R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Transcripción

1 R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las catorce horas y veinte minutos del dos de diciembre del dos mil dieciséis Recurso de apelación interpuesto por INTEGRATED ENGINEERING SYSTEMS S.A. (IES), en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA NACIONAL 2016LN , promovida por el MINISTERIO DE HACIENDA, para la "contratación para la implementación de un servicio de mensajería y herramientas colaborativas en la nube, según demanda", acto recaído a favor de SISTEMAS DE COMPUTACIÓN CONZULTEK DE CENTROAMERICA S.A. por cuantía inestimable RESULTANDO I. Que la empresa INTEGRATED ENGINEERING SYSTEMS S.A. interpuso en fecha 23 de setiembre del 2016, recurso de apelación en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA N 2016LN , promovida por el Ministerio de Hacienda, para la "contratación para la implementación de un servicio de mensajería y herramientas colaborativas en la nube, según demanda", acto recaído a favor de SISTEMAS DE COMPUTACIÓN CONZULTEK DE CENTROAMERICA S.A II. Que mediante auto del 26 de setiembre de 2016, esta División le solicitó al Ministerio de Hacienda el expediente administrativo de la mencionada licitación, a efectos de proceder con el estudio de admisibilidad del recurso, el cual fue atendido por parte de la Administración mediante oficio N PI-AG del 27 de setiembre del 2016, suscrito por el señor Marco A. Fernández Umaña, Proveedor Institucional III. Que mediante auto del 04 de octubre del 2016, esta División admitió para su estudio el recurso interpuesto, y otorgó audiencia inicial a la Administración y a la adjudicataria para que se refirieran a los alegatos expuestos en el recurso de apelación presentado. Dicha audiencia fue atendida mediante escritos agregados al expediente de apelación IV. Que mediante auto del 15 de noviembre del 2016 se concedió audiencia final a las partes para que realizaran las conclusiones respectivas, la cual fue atendida mediante escritos agregados al expediente de apelación V. Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y reglamentarias

2 2 CONSIDERANDO I.-HECHOS PROBADOS: Para la resolución del presente asunto se han tenido por demostrados los siguientes hechos de interés, los cuales se encuentran incorporados en el expediente electrónico conformado en el Sistema Integrado de Compras Públicas SICOP : 1) Consta oferta de la empresa IES, en la que respecto a los puntos 16 y 19 del cartel señala: "(...) 16. Debe brindar una capacidad mínima por buzón de 25 GB. R. Cumplimos, la plataforma de GoogleApps for Work satisface lo solicitado, se ofrecen 30GB. (...) 19. Debe permitir compartir documentos. El espacio mínimo requerido para almacenar documentos será de 10 GB. Estos 10 GB son adicionales a los 25 GB de cada buzón de correo electrónico solicitados en el punto 16. R. Cumplimos, la plataforma de GoogleApps for Work satisface lo solicitado. El espacio para almacenamiento de documentos en formato de Google es ilimitado. Los documentos en formato Google que se almacenen en Google Drive no consumen espacio de los 30GB indicados en 16. Nuestra propuesta supera los 10GB solicitados." (ver expediente digital que consta dentro de la página de "SICOP" (Merlink) dentro del Punto 3 Apertura de Ofertas, en el espacio Apertura Finalizada, dentro de la cejilla consultar, en la página llamada Resultado de la Apertura, con vista en documento adjunto de la oferta N 1, / archivo adjunto N 4 llamado Respuesta al cartel, bajo el archivo RC Especis tecn e inf gnrl de la contratación-2_firmado IES, en formato pdf., &releaseYn=N&cartelNo= &cartelSeq=00). 2) Consta respuesta brindada por la empresa IES a la solicitud de aclaración requerida por parte de la Administración respecto al punto 19 del cartel con ocasión de la cual indica: "Como indicamos en la respuesta al cartel, Google Apps permite compartir documentos y trabajo colaborativo sobre los mismos, la capacidad de almacenamiento de archivos a compartir en formato Google es ilimitada, por lo que la capacidad mínima ofrecida es mayor a los 10 GB. Los archivos en formato Google no se contabiliza para el cálculo del total del buzón de correo." (ver expediente digital que consta en el Sistema de Compras Públicas SICOP dentro del Punto 3 Apertura de Ofertas / espacio Apertura Finalizada, / cejilla consultar, en la página llamada Resultado de la Apertura, / cejilla Resultado de la solicitud de información, solicitud N 54833, denominada Solicitud de Aclaración y Subsane para estudio técnico / cejilla resuelto, ver Doc 1 de respuesta archivo Subsane en formato PDF). 3) Consta una segunda manifestación por parte de la empresa apelante en la que se indica: "El espacio ofrecido por Google Apps por

