VIII. Nueva tramitación del expediente de adquisición de la nacionalidad española por residencia y medidas para evitar el fraude documental

Transcripción

1 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa VIII. Nueva tramitación del expediente de adquisición de la nacionalidad española por residencia y medidas para evitar el fraude documental María Gracia Robles Gómez Secretaria Judicial Doctorada en inmigración (Universidad de Jaén) Sumario: 1.- Introducción. 2.- La nacionalidad: 1.1. Concepto Normativa aplicable. 3.- Formas de adquirir la nacionalidad española, en especial, por residencia: 3.1. Adquisión originaria Aquisición derivativa Tramitación del expediente de adquisición de la nacionalidad española por residencia. 4.- Fraude documental en materia de estado civil. 5.- Conclusiones. 1. Introducción El incremento del número de ciudadanos extranjeros que residen en nuestro país ha generado consecuentemente el aumento de la presentación de documentos extranjeros en los diferentes organismos públicos españoles de diversa índole o naturaleza. Este estudio tiene la finalidad de analizar los documentos presentados por ciudadanos extranjeros relativos a la condición de las personas, a la familia y a la nacionalidad, en concreto, los necesarios para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y las medidas jurídicas adoptadas por el Estado español para luchar contra el fraude documental en materia de estado civil, partiendo fundamentalmente del estudio de las diversas instrucciones que sobre esta materia 333 la Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN), en el ejercicio de las competencias que le 333. Viene de la página anterior: ha acordado impartir a los Encargados de los Registros civiles españoles. 423

2 Inmigración e integración de los extranjeros en España vienen atribuidas por el artículo 9 de la Ley del Registro Civil, 41 de su Reglamento y 4 del Real Decreto 1475/2004, de 18 de junio, ha acordado impartir a los Encargados de los Registros Civiles españoles 334. Los expedientes de adquisición de la nacionalidad por residencia se han multiplicado considerablemente en los últimos años en los Registros Civiles españoles, debido fundamentalmente a que la adquisición de la nacionalidad para los inmigrantes se ha convertido en el camino definitivo para poder disfrutar plenamente de derechos de naturaleza personal y social y de ventajas o beneficios que nuestro Estado reserva, casi de forma exclusiva, para sus propios nacionales, al igual que sucede en otros Estados de nuestro entorno. Las autoridades españolas, especialmente los Encargados de los Registros Civiles, aunque también las autoridades administrativas y demás autoridades competentes en la materia, se enfrentan en numerosas ocasiones a documentos extranjeros sobre el estado civil de las personas, en los que se da fe de hechos concernientes a dicho estado civil de los ciudadanos extranjeros que no se corresponden con la realidad, debido fundamentalmente a maniobras fraudulentas. Es importante que la DGRN oriente la actuación de las autoridades del RC en orden a poder detectar los documentos extranjeros erróneos, defectuosos o fraudulentos, con la finalidad de evitar su utilización abusiva o indebida, es interesante que se reseñen los indicios o elementos contenidos en dichos documentos para negarle efecto alguno o limitar los mismos Corresponde a la DGRN, según establecen los artículos 9 de la L.R.C. y 42 del R.R.C. dictar instrucciones de carácter general relativas al servicio registral, que revisten una importancia extraordinaria. Por otro lado, dentro de esta misma función normativa, propone al Ministerio de Justicia cuantas disposiciones, en materia registral, hayan de revestir la forma de Orden o de Decreto, según estipula el artículo 41 del R. R. C. Esta facultad normativa está orientada, también, a ordenar y unificar criterios de organización e interpretación de normas superiores. 424

3 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa 2. La nacionalidad 2.1. Concepto El concepto jurídico de nacionalidad tiene su origen en el derecho romano, que sólo otorgaba protección a los miembros de las civitas romana y únicamente a aquellos individuos que gozaban de la ciudadanía romana, los ciudadanos romanos gozaban de la plenitud de los derechos públicos y privados, en oposición al peregrinus, que carecía de derechos en principio, aunque más tarde de forma gradual le fueron concedidos. En el año 212 d. de C. la Constitutio Antoniana del emperador Caracalla otorgó la ciudadanía romana a todos los ciudadanos libres del Imperio. En la Edad Media, la nacionalidad es concebida como relación de fidelidad entre el señor feudal, o en último término, el soberano y el vasallo. Durante la Edad Moderna, se sustituye esta idea feudal de la nacionalidad por la concepción de la misma como vínculo de un individuo con la organización política (Estado) a que pertenece. La nacionalidad se puede entender como el vínculo que existe entre un individuo y el Estado al que pertenece, del que se derivan una serie de derechos y obligaciones recíprocas 335. Esta definición parte del hecho de que toda persona pertenece a una comunidad nacional, pero de forma expresa precisa el vínculo jurídico y político que se crea y existe entre la organización político-jurídica de dicha comunidad y el individuo, que afecta de manera directa a la capacidad jurídica de aquel como persona y, según el artículo 9.1 y 11 CC, determina la ley aplicable a su estatuto personal Que es la definición más común, como dice Peré Raluy, Derecho del Registro Civil, Madrid, Aguilar,

