ESTUDIO 1232/09- SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL

Transcripción

1 ESTUDIO 1232/09- SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL Antecedentes Con fecha 9 de marzo de 2009, el ahora recurrente presentó ante la Unidad de enlace de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), a través de Infomex y a la cual correspondió el número de folio , solicitud de acceso a la información por medio de la cual requirió lo siguiente: qué apoyos y bajo que condiciones se me pueden otorgar para poner un negocio de comercio. hay preferencias si se trata de madres solteras o personas de la tercera edad [sic]. Como modalidad preferente de entrega el peticionario seleccionó: Entrega por Internet vía Infomex. El día 10 de marzo de 2009, la Unidad de enlace de la SEDESOL, con fundamento en el artículo 42 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), respondió: Favor de presentar nuevamente su solicitud, a través del Sistema INFOMEX Gobierno Federal y dirigirla a la Secretaría de Economía, en virtud de que ésta dependencia tiene un programa de apoyo a micro, pequeñas y medianas empresas [sic]. El día 13 de marzo de 2009, el entonces solicitante interpuso ante este Instituto recurso de revisión en contra de la respuesta otorgada por la SEDESOL a su solicitud de acceso a la información. Como acto recurrido y puntos petitorios manifestó: La respuesta de incompetencia que hace injustificadamente la SEDESOL, ya que es de conocimiento público que dicha dependencia tiene muchos programas de apoyo a la población por sectores, al menos debió de proporcionarme información relativa a los programas que maneja para estar en posibilidades de saber si puedo ser beneficiario de alguno de ellos, pero simplemente me reenvía a otra secretaría de estado, sin darme la información que pudiera tener, por lo cual procede ampliamente mi recurso [sic]. En cuanto a la información solicitada, el ahora recurrente mantuvo la solicitud de acceso a la información en los términos inicialmente planteados. Con fecha 14 de abril de 2009, se recibieron en este Instituto los alegatos de la SEDESOL derivados del recurso de revisión. En estos se establece, entre otros, que: 1

2 [.] Nótese que el documento incluyó la descripción de los siguientes programas: 3x1 Para Migrantes, Atención a Jornaleros Agrícolas, Empleo temporal, Guarderías y Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras, Opciones productivas, Hábitat, Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, Rescate de Espacios Públicos, Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares.] [ ] Línea de investigación Sobre el particular, la Ponencia del comisionado Juan Pablo Guerrero Amparán, encomendó a la DGEI realizar una investigación encaminada a la verificación de competencia e información pública sobre los apoyos/programas que dan tanto SEDESOL como SE. Estudio La verificación de competencia motivó, en primera instancia, una revisión sobre las atribuciones de la SEDESOL y la Secretaría de Economía (SE) al interior de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). De acuerdo con la LOAPF, la SEDESOL tiene las siguientes responsabilidades: 1 1 En: 2

3 A grandes rasgos, la SEDESOL se encarga de la política de desarrollo social para el combate a la pobreza. Entre sus ámbitos de operación, cabe mencionar los asentamientos humanos, el desarrollo urbano y la vivienda. En cuanto a los Programas a su cargo, los incisos IV y VI del artículo 32 indican que corresponde a dicha dependencia elaborar los Programas regionales y especiales que le señale el Poder Ejecutivo, al tiempo que debe coordinar, concretar y ejecutar programas especiales para la atención de los sectores sociales más desprotegidos. Sobre las acciones vinculadas con el apoyo a negocios materia del presente recurso de revisión, la LOAPF no refiere una línea de acción específica para la Secretaría, salvo en lo relativo al inciso XIV del mismo artículo, que sugiere: XIV. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano sin detallar el tipo de acciones conducentes a dicho desarrollo. 3

4 Por otra parte, la SE tiene las siguientes atribuciones: 2 2 Ibíd. 4

5 Según los incisos X bis, XV, XXII, XXIII y XXIV del artículo 34, la SE: coordina y ejecuta la política para apoyar y crear empresas, fomenta el desarrollo del pequeño comercio, estimula la producción económica del artesanado, de la industria nacional, así como del desarrollo de la industria pequeña y mediana. Específicamente, el inciso X bis del mismo artículo establece el marco de la política para crear y apoyar empresas, mediante: las acciones de planeación, programación, concertación, coordinación, evaluación; de aplicación, recuperación y revolvencia de recursos para ser destinados a los mismos fines; así como de asistencia técnica ; mientras que el inciso XV ordena: fomentar el desarrollo del pequeño comercio rural y urbano. Nótese, sin embargo, que los incisos no mencionan el término negocio en sus atribuciones, sino conceptos más amplios como industria y comercio, o bien, empresa. El análisis sobre la competencia para otorgar apoyos a un negocio de comercio continúo mediante la revisión de los Programas y Apoyos de cada Secretaría. 5

