CAPITULO XXXIII EVOLUCION DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN VENEZUELA RESEÑA HISTÓRICA

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1 CAPITULO XXXIII Etapas Contratos Petroleros. Principales Reformas Petroleras de Venezuela: Reforma del 43: Principios fundamentales de la Ley de Hidrocarburos. La Reforma del , para incluir los Contratos de Servicio. EVOLUCION DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN VENEZUELA RESEÑA HISTÓRICA En Venezuela existen antecedentes valiosos de la Industria Petrolera, por ejemplo: los piratas calafateaban las embarcaciones para hacerlas impermeables en la costa del Lago de Maracaibo. En numerosos casos el petróleo no encuentra la roca impermeable y aflora a la superficie, bien sea en el agua o en la tierra firme; como ocurre en el Golfo de México que constituye un gran problema la cantidad de afloramiento de petróleo, que no encontró la roca impermeable y subió a la superficie contaminándola. Otro hecho similar ocurre al Lago de Maracaibo en Venezuela. Entre los antecedentes de la industria petrolera venezolana, además de éste de la Colonia, también podemos citar el hecho siguiente: En 1878, Manuel Antonio Pulido, obtuvo una concesión de cien (loo) hectáreas ubicadas en las cercanías de Rubio, Estado Táchira. Para explotar esta concesión, cuyo término fue de cincuenta años, Pulido fundó la Compañía Petrolera del Táchira, empresa que no obstante funcionar en pequeña escala, logró desarrollar todas las fases de la industria petrolera hasta mil novecientos treinta y cuatro, siendo esta Compañía la que produjo petróleo por primera vez en Venezuela, extrayéndolo de la formación de cretáneo superior denominado "Mito Juan", en el campo La Alquitrana, ubicado en las proximidades de San Cristóbal. Por esta razón, el constructivo esfuerzo de Manuel Pulido y sus colaboradores, realizado en los primeros tiempos de la industria petrolera nacional, ha pasado a la posteridad como símbolo de la voluntad creadora de los venezolanos.

2 784 CESAR BALESTRINI C. En 1883, el gobierno de Venezuela otorgó una concesión para explotar el Lago de Guanaco, Estado Sucre, al ciudadano norteamericano Horacio Hamilton, quien la traspasó a la compañía de New York and Bermúdez Co., empresa que fue acusada de haber prestado ayuda financiera a la Revolución Libertadora del General Manuel Antonio Matos, episodio que evidencia la interferencia de una empresa petrolera extranjera en la política venezolana. En el siglo veinte, se inicia la era de la gasolina con la invención del motor de explosión, y el petróleo se busca en el mundo más por la gasolina que por el asfalto y kerosene que contiene, cambiándose de esta manera el patrón de las refinerías. ETAPAS DE LOS CONTRATOS PETROLEROS La celebración, durante el régimen del Gral. Cipriano Castro de los contratos petroleros Vigs, Planas, Aranguren y Jiménez Arraiz en mil novecientos siete (1907) y el de Max Valladares en mil novecientos doce (1912) bajo el regimen del Gral. Juan Vicente Gómez, con una extensión, por cuanto abarcaron como treinta y cinco millones de hectáreas, pocos ingresos produjeron al erario nacional, debido a la extrema prodigalidad con que se otorgaron. Por otra parte, significaba la entrega de nuestra riqueza petrolera a los titulares de estas concesiones, concentrándose en muy pocas manos el privilegio exclusivo de explotar hidrocarburos en casi toda el área petrolífera del país, hecho que dio fisonomía peculiar a esta primera fase de la industria, la cual se ha denominado etapa de los contratos petroleros, caracterizada por el reparto gracioso de la riqueza nacional. Importa también destacar que las concesiones antes anotadas fueron regidas por el Código de Minas de mil novecientos diez (1910), pues fue sólo en mil novecientos diez y ocho (1918) cuando se dictó la primera reglamentación sobre hidrocarburos en Ve-