4 Inmigración e integración de los extranjeros en España Federico de Castro define la nacionalidad como cualidad de pertenecer a la comunidad nacional, organizada en forma de Estado. De este concepto podemos diferenciar dos aspectos de la nacionalidad, por una parte, el aspecto público como título para formar parte de la comunidad nacional y de la organización del Estado; y por otra, el aspecto privado como estado civil del miembro de la comunidad nacional (que es el aspecto que más interesa al Derecho de la persona, de la nacionalidad). La nacionalidad es un estado civil, que influye en la capacidad de obrar del individuo que la ostenta y en su ámbito general de poder y de responsabilidad, la nacionalidad es una cualidad del estado civil, pero también se puede estudiar como derecho fundamental de las personas 336. También determina la aplicación de ley personal que regula la capacidad y el estado civil, que rige los derechos y deberes de familia o la sucesión mortis causa. Es por esto que al Estado le interesa regular la adquisición, pérdida, conservación y recuperación de la nacionalidad española, y establecer los mecanismos necesarios para evitar que su adquisición se lleve a cabo con maniobras fraudulentas que a menudo tienen por objeto la obtención de determinadas ventajas Normativa aplicable La nacionalidad se regula en diferentes textos jurídicos, pero el Código Civil sigue siendo, no obstante, la fuente principal de regulación de este instituto, en concreto, encontramos en el Código Civil un Título dedicado a la nacionalidad en los artículos 17 a 28 del Título I del 336. La nacionalidad da lugar a un status civitatis, es decir, a una serie de derechos y obligaciones tanto de determinación política como administrada (derecho de sufragio; artículos 23 y 13.2 CE). 426

5 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa libro primero que lleva, precisamente, por rúbrica de los españoles y extranjeros. Estos preceptos han sido objeto de sucesivas reformas unas veces para adaptar estas normas a las necesidades que han ido surgiendo en la sociedad (Ley de 15 de julio de 1954, inspirada en la idea de ampliar lo máximo posible los distintos supuesto de atribución de la nacionalidad española y restringir, en cambio, las causas de su pérdida) y otras, sobre todo a partir de la Constitución de 1978, para adaptar la legislación sobre la nacionalidad a los preceptos del texto constitucional. Así, la Ley de 13 de julio de 1982, basada en los principios de que la dependencia familiar no debe siempre incidir en el régimen de atribución de la nacionalidad española, de extensión de la atribución de la nacionalidad por razón de filiación y restricción de los casos de pérdida; la Ley de 17 de diciembre de 1990, que pretendió instaurar un sistema más armónico y claro tanto en su principios como en su aplicación práctica; y la Ley de 2 de noviembre de 1995, respecto a la recuperación de la nacionalidad española. En esta última dirección, hemos de señalar que los principios rectores que inspiran el artículo 42 CE, en cuanto encomienda al Estado la salvaguarda de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero, y la obligación de orientar su política hacía el retorno, son la fundamentación de la Ley 36/2002, de 8 de octubre. En esta misma línea se modifica el artículo 20 CC, para permitir a las personas cuyo padre o madre hubieren sido originariamente español y nacido en España, que puedan optar por la nacionalidad española sin límite de edad, y por otro lado, también se reforma el artículo 24 para establecer un sistema que permita evitar la pérdida de la nacionalidad española por el transcurso del plazo de tres años desde la adquisición de la nacionalidad extranjera o desde la emancipación; a estos mismos fines también se suprime en el artículo 26 el requisito 427

6 Inmigración e integración de los extranjeros en España de renunciar a la nacionalidad anterior para recuperar la nacionalidad española 337. La Constitución española la contempla también en su artículo 11 situado en su Título I, Capítulo I, rubricado de los españoles y de los extranjeros, cuyo apartado 1 remite a lo que establezca la ley para la determinación del contenido de la adquisición, conservación y pérdida de la nacionalidad, mientras que el apartado 2 consagra un principio importante en derecho de la nacionalidad como es el que ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad 338. Asimismo el apartado 3 contempla la existencia de tratados internacionales de doble nacionalidad con países iberoamericanos, y aquellos otros que hayan tenido o tengan una especial vinculación con España, a cuyos ciudadanos se les permitirá adquirir la nacionalidad española sin perder su nacionalidad de origen. En relación con la nacionalidad como derecho de los ciudadanos debemos mencionar la Declaración Universal de los Derechos del Hombre que consagra el principio de el derecho de toda persona a una nacionalidad, y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, de 16 de diciembre de 1966, artículo 24 en su párrafo tercero que establece que Todo niño tiene derecho a adquirir una nacionalidad que forman parte de nuestro ordenamiento jurídi Con esta Ley, también desaparece el supuesto dentro del catálogo de las penas en el Código Penal del castigo con la de pérdida de la nacionalidad española, anteriormente contemplado y el requisto previo de habilitación del Gobierno para recuperar la nacionalidad española cuando no se ha cumplido el Servicio Militar o la Prestación Social sustitutoria Es por esto que ninguna Ley penal o norma administrativa española puede sancionar o establecer pena alguna que consista directa o indirectamente en la privación de nacionalidad a los españoles de origen, no obstante aquellos españoles naturalizados, si pueden ser castigados con la pérdida de la nacionalidad española. 428

