INFORME DE RELATORÍA

Transcripción

1 INFORME DE RELATORÍA Área temática: El Gobierno Abierto como impulsor de la transparencia, la ética y la creación de valor público Coordinadora: Mila Gascó Hernández. Profesora-Investigadora. Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP). Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas (ESADE). España El presente documento tiene como objetivo presentar las conclusiones más relevantes que se han desprendido de las presentaciones realizadas sobre la temática de gobierno abierto en el XIX Congreso del CLAD así como emitir algunas recomendaciones que puedan orientar la reflexión continua en el ámbito del gobierno abierto. A efectos descriptivos, empezamos haciendo referencia al hecho de que, durante este congreso, se han presentado los siguientes 16 paneles: - Origen y desarrollo de la política de transparencia en República Dominicana - Governo aberto e transparencia: recentes avanços e desafíos no processo de controle social no Brasil e na Espanha - Gobierno abierto: procesos de apertura gubernamental en ámbitos locales - Experimentos de promoción de gobierno abierto y de la participación implementados por organismos de control interno a nivel subnacional - Organismos de control: Aportes a la evaluación y mejora de las políticas públicas desde la experiencia latinoamericana - Smart cities, innovación abierta y open government: Hacia modelos de public-provate-people partnership? - Los desafíos técnicos y profesionales del gobierno abierto - El rol del gobierno electrónico en la construcción de un nuevo paradigma de la administración pública - La buropatología en las administraciones públicas de América Latina: El problema. El gobierno abierto, la solución? - Avances y desafíos de las políticas de gobierno abierto en Iberoamérica: Lecciones, experiencias y aprendizajes para los casos de Argentina, Brasil, Chile, España y México - Gobierno abierto y estrategias para fortalecer la gestión gubernamental como camino para la mejora en la creación de valor público - Complementaridade e sinergia na adoção de políticas de governo aberto no Brasil: As perspectivas de governo digital, dados abertos e desempenho institucional - Participación ciudadana y transparencia, elementos indisolubles en la construcción del gobierno abierto - Presentación especial NOVAGOB: Redes sociales digitales para unas administraciones públicas más abiertas en Iberoamérica - Sistemas de información de los órganos de control del Estado dominicano y su contribución a la transparencia pública La presentación de estos 16 paneles ha implicado a 56 profesionales de la academia y del sector público nacional y local de 12 países de Iberoamérica: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, España, Guatemala, México, Perú, República Dominicana y Uruguay. 1

2 Son varias las reflexiones a las que los debates de estos días han dado lugar. En este documento quiero referirme a las que han sido más ampliamente discutidas así como a aquellas sobre las que puede considerarse que existe un mínimo acuerdo. Se trata de las siguientes: 1) Las diferentes ponencias han puesto de manifiesto que existe un gran consenso a la hora de identificar al gobierno abierto con los principios señalados por el estadounidense Presidente Barack Obama en su Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto del año 2009: transparencia, participación y colaboración. Sin embargo, también parece que existe mayor interés por la transparencia, tanto desde la perspectiva del acceso a la información como de la integridad y la ética. Así, diez de los 16 paneles han abordado específicamente este concepto. La mayoría (ocho de los diez paneles) han incluido presentaciones exclusivamente alrededor de esta dimensión mientras que dos paneles han relacionado explícitamente la transparencia con la participación. Apenas un panel ha hecho énfasis en la colaboración, entendida como la implicación y compromiso de los ciudadanos y otros actores, internos y externos a la administración, en el propio trabajo de la administración pública y, por ende, en el diseño, producción, provisión y evaluación de servicios públicos. Más allá de que iniciativas de participación hayan podido ser presentadas en el marco del área temática de Una administración pública inclusiva, no discriminatoria y participativa y de que actuaciones de colaboración se hayan incluido en paneles del área temática de Innovación y gestión de calidad como mecanismos de una administración pública eficiente y efectiva, conceptualmente, la transparencia parece preceder a la participación/colaboración. Varios panelistas han puesto de manifiesto, en este sentido, que para conseguir una participación ciudadana real, se necesita un mínimo de información aunque, también se ha expresado que, a partir de estos mínimos, una mayor transparencia no siempre resulta en una mayor participación. Esta explicación justificaría la gran apuesta inicial de los gobiernos por iniciativas para promover la transparencia en aras de disminuir la corrupción y aumentar la rendición de cuentas para, en un segundo momento, abordar la colaboración y la participación, tal y como muestra el análisis de los compromisos adquiridos por los países en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto realizado por Global Integrity en el año El estudio concluye que los planes de acción incluyen, sobre todo, medidas de transparencia y gobierno electrónico. Así, de los compromisos contemplados en los planes de acción disponibles en el año 2012, 190 estaban relacionados con iniciativas de datos abiertos, 93 con las de acceso a la información/libertad de información y 34 con actuaciones anti-corrupción. 2) A pesar de que el imaginario colectivo comprende fácilmente el concepto de gobierno abierto, no existe todavía una propuesta conceptual clara y consensuada. Durante estos días de debate, de hecho, han aparecido junto con algunas certezas, varios interrogantes entre los que quiero hacer especial referencia a dos: a. El gobierno abierto vinculado a la política versus el gobierno abierto vinculado a la gestión: Para algunos de los panelistas, el gobierno abierto es una técnica de gestión, como entienden que lo fue la (nueva) gestión pública en el pasado, porque apoya la toma de decisiones públicas con el objetivo prioritario de maximizar la eficacia y la eficiencia de nuestras administraciones. Para otros, el gobierno abierto es un concepto político per se que supone un cambio de paradigma aunque no ha quedado muy claro a lo largo de las intervenciones si se trata de un cambio cultural, político o de gobernanza o, en su caso, cuáles son las diferencias entre estas perspectivas. 2