3 ECONOMIA y POllTICA PETROLERA 785 nezuela y que en mil novecientos veinte (1920), cuando se dictó la primera ley de hidrocarburos, quedando definitivamente separados los hidrocarburos de la minería, materias que hoy se rigen por sus respectivas leyes especiales. La naturaleza misma de la industria petrolera reclamaba esta dicotomía, pues la importancia internacional de esta industria, su alta productividad y su marcada influencia en el futuro desarrollo económico del país, toca muy de cerca la seguridad nacional, así lo aconsejaban. 1. ETAPA DE LOS CONTRATOS PETROLEROS: EXTENSIÓN, CARACTERfsTICAS Los contratos Vigas, Jiménez, Arraiz, Aranguren y Planas, celebrados durante la administración de Cipriano Castro en 1907 y el convenio Valladares en 1912, constituyen el punto de partida de la moderna industria petrolera venezolana. Estos contratos que abarcaron una extensión de más de 30 millones de hectáreas y se caracterizan por la extrema prodigalidad con que se otorgaron, fueron transferidos a empresas subsidiarias del grupo Royal Dutch Shell y significaron la entrega graciosa de la riqueza petrolera nacional y el monopolio de esta empresa transnacional para ejercer todas las actividades de esta industria en Venezuela, empresa que en 1922 perforó el pozo "Barrosos Nº 2 Y descubrió el gran potencial petrolero del Campo Costanero Bolívar en la parte oriental del Lago de Maracaibo. 2. REFORMA PETROLERA DE GUMERSINDO TORRES Con el alumbramiento del petróleo en el Pozo Zumaque Nº 1, perforado por la Caribbean Petroleum Company, empresa subsidiaria de la Shell, en 1914, se descubrió el gran potencial petrolero de la Cuenca Maracaibo, trascendental acontecimiento anunció muy elocuentemente el Ministro de Fomento en la Memoria de su Despacho: "No vacilo en participaras la pausible noticia de que en breves días podremos contar con una nueva fuente de producción rentística. "el petróleo dejó de ser tesoro escondido en las

4 786 CESAR BALESTRINI C. entrañas ae la tierra venezolana". Comenzó así en 1914, la era comercial de la industria petrolera en Venezuela; sin embargo en este año estalla la Primera Guerra Mundial que interrumpe el desarrollo de esta gran industria, y fue en 1917, cuando se inició la producción comercial a una tasa de 300 barriles diarios. En este año se puso en funcionamiento la refinería de San Lorenzo y se realizó la primera exportación de crudo venezolano. A partir de 1917 la industria se desarrolló aceleradamente y el doctor Gumersindo Torres, inspirado en la legislación petrolera mexicana fue el autor de la primera Ley de Hidrocarburos del país, sancionada en 1920, hecho que produjo la dicotomía en la legislación minera venezolana, lo cual se justificaba porque la riqueza petrolera eminentemente productiva debía ser objeto de una Ley especial diferente de la Ley de Minas. Gumersindo Torres inicia la formación del personal técnico venezolano y se envía a Tulsa, Oklahoma a destacados ingenieros civiles a hacer estudios de ingeniería de petróleo, profesionales que prestaron eficientes servicios a la industria. Completó su gestión nacionalista con la reducción de la superficie otorgable en concesiones y la creación de las reservas nacionales, es decir que de la superficie otorgada a las empresas, éstas sólo podían retener el 50%, dejando el otro 50% al Estado en calidad de reservas nacionales con el objeto de que la nación pudiera contar con un catastro de tierras petrolíferas. En 1925 el petróleo desplaza al café del primer renglón de las exportaciones venezolanas y en 1928 Venezuela fue el primer país exportador y segundo productor de petróleo en el mundo. En 1936, el doctor Anuro Uslar Pictri, alertó a los venezolanos con la célebre frase: "Hay que sembrar el petróleo" y posteriormente advierte a la nación sobre los grandes males que acarrea el festín de Baltasar. En 1970 la producción de petróleo alcanzó la cifra más alta en la historia de la industria al llegar a los barriles diarios y en 1992 la producción fue de bid. de petróleo crudo, cifra que fluctúa de acuerdo con la cuota fijada

