restitución de tierras y justicia transicional 39 Cartagena de Indias 29 de mayo 2015 Efectos secundarios procesales en el proceso de restitución de tierras: acumulaciones y suspensiones 77 Cali 15 de julio 2015 Daños y afectaciones diferenciales en el proceso de restitución de tierras 105 Bucaramanga 28 de agosto 2015 Minería y restitución de tierras 145 Medellín 25 de septiembre

9 TALLER REGIONAL POSFALLO Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras Bogotá 13 y 14 de abril 2015

10 Contenido Buenas prácticas, obstáculos y lecciones aprendidas en cumplimiento de órdenes en etapa posfallo 9 Arturo Cárdenas 9 Natalia Paredes 12 Miguel Martínez 14 Liliana Duica 16 Plenaria 18 Cierre conceptual. Fernando Vargas Valencia 21 Identificación de desafíos en la aplicación de órdenes para mujeres, niños y niñas, adolescentes y jóvenes, en el proceso de restitución de tierras 23 Sandra Zorio 23 Plenaria 25 Metodología de seguimiento a órdenes judiciales 27 Óscar Ramírez 27 Alexandra Valencia 29 Félix Torres 31 Juan Carlos Betancur 32 Cierre conceptual. Fernando Vargas Valencia 36 8

11 Buenas prácticas, obstáculos y lecciones aprendidas en cumplimiento de órdenes en etapa posfallo Arturo Cárdenas Oficial Mayor Juzgado Restitución de Tierras Buga El expositor comienza su intervención planteando que el punto de partida para el análisis es el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que el cumplimiento de fallo es inmediato. Además, debe tenerse en cuenta que la competencia de seguimiento no tiene un término específico, sino que esta se mantiene hasta que estén completamente eliminadas las causas de la amenaza. En este artículo se precisa un término de dos años para realizar ciertas acciones, como las negociaciones entre vivos, el traslado del predio, etcétera. Sin embargo, las demás actuaciones que sean necesarias para eliminar las causas de la amenaza a la que la víctima sobrevivió no tienen un término para su ejecución. Esto plantea retos para los jueces y los magistrados de restitución de tierras, pues de hecho ya hay sentencias que van a cumplir dos años y a partir de las cuales se han hecho devoluciones de los predios, pero no se han cumplido con las medidas y las órdenes complementarias de las mismas. Queda la pregunta acerca del límite temporal de la competencia, porque esta no puede ser infinita, dadas las limitadas capacidades de los jueces. Después de realizar esa introducción, el expositor presenta los principales obstáculos para el cumplimento de las sentencias desde la perspectiva institucional. Los obstáculos señalados son los siguientes: 9

12 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS En cuanto a las competencias del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) en el ámbito territorial, comenta que sus actos administrativos dependen del nivel nacional, lo cual limita y demora la ejecución de las órdenes que contemplan los jueces en sus sentencias. En cuanto al Fondo de la Unidad de Restitución de Tierras (UAEGRTD), menciona que este tiene unos muy buenos programas de proyectos productivos, los cuales han funcionado muy bien. Sin embargo, señala que el Fondo tiene falencias en el tema de alivio de pasivos y negociaciones con entidades financieras. Las demoras en el alivio de pasivos dificulta la materialización de derechos. Por otra parte, explica que el Fondo de la UAEGRTD establece los parámetros para compensar el avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Sin embargo, el avalúo del IGAC es muy bajo respecto del precio comercial, lo que conlleva a que muchas víctimas prefieren mantener el predio a pesar de la imposibilidad de retorno. En el espacio de discusión, un participante comenta que otra dificultad que aparece en relación con el IGAC es que este no tiene peritos suficientes, lo que debilita el acervo probatorio, pues es necesario diferenciar el avalúo del predio y las mejoras. También explica que existen problemas de identificación de competencia en el tema de vivienda, dependiendo de si es rural o urbana. Propone que las entidades deberían avisar a los jueces si no son competentes, con el fin de que el juez tome una medida posfallo para resolver el conflicto en caso de error. Resalta que uno de los problemas más graves de la materialización de las órdenes de las sentencias de restitución de tierras, es la falta de compromiso por parte de las alcaldías municipales por falta de recursos económicos. En el tema de salud, menciona que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) no tienen en cuenta el tratamiento diferencial por el hecho de ser víctimas. Explica que es difícil hacer el seguimiento de esto por falta de identificación clara del núcleo familiar. 10