3 3 cuenta es de 30GB, los cuales son compartidos según lo establece Google.// Se debe tomar en cuenta que el espacio dado a las cuentas, 30 GB, es indivisible entre las herramientas mencionadas (Gmail, Drive), por lo que el espacio máximo para documentos que no sean del formato de Google lo establecerá el consumo de espacio de cada una de las herramientas indicadas, hasta un máximo de 30 GB. Por ejemplo, si el correo está consumiendo en un momento dado 10 GB, quiere decir que están disponibles hasta 20 GB para Drive, y por lo tanto para archivos que no estén en formato Google. //. (ver expediente digital que consta en el Sistema SICOP, Punto 3 Apertura de Ofertas / espacio Apertura Finalizada / cejilla consultar / página llamada Resultado de la Solicitud de Información, Solicitud N 55445, / cejilla Resuelto, archivo Respuesta a aclaración 55445, archivo adjunto denominado Resp.Dstic- DSTIC Solicitud de aclaraciones ofertan 1 IES en formato PDF.) 4) Que consta criterio técnico emitido por la Administración mediante oficio N DTIC-DSTIC del 17 de agosto del 2016, relativo al Estudio técnico del proceso de contratación N 2016LN , mediante el cual se indicó, entre otras cosas, respecto a la valoración técnica de la empresa Integrated Engineering Systems S.A. lo siguiente: "1.1.1 Características generales de la solución requerida Punto 19. Debe permitir compartir documentos. El espacio mínimo requerido para almacenar documentos será de 10 GB. Estos 10 GB son adicionales a los 25 GB de cada buzón de correo electrónico solicitados en el punto 16. A la empresa se le realizó una solicitud de información No , en donde se le solicitó indicar el tamaño que le ofrecen a la Administración para almacenar documentos y que el mismo no se base en el formato Google. En su respuesta la empresa indicó lo siguiente: //. El espacio ofrecido por Google Apps por cuenta es de 30GB, los cuales son compartidos según lo establece Google.// Se debe tomar en cuenta que el espacio dado a las cuentas, 30 GB, es indivisible entre las herramientas mencionadas (Gmail, Drive), por lo que el espacio máximo para documentos que no sean del formato de Google lo establecerá el consumo de espacio de cada una de las herramientas indicadas, hasta un máximo de 30 GB. Por ejemplo, si el correo está consumiendo en un momento dado 10 GB, quiere decir que están disponibles hasta 20 GB para Drive, y por lo tanto para archivos que no estén en formato Google. // Subrayado, negrita y cursiva no corresponden al original. Al respecto, la Administración solicitó en el ítem 16 del apartado Características generales de la solución requerida lo siguiente: Debe brindar una capacidad mínima por buzón de 25 GB Subrayado y cursiva no corresponden al original. De igual manera en el ítem 19 del mismo apartado solicitó lo