7 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa co 339. En cuanto al Derecho de la Unión Europea, el Tratado de Maastricht crea la ciudadanía europea, que se atribuye de manera automática a toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro 340. La nacionalidad presenta diversas facetas, en las que están involucrados distintos campos jurídicos, hasta el punto de que por algunos autores se reclama su regulación autónoma en una ley especial. 3. Formas de adquirir la nacionalidad española, referencia a la adquisión por residencia 3.1. Adquisición originaria de la nacionalidad Sobre la adquisición de la nacionalidad española se remite nuestro texto constitucional en su artículo 11 a lo establecido en la Ley, y precisamente en la ley, en nuestro Código Civil se regula, distinguiendo 339. En aplicación de lo dispuesto en la Constitución española y en el Código Civil, en concreto el artículo 96 de la Costitución estipula que Los Tratados Internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados de acuerdo con las normas generales del derecho internacional, y el artículo 1.5 del Código Civil, en este mismo sentido, establece que Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del oredenamiento interno mediante su publicación íntegra en el B.O.E El Tratado de Maastricht fue firmado el 7 de febrero de 1992, ratificado por España por autorización de la LO de 28 de diciembre de 1992, con Instrumento de Ratificación inserto en el BOE de 13 de Enero de 1994, confirma los derechos establecidos en el Tratado de Roma de 25 de marzo de La ciudadanía europea es una condición que implica una serie de prerrogativas o privilegios en el trato dispensado en los diversos países miembros a los nacionales de los demás, para promover la realización de las finalidades propias de la Unión Europea, que exige entre otras la libre circulación de personas dentro de un espacio único europeo sin más limitaciones que las que el propio Derecho Comunitario contempla. 429

8 Inmigración e integración de los extranjeros en España a su vez entre la adquisición originaria y la derivativa, diferenciación que ofrece enorme trascendencia constitucional al tratar la pérdida de la nacionalidad en el supuesto del párrafo 2 del citado precepto. La adquisición originaria opera automáticamente a partir del momento del nacimiento, y puede tener su causa en la filiación ius sanguinis o el nacimiento en un lugar del territorio nacional ius soli. La derivativa implica un cambio respecto de la anterior nacionalidad, por unos hechos o circunstancias posteriores al nacimiento, ésta a su vez puede ser por carta de naturaleza, por consolidación y por residencia. A continuación y en primer lugar haremos mención esquemáticamente de los diferentes casos de adquisición de la nacionalidad española contemplados en el Código Civil, para proceder, en segundo extremo, a desarrollar el supuesto de adquisición de la nacionalidad por residencia que es el caso que nos ocupa. La adquisición originaria de la nacionalidad española se contempla en el Código Civil en los siguientes supuestos: Adquisición originaria por filiación. Son españoles de origen los nacidos de padre o madre españoles. (artículo 17.1.a C.C). Adquisición originaria por nacimiento en territorio español. Son españoles de origen los nacidos en España de padres extranjeros si, al menos, uno de ellos hubiera nacido también en España. Se exceptuan los hijos de funcionario diplomático o consular acreditado en España (artículo 17.1.b C.C). 430

9 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa Los nacidos en España de padres extranjeros, si ambos carecieren de nacionalidad o la legislación de ninguno de ellos atribuyere al hijo una nacionalidad (artículo 17.1.c C.C). Los nacidos en España cuya filiación no resulte determinada. A estos efectos, se presumen nacidos en territorio español los menores de edad cuyo primer lugar conocido de estancia sea territorio español (artículo 17.1.d C.C) Adquisición derivativa de la nacionalidad. La adquisición derivativa de la nacionalidad española se regula en el Código Civil en los siguientes supuestos: Adquisición derivativa de la nacionalidad por adopción. El extranjero menor de dieciocho años adoptado por un español adquiere, desde la adopción, la nacionalidad española de origen. Si el adoptado es mayor de dieciocho años podrá optar por la nacionalidad española de origen en el plazo de dos años a partir de la constitución de la adopción (artículo 19 C.C). Adquisición derivativa de la nacionalidad por opción. Pueden optar por la nacionalidad española. Aquellos que estén o hayan estado sujetos a la patria potestad de un español. Aquellos cuyo padre o madre hubieran sido originariamente español y nacido en España. Los comprendidos en los arículos 17.2 y 19.2 C.C. 431

10 Inmigración e integración de los extranjeros en España Adquisición derivativa de la nacionalidad por carta de naturaleza. La nacionalidad española se adquiere por carta de naturaleza, otorgada discrecionalmente mediante Real Decreto,cuando en el interesado concurran circunstancias excepcionales (artículo 21 C.C). Adquisición derivativa de la nacionalidad por consolidación. La posesión y la utilización continuada de la nacionalidad española durante diez años, con buena fe y basada en un título inscrito en el Registro Civil, es causa de consolidación de la nacionalidad, aunque se anule el título que la originó (artículo 18 C.C). Adquisición derivativa de la nacionalidad por residencia. Concesión de la nacionalidad española a un extranjero por su residencia en España, durante el plazo fijado en la ley (artículo C.C) Artículo 21.2 C.C. La nacionalidad española también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente y mediante la concesión otorgada por el Ministerio de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional. Artículo 22 C.C. 1.Para la concesión de nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años. Serán suficientes cinco para los que hayan obtenido la condición de refugiado y dos años cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes. 2. Bastará el tiempo de residencia de un año para: a. El que haya nacido en territorio español. b. El que no haya ejercitado oportunamente la facultad de optar. c. El que haya estado sujeto legalmente a la tutela, guarda o acogimiento de un ciudadadno o institución españoles durante dos años consecutivos, incluso si continuare en esta situación en el momento de la solicitud. d. El que al tiempo de la solicitud llevare un año casado con español o española y no estuviere separado legalmente o de hecho. e. El viudo o viuda de española o español, si a la muerte de su cónyuge no existiera separación legal o de hecho. f. El nacido fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieren sido españoles. 432