13 TALLER REGIONAL POSFALLO Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras Menciona que hay carencia de programas del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) que beneficien a las víctimas en zonas rurales. En el tema ambiental, explica que las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) se demoran mucho tiempo haciendo los conceptos de viabilidad para la ejecución de proyectos productivos y esto retrasa las posibilidades de retorno de las víctimas. Uno de los problemas más graves de la materialización de las órdenes de las sentencias de restitución de tierras, es la falta de compromiso por parte de las alcaldías municipales. En cuanto a seguridad, argumenta que hay un problema grave en la comunicación entre la Fuerza Pública y las víctimas, cuyo derecho a la restitución ha sido reconocido con un fallo judicial. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Uariv) se demora en la entrega de los beneficios. Muchas veces el proceso ante la Uariv se queda apenas en la inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV). También menciona algunos problemas logísticos que dificultan la ejecución de las órdenes. Uno de ellos se refiere a que las entidades afirman no tener el documento del fallo de restitución, entonces aunque se enteran de la orden, no tienen el fallo a partir del cual podrían entender el contexto de una determinada orden. Indica que el IGAC es la entidad que más se ausenta a las audiencias de seguimiento. La lista realizada por el expositor demuestra una falta de coordinación interinstitucional, así como la ausencia de recursos económicos y técnicos suficientes para garantizar el cumplimiento de las órdenes contenidas en las sentencias de restitución de tierras. 11

14 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS Por otra parte, resalta que los jueces de restitución de tierras, a partir de su experiencia en el proceso, han adquirido unas buenas prácticas que pueden servir para mejorar el cumplimiento de las órdenes. Entre ellas destaca la práctica de realizar audiencias de seguimiento, en las cuales se pueden citar a varias entidades a la vez y allí coordinar mejor la ejecución de las órdenes. Antes esto se hacía a través de autos. Hoy en día esos autos de seguimiento se dejan para cuando las órdenes están dirigidas a una sola entidad. Para terminar, el expositor menciona algunos aspectos por mejorar en la etapa de posfallo. Un punto central es el hecho de que el goce efectivo de los derechos de las víctimas debe ser la principal preocupación de los jueces, mas no la sanción de los funcionarios que incumplan las órdenes. Por eso, todos los funcionarios deben mejorar la coordinación interinstitucional en aras de los derechos de las víctimas. Al respecto una funcionaria de la Unidad de Restitución de Tierras considera que debe haber un equilibrio entre la sanción y la gestión. Desde la UAEGRTD el tema más importante es la gestión, pero hay momentos del proceso de cumplimiento de las órdenes en los cuales se hace necesaria la intervención de los entes de control. Natalia Paredes Coordinadora Grupo de Gestión del SNARIV Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas La expositora comienza presentando algunos resultados que se han encontrado en el ejercicio de monitoreo a los fallos de restitución de tierras. Entre las estadísticas, resalta la división que hay entre las órdenes nacionales y territoriales, pues el 77 % de las órdenes son a entidades nacionales, el 20 % a entidades territoriales y el 3 % a circuitos judiciales. La mayor parte de las órdenes están dirigidas a la Superintendencia de Notariado y Registro, seguido por la Unidad de Restitución de Tierras en segundo lugar. Aclara que, desde la UAEGRTD no se hace seguimiento sino monitoreo a las órdenes. Explica que el mecanismo de monitoreo ha servido para darlo a conocer a las entidades que tienen órdenes. Desde esta labor, también se ha permitido identificar la tipología de las órdenes. Se ha visto que existen unas cadenas de órdenes, es decir, unas órdenes que deben 12

15 TALLER REGIONAL POSFALLO Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras cumplirse para poder cumplir otras. Identificar esas cadenas es un punto relevante de la coordinación interinstitucional. La expositora también explica que se ha avanzado en el diseño de rutas de cumplimiento para facilitar la aplicación de las órdenes por parte de la entidad. Allí identifican las cadenas de las órdenes. Estas rutas permiten también identificar los obstáculos en la aplicación de las respectivas órdenes. En el análisis de las órdenes, por ejemplo en el caso de la sentencia del Alto Andagueda, en Chocó, en donde hay órdenes complejas, la expositora resalta la necesidad de tener en cuenta el principio de progresividad y gradualidad, pues requieren esfuerzos a largo plazo para su cumplimiento. En el grupo de monitoreo a fallos se estudian las sentencias y se extraen las órdenes. A partir de allí se clasifican las órdenes, se envían unos reportes periódicos a las entidades y estas a su vez reportan sus avances en el respectivo cumplimiento. Esas órdenes se analizan en conjunto con las entidades y con ellas se identifican los cuellos de botella existentes. En las rutas de cumplimiento se identifican las necesidades que tienen las entidades para poder cumplir con las órdenes. En algunas reuniones más grandes se analiza con varias entidades la forma en la que funcionan las cadenas de órdenes y cuál es la ruta de cumplimiento. Con esto, se busca una articulación adecuada entre entidades, con el fin de que cada una se responsabilice por su parte y así se garanticen los derechos de las víctimas. El mecanismo ha resultado interesante porque ha permitido articular entidades nacionales con territoriales. En este grupo participan diecinueve entidades de carácter nacional y trece de corte territorial. Uno de los obstáculos que se han identificado es el exceso de notas devolutivas por parte de las entidades, en las cuales cada una alega por qué tiene o no competencia para cumplir con una determinada orden. Esto hace que el proceso sea más lento. Menciona que en muchas ocasiones esto tiene que ver con que las órdenes de los jueces son el primer contacto que muchas entidades tienen con la Ley 1448 de 2011, entonces hasta ese momento en el que reciben la orden se dan por enterados de que esta ley existe y les impone unas obligaciones a su cargo. En parte el escenario de monitoreo ha permitido hacer pedagogía sobre la ley. 13