5 ECONOMIA y POLlTICA PETROLERA 787 por la OPEP. En 1971, el Congreso de la República sancionó la Ley sobre Bienes Afectos de la Reversión Petrolera y el Estado se reservó la industria del gas en Venezuela, basado en el Art. 97 de la Constitución Nacional. La producción acumulada en Venezuela durante el periodo fue de millones de barriles. Las reservas para el fueron de millones de barriles sin incluir Faja Petrolífera del Orinoco. Este volumen que le acredita a Venezuela un lugar prominente en la producción y reservas mundiales de petróleo. PRINCIPALES REFORMAS PETROLERAS DE VENEZUELA REFORMA PETROLERA DE 1943 Las leyes de hidrocarburos y demás minerales combustibles anteriores a nuestra Ley vigente de 1943, o sea, las correspondientes a los años 1921, 1922, 1925, 1928, 1935, 1936 Y 1938, si bien contemplaron ciertos aumentos en algunos impuestos, como en el superficial y el de explotación, ninguna de ellas, por sí sola, tuvo el alcance y significación, tanto desde el punto de vista fiscal como en el técnico, de la Ley de Hidrocarburos del 13 de marzo de 1943, por medio de la cual se llevó a cabo-una importante reforma petrolera. La promulgación de esta Ley fue precedida por una categórica alocución del Gral. Isaías Mcdina Angarita, de un estilo poco usual en un magistrado de un país subdesarrollado, pues la decisión demostrada por el gobierno en esa oportunidad y los vigorosos cc iceptos allí expresados, calaron hondamente en la opinión pública, logrando convertir la reforma petrolera en bandera popular, movimiento que, según la oposición política de entonces, hubiera debido aprovecharse para lograr reivindicaciones de mayor alcance.

6 788 CESAR BALESTRINI C. Se puede resumir las mejoras incorporadas por la Ley de Hidrocarburos en 1943, en los siguientes términos: 1. Resolvió el problema de las exoneraciones otorgadas anteriormente, en el sentido de concederlas, según el prudente arbitrio del Ejecutivo Nacional y no como una facultad adquirida de pleno derecho por el titular de una concesión petrolera. 2. Se logró la uniformidad del régimen jurídico de las concesiones mediante la conversión de que hicieron uso de sus titulares, por medio de la cual obtuvieron un nuevo término de cuarenta años, contados a partir de la fecha de la publicación de la citada Ley. Antes de la Ley de Hidrocarburos de 1943, actualmente en vigencia, los impuestos que gravaban a la industria no eran iguales para todas las concesiones, como se observaba en el impuesto de explotación o regalía nacional, cuya cuantía era de Bs. 2 por tonelada, para aproximadamente una tercera parte de la producción del 7 11/2 del valor del petróleo extraído para otro tercio de la producción; del 10 por ciento para una cuarta parte; del 15 por ciento para el 5 por ciento de la producción nacional. Estos diversos gravámenes fueron uniformados por la Ley de Hidrocarburos vigente, en 16 2/3 por ciento del valor del petróleo explotado en el campo de producción, es decir, que la Regalía Nacional o Royalty Petrolero, como también se le conoce, equivale a 1/6 de la producción, que puede ser recibido por el Ejecutivo Nacional en dinero o en petróleo. 3. La Ley facultó al Ejecutivo Nacional para estipular ventajas a favor de la nación venezolana. Tales ventajas pueden concretarse en cláusulas que impongan la obligación al concesionario de refinar en Venezuela parte del petróleo que produzca la concesión otorgada, en un aumento de los impuestos que deben satisfacer al erario nacional, etc. 4. Se lograron mayores ingresos fiscales por concepto de aumento en la cuantía de los impuestos de hidrocarburos como,

