Mecanismos de Protección Contingente en el Comercio Intraregional

Transcripción

1 Serie LATN Papers Nº 43 Mecanismos de Protección Contingente en el Comercio Intraregional del Mercosur Julio J. Nogués? Versión preliminar Septiembre de 2005? Miembro de la Academia Nacional de Ciencias Económicas y Profesor en la Escuela de Gobierno, Universidad Di Tella.

2 I. Introducción Como lo señalan los artículos profesionales de la última década y media, si bien los mecanismos antidumping y de salvaguardia usualmente conocidos como de protección contingente (o instrumentos de defensa comercial) están diseñados para otorgar protección, su existencia y las medidas que estos producen son perjudiciales para el sistema multilateral y para los países Miembros que hacen uso de ellos. Esta conclusión economicista es aplicable a casos particulares, pero está divorciada del contexto social y político en el cual se debaten estas medidas en países en desarrollo, particularmente durante sus procesos de liberalización comercial. Este brief discute en la sección siguiente la economía política del uso de estas medidas y repasa en la Sección III los instrumentos de protección contingente del Mercosur, comparándolos con la experiencia en otros acuerdos. La Sección IV analiza los riesgos asociados a la creación de una "salvaguardia del Mercosur", mientras que la Sección V enfatiza la importancia de ciertas regulaciones que deberían acompañar al establecimiento de este nuevo instrumento para reducir los riesgos de sus potenciales efectos proteccionistas. Las conclusión del trabajo presenta unas breves reflexiones. II. Economía Política de la Liberalización y la Protección Contingente La economía política asociado con la sustentabilidad de la liberalización comercial, es más compleja que la simple afirmación de que la protección siempre es mala. El gran desafío que enfrentan los instrumentos de protección contingente no es decir que "no" a las solicitudes de protección sino, el decir que "si" el mínimo número de veces que estas medidas son consideradas necesarias para implementar y sustentar una economía abierta. La decisión de este "mínimo" recae en parte en las reglas que se establezcan para administrar estos instrumentos pero fundamentalmente, en la habilidad de los líderes políticos que apoyan la apertura de la economía. Sustentar y profundizar la apertura comercial también fue la gran preocupación de los líderes que crearon el GATT en Ellos también tuvieron que convivir con elevadas presiones proteccionistas y su habilidad consistió en crear válvulas de escape controlables. Por ejemplo, en el artículo XIX de este Acuerdo se lee que las medidas de salvaguardia se usarán cuando: "... como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones incluidas en las concesiones arancelarias contraídas por una parte contratante en virtud del presente Acuerdo, las importaciones de un producto... han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a los productores nacionales..." (OMC 1994, p , subrayado del autor). Es decir, las salvaguardias fueron creadas para