11 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa Al analizar los motivos por los que el legislador español ha creído conveniente establecer la posibilidad para los ciudadanos extranjeros de adquirir la nacionalidad española por residencia legal en nuestro territorio transcurridos determinados plazos, los encontramos en el derecho antiguo como imposición al extranjero residente de la condición de vasallo o súbdito; para cambiar más tarde en la época moderna, a partir de las Constituciones, que se concede como facultad de adquirir la nacionalidad. Es lógico pensar que, cualquier persona extranjera que resida legalmente en otro país, durante un determinado periodo de tiempo, comience a crear vínculos de unión con el nuevo Estado en el que reside, y progresivamente proceda a integrarse en la nueva sociedad. Los nacionales disfrutan de más privilegios y derechos que los ciudadanos extranjeros, por lo que es justo que al extranjero residente se le brinde la posibilidad de alcanzar el mismo status como persona que ejercitan los ciudadanos nacionales del Estado en cuestión. Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante unos plazos determinados; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como el 3. En todos los casos, la residencia habrá de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición. A los efectos previstos en la letra d) de del apartado anterior, se entenderá que tiene residencia legal en España el cónyuge que conviva con funcionario diplomático o consular español acreditado en el extranjero. 4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española. 5. La concesión o denegación de la nacionalidad por residencia deja a salvo la vía judical contencioso-administrativa. 433

12 Inmigración e integración de los extranjeros en España caso de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. El legislador ha establecido entre los requisitos para la obtención de la nacionalidad española por residencia, el transcurso de diferentes plazos de tiempo, favoreciendo a aquellos inmigrantes que están en determinadas circunstancias como es el hecho de pertenecer a determinados países con los que España mantiene determinada vinculación de carácter histórico. Los plazos los señala el artículo 22 del C. C y son los siguientes: Primero. Diez años, sin más requisitos. Segundo. Cinco años, para los que hayan obtenido asilo o refugio. Tercero. Dos años, cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes. Cuarto. Basta un año para: a) El que haya nacido en territorio español. b) El que no haya ejercitado oportunamente la facultad de optar. c) El que haya estado sujeto legalmente a la tutela, guarda o acogimiento de un ciudadano o institución españoles durante dos años consecutivos, incluso si continuara en esta situación en el momento de la solicitud. 434

13 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa d) El que al tiempo de la solicitud llevara un año casado con español o española y no estuviere separado legalmente o de hecho. e) El viudo o viuda de español o española, si a la muerte del cónyuge no existiera separación legal o de hecho. f) El nacido fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles. En todos los casos se requiere, además del transcurso del plazo indicado, que la residencia en España sea legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición. A los efectos del supuesto d) anterior, se entiende que tienen residencia legal en nuestro país el cónyuge que conviva con funcionario diplomático o consular español acreditado en el extranjero. Por residencia legal debe entenderse aquellas situaciones de estancia y residencia descritas en la legislación de extranjería, lo que trae consigo que no se cumpliría este requisito si la residencia en España es de mero hecho (como la residencia clandestina o el supuesto de los inmigrantes indocumentados que permanecen en nuestro país), sino que se precisa que el extranjero residente tenga autorización de residencia o permiso de residencia o posea el documento especial, si se trata de refugiados políticos. La residencia continuada ha sido interpretada como que el artículo 22 del C.C exige la presencia física o real del inmigrante interesado en el territorio español, y además que la residencia sea ininterrumpida durante el periodo de tiempo legalmente establecido, aunque la jurisprudencia al desgranar el significado del carácter continuo de la residencia entiende que la interrupción no se produce si el inmigrante realiza cortos, ocasionales y justificados viajes o salidas al extranjero. 435

14 Inmigración e integración de los extranjeros en España La residencia efectiva constituye prueba de la voluntad de integrarse el interesado en la sociedad española, grado de integración que será objeto de valoración en el expediente por el Encargado del Registro Civil 342. El requisito señalado en el artículoo 22.3 C.C de que la residencia ha de ser inmediatamente anterior a la petición, obliga a rechazar aquellas solicitudes de adquisición de nacionalidad cuando se presentan en el tiempo en el cual la residencia actualmente no existe en España o carece de las características de ser legal o continuada, a pesar de haberse prologado durante los plazos exigidos. La concesión de la nacionalidad por residencia se otorga por el Ministerio de Justicia. Aunque puede denegarse por motivos razonados de orden público o interés nacional, en este caso el ciudano extranjero podrá utilizar la vía judicial contencioso-administrativa (artículo 22.5 del CC) STS de 19 de noviembre de Así ha declarado la Sentencia del T.S de 24 de abril de 1999, citando a otras muchas como las de 8-11 de 1993, , , 14-4, 12-5, y de 1998, la concurrencia de motivos de orden público e interés nacional, deberán motivarse racionalmente en la resolución denegatoria de la concesión. Se entenderán motivada cuando se argumente en la resolución suficientemente la presencia de estos requisitos como fundamento básico para no otorgar la nacionalidad española. Un sector de la doctina ha criticado la posibilidad de que el Ministerio de Justicia pueda, amparándose en estos supuestos, rechazar la concesión de la nacionalidad española, de manera arbitraria o discrecional. La inclusión de conceptos jurídicos indeterminados en la norma no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administación para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única solución correcta a la vista de los hechos acreditados, el reconocimiento de la nacionalidad española no puede ser entendida como una potestad discrecional sino un deber cuando estamos en presencia de todos los requisitos legalmente previstos. Estos dos conceptos de orden público e interés nacional deberán interpretarse de conformidad con la consolidada jurisprudencia que reiteradamente se ha referido a los mismos con motivo de la excesiva utilización que las leyes de naturaleza administrativan hacen de estos términos. 436