6 a) Programas a cargo de la SEDESOL Los Programas Sociales de las Secretaría, así como algunas de sus características, se muestran a continuación: 3 Programa 3x1 para Migrantes Qué es el 3x1? El Programa 3x1 para Migrantes apoya las iniciativas de los mexicanos que viven en el exterior y les brinda la oportunidad de canalizar recursos a México, en obras de impacto social que benefician directamente a sus comunidades de origen. Tipo de Apoyo La Sedesol, las entidades federativas, los municipios y los migrantes aportarán recursos, para la realización de proyectos de impacto social que favorezcan el desarrollo de las comunidades y contribuyan a elevar la calidad de vida de su población a través de las siguientes acciones: a) Infraestructura, equipamiento y servicios comunitarios y b) Proyectos Productivos para el Fortalecimiento Patrimonial. Programa 70 y más Objetivo El Programa contribuye a abatir el rezago social que enfrentan los adultos mayores de 70 años y más, mediante la entrega de apoyos económicos; acciones de promoción y participación social y Servicios y apoyos gestionados en la coordinación institucional. Tipos y Montos de Apoyo a) Económicos, b) Promoción y Participación Social (Talleres, Grupos de crecimiento y jornadas informativas) y c) Servicios y Apoyo (gestionadas a través de la coordinación y concertación interinstitucional). Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Objetivo Contribuir al rezago de la población jornalera mujeres y hombres mayores de 16 años, así como sus integrantes de su hogar, mediante acciones orientadas a la igualdad de oportunidades y ampliación de sus capacidades. Tipos de apoyo a) Apoyos de paquetes de estímulos y permanencia escolar de los niños y niñas migrantes de 6 a 14 años integrantes del hogar jornalero en regiones de destino (estímulo económico, vales de despensa); b) Apoyos de atención integral a niños y niñas jornaleros de hasta 5 años (desayunos calientes, uniformes, despensas); c) Apoyos complementarios para la Infraestructura y d) Acciones de promoción y participación social. Programa de Empleo Temporal (PET) Objetivo Contribuir a abatir el rezago social de hombres y mujeres de 16 años o más, que enfrentan una disminución temporal en su ingreso laboral y a la población afectada por una emergencia, mediante la entrega de apoyos temporales a su ingreso económicos por la participación en proyectos de beneficio familiar o comunitario. Montos de Apoyo a) Apoyos económicos, b) Promoción y participación social (Acciones orientadas a favorecer a los beneficiarios encaminadas a su desarrollo personal) y c) Servicios y Apoyo (Gestiones con dependencias o instituciones bajo el esquema de la coordinación y concertación interinstitucional). Programa Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras Quiénes son los beneficiarios del Programa? Madres que trabajan o que buscan empleo, estudiantes y padres solos que tienen a su cuidado niños de entre 1 y 3 años 11 meses de edad, y de 1 a 5 años 11 meses en los casos de niños con alguna discapacidad, con un ingreso mensual no rebase los 6 salarios mínimos (Máximo de 3 niños por familia). 3 La mayoría de la información se encuentra transcrita, según lo publicado en cada una de las ligas correspondientes a cada Programa. 6