7 ECONOMIA y POLlTlCA PETROLERA 789 por ejemplo el alza de la Regalía Nacional o impuesto de explotación de 7 1/3 al 15 por ciento que contemplaba la anterior Ley de Hidrocarburos de 1938, a la tasa uniforme del 162/3 por ciento; el aumento del impuesto superficial que se elevó de Bs. 2 a 5 por hectárea a Bs. 5 a 30, etc. Otro aumento contempló en el impuesto de exploración al fijarse en Bs. 2 por hectárea y por año causado solamente durante los tres años del período de exploración. Por otra parte, la reforma petrolera del 43, fue objeto de serias objeciones, entre las cuales se anotan las siguientes: a) Se permitió obtener a las empresas petroleras un nuevo plazo de cuarenta años para sus concesiones, algunas de las cuales estaban próximas a extinguirse por vencimiento del término. Esto fue posible porque los titulares de las concesiones hicieron uso del derecho contemplado en la figura jurídica de la "conversión", ya que por la vía de la "adaptación" se hubiera logrado la vigencia de la Ley para las antiguas concesiones, pero no un nuevo plazo como en el primer caso. b) Confirmó la validez legal de todas las concesiones que por conversión asesoraron la vigencia de la Ley. Mediante una especie de innovación jurídica, la concesión surgió a la vida legal exenta de todo vicio y con pleno vigor en virtud de la conversión operada en e) En cuanto a la selección de las parcelas en concesiones de exploración y subsiguiente explotación, eliminó el sistema de tablero de ajedrez establecido en la derogada Ley de Hidrocarburos de 1938, por medio de la cual las parcelas elegidas quedaban separadas entre sí por espacios libres de igual superficie que se reputaban reservas nacionales. d) A raíz de la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de 1943, al igual que las anteriores, consagra los siguientes principios fundamentales de Derecho Minero:

8 790 CESAR BAlESTRINI C. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA LEGISLACION PETROLERA 1. UTILIDAD PÚBLICA Declara de utilidad pública las actividades relativas a la exploración, explotación, manufactura y transporte de los hidrocarburos en el territorio nacional. El legislador, tratándose de que la riqueza petrolera es un bien colectivo, de gran utilidad económica y fiscal, considera las fases de la industria constituye una importante fuente de trabajo y provee al Estado de ingentes recursos fiscales para cumplir sus fines esenciales. Esta es la razón que justifica que un titular de una concesión petrolera, a menudo una compañía extranjera, tenga el derecho de ocupar temporalmente o expropiar propiedades particulares, pues todas las legislaciones modernas les reconocen supremacía a esta industria sobre los intereses de los particulares. 2. LIBERTAD DE EXPLORACiÓN El principio de la libertad de exploración, lo contempla la Ley, al disponer que toda persona nacional o extranjera, hábil en derecho, pueda libremente hacer exploraciones en el territorio nacional y adquirir concesiones cumpliendo con las formalidades legales. Importa aclarar que este derecho indeterminado y amplio pueda ejercerlo cualquier ciudadano, que goce de la capacidad civil ordinaria, sin necesidad de obtener previamente una concesión y por su misma naturaleza está limitado estrictamente a la exploración, pues la Ley prohibe expresamente que se convierta en explotación. Debe observarse también que los gobiernos o estados extranjeros o corporaciones que dependen de ellos, no puedan adquirir concesiones en Venezuela, contrariamente a lo que sucede en otros países, como en Irán, en donde opera la British Petroleum Co., una de las "Siete Grandes" empresas internacionales, cuyo capital social está controlado por el gobierno inglés. Finalmente, debe entenderse que la exploración libre o común, puede