15 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa El expediente de adquisición de la nacionalidad se tramita en el Registro Civil del domicilio del interesado (art. 63 LRC y arts. 220 y ss. RRC), éste deberá acreditar en dicho expediente, además de los requisitos anteriormente reseñados, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española y se practican una serie de comprobaciones de datos relativos a los requisitos, que estipula la legislación del Registro Civil. El Juez Encargado del Registro oirá al interesado para evaluar dicho grado de adaptación a la cultura y estilo de vida español, y procurará oír también y por separado al cónyuge sobre el cambio de nacionalidad y las circunstancias concurrentes (arts. 21.2, 22.4 CC y 221 RRC). Ni la Ley ni el Reglamento definen el concepto de buena conducta cívica y tampoco el de suficiente grado de integración en la sociedad española, sino que corresponde al Encargado del Registro Civil la apreciación concreta de estos conceptos de amplios y difusos contornos. El Tribunal Supremo, en reiterada jurisprudencia, intenta dar un concepto de buena conducta cívica al interpretar el artículo 22.4 del Código Civil. La buena conducta cívica remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y para cada uno. No se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que el solicitante de la nacionalidad por esta vía tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable. El comportamiento debe acomodarse al que tendría un ciudadano medio en la sociedad actual. Según se establece por la Sentencia T.S de 25 de abril de 2007 en el proceso de integración de este concepto jurídico indeterminado (conducta cívica), debe considerarse si la conducta del solicitante se adecua a los parámetros de exigibilidad de una conducta aceptable socialmente, sobre todo, atendiendo a la trayectoria y acti- 437

16 Inmigración e integración de los extranjeros en España tudes demostradas por aquel durante su estancia y convivencia con la sociedad de su entorno, la española, en la que pretende un arraigo tal, como es la nacionalidad. El Juez-Encargado tendrá que valorar en el expediente el conjunto de actos de la vida del solicitante extranjero en nuestra sociedad, especialmente en los años anteriores a la solicitud, para alcanzar un convencimiento sobre su trayectoria personal. El examen del suficiente grado de integración se realizará bajo la responsabilidad del Encargado, cumpliendo el principio de inmediación que exige la presencia física del Juez-Encargado en este trámite del expediente. Resulta ineludible que éste exprese el juicio que le merece el grado de integración del interesado en nuestra sociedad, mediante una apreciación directa y personal. Son varios los países europeos que establecen en su legislación de manera detallada los factores que deben estar presentes para determinar el suficiente grado de integración social, exigiendo, por ejemplo, la superación de un examen de idioma como requisito necesario para la adquisición de la nacionalidad del Estado en cuestión, argumentándose que el conocimiento de la lengua del país receptor del nuevo nacional, es requisito imprescindible para garantizar la integración en la sociedad en la que reside. El conocimiento del idioma, por el ciudadano extranjero, es un elemento revelador del nivel de adaptación al país de residencia. También se suele exigir que el solicitante demuestre en una prueba el conocimiento de la cultura o de la geografía del país, como signo de arraigo social. La legislación española tampoco proporciona la definición legal del suficiente grado de integración, a pesar de la exigencia de su concurrencia o apreciación en el expediente de adquisición de la nacionalidad por 438

17 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa residencia, ni tampoco detalla (como otras legislaciones foráneas) los elementos a tener en cuenta en la determinación de dicho concepto 344, es por esto que se precisa delimitar el concepto que tratamos. Este requisito que se analiza, unicamente se exige respecto de la solicitud de nacionalidad española por residencia, lo que implica un nexo de unión directo entre la permanencia del inmigrante en el país y la integración en la sociedad en la que el interesado reside. Así pues, la residencia, necesaria a efectos de la obtención de la nacionalidad española, debe ser entendida como algo más que el simple transcurso del tiempo, ya que los periodos de estancia legal producirán verdadero arraigo en la sociedad en la que reside. El suficiente grado de integración en la sociedad deberá, según se estipula en el artículo 22.4 del C. C, ser acreditado por el interesado promotor del expediente. Para justificarlo el peticionario podrá utilizar todos los medios de prueba de los que pueda valerse, admitidos en nuestro ordenamiento jurídico (artículo del R.R.C.); la apreciación de los referidos medios de prueba deberán analizarse a la luz de la Instrucción de 20 de marzo de 2006 sobre prevención del fraude documental en materia de estado civil. Por otra parte, se exige al Encargado, en este trámite de examen de la integración social, oir personalmente al interesado, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles El Reglamento del Registro Civil en el artículo 221 equipara el concepto de integración social con la adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, de manera que el grado de integración en la sociedad equivale al grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, terminología también empleada en el artículo del citado Reglamento que requiere que en la solicitud de nacionalidad por residencia se indique, entre otros aspectos,...si habla castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales y las demás que estime conveniente. 439