3 b. El gobierno abierto con tecnología versus el gobierno abierto sin tecnología: Tampoco se han puesto de acuerdo los conferencistas en el rol que la tecnología juega en los procesos de apertura de los gobiernos. Por un lado, para algunos existen varios ejemplos de apertura en el pasado que no contaron con herramientas tecnológicas sofisticadas. Para otros, la tecnología es inherente al gobierno abierto. En este sentido, es la utilización intensiva de la tecnología la que nos permite hablar hoy en día de gobierno abierto. Es más, en algunas ponencias en las que se defendía esta segunda postura, el gobierno abierto se ha asociado claramente al gobierno electrónico, como una etapa posterior de evolución. 3) Entre los diferentes conceptos con los que se relaciona el gobierno abierto, las ponencias han hecho repetidamente referencia a dos conjuntos de ideas. El primero, que ha sido el que se ha abordado más ampliamente, incluye términos de naturaleza política: la ética, la rendición de cuentas, la legitimidad y la confianza en el gobierno, el buen gobierno o la buena gobernanza. A pesar de la vinculación reiterada de estos términos con el de gobierno abierto, ninguna ponencia ha presentado evidencias empíricas sobre estas relaciones, lo que hubiera supuesto evaluar las actuaciones de gobierno abierto en términos de sus impactos. Este hecho se revela fundamental puesto que pone de manifiesto que muchas iniciativas, y sobre todo aquellas que tienen que ver con el acceso a los datos y a la información, se basan en discursos políticos que han asumido vínculos directos y positivos entre los diferentes conceptos. El segundo conjunto de ideas tiene que ver con la innovación, y en concreto la innovación abierta, y, por tanto, con iniciativas de gobierno abierto que ponen énfasis en la resolución colaborativa de los problemas públicos (problemas que pueden ir desde la definición de la agenda pública hasta la necesidad de diseñar un tipo específico de servicios públicos para abordar un reto territorial determinado). 4) Entre las herramientas más utilizadas para incrementar el nivel de apertura de los gobiernos son especialmente relevantes las relacionadas con la transparencia. Diferentes ponencias han explicado cómo diseñarlas e implementarlas e, incluso, algunas han valorado sus primeros resultados. Las presentaciones de los distintos paneles me han permitido identificar un abanico importante de actuaciones entre las que han tomado un mayor protagonismo las leyes de transparencia o acceso a la información, los portales de transparencia, los portales de datos abiertos, los sistemas de información, los instrumentos de control social (como las veedurías), la evaluación de políticas públicas o las redes sociales. No obstante, considero pertinente realizar tres matizaciones, fruto de las discusiones que se han mantenido: a. Si bien en muchos paneles se ha puesto de manifiesto la importancia de tener una ley que reconozca el derecho de acceso a la información, tener una ley no es sinónimo de transparencia. Las leyes se tienen que aprobar y cumplir. b. No todas las herramientas presentadas en los paneles han puesto el énfasis en el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (en adelante, TIC). De alguna manera, esta evidencia me permite avanzar una respuesta de cosecha propia al interrogante gobierno abierto con tecnología versus gobierno abierto sin tecnología : es posible abrir un gobierno sin TIC pero las TIC tienen el potencial de acelerar los procesos de apertura y, por tanto, de consecución de resultados. c. Finalmente, apenas unas pocas ponencias han analizado el rol de las redes sociales para aumentar y mejorar la transparencia, la participación y la colaboración. Posiblemente, ello es consecuencia de la gestión de estas herramientas por los departamentos de comunicación de gobiernos y administraciones públicas, lo que muestra que la utilización de las redes sociales por el sector público tiene todavía un 3