9 ECONOMIA y POLlTICA PETROLERA 791 ser ejercida simultáneamente por varias personas ocurriendo interferencia en actividades exploratorias. Si se quiere un derecho exclusivo para explotar, tendrá que obtenerse la concesión. 3. NECESIDADES DE LA CONCESiÓN El principio de la necesidad de la concesión se refiere al hecho de que para explotar legalmente hidrocarburos en el país, se requiere haber obtenido previamente una concesión, la cual además de ser otorgamiento potestativo por parte del ejecutivo Nacional requiere la autorización del Congreso, según dispone la Constitución vigente. Este principio trae como consecuencia el de la imprescriptibilidad de las mismas, se requiere el título de la. concesión para explotar legalmente. 4. TEMPORALIDAD El de la temporalidad de las concesiones, implica que éstas se otorguen por tiempo indefinido, contempla un término de cuarenta años. Interesa advertir, que en Venezuela, a partir de la vigencia de la Ley que Reserv a al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos el , no existen Concesiones Petroleras sino Asignaciones. Lo contrario ocurre en la Minería donde sí están vigentes las Concesiones. 5. INDIVISIBILIDAD La Ley le da carácter indivisible a la concesión al considerarla como una unidad susceptible de partición a los efectos legales; sin embargo, como lo asienta el doctor A.D. Aguerrevere, nada impide la pluralidad de intereses pro-indivisos en el título. En la corteza terrestre existen dos tipos de propiedades: la de la superficie, regida por el derecho civil en donde resulta conveniente la divisibilidad de la propiedad, y la del subsuelo que se rige

10 792 CESAR BALESTRINI C. por las normas del Derecho Minero y por el principio de la indivisibilidad que asegura su productividad. 6. REVERSIÓN Otro principio básico de nuestra legislación petrolera es la de la Reversión, mediante el cual las concesiones extinguidas vuelven a poder del Estado. libre de todo gravamen y con todas las obras y mejoras permanentes que en ellas hubiere, además de los bienes muebles que se encuentren abandonados dentro del perímetro de la concesión. 7. RIESGO UNILATERAL Igualmente la ley consagra el principio del riesgo unilateral de parte del concesionario, pues la nación no garantiza la existencia de las sustancias, ni se obliga al saneamiento en ningún caso. Además asegura la jurisdicción de los tribunales venezolano'), al disponer imperativamente que en todo título de concesión se insertará la siguiente cláusula: "Las dudas y controversias de cualquier naturaleza que puedan suscitarse con motivo de esta concesión que no puedan ser resueltas amigablemente, serán decididas por los tribunales competentes de Venezuela de conformidad con sus leyes, sin que por ningún motivo ni causa puedan ser origen de reclamaciones extranjeras". Otro punto de mucho interés en materia petrolera e la facultad que tiene el Ejecutivo Nacional de explotar directamente los hidrocarburos u otorgar ese derecho a terceros mediante concesiones. En este último caso, no adquieren la propiedad de los yacimientos, la cual siempre retiene la nación, sino del derecho real inmueble de explotar en el área respectiva y por el tiempo determinado. Todos estos fundamentos jurídicos son esenciales en la formulación del concepto de concesión, la cual puede definirse como un contrato administrativo por medio del cual el Ejecutivo Nacional otorga a un particular que cumple con las formalidades

11 ECONOMIA y POLlTICA PETROLERA 793 legales, derechos temporales sobre un yacimiento en las condiciones establecidas por la Ley. La concesión debe tener forma rectangular y se medirá en la superficie por puntos fijos y líneas rectas, para lo cual se toma la hectárea como unidad de medida, y en profundidad, se extiende según planos verticales indefinidos. REFORMA DE LA LEY DE HIDROCARBUROS DE 1943 Con fecha , se reformó parcialmente la Ley de Hidrocarburos vigente, con el objeto de incluir dentro de la explotación directa de los hidrocarburos por el Estado, la nueva figura jurídica de los Contratos de Servicio. Según anuncio oficial los objetivos principales de los contratos de servicio consisten en lograr una mayor participación operativa del Estado venezolano a través de la Corporación Venezolana del Petróleo y una adecuada participación financiera para la nación. Al efecto, el gobierno nacional después de un prolongado suspenso de casi una década en la política petrolera, parece haber arribado a la fórmula más conveniente a los intereses nacionales que permitirá la recuperación de la industria privada y el fortalecimiento de la empresa estatal venezolana. Además de la alza de los impuestos petroleros contemplados en la Ley de Hidrocarburos de 1943, otros factores contribuyeron a incrementar la participación fiscal, a saber: el aumento de la producción durante el período de guerra y la promulgación de la primera Ley de Impuesto sobre la Renta en 1942, la cual, no pocas veces modificada, ha servido de instrumento del Estado Venezolano para llevar a cabo importantes reformas tributarias, que no hubiesen sido viables a través de la Ley de Hidrocarburos: El doctor Ezequiel Monsa1ve Casado, en su discurso de incorporación a la Academia de Ciencias Políticas y Sociales al

12 794 CESAR BALESTRINI C. referirse al aumento de la producción durante la Segunda Guerra Mundial, asienta que éste no fue simplemente el reflejo de las condiciones más estables en el transporte petrolero por los mares al final del período bélico, menos amenazados por los submarinos alemanes, sino que indica la confianza que las compañías derivaron de las reforma petrolera del año 1943, añadiendo que ante un alza en forma optimista acentuando el ritmo de la producción venezolana; en cambio, antes de que ocurra eso, cuando se está en la etapa de la expectativa, la industria parece cautelosa. Creemos que, cualquier tentativa de modificar el sistema tributario de la industria petrolera causa aprensión a los inversionistas de este ramo de la producción y es lógico que al principio, procedan medrosamente. Sin embargo, además del clima de confianza en que operó la industria después de 1943, existieron dos factores de gran importancia que poderosamente influyeron en el aumento de la producción de ese período, y que fueron, el pronunciado aumento en la demanda del mercado petrolero del mundo occidental, causado por la Segunda Guerra Mundial, y fundamentalmente el recurso empleado por las compañías de aumentar la producción para bajar los costos unitarios, ya que se trata de una industria con altas inversiones en activos fijos, cuya medida le permite obtener mayores beneficios y así poder compensar totalo parcialmente las nuevas cargas tributarias. Por cierto que al recurrir al expediente de aumentar la producción cuando los precios son altos, es una medida que beneficia al país, pero si los precios se elevan tratando, por ejemplo, de equilibrar una caída de precios con aumento de producción, la táctica resulta altamente lesiva a los intereses nacionales, por cuanto se tiene que explotar más barriles de petróleo para obtener la misma participación fiscal. Ello ocurre precisamente, cuando una tasa de producción inter-anual, corresponde una menor tasa en el valor de la producción hecho que inexorablemente causa un empobrecimiento del potencial petrolero del país.

13 ECONOMIA y POLlTICA PETROLERA 795 A partir de 1943, la curva de la producción petrolera nacional muestra una tendencia marcadamente ascendente que se ha mantenido hasta hoy, la cual sólo presenta tres leves declinaciones a saber: 1. El breve descenso que experimentó la producción nacional de 1949, debido a que en dicho año, la oferta mundial superó a la demanda como consecuencia del notable incremento de la producción del Medio Oriente, y también a la contratación de la demanda estacional de Estados Unidos, la cual condiciona en buena parte la tasa de producción de nuestro país. 2. La segunda pequeña declinación tiene lugar en 1953 y se debió al ajuste que sufrió la demanda petrolera mundial después de la guerra de Corea la cual se había iniciado en junio de La otra declinación se produjo en 1958, la causó la normalización del tránsito del Canal de Suez, cuya obstrucción impidió el abastecimiento del mercado europeo del petróleo del Medio Oriente. Fue la época en que los tanqueros tuvieron que seguir por la antigua ruta del Cabo de Buena Esperanza, o Cabo de Las Tormentas, trazado por Vasco de Gama en El tránsito por la inusitada y costosa vía elevó notablemente los costos de transporte, lo cual obligó a la industria petrolera a reemplazar los barcos pequeños modelos T-2 de toneladas de peso muerto, por modernos supertanques de gran calado, de mayor velocidad y de gran acción, que operan con un costo unitario sensiblemente inferior a los primeros, lo que originó una tendencia depresiva en las tarifas transoceánicas.

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