18 Inmigración e integración de los extranjeros en España De esta forma, la audiencia personal del promotor del expediente sobre la adquisición de la nacionalidad por residencia, se convierte en medio imprescindible para comprobar la concurrencia de la integración social del ciudadano extranjero, así como la necesidad de su apreciación directa y personal por parte del Encargado del Registro Civil es requisito ineludible Tramitación del expediente de adquisición de la nacionalidad española por residencia La tramitación de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia se ha visto renovada con la Instrucción de 26 de julio de 2007 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, motivada fundamentalmente por el notable incremento de solicitudes de adquisición de nacionalidad en los Registros Civiles y en la propia Dirección General en los últimos años. En poco tiempo este fenómeno se ha producido a un ritmo tan acelerado, que la carga de trabajo tanto de los Registros Civiles, como de la Dirección General de los Registros y del Notariado se ha visto desbordada hasta el límite de no poder tramitar de manera eficaz los procedimientos relativos al estado civil de las personas, como es el caso del dilatado plazo de tiempo que actualmente se estaba empleando en los expedientes de la adquisición de la nacionalidad por residencia. La Administración española debe adoptar las medidas necesarias para afrontar esta nueva situación, medidas que, sin embargo, deben aplicarse sin conculcar los derechos de los ciudadanos, y de forma especial los de los más débiles, como es el caso de los menores. Desde la Dirección General, se pretende unificar la conformación del procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residen- 440

19 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa cia, agilizar su tramitación, velar por los derechos de todos los ciudadanos, extremando el cuidado cuando están implicados menores de edad y, en general, facilitar el procedimiento del expediente a los ciudadanos evitando dilaciones indebidas o trámites superfluos. Las nuevas medidas adoptadas en el procedimiento de adquisición de nacionalidad por residencia, son relativas tanto a la ordenación del expediente, como a la documentación integrante de éste, estableciendo la falta de necesidad de la aportación por el interesado de aquellos documentos que obran en poder de la Administración y, especialmente la verificación de la autenticidad de los documentos extranjeros que son exigidos por la legislación española. No podemos encontrar normas en la legislación registral vigente que estructuren la forma o manera de ordenar la documentación, y es por esto que en la práctica de los diferentes Registros Civiles españoles se aprecian notables diferencias, contrarias al principio de uniformidad que debe impregnar todos estos procedimientos en aras a razones de seguridad jurídica y de agilidad. Para conseguir estos fines, el Centro Directivo imparte instrucciones sobre la obligación de numerar consecutivamente todos los folios que formen parte de la tramitación de la adquisición de nacionalidad por residencia garantizando de esta manera la integridad de los expedientes instruidos en virtud del principio de seguridad jurídica. La Instrucción de 26 de julio de 2007, en atención de las exigibles garantías de uniformidad y agilidad, intenta dar solución a esta situación, fijando reglas generales sobre la conformación del expediente con arreglo a un criterio lógico procedimiental basado en la siguiente secuencia: identificación del solicitante, competencia del órgano registral, legitimación del promotor, prueba, informes y propuestas de resolución. 441

20 Inmigración e integración de los extranjeros en España Se venía observando en la práctica la aceptación para la incoación del expediente de diferentes modelos de solicitud de nacionalidad española por residencia, modelos que en muchas ocasiones no contenían una información completa para los ciudadanos y no exigían la aportación de datos necesarios, por esto la nueva solicitud de nacionalidad española en sí misma también refleja este espíritu renovador de uniformidad de la Instrucción citada, ya que s obligatorio presentarla según el modelo normalizado por Resolución de 7 de mayo de 2007 de la Subsecretariadel Ministerio de Justicia (B.O.E de 25 de julio de 2007) 345. Respecto de los documentos exigidos par conformar el expediente, junto con la solicitud, según el nuevo modelo normalizado anteriormente reseñado, el interesado deberá aportar los documentos o, en su caso, copia cotejada de los mismos, que se indican a continuación. Tarjeta de Identidad de Extranjero, Tarjeta de Familiar de Ciudadano de la Unión Europea o Certificado del Registro Central de Extranjeros. Certificado de Empadronamiento, en su caso. Autorización judicial para actuar en representación del menor o incapaz, en su caso. Pasaporte. Certificado de nacimiento del interesado. Certificado de matrimonio con español o española, en su caso Este modelo se encuentra disponible en el portal del Ministerio de Justicia: www. mjusticia.es 442

21 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa Certificado literal de nacimiento del cónyuge español, en su caso. Certificado de nacimiento de hijos menores de edad. Certificado expedido de antecedentes penales del país de origen, o consular de buena conducta. Documentos acreditativos de los medios de vida para residir en España. Otros documentos que quiera aportar el promotor del expediente,o, que sean requridos por el Encargado del Registro Civil y que guarden relación con el objeto del expediente. Junto a todos estos documentos, se unirán las diferentes actas de las audiencias practicadas, informe del Ministerio Fiscal 346 y Auto-propuesta del Encargado del Registro Civil. El control de la autenticidad de los documentos extranjeros es un trámite de especial importancia en la instrucción del expediente de adquisición de la nacionalidad española por residencia que tiene por objeto la comprobación por el Encargado de los documentos aportados para detectar aquellos que sean erróneos, defectuosos o fraudulentos y 346. En los expedientes gubernativos, siempre ha de ser oído el Ministerio Fiscal (artículos 97.2 LRC y 348. III RRC), que tiene asignada la función de velar por la instrucción y la tramitación adecuada del expediente y atribuida la facultad de proponer las diligencias o pruebas oportunas (artículo 344 RRC y 97 LRC), que pueden ir dirigidas a verificar la concurrencia en el solicitante de las circunstancias que reducen el tiempo exigido de residencia en España; si habla castellano u otra lengua oficial española; cualquier hecho relativo a su adaptación a las costumbres o modo de vida de la sociedad española, como estudios, actividades benéficas o sociales y los demás que estime convenientes. Es por esto, que al Ministerio Fiscal, en muchas ocasiones al emitir su informe se le presentan situaciones en las que interesa el control de la autenticidad de determinados documentos. 443

22 Inmigración e integración de los extranjeros en España negarles total o parcialmente eficacia jurídica. El Juez-Encargado deberá cerciorarse de que los documentos estén debidamente legalizados, este requisito formal que garantiza la autenticidad del documento, la legalización, ha sido calificado como complicado por la intervención acumulativa de autoridades y de funcionarios que conlleva. La legalización, cuya razón de ser es la prevención del fraude documental, puede ser objeto de dispensa según lo dispuesto en el Convenio de la Haya de 5 de octubre de 1961 y el Convenio de Atenas de 15 de septiembre de Esta dispensa supone la sustitución de la compleja legalización de los documentos por vía diplomática por el más sencillo trámite de la apostilla, la cuál supone la certificación de la autenticidad de la firma, de la calidad del signatario y de la identidad del sello o timbre, por parte únicamente de la autoridad competente del propio Estado productor del documento. La apostilla deberá figurar en modelo normalizado sobre el propio documento, y debe ser autorizada por la autoridad previamente comunicada por el Estado parte, la cual deberá llevar un Registro o fichero de apostillas, de tal forma que la garantía de autenticidad del documento extranjero se complementa mediante la atribución a cualquier interesado de la facultad de recabar de la autoridad que haya expedido la apostilla comprobación de la concordancia entre la apostilla extendida y las anotaciones del Registro o inventario de apostillas que ha de llevar la propia autoridad. Salvo lo dispuesto en los Tratados Internacionales, requerirán legalización todos los documentos expedidos por funcionarios extranjeros (artículo 88 Reglamento del Registro Civil), salvo que al Encargado del Registro Civil le conste directamente la autenticidad o los reciba por vía oficial o diligencia bastante (artículo 89 Reglamento del Re- 444

23 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa gistro Civil). En lo que respecta al procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residencia respecta, estos preceptos son aplicables al certificado de nacimiento del promotor del expediente, al de nacimiento de los hijos menores de edad, en su caso, y, al certificado sobre antecedentes penales del país de origen del solicitante 347. El Encargado habrá de comprobar, pues, el expediente tanto las legalizaciones que se hayan efectuado como las que no se hayan hecho, por tratarse en este último caso de documentos expedidos por funcionarios de Estados parte del Convenio de la Haya de 5 de octubre de 1961 o a los que sea aplicable el Convenio de Atenas de 15 de septiembre de 1977 de la Comisión Internacional de Estado Civil, en cuyo caso la legalización será sustituida por el trámite de la apostilla. El documento extranjero necesitará ser presentado debidamente traducido al idioma oficial español (art. 86 RRC), aunque se permite al Encargado que se prescinda de este requisito de la traducción si le consta el contenido del documento extranjero. En su defecto, la traducción puede realizarse por Notario, Cónsul, Traductor u otro órgano o funcionario competente. En esta fase de control de los documentos, al Encargado también le está encomendado examinar la competencia de la persona que realiza la traducción. Otra de las novedades destacables es la supresión de la aportación del certificado expedido por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil sobre periodos de residencia y del de antecedentes penales La ausencia del requisito de legalización es un defecto que impedirá la inscripción registral (Resolución de 22 de enero de 1998) La supresión de la aportación de estos documentos se ha efectuado en aplicación del artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de 445

24 Inmigración e integración de los extranjeros en España En virtud del principio de economía procesal, sería desproporcionado que los ciudadanos tuvieran que presentar documentos que ya están en poder de la Administración para poder conseguir una tramitación sin dilaciones indebidas. El art. 220 del RRC establece la necesidad que el peticionario indique especialmente La residencia en territorio español, con precisión de fechas y lugares y, por otro lado, el artículo siguiente añade que será el mismo interesado el que probará tales hechos; la residencia se acreditará, de ser posible, por la información del Gobierno Civil o de la Dirección General de la Policía del Ministerio del Interior 349. La actual tarjeta de identidad de extranjero, obtenida por todos aquellos a los que se le ha expedido un visado o una autorización para permanecer en España por un periodo superior a seis meses, o la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión o, en el caso de los nacionales de países de la Unión Europea o de Estado parte del Acuerdo Económico Europeo, el nuevo certificado, en los que constará el número de identidad de extranjero entre otros datos, expedido tras su inscripción en el Registro Central de Extranjeros cuando su residencia vaya a ser las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que determina, dentro del elenco de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, el de no tener que presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración Estas previsiones normativas, que son incorporadas por el Real Decreto 1917/1986, de 29 de agosto, han de aplicarse en consonancia con la actual regulación de la situación de los extranjeros en España, teniendo en cuenta la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social en sus artículos 4, 29, 30, 30 bis 31 y 32 y los Capítulos I Y II del Reglamento de desarrollo de la Ley, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, así como el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de los ciudadanos de los Estados Miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. 446