4 4 siguiente: Debe permitir compartir documentos. El espacio mínimo requerido para almacenar documentos será de 10 GB. Estos 10 GB son adicionales a los 25 GB de cada buzón de correo electrónico solicitados en el punto 16 Subrayado y cursiva no corresponden al original. La empresa oferente ofrece una capacidad máxima compartida de 30 GB, misma que es inferior a la solicitada por la Administración. De igual manera la Administración no puede apegarse a los formatos de conversión en formato Google, ya que los mismos no forman parte de lo solicitado por la Administración. (...)" (ver expediente digital que consta en el Sistema de Compras Públicas SICOP, Punto 3 Apertura de Ofertas / apartado "Estudio técnico de las ofertas" / cejilla "Consultar" apartado Registrar resultado final del estudio de las ofertas que en el espacio Información de la Oferta se encuentra el Verificador Francini Segura Fonseca que como resultado de la verificación indica que no cumple y dentro de esta cejilla se encuentra "Resultado de la solicitud de verificación o aprobación recibida" que en el documento adjunto N 3 se aporta el documento cuyo nombre es "Estudio técnico de correo en la nube 2016LN VF firmado" (ver examstaffid=g &biddocunikey=d &altb iddocyn=n) II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE LA EMPRESA APELANTE: A efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto por la empresa Integrated Engineering Systems S.A., corresponde atender lo establecido en el numeral 180 incisos a) y b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), en el sentido que para poder ostentar legitimación para impugnar el acto final de un procedimiento de contratación, es preciso que el recurrente demuestre que su oferta en el evento de anularse dicho acto, es susceptible de poder acceder a la adjudicación del concurso. Ello implica, que en el caso en que nos enfrentemos a una plica que ha sido excluida por algún incumplimiento, el recurrente debe demostrar que su oferta efectivamente sí cumple por medio de una fundamentación sólida, desacreditando los estudios de la Administración y cuando corresponda, con la prueba respectiva de soporte. Bajo este orden de ideas se impone analizar como primer punto del recurso, si efectivamente los incumplimientos atribuidos por la Administración a la recurrente han sido desvirtuados por esta última, de lo cual dependerá la legitimación de la recurrente para apelar en esta sede. i) Sobre el punto 19 del cartel. Espacio mínimo para almacenar documentos 10 GB, adicionales a los 25 GB de cada buzón de correo electrónico solicitado en el punto 16. Señala la

5 5 apelante a efectos de acreditar la idoneidad técnica de su oferta, y en contra de lo resuelto por la Administración, que en su oferta indicó que adicionales a los 25 GB del correo se tienen 5 GB para documentos en formato no GOOGLE y espacio ilimitado para documentos en formato GOOGLE, lo cual supera los 10 GB solicitados. Al respecto señala la adjudicataria que la empresa apelante no cumple con lo solicitado en el cartel en tanto que Google no cumple con el espacio indicado, ya que solo proveen 30 GB compartidos entre el correo y el almacenamiento del Google Drive, en tanto que la Administración solicita 25 GB de correo y 10 GB adicionales para almacenamiento que son aparte, señalando la página pública de Google ( Adicionalmente indica que la Administración no puede estar supeditada a tener un tipo de formato de archivo que al día de hoy no es el que emplea la institución, máxime que existen muchos formados de archivos no Google que son trabajados en las instituciones, como lo son (Adobe, Microsoft Office, Open Office, Project, entre otros). Por lo tanto incumple con lo solicitado en el cartel. En cuanto a este punto señala la Administración que la oferta del recurrente no cumple con el Punto 19 del cartel, considerando que en respuesta a la solicitud de información N señaló: El espacio ofrecido por Google Apps por cuenta es de 30GB, los cuales son compartidos según lo establece Google.// Se debe tomar en cuenta que el espacio dado a las cuentas, 30 GB, es indivisible entre las herramientas mencionadas (Gmail, Drive), por lo que el espacio máximo para documentos que no sean del formato de Google lo establecerá el consumo de espacio de cada una de las herramientas indicadas, hasta un máximo de 30 GB. Por ejemplo, si el correo está consumiendo en un momento dado 10 GB, quiere decir que están disponibles hasta 20 GB para Drive, y por lo tanto para archivos que no estén en formato Google. (...) Adicionalmente se indica que con el recurso de apelación IES manifestó: Nuestra respuesta fue que adicionales a los 25GB del correo se tienen 5GB para documentos en formato no Google y espacio ilimitado para documentos en formato Google. Así las cosas se confirma de acuerdo con la Administración, el incumplimiento de los 10 GB mínimas requeridas para almacenar documentos y los 25 GB adicionales del buzón, siendo que se evidencia capacidades por debajo de los 25 GB de buzón más 10GB de almacenamiento en los términos solicitados en el cartel. Aunado a lo anterior, en cuanto a la propuesta de la apelante en el sentido que para reparar el espacio de almacenamiento faltante se ofrece...espacio ilimitado para documentos en formato Google ; debe considerarse que para ello se obliga a la Administración a convertir sus archivos a un formato definido a conveniencia del recurrente, lo