3 atender circunstancias excepcionales surgidas en el contexto de la liberalización comercial que se implementaba en el marco de las nacientes negociaciones multilaterales. Las salvaguardias fueron creadas para proteger la apertura de la economía y no para revertirla. Un análisis reciente sobre la creación y uso de los mecanismos antidumping y salvaguardias en países de América Latina, concluye que las regulaciones y medidas adoptadas paralelamente a la liberalización comercial que estos países comenzaron a implementar alrededor de mediados de los 80, compartieron los mismos objetivos que tenían los fundadores del GATT, ahora OMC (Finger y Nogués 2005). Esta conclusión general es válida para cada uno de los países que se analizaron en este estudio incluyendo Argentina y Brasil (Nogués y Baracat 2005, y Kume 2005). Los responsables de proponer e implementar estos procesos de apertura, reconocieron que para asegurar su éxito y sustentabilidad, debían estar acompañados por mecanismos adecuados de protección contingente. A pesar de las muchas medidas implementadas, el comercio y la producción cubiertos por las mismas solo representan una baja proporción de los respectivos totales 1. Los instrumentos creados por Argentina y Brasil han ayudado a consolidar la apertura de estas economías y no a revertirla. Esta es precisamente la visión que debiera guiar la creación de un instrumento de una "salvaguardia del Mercosur" para limar los aspectos que son políticamente mas ásperos del comercio intra-regional. III. Protección Contingente en el Mercosur El Mercosur no cuenta con un instrumento adecuado de defensa comercial para regular los ajustes demandados por el libre comercio intra-regional. En el marco de los acuerdos comerciales, esta característica es mas la excepción que la regla. Por ejemplo, en nuestro continente, la Comunidad Andina, y el Mercado Común Centroamericano, cuentan con salvaguardias para administrar el comercio intra-regional (Reina y Zuluaga 2005, y Monge-Gonzalez y Monge-Ariño 2005). También, varios acuerdos bilaterales como por ejemplo los firmados por Estados Unidos con Chile, y mas recientemente con los seis países de DR-CAFTA (República Dominicana, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Estados Unidos y Guatemala) contemplan el uso de salvaguardias agrícolas especiales (World Bank 2005). Para varios de estos productos, la competencia con las importaciones genera fuertes resistencias políticas. También es de interés destacar que durante la Rueda Uruguay y a diferencia de los países desarrollados, su poca experiencia en las negociaciones multilaterales, llevó a muchos países en desarrollo incluidos los del Mercosur, a 1 E n e l c a s o d e A r g e n t i n a, l a s m e d i d a s d e p r o t e c c i ó n c o n t i n g e n t e c u b r e n a l r e d e d o r d e l 1, 6 % d e l a s importaciones y un poco mas del consumo aparente (Nogués y Baracat 2005).

4 descuidar el establecimiento de reservas para sus industrias sensibles. Esto contrasta con la existencia de una batería de medidas arancelarias y no arancelarias que aplican los países industriales para proteger sectores tales como la agricultura (que también esta protegida por salvaguardias agrícolas especiales), la industria textil, y la de vestimenta. A veces el nombre del instrumento usado es explícito como las salvaguardias agrícolas especiales mencionadas mas arriba. En otros casos, el instrumento es mas general como las salvaguardias de la Comunidad Andina y a veces, se usan medidas menos transparentes como los aranceles variables agrícolas usados por Chile. En el contexto de los acuerdos regionales y bilaterales, la ausencia de salvaguardias no debe ser necesariamente interpretada como una señal de que los países miembros están mas a favor del libre comercio que los pertenecientes a otros acuerdos que si permiten su uso. Esto es así, porque la gran mayoría de estos acuerdos convalida el uso de medidas antidumping entre los Miembros lo a menudo ha originado usos inadecuados de este instrumento 2. Mientras que los peticionantes de medidas antidumping acusan a las empresas exportadoras extranjeras de comportarse de manera desleal, los peticionantes de medidas de salvaguardia están reconociendo debilidades domésticas y solicitan protección por un tiempo limitado para intentar superarlas. Económicamente los problemas a enfrentar son distintos y las medidas también tienen impactos económicos y políticos distintas. Sobre este tema cabe mencionar que el artículo XXIV del GATT que regula la creación de acuerdos comerciales ni establece una prohibición ni promueve el uso de salvaguardias intra-regionales. Sin embargo, es una obligación de los países Miembros de la OMC que permiten el uso de salvaguardias intra-regionales, el que las mismas no violen las obligaciones multilaterales establecidas y en particular, las medidas protectivas no deben superar los aranceles consolidados en la OMC En términos económicos, la demanda por salvaguardias intra-regionales es generalmente mas intensa por parte de los Miembros más chicos. En parte, esto se explica porque en un acuerdo entre países en desarrollo que carece de un marco de reglas para la convergencia macroeconómica, las inestabilidades reales y monetarias se propagan con más fuerza desde los países más grandes a los más chicos que viceversa. Por ejemplo, es probable que una etapa recesiva del mercado interno de Brasil aumente de manera más importante la penetración de importaciones de Argentina provenientes de este origen que viceversa. Asimismo, la volatilidad del valor real de las monedas también ha sido un determinante importante del uso de medidas de protección contingente (para Argentina y Chile, véase por ejemplo Nogués y Baracat 2005 y, Saez 2005). Por ejemplo, entre La Unión Europea y el acuerdo Canadá-Chile prohiben el uso de medidas antidumping para regular su comercio intra-regional y por lo tanto, representan dos excepciones a la regla mas general.

5 y 2004, el 19% de las medidas antidumping de la Argentina estuvieron dirigidas contra Brasil (Nogués y Baracat 2005). IV. Riesgos Asociados con la Creación de un Nuevo Instrumento El objetivo de emular a la Unión Europea y una falta de visión de largo plazo, probablemente explican porque el Mercosur nació sin una cláusula de salvaguardia intra-regional. En años recientes la existencia de varios episodios de sobrevaluación- recesión- crisis- devaluación, golpearon con fuerza las economías de los países Miembros lo cual aumentó la demanda en favor de salvaguardias regionales. Si bien durante los primeros años de gestación exitosa del Mercosur, mientras el comercio intra-regional crecía fuertemente ( ), se observaron varios pedidos de protección (en Argentina, calzado y juguetes fueron dos ejemplos), la fuerza de la demanda no alcanzó los niveles actuales. Por otra parte como se dijo, varias peticiones de protección que potencialmente hubieran solicitado salvaguardias regionales, fueron canalizadas a través de investigaciones antidumping. Algunos observadores afirman que una salvaguardia del Mercosur abriría las puertas para un retorno del viejo proteccionismo. Sin embargo, tanto Argentina como Brasil han mostrado un uso muy cauto de las salvaguardias OMC y esto en parte, esta relacionado con el nivel de exigencia de las reglas multilaterales. El Cuadro 1 muestra por ejemplo, que en el período Argentina y Brasil implementaron solo tres medidas de salvaguardia cada uno. Dos factores ayudan a entender este bajo uso: i) la ausencia de salvaguardias intra-mercosur también explica este fenómeno y, ii) algunas las decisiones del Órgano de Solución de Controversias de la OMC. Al estar excluidas las importaciones provenientes de este origen de las salvaguardias OMC, las medidas impuestas solo contra terceros países, generan desvíos de comercio que en algunos casos, reduce sustancialmente la efectividad protectiva de estas medidas como fue el caso del calzado de Argentina (Baracat y Nogués 2005). Por otra parte, el bajo número de salvaguardias, también está relacionado con experiencias negativas en el de la OMC. Por ejemplo, por decisión de su Órgano de Apelaciones, Argentina tuvo que desmantelar la salvaguardia que había impuesto en favor de su industria de calzado (Baracat y Nogués 2005). De cualquier manera, afirmar que el nuevo instrumento debilitará al Mercosur y revertirá la apertura como algunos argumentan, es desconocer la experiencia acumulada durante varios años. Sin embargo, en última instancia la cobertura que puede llegar a tener las medidas de salvaguardia regional también dependerá de su marco regulatorio y fundamentalmente, del liderazgo político en favor del mantenimiento de economías abiertas. En la actualidad, en Argentina la lista de potenciales industrias solicitantes de medidas bajo el nuevo instrumento

6 incluye (según publicaciones periodísticas): línea blanca (lavarropas, secarropas, refrigeradores), algunas maquinarias agrícolas, muebles, calzado y juguetes. Sin duda, la autoridad de aplicación deberá realizar un trabajo muy profesional para mantener un límite al número aparentemente creciente de solicitudes, y la autoridad política deberá actuar con astucia para no verse desbordada. Por el contrario, en esta como en muchas otras áreas, la ausencia de regulaciones es uno de los principales obstáculos que impide el logro de un mayor grado de profundización del Mercosur. Como se dijo, en su origen, este Acuerdo fue diseñado en base al modelo de la Unión Europea vigente en ese momento desconociendo el hecho que la profundización de este acuerdo había sido el resultado de un largo proceso de convergencia regulatoria. La ausencia de salvaguardias intra-regionales ha tenido dos efectos negativos. Primero, se ha abusado del uso de las medidas antidumping contra otros países miembros (para el caso de Argentina ver por ejemplo, Nogués y Baracat 2005). Segundo, cada foco de tensión ha requerido la presencia de los Ministros y a veces, de los mismos Presidentes. Medidas que normalmente debieran ser implementadas por resoluciones administrativas, han sido llevadas al plano de la discusión pública a veces con connotaciones acrimoniosas. El desmantelamiento de hechos como estos debiera computarse como otro beneficio del establecimiento de una salvaguardia intra-regional. V. Regulaciones de una Salvaguardia del Mercosur 3 La definición del marco regulatorio que regirá el nuevo instrumento de defensa comercial intra-regional será un determinante importante del sesgo proteccionista que el mismo tendrá. Nuevamente la propia experiencia de América Latina ayuda a iluminar esta discusión. Por ejemplo, en la definición de este tema, nuestra región podría haber optado por un modelo antidumping proteccionista como el aplicado por Estados Unidos. Sin embargo, y contrastando con este país pero manteniéndose siempre dentro de las normas de la OMC, nuestra región optó por regulaciones mucho menos proteccionistas. Esta posición aperturista también ha caracterizado a los comportamientos de Argentina y Brasil. Por ejemplo, la gran mayoría de países de la región se caracterizan por: i) no convalidar medidas retroactivas, ii) aplicar la norma del "lesser duty" por el cual el arancel antidumping es menor al márgen de dumping estimado por la autoridad competente, iii) reducir la duración de las medidas por debajo del límite 3 En el caso del Mercosur, la propuesta Argentina es bautizar al nuevo instrumento con el nombre de: "Cláusula de Adaptación Competitiva". Sin embargo, las características que están guiando estas negociaciones, indican que este instrumento es una salvaguardia en el sentido tradicional. Debido a ello, en esta nota he mantenido el nombre más genérico de "salvaguardia del Mercosur".

7 establecido en los acuerdos de la OMC y, iv) reconocer la existencia de circunstancias excepcionales que ameritan la no aplicación de derechos aún en presencia de daño y dumping. Estas regulaciones tienen un impacto mucho menos intenso sobre el nivel de protección acordado que por ejemplo, el mecanismo aplicado en Estados Unidos (Finger y Nogués 2005). Otros elementos que determinarán la protección que eventualmente otorgaría una salvaguardia del Mercosur incluyen: i) los estándares que se establezcan para aceptar la apertura de las investigaciones, ii) las exigencias para la prueba del daño y, iii) las características que se establezcan para aceptar los programas de ajuste de los sectores peticionantes. También es de interés observar que como la nueva salvaguardia no esta sujeta a las reglas de la OMC, el comportamiento del órgano de solución de controversias del Mercosur también jugará un rol importante. Respecto a las medidas, las mismas debiera ser preferentemente implementadas por un sobrecargo arancelario en relación a la alternativa de establecer cuotas. Esta claro que este sobre-arancel no puede ser nunca superior al nivel consolidado en la OMC pero también y en función del daño, podría ser menor. Por ejemplo, las autoridades del Mercosur podrían establecer una preferencia por el "lesser duty" regional. Finalmente, también se considera de importancia el establecimiento del interés nacional (y regional). Si bien lo previsible es que esta cláusula se usará en raras ocasiones, hay que dejar abierta las puertas para que las autoridades políticas tengan libertad en circunstancias extraordinarias, de revertir una medida que es esencialmente administrativa 4. VI. Reflexiones Finales Concluyo con tres reflexiones de economía política. Primero, la ausencia de salvaguardias intra-regionales ha incentivado un uso más intenso de medidas antidumping contra otros Miembros. Estas medidas son menos transparentes y más arbitrarias que las salvaguardias en parte porque no incentivan un ajuste por parte de los sectores protegidos. Las medidas antidumping también han generado innecesarias tensiones entre los Miembros. Segundo, la evidencia histórica muestra claramente que una salvaguardia regional bien diseñada tendrá bajos efectos proteccionistas. Finalmente, las reiteradas frustraciones de algunos sectores industriales de los países Miembros solo sirven para minar la desconfianza de estos y otros sectores, con las buenas políticas de economía abierta que los países han adoptado. En este sentido, la nueva salvaguardia regional jugaría el rol político estratégico de retroceder un paso, para poder avanzar varios pasos con la apertura 4 En las investigaciones antidumping de Argentina, esta cláusula se usó una sola vez: importaciones de glifosato provenientes de China (Nogués y Baracat 2005).

8 y la profundización del Mercosur. En un mundo caracterizado por un veloz crecimiento de los acuerdos regionales, un Mercosur mas integrado representará un bien público regional para los países Miembros. INVESTIGACIONES POR SALVAGUARDIAS OMC: PAÍS INICIADAS (1) MEDIDAS APLICADAS (2) (2) / (1) ARGENTINA % BRASIL % FUENTE: Finger y Nogués (2005), sobre la base de estadísticas de la OMC. Bibliografía Baracat, Elías y Julio J. Nogués (2005), Safeguards and Trade Liberalization: Lessons from the Argentine Experience in the Footwear Industry, Policy Research Working Paper No. 3614, World Bank: Washington DC. ( 05/16/ _ /Rendered/PDF/wps3614.pdf ). Finger J. Michael y Julio J. Nogués (2005), Salvaguardias y Antidumping en la Liberalización Comercial de América Latina: Combatiendo el Fuego con Fuego, Siglo XXI: Argentina 5. Kume, Honorio y Guida Piani (2005), Mecanismos Antidumping y de Salvaguardia: La Experiencia Brasileña en el Período , en Finger, J. Michael y Julio J. Nogués (2005) (*) 6. Monge-González, Ricardo y Francisco Monge-Ariño (2005), Políticas Antidumping y Medidas de Salvaguardia en el Contexto de la Apertura Económica en Costa Rica en Finger, J. Michael y Julio J. Nogués (2005) (*). Nogués, Julio J. y Elías Baracat (2005), Economía Política de las Medidas Anitidumping y de Salvaguardia en Argentina, en Finger, J. Michael y Julio J. Nogués (2005) (*) 7. 5 E s t e l i b r o t a m b i é n s e r á p u b l i c a d o por Palgrave Mcmillan en Noviembre de 2005 con el título de: Fighting Fire With Fire: Safeguards and Antidumping in Latin American Trade Liberalization. 6 Las referencias indicadas con (*) también han sido publicadas como Policy Research Working Papers del Banco Mundial y pueden ser bajadas de la página web de este organismo (w w w. w o r l d b a n k. o r g). 7 Las referencias indicadas con (*), también han sido publicadas como Policy Research Working Papers del B a n c o M u n d i a l y p u e d e n s e r b a j a d a s d e l a p á g i n a w e b d e e s t e o r g a n i s m o ( w w w. w o r l d b a n k. o r g ).

9 OMC (1994), Los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, OMC: Ginebra (p ). Reina, Mauricio y Sandra Zuluaga (2005), Aplicación De Salvaguardias y Derechos Antidumping en Colombia, en Finger, J. Michael y Julio J Nogués (2005) (*). Saez, Sebastían (2005), Manteniendo los Espíritus Animales Dormidos: El Caso de Chile, en Finger, J. Michael y Julio J. Nogués (2005) (*). World Bank (2005),DR-CAFTA: Challenges and Opportunities for Central America", Central America Department, The World Bank: Washington DC. ( ).