TRIBUTOS AMBIENTALES PARA LA PROTECCIÓN DE LA ATMÓSFERA EN EL DERECHO CHILENO. RESUMEN

Transcripción

1 TRIBUTOS AMBIENTALES PARA LA PROTECCIÓN DE LA ATMÓSFERA EN EL DERECHO CHILENO. Iris Vargas Delgado Profesora Derecho Administrativo PUC. Abogada Contraloría General de la República Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales PUCV Magíster en Derecho Público PUC Doctor en Derecho UCM RESUMEN El presente estudio tiene por objeto proponer la introducción del Derecho Tributario Ambiental en la protección del medio ambiente en Chile, cuestión que constituye por estos días una novedad para el ordenamiento jurídico de este país, dada la ausencia de tributos ambientales. La propuesta que ahora se presenta corresponde a un resumen de la Tesis para optar al grado de Doctor en el Programa Medio Ambiente: Instrumentos Socioeconómicos, Territoriales, Jurídicos y Educativos para el Desarrollo Sostenible, titulada La fiscalidad de la atmósfera. Estudio comparado España Chile: Posibilidades y límites para la creación de tributos ambientales como instrumentos de protección de la atmósfera en el Derecho chileno, defendida en noviembre de Dicho resumen parte del reconocimiento que las temáticas asociadas a la contaminación atmosférica son variadas, y han dado lugar, en el ámbito jurídico al uso de diversos instrumentos para su protección, entre ellos, los fiscales o tributarios, los que varían según el problema de contaminación atmosférica a que se refieran. Como es sabido, los problemas de contaminación atmosférica, asociados al modelo de desarrollo que demanda el estilo de vida moderno en los grandes conglomerados urbanos, ocasionan graves efectos perjudiciales sobre la salud humana y el entorno, efectos que son ampliamente reconocidos en la comunidad internacional. El derecho se hace cargo de este grupo de problemas ambientales implementando soluciones para la corrección de las dañinas consecuencias de la contaminación atmosférica y medidas para la adecuada protección de la atmósfera tanto en el nivel global como nacional.

2 Dichas soluciones y medidas se traducen en la implementación jurídica de instrumentos de diverso carácter, que admiten variadas clasificaciones. Entre ellos nos interesan, principalmente y desde una perspectiva jurídica, los instrumentos económicos, y en particular, los instrumentos fiscales o tributarios usados para la protección de la atmósfera y su proyección al ordenamiento jurídico chileno. Los problemas de contaminación atmosférica se pueden clasificar en problemas globales y problemas locales. Estos últimos se traducen, básicamente, en el deterioro de la calidad del aire en las grandes ciudades, producto de diversos factores que concurren en los conglomerados urbanos, los que pueden ir asociados a las causas y efectos de los grandes problemas de contaminación de la atmósfera global. En la actualidad, es posible apreciar y cuantificar, globalmente, las consecuencias de los grandes problemas de contaminación atmosférica, los que son abordados por el ordenamiento jurídico mediante medidas provenientes, fundamentalmente, de los acuerdos internacionales suscritos sobre la materia. Por su parte, el problema de la calidad del aire en el ámbito interno, es abordado mediante diversas medidas de carácter nacional, las que tienden a ser similares, aún cuando puede apreciarse en los países desarrollados, una mayor tendencia al uso de instrumentos económicos y, por ende, tributarios. Interesan para este estudio las medidas implementadas en relación con la contaminación atmosférica y, para el caso de Chile, interesan las medidas que se adoptan o que podrían adoptarse para hacer frente a los graves problemas de contaminación atmosférica de origen urbano que se presentan en algunas regiones. Con tal objeto, este estudio parte por examinar el marco constitucional vigente en Chile en materia de medio ambiente y de tributos, así como el examen de la distribución de competencias ambientales y tributarias, tanto en la Constitución como en el ordenamiento jurídico de desarrollo. Para ello, se comienza con una breve introducción sobre el modelo constitucional, en seguida, se aborda la protección constitucional del medio ambiente y la distribución de competencias ambientales y, luego, se repasan los principios tributarios consagrados por el ordenamiento chileno y las competencias tributarias. Iris Vargas Delgado 2 13/11/2007