4 largo camino por recorrer, que trasciende el uso que en la actualidad se da a estos instrumentos como canales adicionales de comunicación. 5) En América Latina todavía existen serios retos que hay que superar para hacer del gobierno abierto una realidad. Distintas ponencias se han referido a la cultura de opacidad y secretismo, al clientelismo político, a la buropatología imperante en las estructuras administrativas, a la conflictiva articulación/coordinación con otros actores, a la brecha digital, a la falta de liderazgo político o a las escasas capacidades directivas. Si bien todas estas dificultades son importantes, me interesa especialmente referirme a la falta de coordinación con otros actores. En este sentido, la gran mayoría de ponencias presentadas en el marco de este congreso ha considerado únicamente como actuaciones de gobierno abierto aquellas originadas en los gobiernos sin tener en cuenta que un gobierno será más abierto en tanto en cuanto también tenga capacidad de incorporar a su ADN ideas, iniciativas e innovaciones originadas en el seno de la sociedad civil y lideradas por ésta. Es, precisamente, esta capacidad lo que nos va a permitir incorporar dos conceptos que también algunos panelistas han asociado con el gobierno abierto: el co-gobierno y la coresponsabilidad. 6) A pesar de que en algún momento se ha producido un breve debate en torno a la cuestión de si el gobierno abierto es un fin o un medio, parece que, finalmente, se ha logrado cierto acuerdo alrededor de la idea de que conseguir un gobierno (más) abierto no es el fin. La meta no es ser más transparente, participativo y/o colaborativo sino que el objetivo último es incrementar el valor público. En definitiva, lo que importa es que el gobierno abierto tenga impacto en términos de lo que el Dr. Carles Ramió, durante la conferencia plenaria del primer día, llamaba el bienestar y la felicidad y que yo denomino el desarrollo humano, siguiendo al economista Amartya Sen, es decir, la capacidad de las personas para elegir la vida que consideran digna vivir. Sólo algunos ponentes se han referido explícitamente al concepto de valor público, y por tanto de outcomes o impactos del gobierno abierto, mientras que la mayoría ha presentado sus propuestas en términos de outputs o resultados, poniendo de manifiesto la necesidad de evaluar dicho valor público pero, al mismo tiempo, la dificultad de realizar tal ejercicio. Fruto de las reflexiones anteriores, hay una última idea que, a modo de conclusión, quiero exponer: las interesantes ponencias y los intensos debates a los que éstas han dado lugar han puesto de manifiesto que, si bien la idea de gobierno abierto no es nueva, esta vez sí, está aquí para quedarse. Ha quedado claro que su institucionalización no es tarea fácil y que todavía son numerosas las barreras que hace falta superar pero, durante, estos días, también se ha logrado identificar puntos o elementos de encuentro, a modo de recomendaciones, que pueden orientar el debate futuro, lo que permitirá enriquecer las propuestas surgidas en el XIX del CLAD y preparar motores para el siguiente encuentro. Entre ellos, merece la pena resaltar los siguientes: 1) Deben plantearse alianzas entre actores así como habilitar espacios de encuentro entre gobiernos y sociedad civil pero, también, empresas, desarrolladores, hackers La participación y la colaboración no son excluyentes y, por tanto, deben permitir la implicación de todos aquellos que tengan algo que aportar a la mejora de los servicios y de las políticas públicas. 4

5 2) El gobierno abierto tiene más sentido en el nivel local. Son los gobiernos locales los que más cerca se encuentran de los ciudadanos, lo que les permite escucharlos mejor y, por ende, conocer mejor sus expectativas, necesidades y demandas. Debemos reivindicar el papel de municipios y ciudades así como mejorar la articulación entre los niveles central, regional y local. 3) No hay una receta única a la hora de abrir un gobierno. Los modelos de organizaciones internacionales o de países ajenos a la realidad iberoamericana tienen altas probabilidades de fracasar. Pero pensar en un enfoque regional de gobierno abierto no es suficiente. Lo que de verdad importa es transferir/adaptar dicho enfoque a las necesidades y circunstancias de cada país porque Guatemala no es Chile al igual que España no es Portugal. 4) Hay que apostar por la evaluación de los resultados e impactos del gobierno abierto. Si ser más transparentes o más participativos no tiene consecuencias en términos de valor público, poco estaremos consiguiendo. Hay que invertir en mecanismos de evaluación, cuantitativos y cualitativos, que permitan monitorizar el progreso de las iniciativas de gobierno abierto y, al mismo tiempo, constatar que se produce una evidente mejora en el desarrollo humano de los territorios gobernados a partir de este nuevo paradigma. 5