16 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS Uno de los obstáculos que se han identificado es el exceso de notas devolutivas por parte de las entidades. En cuanto a las buenas prácticas que ha identificado la Unidad de Restitución de Tierras, menciona las ferias de servicios que se han realizado en Antioquia. También señala el Comité Ampliado de Justicia Transicional que se realizó en el Magdalena. En estos escenarios se ha logrado avanzar mucho en el cumplimiento y coordinación de las órdenes. Un escenario que ha sido muy útil para la institucionalidad de restitución de tierras es el de las clínicas de casos. Estos son espacios en donde se discuten casos complejos entre entidades y se buscan soluciones conjuntas. En estos casos complejos las entidades ambientales han aportado mucho, pues la Ley 1448 de 2011 no regula con claridad el papel del sector ambiental en el proceso de restitución de tierras, ni tampoco hay directrices por parte del ministerio, entonces este es un escenario de producción conjunta de soluciones. Este espacio es una práctica que ha sido apoyada por la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (Usaid). Para concluir, la expositora manifiesta que es necesaria la articulación entre la Rama Judicial y la Unidad de Restitución de Tierras para poder lograr el cumplimiento de las órdenes y el goce efectivo de los derechos de las víctimas. Todos estos esfuerzos se enfrentan a problemas de política pública relacionados con su falta de adecuación a las necesidades de las víctimas y al contexto de justicia transicional. Miguel Martínez Grupo de Retornos, Reubicaciones, Tierras y Territorios Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas El expositor comienza su presentación refiriéndose a que la etapa de posfallo es el elemento más novedoso de la justicia de restitución de tierras. Al recoger la experiencia de la Corte Constitucional y los magistrados de 14

17 TALLER REGIONAL POSFALLO Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras justicia y paz, es claro que este tipo de fallos complejos tienen un fuerte impacto en las políticas públicas. Esto ha sido evidente en los sectores de salud, vivienda, educación, etcétera. La incidencia en las políticas públicas ha creado un escenario de colaboración interinstitucional que debe aprovecharse. El expositor explica algunas dificultades encontradas en el cumplimiento de las órdenes. La primera es la aplicación de las sentencias en medio del conflicto. Un ejemplo de ello es el retorno, pues las condiciones de seguridad impiden que la Uariv avance en el tema. Otra dificultad que menciona son los límites de la capacidad institucional para el cumplimiento de las sentencias, específicamente los temas presupuestal y de recursos humanos puesto que en muchas ocasiones dificultan la aplicación de las órdenes. No obstante, señala que todos los actores encargados están avanzando en superar estas dificultades, por ejemplo, haciendo un esfuerzo para comprender los ciclos presupuestales de las entidades. El expositor resalta que una de las mayores dificultades del proceso y en especial del cumplimiento de las órdenes, es la diferencia que existe entre los lenguajes de política pública y judicial. Es necesario crear escenarios de articulación en donde se identifiquen las formas en las cuales estos se pueden sintonizar. El expositor termina su presentación mencionando algunos aspectos positivos y buenas prácticas identificadas desde la Unidad para las Víctimas. El primero es la armonización entre planes de reparación, restitución y los presupuestos de las entidades. Natalia Paredes también anota que este es un aspecto que ha ido mejorando y pone como ejemplo exitoso el caso de Nariño. También indica que en términos humanos, han aumentado los equipos en las instituciones encargadas de hacer el seguimiento y cumplir con las órdenes. Dice que los escenarios del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) son lugares de diálogo en donde hay buenas prácticas, se hacen acuerdos institucionales y se da línea para cumplir con las órdenes en los territorios. Otra buena práctica es el desarrollo de protocolos y convenios entre las instituciones. 15

18 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS Liliana Duica Observatorio de Restitución de Tierras Facultad de Derecho Universidad de los Andes La expositora comienza su presentación celebrando la presencia de la academia en este tipo de espacios institucionales y reconoce el trabajo del grupo de monitoreo a fallos de la Unidad de Restitución de Tierras, en la medida en que considera que este es un escenario exitoso de articulación interinstitucional. Señala que actualmente uno de los retos del proceso es llevar este tipo de escenarios de monitoreo a los territorios. Resalta como buena práctica la realización de las audiencias de seguimiento por parte de la Rama Judicial. Una de las propuestas que podrían ayudar a mejorar la articulación con los entes territoriales, consiste en realizar las audiencias de seguimiento en conjunto con los Comités de Justicia Transicional en los cuales recomienda considerar unos mínimos para efectos del seguimiento que permitan garantizar procedimientos estandarizados en los diferentes territorios. En cuanto a los retos, considera que lo primero a tener en cuenta es que delimitar derechos de propiedad es una tarea compleja, en la medida en que requiere la convergencia de varias entidades y estas dificultades se hacen evidentes en la etapa posfallo. De hecho, puede afirmarse que los problemas en torno a la propiedad de la tierra son estructurales y sobrepasan la órbita del conflicto armado como lo pueden ser las bajas coberturas de servicios públicos básicos en las zonas a restituir. Además señala que uno de los retos que tiene el proceso de restitución es avanzar en la restitución de áreas que permitan aprovechar economías de escala en la intervención, en vez de enfocarse en el caso a caso. Por otro lado, la expositora considera que existen retos por fuera de la órbita estatal, como la presencia de minas antipersonal en los territorios, sobre todo teniendo en cuenta que en Colombia si bien hay una georreferenciación de los incidentes y los accidentes que han ocurrido, no hay certeza sobre la ubicación del total de las minas. Estos artefactos han quedado como huella de la guerra en el territorio y hoy son el principal reto del posfallo. A las minas antipersonal, se le suman los cultivos ilícitos, el narcotráfico, la minería ilegal y en general la presencia de los grupos armados ilegales. 16

19 TALLER REGIONAL POSFALLO Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras En el espacio de preguntas, un participante llama la atención sobre las dificultades que existen para la seguridad de las víctimas, si los predios que se restituyen tienen minas anti persona. Se menciona que este problema es especialmente grave en el Oriente Antioqueño. Se explica que los jueces parten de la base de que los predios que microfocaliza la Unidad de Restitución de Tierras son aquellos en donde hay condiciones de seguridad para la restitución. En ese sentido, corresponde a la UAEGRTD examinar en la etapa administrativa si hay presencia de minas o no en un predio. La expositora explica que también existen unos obstáculos por falta de cobertura estatal, que se acentúan más en territorios de comunidades étnicas. Esto se evidencia en la falta de cobertura de servicios como acueducto, educación, salud, y vías. Teniendo esto presente, considera que las órdenes de los jueces deben tener en cuenta la corresponsabilidad entre los órdenes nacional y territorial para la implementación de las acciones que permitan subsanar estos problemas estructurales. Manifiesta que el éxito del posfallo depende de las lecciones aprendidas en las etapas administrativa y judicial. En la actualidad los avances en la articulación institucional se deben a la identificación de los cuellos de botella que se han evidenciado en el posfallo y que no permiten el goce efectivo de derechos de la población restituida sobre el territorio. Esto ha instado a la necesidad de tener una mayor coordinación en la etapa administrativa de cara al posfallo, pero también evidencian la necesidad de una instancia de coordinación en la etapa judicial. En este espacio, la Procuraduría Delegada de Restitución de Tierras debería tener un papel protagónico en esta tarea en la medida en que son los garantes del proceso. La expositora termina la presentación explicando que existe la necesidad de tener análisis de contextos de violencia para el posfallo. Los contextos que se realizan para documentar la etapa administrativa cambian con el tiempo, En la actualidad, uno de los retos del proceso es llevar este tipo de escenarios de monitoreo a los territorios. 17