3 El modelo constitucional y la distribución de las potestades legislativas y tributarias en Chile, es el principal escollo que se aprecia para proponer algún modelo de tributo que pueda ser usado para enfrentar la contaminación atmosférica regional en Chile, atendido a que en este país, sólo el Estado tiene atribuida la potestad legislativa, careciendo de ellas las regiones y, en general, cualquier otra entidad territorial. Como es sabido, la protección del medio ambiente se encuentra constitucionalizada en nuestro país, admitiéndose tanto la vertiente objetiva como la subjetiva. En cuanto deber del Estado, el ordenamiento permite adoptar diversas medidas para hacer efectiva esa protección mediante los instrumentos jurídicamente válidos al efecto, pudiendo usarse todo tipo de instrumentos de protección, incluidos los instrumentos económicos, y entre ellos, los fiscales o tributarios. Las medidas que se adopten, deberán implementarse mediante normas jurídicas. Dada la condición de estado unitario y centralizado políticamente de nuestro país, la protección ambiental mediante ley, sólo puede emanar del órgano legislativo estatal competente -Congreso Nacional- y rige para todo el territorio nacional, careciendo las regiones y comunas de capacidad normativa propia de rango legal sobre la materia. La protección del medio ambiente mediante normas legales, se inspira en un conjunto de principios ambientales ampliamente reconocidos, y ha dado origen a una dispersa legislación que cuenta, en Chile, con una ley base o marco, que contempla diversos instrumentos de protección y gestión ambiental, tanto regulatorios como económicos, e incluso el uso combinados de ellos. A su vez, la distribución de la potestad legislativa, que se proyecta al ámbito de las potestades tributarias, implica que el ejercicio de las competencias tributarias en todos los niveles territoriales, se rige por la legislación nacional vigente y su normativa de desarrollo. En este marco jurídico, la protección del medio ambiente mediante instrumentos económicos y, específicamente, mediante tributos ambientales, debe ser adoptada por los organismos con competencias legislativas, ya que la creación de tributos es materia de ley, por lo que sólo podrán ser establecidos tributos para la protección del medio ambiente por el poder legislativo. Iris Vargas Delgado 3 13/11/2007

4 Dado que en Chile, la potestad tributaria corresponde exclusivamente al órgano legislativo nacional, los tributos sólo pueden ser estatales, sin perjuicio de la excepción constitucional que permite la aplicación regional o local, según el caso, de algunos tributos. Por lo tanto, la creación de figuras tributarias para la protección del medio ambiente, debe materializarse mediante ley y cumplir, por ende, los requisitos que exige el principio de legalidad. En este orden de ideas, este estudio, acogiendo una reserva legal relativa, repasa la posibilidad de delegación de facultades legislativas al ejecutivo para la regulación de algunos aspectos técnicos secundarios de las figuras tributarias ambientales que puedan crearse, en cuanto requieran mayor detalle y especialización. Sin perjuicio de ello, también se repasa la posibilidad de desarrollar algunos aspectos técnicos por la potestad reglamentaria, respetando los principios de legalidad y de jerarquía normativa, y siempre que el legislador establezca claramente los parámetros que permitirán al reglamento definir algunas cuestiones accesorias del tributo. En cuanto al destino de los tributos ambientales, y aceptando que este elemento no es determinante a la hora de definir un tributo como ambiental, se discierne sobre la posibilidad de lograr un punto de conexión entre los tributos de clara identificación regional o local y las obras de desarrollo, con la protección del medio ambiente. Dentro del marco jurídico vigente, pretende afirmarse, como premisa general, que en la actualidad es posible introducir el interés ambiental en el ordenamiento tributario chileno, mediante la creación de figuras tributarias que tiendan a la protección del medio ambiente. Las figuras tributarias así creadas deberán ser por regla general de carácter nacional, sin perjuicio de la posibilidad de aplicar a nivel regional o local, las figuras creadas de conformidad con las facultades excepcionales para la creación de tributos de clara identificación regional o local. El fundamento que se construye para la tributación ambiental, permite afirmar que en la actualidad no existe impedimento constitucional para el establecimiento de tributos medioambientales en Chile, los que deberán respetar los límites y principios fundamentales y las competencias atribuidas al efecto. Iris Vargas Delgado 4 13/11/2007

5 La introducción del interés ambiental en el ordenamiento tributario chileno tiene, además, un fundamento específico en la propia normativa ambiental (LBGMA), que contempla expresamente la posibilidad de establecer impuestos a las emisiones o tarifas como instrumentos de regulación insertos en los planes de prevención y descontaminación, los que están previstos para atender a situaciones especialmente graves de contaminación ambiental. La misma normativa ambiental contempla, expresamente, la posibilidad de establecer en los mismos planes, instrumentos de estímulo a acciones de mejoramiento y reparación ambientales, lo que se reconoce como fundamento legal de los beneficios fiscales. Dado que, conforme a la configuración de la potestad tributaria en la Constitución chilena, la creación de tributos ambientales en este país es competencia exclusiva del Congreso Nacional y no se admite la creación de esta clase de tributos por otras autoridades de carácter territorial, en nuestra opinión, ello no obsta a la posibilidad de que el legislador pueda hacer uso de las facultades excepcionales que le reconoce la propia Constitución para crear figuras tributarias ambientales de clara identificación regional o local, facultad que relacionamos con la posibilidad de usar figuras tributarias insertas en planes de prevención o descontaminación, planes que a su vez podrán tener alcance regional o local, lo que permitiría obtener en forma más eficiente los objetivos ambientales deseados en dichos niveles territoriales. Lo anterior, por cierto, no impide la creación de tributos ambientales fuera de dichos planes, como tendrá oportunidad de proponerse. Es en este contexto, en que el estudio que presentamos a estas Trigésimo Séptimas Jornadas Chilenas de Derecho Público, pretende ofrecer propuestas concretas para hacer efectiva la introducción del interés ambiental en el ordenamiento tributario chileno, todo ello, respetando los principios tributarios y ambientales que inspiran nuestra legislación. Iris Vargas Delgado 5 13/11/2007