25 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa superior a tres meses. Son documentos bastantes en orden al cumplimiento del artículo 221 del Reglamento del Registro Civil, antes citado, y suficientes para la emisión del informe por el Encargado del Registro Civil y el Ministerio Fiscal antes de elevar el expediente para su resolución final a la Dirección General de los Registros y del Notariado. También, como antes hemos indicado, se ha suprimido la presentación junto con la solicitud de la nacionalidad por residencia del certificado de antecedentes penales por parte del interesado, para evitarle molestias y los gastos correspondientes a la tasa que hay que abonar al solicitar el impreso de los citados antecedentes. Si bien, la buena conducta cívica, anteriormente analizada como requisito del artículo 22.3 del Código Civil, no se puede identificar con la carencia de antecedentes penales, policiales o administrativos, la ausencia de antecedentes penales es un primer indicador. Sin embargo, debido a que la información derivada de dicho certificado, es necesaria para la decisión final del expediente y tratándose de un documento custodiado por el Registro Central de Penados y Rebeldes, dependiente del Ministerio de Justicia, resulta legalmente procedente y oportuno que sea la propia Dirección General de los Registros y del Notariado la que solicite dicho certificado, siempre que el promotor del expediente exprese su consentimiento a tal fin en la solicitud de incoación del propio expediente 350. Si el interesado, en caso de ser mayor de edad, no consiente dicho acceso a la Dirección General, el Encargado deberá exigirle el certificado de antecedentes penales, sin el cual no deberá dar por terminada la tramitación del expediente En el modelo normalizado de la solicitud de la nacionalidad por residencia existe una casilla especial para marcar con una equis y consentir que la Dirección General de los Registros y del Notariado acceda a los datos que consten en el Registro Central de Penados y Rebeldes. 447

26 Inmigración e integración de los extranjeros en España En aquellos expedientes en los que estén interesados menores de edad o incapacitados habrá de extremarse el control de las posibles sentencias o resoluciones de nulidad, divorcio o separación, incapacitación y de atribución del ejercicio de la patria potestad, para poder determinar a quién corresponde solicitar o asistir al menor o incapaz en la solicitud de la nacionalidad española. Por otro lado, en esta clase de expedientes, habrá que determinar la competencia del Registro Civil en el caso de que los titulares de la patria potestad o de la tutela residan en municipios diferentes. Como hemos podido comprobar, la mayor parte de las reformas introducidas en la tramitación del expediente de la adquisición de la nacionalidad por residencia hacen alusión a la necesidad de la aportación o a la supresión de documentos que acrediten la situación en que se encuentra el promotor del expediente, documentos cuya autenticidad debe controlarse cuidadosamente por el Juez-Encargado del Registro Civil. A continuación, se realiza un estudio sobre las medidas adoptadas por el Estado español para prevenir el fraude documental en materia de estado civil Fraude documental en materia de estado civil La Comisión Internacional del Estado Civil (CIEC) dedica desde hace tiempo una especial atención al fenómeno creciente del fraude documental en materia de estado civil. La CIEC está integrada por 16 Estados, su ámbito de actuación recae sobre cuestiones relativas a la condición de las personas, familia y la nacionalidad, y los estudios elaborados en su seno tienen por finalidad armonizar las diferentes legislaciones de sus Estados miembros 351. La CIEC realiza periódica Forman parte de la CIEC los siguientes Estados: Alemania, Austria, Bélgica, Cro- 448

27 C. Molina Navarrete, N. Pérez Sola y G. Esteban de la Rosa mente intercambios de información sobre casos de fraude documental en materia de estado civil y sobre medidas adoptadas por alguno de sus Estados miembros para luchar contra el fraude. En el ámbito de estas competencias se ha adoptado, por unanimidad de todos sus miembros, la Recomendación (nº 9) relativa a la lucha contra el fraude documental. En esta Recomendación se imparten orientaciones prácticas en orden a la prevención de dicho fraude que deberán ser valoradas e indicadas, conforme a lo estipulado en los arts. 23 y 27 de la LRC y 85 de su Reglamento, en la calificación de las certificaciones de las actas de los Registros Civiles extranjeros que se presenten en un Registro Civil español, bien como título directamente inscribible, bien como documento complementario en cualquier tipo de expediente o actuación registral. La Recomendación Nº 9 de la CIEC, adoptada por unanimidad en la Asamblea General el 17 de marzo de 2005, pretende, por una parte, llamar la atención de los Estados miembros sobre los indicios que permitan identificar un documento de estado civil fraudulento, erróneo o defectuoso y, por otra, fomentar la colaboración entre los Estados miembros con miras a esa identificación. La Dirección General de los Registros y del Notariado, en el ejercicio de las competencias que le vienen legalmente atribuidas, ha acordado a través de la Instrucción de 20 de marzo de 2006 hacer pública la citada Recomendación y comunicar a todos los Encargados de los Registros Civiles españoles, Municipales, Consulares y Central los criterios y orientaciones prácticas para detectar y evitar el fraude documental en materia de estado civil de las personas. acia, España, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Suiza y Turquía. 449