20 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS pero además reconstruyen la historia en el momento en que ocurrieron los hechos de violencia que conllevaron al abondono forzado o al despojo. El reto está en hacer contextos sobre la situación actual de los municipios, las coberturas, las necesidades básicas instisfechas y a partir de ahí enfocar las órdenes en coherencia con la realidad y la capacidad de los municipios y las gobernaciones. Esto requiere de una coordinación y seguimiento de las entidades territoriales en el marco de los Comités de Justicia Transicional con un estricto seguimiento por parte de la Procuraduría y de la Unidad de Víctimas. Plenaria En el espacio de preguntas, algunos participantes comparten la preocupación que existe por el desequilibrio entre el garantismo y la posibilidad de hacer un verdadero cumplimiento de las órdenes de las sentencias. Al respecto, un participante intervino para sugerir que una de las maneras de agilizar la concreción de las órdenes es imponer un término para que estas se cumplan. De esta manera hay un límite tanto para la entidad que debe cumplirla, como para los jueces en su etapa de seguimiento. Una de las inquietudes planteadas por los participantes, tiene que ver con la propuesta de armonizar el lenguaje de las políticas públicas y las audiencias de seguimiento. Menciona que si bien esta puede ser una propuesta interesante, es necesario examinar sus límites en cuanto a la garantía de los derechos de las víctimas que participan en el proceso de restitución de tierras. Otro participante agrega que en litigios de alto impacto estratégico, es común que el lenguaje del proceso termine incidiendo en el lenguaje de la política pública. A renglón seguido, un asistente sugiere que las bases de datos que realizan las entidades deben ser útiles para los jueces y los magistrados de restitución. El reto es encontrar la manera como el lenguaje de las bases de datos pueda ser comprendido y utilizado óptimamente por parte de la Rama Judicial. 18

21 TALLER REGIONAL POSFALLO Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras Otro participante aclara que las dificultades de la etapa posfallo son diversas dependiendo de las regiones donde se presentan. Por eso hace un llamado a examinar la región donde se adelanta el proceso; por ejemplo, menciona que una de las problemáticas que hay allí, es la intención de las víctimas de cambiar la decisión de restitución por compensación en la etapa posfallo. Esto evidencia que las víctimas no tienen conocimiento suficiente sobre los fines del proceso de restitución y sus mecánicas, lo cual plantea la necesidad de que la Unidad de Restitución de Tierras explique el objetivo del proceso antes que este comience o durante su etapa administrativa, para formular mejor las pretensiones de las víctimas según sus necesidades y teniendo en cuenta los límites y alcances del proceso. Luego, otro miembro de la audiencia, comenta que la restitución en gran parte es formalización. Por ello, hay que darle tratamiento diferenciado a los poseedores, los ocupantes y los propietarios. En este aspecto hay muchos límites presupuestales por parte de las entidades territoriales, las cuales por ejemplo, tienen un presupuesto de 10 millones de pesos para formalización en un año. Este tipo de rubros han ido cambiando y se ha avanzado en el tema presupuestal, pero es claro que ese es un cuello de botella. En cuanto a la dificultad del relacionamiento institucional de la Unidad de Restitución de Tierras con la Alta Consejería para la Paz en Bogotá, un participante expone que esta instancia contrató a 150 abogados para realizar labores que son competencia de la UAEGRTD. Esto, ha causado que los abogados de la Unidad se deslegitimen en algunos procesos. Además, sostiene que los abogados de la Alcaldía no tienen conocimiento especializado suficiente en procesos de restitución de tierras y esto deja en desventaja a las víctimas representadas por ellos. Sobre el Banco de Tierras de la Unidad de Estupefacientes, un participante menciona la dificultad de que el fondo de la UAEGRTD acceda a esos predios. Esto en algunos casos dificulta la restitución. Otro participante añade que un obstáculo que ha aparecido repetitivamente en el proceso de restitución de tierras, es la entrega de predios en casos donde hay segundos ocupantes en situación de vulnerabilidad. Natalia Paredes destaca en este punto el convenio que existe con 19

22 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS la Defensoría del Pueblo, en el cual se establece que esta entidad está encargada de la defensa de las demandas y reclamos de derechos de los segundos ocupantes en situación de vulnerabilidad. El problema consiste en que la Defensoría del Pueblo no ha podido intervenir en todos los casos, en algunas ocasiones por falta de articulación institucional, o en otros, por falta de recursos y capacidad institucional. Arturo Cárdenas resalta la necesidad de fortalecer la defensa técnica a cargo de la Defensoría. Sobre este tema, un participante más interviene para apuntar que los jueces y los magistrados no son causantes de más conflictos sociales por el tema de los segundos ocupantes en situación de vulnerabilidad, como se ha querido mostrar en algunos medios. Por el contrario el tema de los segundos ocupantes demuestra que en Colombia no ha habido una verdadera reforma agraria. Miguel Martínez, por su parte, señala que a pesar de los muchos avances, es importante tener en cuenta que el derecho de la restitución de tierras aún se encuentra en construcción. Este derecho se construye día tras día con las decisiones de los jueces de restitución de tierras. Comenta que es necesario que la academia comience a producir bibliografía sobre el tema. Uno de los ejemplos más claros de cómo se construye el derecho de restitución de tierras a partir de las decisiones de los jueces es la etapa de posfallo, pues esta no se encuentra regulada por completo y hay que reconstruir sus elementos básicos en concordancia con otras normas, como el Código General del Proceso, entre otras. La necesidad de sistematizar estas decisiones se relaciona con la coherencia del proceso y con el hecho de que este tipo de procesos se dan en escenarios constitucionales, en los cuales hay tensiones entre varios principios y derechos fundamentales. Es necesario que de alguna manera las decisiones de los jueces sean comunicadas y compartidas tanto con la UAE- GRTD como con la Uariv. 20

23 TALLER REGIONAL POSFALLO Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras Cierre conceptual Fernando Vargas Valencia Magíster en Sociología Abogado especialista en derechos humanos y DIH El moderador destaca la importancia de estos espacios como un diálogo de saberes, en los cuales los participantes tienen la posibilidad de intervenir y hacer aportes cualificados que reflejan saberes tanto prácticos como teóricos. La primera reflexión que plantea es sobre el dilema de la temporalidad de la ley en el marco de la justicia transicional. Este proceso conlleva unas circunstancias temporales muy difíciles: en primer lugar, está el hecho de que la sentencia, independientemente de proferirse en un proceso de justicia transicional, es de ejecución instantánea. Sin embargo, la ejecución de la sentencia se encuentra en un contexto de precariedad estructural. El juez tiene unos poderes que lo acercan al papel de un juez constitucional, que le permiten intervenir esos contextos de precariedad que han dado lugar a las injusticias que originaron el despojo. En este sentido, se resalta la experiencia de la Sentencia T-025 de Una de las lecciones de esta sentencia es la necesidad de coordinación y articulación interinstitucional, y de colaboración armónica entre las ramas del poder. Es importante hacer memoria sobre este trabajo de la Corte Constitucional para pensar los dilemas que se plantean entre la intervención judicial y la política pública en relación con el goce efectivo del derecho a la restitución en el marco de la Ley 1448 de Por otro lado, se hace referencia a la importancia de que las sentencias de restitución de tierras no sean decisiones de papel que no se materializan. En este sentido, los poderes sancionatorios del juez juegan un papel importante. La pregunta es cómo hacer operativos los poderes de los jueces. Allí es necesario que los jueces conozcan las competencias de las entidades, sus límites y así se puedan reconocer los falsos dilemas presupuestales. Es importante también entender que el cumplimiento de las sentencias se vuelve muy complejo frente a un contexto de carencias, lo cual da lugar a la reparación transformadora. El juez en algunos casos tiene que decidir algunas cosas por las que deberían responder otras entidades; sin embargo, la reparación requiere de ese tipo de intervenciones para poder garantizar los derechos a las víctimas. 21

24 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS Se resalta la importancia de que las sentencias de restitución de tierras no sean decisiones de papel que no se materializan. En la Sentencia T-025 de 2004 hay lineamientos muy claros que son el antecedente de los principios de favorabilidad que acogen a las víctimas, los cuales buscan impedir que la ausencia de coordinación o presupuesto afecten la satisfacción de los derechos de las víctimas. En este sentido, llama la importancia de que el Estado asuma una actitud contundente ante una situación de desigualdad radical. Para culminar, el moderador también destaca la necesidad de otorgar centralidad al tema de los derechos de las víctimas en el proceso de paz. En el escenario de la justicia transicional es necesario posicionar de nuevo su misma justificación, que es la garantía de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición. Este es el sentido mismo de la paz y así debe construirse. A propósito de las dificultades a las que se refiere Liliana Duica, menciona que las huellas de la guerra son múltiples, como las minas anti persona y otro tipo de huellas que encarecen la satisfacción de derechos, como lo son las huellas extractivas, que sitúan al juez de restitución en dilemas aparentes sobre el predominio de intereses que impiden la satisfacción de los derechos de las víctimas en nombre de políticas traducidas en intervenciones intensivas en los entornos socioecológicos de los territorios. 22

25 Identificación de desafíos en la aplicación de órdenes para mujeres, niños y niñas, adolescentes y jóvenes, en el proceso de restitución de tierras Sandra Zorio Profesional especializada en temas de género e infancia Programa de Tierras y Desarrollo Rural de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (Usaid) Sandra Zorio hace una introducción en materia de enfoques diferenciales, que deben acompañar de manera transversal los temas de análisis alrededor de la restitución de tierras. Comienza su presentación explicando que en materia de población desplazada las mujeres, y los niños, las niñas, los adolescentes y los jóvenes (NNAJ) son más del 50 %. Estas cifras comprueban que las mujeres y los NNAJ no son una minoría y no hay que tratar el enfoque diferencial como un mecanismo de excepción. La restitución y en general toda la reparación debe estar entonces encaminada, en su generalidad, a satisfacer los derechos de esta población. Uno de los aspectos que se debe tener en cuenta a la hora de hacer la restitución, es que en el campo hay una división sexual del trabajo que responde a imaginarios machistas y patriarcales, en los cuales en el ámbito de lo privado las mujeres han estado relegadas al trabajo en el hogar. Por otro lado, los hombres han estado asociados a la generación de ingresos, a las relaciones públicas y a la titularidad de la tierra. En situaciones de normalidad estas condiciones de división del trabajo no necesariamente son cuestionables. Sin embargo, en un contexto de violencia, esta división del trabajo ha puesto en desventaja a las mujeres y los NNAJ en cuanto a las relaciones con la tierra. Uno de los aspectos que se debe analizar es el hecho de que las mujeres desconocen sus relaciones con la tierra y no se sienten dueñas de la tierra. 23

26 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS Es importante reconocer que en las relaciones de la familia campesina, la mujer aporta directamente a la economía y a la producción. Esto tiene un problema en la identificación de las relaciones de propiedad que tienen que hacer los funcionarios públicos, quienes en muchas ocasiones tienen una tendencia a preocuparse por demostrar el vínculo que une a la mujer con el titular de la tierra. La expositora resalta que se deben empezar a identificar las relaciones de las mujeres con la tierra más allá de sus vínculos de pareja con un hombre. Es importante reconocer que en las relaciones de la familia campesina, la mujer aporta directamente a la economía y a la producción. Está plenamente demostrado que las mujeres campesinas trabajan más horas diariamente que aquellas que se dedican a otras labores. Reconocer el aporte de las mujeres a la economía es parte de su reparación. En cuanto a la niñez, es habitual que se piense que los NNAJ tienen derecho a la tierra cuando son huérfanos. Pero se debe tener cuidado con esto porque también puede ser discriminatorio. Para visibilizar los derechos de los NNAJ es importante que estos no queden subsumidos en el grupo familiar, sino que se nombren uno a uno en las sentencias, en los registros públicos, etcétera. Esto tiene consecuencias directas en la etapa de posfallo y con solo nombrarlos en la sentencia se puede revertir una buena parte de la discriminación. También es importante hacer un reconocimiento sobre el aporte de los NNAJ a la economía familiar. Para culminar su presentación, Sandra Zorio invita a pensar en nuevas y diferentes formas de familia. La configuración de estas en el campo es diferente a la de la familia nuclear. El conflicto armado ha causado que las familias extensas, compuestas por varias generaciones que existían en el campo, ahora sean monoparentales femeninas y familias recompuestas, en las cuales hay hijos de varias uniones parentales. Estos cambios en su configuración deben ser tenidos en cuenta de cara a la reparación de las víctimas. Las familias diversas son las que reciben las órdenes de 24

27 TALLER REGIONAL POSFALLO Materialización de la reparación integral en el cumplimiento de las sentencias de restitución de tierras las sentencias y por eso es necesario pensar las medidas de reparación para ellas. Esto tiene que quedar plasmado no solo en las sentencias, sino que las mismas pretensiones deben estar encaminadas a la garantía de derechos de las mujeres y los NNAJ. El apoyo de entidades y programas del Estado relacionados con los derechos de las mujeres, los NNAJ y la familia deben vincularse a la reparación y a la restitución. Plenaria En la socialización del trabajo en las mesas, los participantes aportan varios elementos para la discusión. En una de las mesas se manifiesta la importancia de los procesos pedagógicos, los cuales deben empoderar a las mujeres y concientizarlas mejor sobre el papel de ellas mismas en la tierra y la producción familiar. Las entidades también deben recibir capacitación al respecto. Otro de los cambios necesarios es en el lenguaje de las instituciones, lo cual forma parte de un cambio cultural. Otra reflexión que aporta esta mesa de trabajo es la necesidad de que el seguimiento a las órdenes de las sentencias y los controles a cargo de los organismos estatales de control, deben tener en cuenta el enfoque diferencial. En otra mesa en la que se discute sobre los proyectos productivos con enfoque de género, una de las necesidades identificadas para poder agregar este enfoque en la sentencia y en la etapa del posfallo, es que en la etapa administrativa haya una excelente caracterización de las víctimas reclamantes, de manera tal que el juez pueda identificar con facilidad el tipo de relaciones familiares que hay y ordenar medidas encaminadas a garantizar los derechos de los diferentes sujetos que sean beneficiarios de la sentencia. La caracterización debe impactar también las pretensiones. Pero en caso de que no se haya incluido el enfoque de género en la demanda, el juez debe tener en cuenta que al ordenar proyectos productivos, debe En cuanto a la niñez, es habitual que se piense que los niños, las niñas, los adolescentes y los jóvenes tienen derecho a la tierra cuando son huérfanos. 25

28 CONVERSATORIOS SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y TERRITORIOS tener en cuenta la forma en que cada uno de los integrantes de la familia aporta a su economía. Entre las reflexiones que comparte el relator de otra mesa de trabajo, se llama la atención sobre la necesidad de la caracterización hecha en la etapa administrativa, no debe limitarse a la reconstrucción de las relaciones que había antes del despojo, sino que también debe identificar las necesidades actuales de las mujeres y los NNAJ en la actualidad, las cuales podrían haber cambiado con el conflicto. Resaltan la importancia de romper con la desigualdad entre hombres y mujeres a partir de procesos pedagógicos y de capacitación para que estas puedan desempeñar otros papeles diferentes a los que hacían antes del despojo. Para poder hacer esto, es necesario que la sentencia se encuentre en concordancia con una política pública de igualdad. En cuanto al enfoque diferencial de niñez, la mesa de trabajo que reflexiona sobre el tema considera que es importante que las pretensiones formuladas en la demanda incluyan sus necesidades. Una manera en la que los NNAJ pueden aportar a la construcción de paz es a partir de la capacitación y la recepción de cátedras de paz. Los NNAJ son muy importantes en la construcción de la paz. Al final de la socialización se presentan algunas conclusiones generales. La primera de ellas es la necesidad de articulación sobre las diferentes etapas del proceso. Los avances en la etapa administrativa son determinantes tanto en la sentencia como en el posfallo. La identificación y la caracterización de mujeres y NNAJ, así como de las relaciones familiares, son importantes para la adecuada inclusión de estas en la sentencia. Esto implica que si bien es cierto que en la etapa del posfallo es necesario tener en cuenta los enfoques diferenciales, esto resulta insuficiente sino se ha hecho un trabajo desde la etapa administrativa. También se insiste en la necesidad de procesos pedagógicos para poder hacer cambios en los estereotipos que invisibilizan las relaciones de las mujeres y NNAJ con la tierra. Por otra parte se recalca la necesidad de ampliar la visión de la reparación hacia la reparación integral, que implica la satisfacción de diversos derechos como la verdad y la memoria territorial, entre otros. En este sentido, los funcionarios tienen un papel muy importante en la reparación integral más allá de la titulación conjunta. 26

29 Metodología de seguimiento a órdenes judiciales Óscar Ramírez Magistrado Restitución de Tierras Tribunal Superior de Bogotá El magistrado comienza su presentación compartiendo una tipología de órdenes que han sido clasificadas. La primera de ellas son las órdenes preparatorias, entre las cuales se encuentran las medidas cautelares establecidas en el artículo 86 de la Ley 1448 de Las órdenes preparatorias tienen la finalidad de resguardar el inmueble que será objeto de restitución. La segunda tipología son las que se profieren en el fallo, y la tercera tipología son las de seguimiento. Así mismo, existen unas tipologías de restitución. Hay restitución en circunstancias individuales, para campesinos y para sujetos de reforma agraria. Esta clasificación es importante porque las medidas de reparación transformadora dependen del tipo de restitución. En casos de campesinos y sujetos de reforma agraria debería tratarse de restitución transformadora, y en ellas desde el mismo momento de microfocalización deberían tomarse medidas para salvaguardar el bien. Por otra parte, explica que es importante diferenciar entre restitución o formalización, dado que por ejemplo, la política pública de retorno debería empezar desde que se acepta la solicitud en los casos de formalización. Así, estas clasificaciones funcionan para entender las diferentes medidas que debe implementar el Estado. Entre las órdenes del fallo se encuentran las siguientes: Entrega material y jurídica del inmueble. Incluye la formalización. Sin embargo, llama la atención sobre algunos problemas en la actualización 27