7 El Programa los beneficia pagando a la responsable de la estancia infantil 450 y hasta 700 pesos, dependiendo el monto de apoyo que la Sedesol les haya asignado y el beneficiario cubre la cuota de corresponsabilidad. Programa de Opciones Productivas 4 Objetivo El Programa Opciones Productivas tiene como misión desarrollar las capacidades de las personas en condiciones de pobreza patrimonial y de marginación apoyando modelos productivos viables y sustentables a través de la formación de capacidades humanas, técnicas, empresariales, de capital social para la producción y en la elaboración, evaluación, gestión, cofinanciamiento y financiamiento de proyectos productivos estratégicos. El fin último del Programa es mejorar el nivel de vida de las personas a través de la generación de autoempleo e ingreso. Modalidades para el desarrollo de capacidades 1. Red de Agencias de Desarrollo Local.- Son apoyos para formar capital social (capacitación de personas) que a su vez generen proyectos productivos que se escalen e integren en el desarrollo económico local y regional. 2. Red de Mentores.- La integran técnicos o profesionales que llevan a cabo actividades de arranque, consolidación y acompañamiento de negocios. Los mentores ayudan a la población objetivo bajo una metodología impartida por la Sedesol. Su asistencia podrá ser asignada por la Secretaría y formarán una red de intercambio de experiencias exitosas. Modalidades para el Financiamiento 3. Proyectos Integradores.- Es inversión fresca necesaria para que un proyecto productivo crezca y se integre en el mercado local y regional. Con ello, se pretende dar un valor agregado a la actividad principal de las organizaciones sociales de productores para escalar la cadena productiva. Las organizaciones participantes deben tener al menos 50 socios en activo y presentar un proyecto viable. Los proyectos integradores ubicados en regiones marginadas pueden acceder a la ayuda de las Agencias de Desarrollo Local que trabajen en esas zonas. 4. Fondo de Cofinanciamiento.- Son apoyos para personas, familias, grupos sociales y organizaciones de productores independientes en pobreza patrimonial y que desean iniciar un proyecto productivo. Para recibir este apoyo deben contar con una fuente de financiamiento distinta a la de Sedesol, que puede dar el gobierno del estado, el municipal, otro programa federal o bien ser un crédito. Programa Hábitat Objetivo General del Programa El objetivo del Programa es contribuir a la integración social y urbana de los habitantes de las zonas urbanas marginadas con alta concentración de hogares en situación de pobreza. Modalidades Hábitat comprende tres modalidades, que agrupan las líneas de acción, para atender los requerimientos y necesidades de desarrollo social y urbano de las ciudades y zonas metropolitanas del país. Las modalidades son: Desarrollo Social y Comunitario, Mejoramiento del Entorno Urbano y Promoción del Desarrollo Urbano. Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) Objetivo: El objetivo del Programa es contribuir a la reducción de las desigualdades regionales al crear o mejorar la infraestructura social básica y de servicios, así como las viviendas, en las localidades y municipios de muy alta y alta marginación, rezago social o alta concentración de pobreza, para impulsar el desarrollo integral de los territorios que conforman las Zonas de Atención (ZAP) y otros que presentan condiciones similares de marginación y pobreza. Tipo de Apoyo El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias apoyará obras y acciones en los siguientes rubros: a) Infraestructura Social y de Servicios, b) Mejoramiento de la Vivienda y c) Apoyos Complementarios. 4 Véase también la Guía rápida del Programa, en: 7

8 Programa de Rescate de Espacios Públicos El Programa se orienta a: Promover la construcción, ampliación y rehabilitación física de los espacios públicos Contribuir a la realización de acciones para la promoción de la participación social y la seguridad comunitaria, así como la prevención de conductas de riesgo en las comunidades... Impulsar que los beneficiarios intervengan en las distintas etapas del proyecto integral para el rescate de los espacios públicos. Modalidades: Los proyectos para el rescate de espacios públicos se programarán a través de dos modalidades: a) Participación Social y Seguridad Comunitaria y b) Mejoramiento Físico de los Espacios Públicos. Montos de apoyo: Los subsidios federales no podrán exceder, por proyecto integral, de $ 600, (seiscientos mil pesos 00/100 M.N.) para la modalidad Participación Social y Seguridad Comunitaria y de $3 000, (tres millones de pesos 00/100 M.N.) para la modalidad Mejoramiento Físico de los Espacios Públicos. Apoyo para Regularizar Asentamientos Humanos Objetivo específico Apoyar a los hogares en condiciones de pobreza patrimonial ubicados en asentamientos humanos irregulares, para que cuenten con certeza jurídica. Tipo de Apoyo El apoyo que otorga la SEDESOL, consiste en entregar al beneficiario un subsidio federal para que obtenga la escritura pública o título de propiedad expedido por la CORETT. Según la información previa, el Programa de Opciones Productivas es el más cercano de otorgar apoyos como los requeridos. De acuerdo con las modalidades de apoyo del Programa, los apoyos están dirigidos a formar proyectos productivos y/o actividades de arranque de negocios; mediante una inversión o cofinanciamiento respectivo. Sin embargo, los requisitos y criterios de elegibilidad para el Programa comprenden: 5 5 Según la Guía rápida del Programa, en: 8

9 El contenido de la Tabla sugiere, por lo tanto, que el Programa está destinado a apoyar negocios con experiencia previa, o bien, con financiamiento parcial. Respecto al tipo de negocios apoyados, el Proyecto indica que serán elegibles proyectos productivos 6 sin especificar su naturaleza de comercio, industria, etc. b) Programas a cargo de la SE (Economía) Los Programas descritos en el portal de la SE son: 1) Programa Mi Tortilla, 2) Programas de Exportación, 3) Programa de Emprendedores, 4) Empleo en Zonas Marginadas, 5) Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) mediante los Fideicomisos Financiamiento al Microempresario (FINAFIM) y Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) y 6) Programa de Competitividad en Logística y Centrales de Abasto (PROLOGYCA). Entre los Programas relacionados con la intención de abrir un negocio, cabe resaltar los siguientes: Programa de Emprendedores (bajo el esquema de incubadora de empresas), Empleo en Zonas Marginadas (mediante la instalación y operación de centros productivos) y PRONAFIM (gracias a la operación de pequeños proyectos productivos y de negocios). No obstante, el Programa que más se ajusta con los apoyos para abrir un negocio es, específicamente, el PRONAFIM ó Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario. Dicho Programa presenta dos vertientes, aquélla vinculada con el Financiamiento al Microempresario (FINAFIM), cuyo propósito y apoyos consisten en: 7 [ ] una herramienta de apoyo a iniciativas productivas de hombres y mujeres de escasos recursos, mediante microcréditos canalizados por las Instituciones de Microfinanciamiento, con la finalidad de impulsar el autoempleo, las practicas productivas y fomentar la cultura de ahorro, generando ingresos para este sector de la población. Qué es una Institución de Microfinanciamiento? 6 Como lo menciona la página 7 de este documento. 7 Consúltense las secciones Cómo opera y Tipos de apoyos en: 9

10 Es aquella Persona moral legalmente constituida, elegible conforme a las Reglas de Operación vigentes, que tenga entre sus objetivos el desarrollo de micronegocios y /o el financiamiento a proyectos productivos de este sector y cuente con la capacidad técnica-operativa para canalizarlo a hombres y mujeres en forma individual u organizados en grupos solidarios. Qué es un grupo solidario? Hombres y/o mujeres de escasos recursos, preferentemente en condiciones de pobreza, organizados en grupos, constituidos en el número de personas necesarias para el desarrollo de proyectos productivos viables de ser financiados por las Instituciones de Microfinanciamiento. Apoyo a Instituciones de Microfinanciamiento: Apoyos crediticios. - Líneas de Crédito para las Instituciones de Microfinanciamiento que deseen incorporarse al Programa de acuerdo a los lineamientos establecidos en las Reglas de Operación. El FINAFIM otorgará líneas de crédito a estas intituciones, con el fin de canalizarla a hombres y mujeres en zonas urbanas y rurales en condiciones de pobreza que presenten proyectos productivos viables de ser financiados. - Líneas de crédito subsecuentes para canalizarla a hombres y mujeres en condiciones de pobreza. Este tipo de apoyo asegura el financiamiento permanente a aquellas Instituciones que demuestren un cabal cumplimiento de los requisitos solicitador en las Reglas de Operación. - Líneas de crédito para la adquisición de infraestructura y software [ ]. Apoyos no crediticios. - Para el otorgamiento de capacitación y asistencia técnica. Cabe señalar que este tipo de apoyo representará sólo un porcentaje del costo total del evento, de acuerdo a las políticas aprobadas por el Comité Técnico para tal efecto. - Para aquellas Instituciones de Microfinanciamiento que aspiran formalmente a una línea de crédito pero no cumplen con alguno de los requisitos establecidos en las Reglas de Operación. El FINAFIM apoyará a estas instituciones con un apoyo parcial para la asistencia a cursos de capacitación y/o asistencia técnica, siempre y cuando cumpla con lo lineamentos aprobados para tal efecto por el Comité Técnico. - Para la participación en foros, mesas de trabajo y eventos organizados por el FINAFIM y/u organizaciones de los sectores nacionales e internacionales. Cabe señalar que este tipo de apoyo representará sólo un porcentaje del costo total del evento, de acuerdo a las políticas aprobadas por el Comité Técnico para tal efecto. - Para el establecimiento de sucursales, extensiones y/o agencias. El apoyo cubre la adquisición inicial del equipo y los gastos de operación, donde el periodo de apoyo de éste último es de 12 hasta 24 meses. Apoyos en situaciones de emergencia. - El FINAFIM podrá otorgar apoyos no recuperables y/o líneas de crédito a las Instituciones de Microfinanciamiento que operen en zonas de desastre natural o de eventos sociales que afecten o interrumpan su actividad económica [ sic]. Así como la segunda vertiente, denominada FOMMUR o Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales; con las siguientes características: 8 El Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) es una herramienta de apoyo a iniciativas productivas de las mujeres que habitan en zonas rurales de alta y muy alta marginación, mediante microcréditos canalizados por medio de Instituciones de Microfinanciamiento, con la finalidad de impulsar el autoempleo, las prácticas productivas y fomentar la cultura de ahorro, generando ingresos para este sector de la población. Apoyo a Instituciones de Microfinanciamiento: Apoyos crediticios. - Para aquellas Instituciones de Microfinanciamiento que deseen incorporarse al FOMMUR y cubran todos los lineamientos establecidos en las Reglas de Operación. El FOMMUR otorgará crédito a 8 Véanse las secciones Cómo opera y Tipos de apoyos en: 10

11 estas instituciones con el fin de canalizarlo a mujeres que habiten en zonas rurales de alta y muy alta marginación. - Créditos adicionales para todas aquellas instituciones cuyo historial crediticio con el FOMMUR sea satisfactorio para canalizarlos a mujeres en las comunidades rurales organizadas en grupos solidarios. - Líneas de crédito para la adquisición de infraestructura y software [ ]. Apoyos no crediticios. - Para aquellas Instituciones de Microfinanciamiento que aspiren formalmente a una línea de crédito pero no cumplen con alguno de los requisitos establecidos en las Reglas de Operación. El FOMMUR apoyará a estas instituciones con un apoyo parcial para la asistencia a cursos de capacitación y/o asistencia técnica, siempre y cuando cumpla con lo lineamentos establecidos para tal efecto y aprobadas por el Comité Técnico. - Para el pago de honorarios a promotores de crédito y personal auxiliar administrativo [ ]. - Para el otorgamiento de capacitación y asistencia técnica [ ]. - Para la participación de foros, mesas de trabajo y eventos organizados por el FOMMUR y/u organizaciones de los sectores nacionales e internacionales [ ]. Apoyos en situaciones de emergencia. - El FOMMUR podrá otorgar apoyos no crediticios y/o líneas de crédito a las Instituciones de Microfinanciamiento que operen en zonas de desastre natural o de eventos sociales que afecten o interrumpan su actividad económica [sic]. La información previa indica la existencia de apoyos crediticios y no crediticios para la creación de micronegocios sin detallar el tipo de los mismos para los beneficiarios siguientes: 1) hombres y mujeres de escasos recursos y 2) mujeres que habitan en zonas rurales marginadas. En ambos casos, los esquemas de apoyo requieren la presencia de una institución de microfinanciamiento y un grupo solidario (hombres y/o mujeres organizadas en grupos, para el desarrollo de los proyectos productivos). Finalmente, a propósito de las vertientes del PRONAFIM, cabe resaltar que los apoyos favorecen el autoempleo y las prácticas productivas, sin detallar el tipo de industria receptora. Comentario La SEDESOL respondió a la solicitud de acceso a la información conduciendo al peticionario ante la SE, puesto que ésta ofrece un un programa de apoyo a micro, pequeñas y medianas empresas [sic]. En alegatos, la SEDESOL informó al solicitante sobre los Programas a su cargo, y requirió sobreseer el recurso ante el envío de dicha información. Al analizar la competencia entre la SEDESOL y la SE sobre lo requerido, la DGEI investigó las atribuciones de las dependencias en la LOAPF. En particular, el inciso X bis del artículo 34 detalló la facultad de la SE para Coordinar y ejecutar la política nacional para crear y apoyar empresas que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas a través las acciones de planeación, programación, concertación, coordinación, evaluación; de aplicación, recuperación y revolvencia de recursos. Por otra parte, entre las atribuciones de la SEDESOL destacó la siguiente: Coordinar, concretar y ejecutar programas especiales para la atención de los sectores sociales más desprotegidos, en especial de los pobladores de las zonas áridas de las áreas rurales, así como de los colonos de las áreas urbanas. En el marco de las facultades antes expuestas, la revisión de los Programas de ambas Secretarías permite concluir: 1) los Programas Opciones Productivas (SEDESOL) y PRONAFIM (SE) se vinculan directamente con los apoyos para abrir un negocio, 2) ambos Programas carecen de detalles para especificar el tipo de negocios apoyados, y 3) los criterios de elegibilidad, la población objetivo, y las modalidades de apoyo para cada Programa sugieren características exclusivas para brindar la 11

12 ayuda; sin destacar alguna preferencia especial, salvo el apoyo personas de escasos recursos, con pobreza patrimonial y/o mujeres en zonas rurales. Al respecto, nótese que el análisis no ubicó condiciones específicas para madres solteras y/o personas de la tercera edad como lo requirió el recurrente en primera instancia. 12