6 6 que es inaceptable y no es una condición del cartel, por lo que dicho espacio ilimitado no se consideró como una alternativa válida para dar por cumplido dicho requerimiento. Criterio de la División: A efectos de resolver este punto resulta oportuno señalar que tal como lo dispone el artículo 51 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), el cartel de la licitación constituye el "reglamento específico de la contratación" en el cual se entienden incorporadas todas las condiciones técnicas, legales y financieras que deben ser acatadas por las partes, respecto a lo cual vale la pena señalar que existe la oportunidad procesal para objetarlo en aquellos casos en que se considere que lesiona algún principio de contratación administrativa o al ordenamiento jurídico como tal. Sobre este tema ha indicado este Despacho que: "(...) conviene recordar que de conformidad con el artículo 51 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), el cartel constituye el reglamento específico de la contratación, como parámetro objetivo del concurso y con base en el cual se delimitará tanto la selección del adjudicatario como la ejecución del objeto contractual, siguiendo entre otros los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad. Ahora bien, este cartel cuando se consolida, resulta de acatamiento obligatorio de todas las partes participantes en el concurso, sin que sea factible que en una etapa posterior, se pretendan desaplicar disposiciones de su contenido en los que oportunamente no se demostró oposición alguna. En el sentido expuesto, esta Contraloría General de la República ha señalado, respecto a la elaboración del cartel de licitación y su importancia lo siguiente: (...) Al respecto, debe considerarse en primer término que la voluntad de la Administración se manifiesta expresamente en cada una de las cláusulas cartelarias y esta voluntad de contratar, se ajusta a principios como seguridad jurídica y legalidad cartelaria, en la medida que son las reglas fijadas en el cartel las que la Administración debe observar en todas las ofertas durante la evaluación, respetando también el principio de igualdad. (...) De tal modo que la actuación de la Administración dentro de un procedimiento de contratación, además de sujetarse al bloque de legalidad, necesariamente debe encontrarse inspirada y respaldada en el propio cartel de la contratación, que constituye el documento que recoge la expresión de su voluntad en punto a los requerimientos cartelarios, sobre la base de criterios objetivos y preestablecidos para el conocimiento de los oferentes, e íntegramente ligado lo anterior con el principio de legalidad, en el entendido que el cartel es parte del ordenamiento jurídico, tal como lo señala expresamente el régimen jurídico de la contratación administrativa definido en el artículo 4 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Así las cosas, una condición cartelaria previamente definida y consolidada por la Administración, no puede simplemente ser desatendida o interpretada de manera antojadiza o diferente a su letra expresa" (ver resolución R-DCA del 11 de marzo del 2015). Ahora bien, en el sentido expuesto, del cartel de licitación en firme se desprende la siguiente condición técnica: "1.2 DETALLE DE LAS ESPECIFICACIONES

7 7 TÉCNICAS. LÍNEA 1: IMPLEMENTACIÓN DE UN SERVICIO DE MENSAJERIA Y HERRAMIENTAS COLABORATIVAS EN LA NUBE, SEGÚN DEMANDA Características generales de la solución requerida: (...) 16.- Debe brindar una capacidad mínima por buzón de 25 GB. (...) 19.- Debe permitir compartir documentos. El espacio mínimo requerido para almacenar documentos será de 10 GB. Estos 10 GB son adicionales a los 25 GB de cada buzón de correo electrónico solicitados en el punto 16." Así las cosas, el cartel solicita entre muchos otros requisitos técnicos, que el buzón del correo electrónico cuente con una capacidad de al menos 25 GB adicionales a 10 GB de espacio mínimo de almacenamiento de documentos, de tal manera que se requiere entre ambas funcionalidades un total de 35 GB. En ese sentido, la empresa recurrente indica que su oferta cumple con el cartel, ya que la plataforma de "GoogleApps for Work" satisface lo solicitado, debido a que el espacio para almacenamiento de documentos en formato de Google es ilimitado ya que los documentos en ese formato que se almacenen en Google Drive no consumen espacio de los 30 GB indicados en el punto 16, con lo cual, a su criterio, supera los 10 GB solicitados (hecho probado N 1). Adicionalmente, en atención a la solicitud de subsanación planteada por esa Administración, la empresa apelante reitera: "Como indicamos en la respuesta al cartel, Google Apps permite compartir documentos y trabajo colaborativo sobre los mismos, la capacidad de almacenamiento de archivos a compartir en formato Google es ilimitada, por lo que la capacidad mínima ofrecida es mayor a los 10 GB. Los archivos en formato Google no se contabiliza para el cálculo del total del buzón de correo." (ver hecho probado N 2). Aunado a lo anterior esa empresa señala que los 30 GB ofrecidos por Google Apps son compartidos entre las herramientas Gmail y Drive, señalando que en caso que el correo consuma 10 GB, se tienen hasta 20 GB disponibles para Drive. (ver hecho probado N 3), lo cual ha sido ampliamente desarrollado por la Administración en sendo criterio técnico aportado en el expediente de contratación (ver hecho probado N 4) y la manifestación realizada ante este Despacho en la documentación presentada. Así las cosas, de la simple lectura de la manifestación expuesta por la empresa apelante, tanto con ocasión de su oferta como de las respectivas aclaraciones, se tiene que su ofrecimiento resulta contrario a lo solicitado en el pliego cartelario, ya que no logra demostrar que pueda ofrecer un buzón con una capacidad mínima de 25 GB y un almacenamiento de documentos de al menos 10 GB, siendo que expresamente ofrece un total de 30 GB para almacenamiento de documentos y correo electrónico, lo cual -ya de por sí- resulta inferior a los 35 GB en total solicitados. Por otra parte, aunque se señala la posibilidad de brindar un almacenaje ilimitado

8 8 dentro de la plataforma Google y con ello se pretende demostrar que se cumple con la capacidad de almacenamiento mínima requerida, lo restringe a que la documentación sea convertida o modificada al formato Google, aspecto que resulta un condicionamiento a la voluntad del Ministerio de Hacienda expresada a través del cartel de licitación y del análisis técnico externado con ocasión de la manifestación de la empresa IES (ver hecho probado N 2), manifestación que es nuevamente brindada por parte de dicha empresa con ocasión de su recurso de apelación en esta sede. Resulta oportuno indicar que como parte de la debida fundamentación del recurso de apelación (ver artículo 177 del RLCA), quien acciona tiene la responsabilidad de demostrar -con base en prueba idónea- su argumentación, sea aportando aquella documentación o los estudios y dictámenes debidamente desarrollados y emitidos por profesionales especializados que demuestren que su argumentación es pertinente y que a su amparo permita resolver a este Despacho, circunstancia que es conocida en materia de contratación administrativa como la carga de la prueba; aspecto que por cierto, y tal como consta en el recurso de apelación en estudio, no fue debidamente desarrollado. Así las cosas, por el contrario, de la manifestación expresa del ahora recurrente es que se tiene su reconocimiento en el sentido de no poder cumplir con las condiciones técnicas exigidas en el punto 19 y 16 consecuentemente, siendo que más bien pretende que la Administración se pliegue a ciertas herramientas para poder cumplir con el requisito, sin que la licitante haya establecido esa posibilidad en el cartel, lo cual le resta la idoneidad técnica requerida para la debida satisfacción del interés público y por ende, no resulta procedente la adjudicación a favor de la empresa Integrated Engineering Systems S.A., al estar en presencia de una oferta inelegible lo cual le resta legitimación en el grado suficiente para concluir que al estar en presencia de una oferta en esa condición, no podría resultar entonces readjudicataria del proceso, razón por la que procede declarar sin lugar el recurso. De conformidad con lo indicado en el artículo 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, este Despacho omite referirse a otros aspectos del recurso por carecer de interés para efectos de lo que será indicada en la parte dispositiva de la presente resolución POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 84 y 86 de la Ley de Contratación Administrativa; 174, 178, 180 incisos a y b, 182 y 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se RESUELVE: 1) Declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto por INTEGRATED ENGINEERING

9 9 SYSTEMS S.A. (IES), en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA NACIONAL 2016LN , promovida por el MINISTERIO DE HACIENDA, para la "contratación para la implementación de un servicio de mensajería y herramientas colaborativas en la nube, según demanda", acto recaído a favor de SISTEMAS DE COMPUTACIÓN CONZULTEK DE CENTROAMERICA S.A. por montos de cuantía inestimable, acto que se confirma. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. NOTIFÍQUESE Allan Ugalde Rojas Gerente de División Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado Estudio y redacción: Gerardo Villalobos Guillén. Fiscalizador. GVG/pus NN: (DCA ) NI: 25470, 25943, 28439, 28520, 28589, 28618, 30433, 31972, 31979, 31989, 31998, 32093, Ci: Archivo central G: