Roj: STS 3226/ ECLI: ES:TS:2014:3226

Transcripción

1 Roj: STS 3226/ ECLI: ES:TS:2014:3226 Id Cendoj: Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 7 Fecha: 14/07/2014 Nº de Recurso: 2664/2012 Nº de Resolución: Procedimiento: CONTENCIOSO - APELACION Ponente: PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA Tipo de Resolución: Sentencia SENTENCIA En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil catorce. Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación en interés de la Ley nº 2664/2012, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el letrado del Servicio Jurídico de dicho Principado, contra la sentencia nº 130, dictada el 3 de abril de 2012 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 18 de los de Madrid en el recurso nº 383/2009, interpuesto por don Roberto contra la resolución del Coordinador General de Seguridad y Emergencias del Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad del Ayuntamiento de Madrid de 14 de enero de 2009 por la que se impone al recurrente la sanción de pérdida de tres semanas de remuneración y suspensión de funciones por igual período. Han presentado alegaciones el ABOGADO DEL ESTADO y el MINISTERIO FISCAL. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- En el procedimiento abreviado 383/2009, seguido en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 18 de los de Madrid, interpuesto por don Roberto contra la resolución del Coordinador General de Seguridad y Emergencias del Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad del Ayuntamiento de Madrid de 14 de enero de 2009 por la que se impone al recurrente la sanción de pérdida de tres semanas de remuneración y suspensión de funciones por igual período, el 3 de abril de 2012 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO Que estimando el recurso contencioso administrativo formulado por el Letrado D. Ignacio Ucelay Urech en nombre y representación de D. Roberto contra la Resolución del Coordinador General de Seguridad y Emergencias del Área de Gobierno de Servicios y Movilidad del Ayuntamiento de Madrid de 14 de enero de 2009 por la que se impone al recurrente la sanción de pérdida de tres semanas de remuneración y suspensión de funciones, debo declarar y declaro dicha resolución no ajustada a Derecho, anulándola, con retroacción de las actuaciones administrativas al momento inmediatamente anterior a la adopción del acuerdo de nombramiento de instructor, para que por el órgano competente de la Corporación, se dicte nuevo Acuerdo en el que se designe instructor del expediente disciplinario a persona que reúna los requisitos establecidos en el artículo 30.1 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero. Sin expresa condena en costas". SEGUNDO.- Por escrito presentado el 29 de junio de 2012 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la letrada del Ayuntamiento de Madrid, en la representación y defensa que ostenta, interpuso recurso de casación en interés de la Ley contra la referida sentencia y solicitó a la Sala que previos los trámites legales dicte sentencia estimando el recurso y declarando como doctrina legal que "La referencia contenida en el Artículo 30.1 RD 33/1986 de 10 de enero del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado cuando dice "En la resolución por la que se incoe el 1

2 procedimiento se nombrará instructor, que deberá de ser un funcionario público", no distingue y por lo tanto no impide, ni prohíbe, que tal funcionario público pueda serlo de carrera o interino". TERCERO.- Ajustándose, en principio, el recurso presentado a los requisitos exigidos en el artículo de la Ley de la Jurisdicción, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, recibidas las de instancia junto con el expediente administrativo y practicados los emplazamientos correspondientes, se dio traslado al Ministerio Fiscal para que formulara alegaciones. CUARTO.- Evacuando el traslado conferido, el Fiscal estima en sus alegaciones que la doctrina legal propuesta por la recurrente adolece de falta de rigor en su formulación, que la sentencia impugnada no conculca el interés general y que la aplicación e interpretación del derecho que efectúa la sentencia no puede considerarse errónea. Y, por ello, dice que la Sala debe dictar sentencia desestimatoria del recurso. El Ayuntamiento de Madrid, en virtud del traslado conferido, por escrito presentado el 7 de mayo de 2013 ha formulado alegaciones al dictamen del Fiscal. Por su parte, el Abogado del Estado se ha adherido al recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, haciendo suyos -- dijo-- sus "acertados argumentos". QUINTO.- Mediante providencia de 27 de septiembre de 2013 se señaló para la votación y fallo el 11 de diciembre siguiente. SEXTO.- Por diligencia de ordenación de 9 de octubre de 2013, se dispuso no haber lugar a tener por personada a la procuradora doña María del Carmen Hijosa Martínez, en representación de don Roberto, y, por otra del siguiente día 30, se acordó la devolución del escrito de alegaciones que presentó el 14 de octubre. Recurrida en reposición, se dejó sin efecto el señalamiento acordado y, previo traslado a las partes, por decreto de 3 de febrero de 2014 el secretario de la Sección confirmó el contenido de la referida diligencia en todos sus términos. SÉPTIMO.- El 8 de abril de 2014 se señaló nuevamente para la votación y fallo el día 9 de los corrientes, en que han tenido lugar. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El Ayuntamiento de Madrid pretende que declaremos la doctrina legal que hemos reproducido en los antecedentes porque considera gravemente dañosa para el interés general y errónea la interpretación seguida por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 18 de los de Madrid en su sentencia de 3 de abril de 2012, dictada en el recurso 383/2009. En esa ocasión estimó el recurso contencioso-administrativo de don Roberto y declaró nula la resolución del Coordinador General de Seguridad y Emergencias del Área de Gobierno de Servicios y Movilidad de esa corporación municipal de 14 de enero de 2009 que le sancionó con la pérdida de tres semanas de remuneración y con suspensión de funciones por considerarle autor de la falta grave del artículo 241 c) del Reglamento para el Cuerpo de la Policía Municipal de Madrid, concordante con el artículo 46.3 de la Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid, que castiga "Los actos y las conductas que atenten contra el decoro y la dignidad de los funcionarios, contra la imagen del Cuerpo o contra el prestigio y la consideración debidos a la Corporación". La razón determinante de la estimación del recurso fue la de que el expediente disciplinario fue instruido por una funcionaria interina cuando debió serlo por un funcionario de carrera. En consecuencia, la sentencia retrotrajo las actuaciones al momento inmediatamente anterior al del nombramiento del instructor para que se procediera al mismo de conformidad con el artículo 30.1 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. Frente al argumento del Ayuntamiento de Madrid de que ese precepto nada dice sobre si debe ser titular o interino el funcionario que instruya el expediente, la sentencia, invocando la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia sobre la materia, con cita de sendas sentencias de la Sala de Madrid y de la de Las Palmas de Gran Canaria, afirma que el instructor ha de ser funcionario de carrera porque, de otro modo, carecería de la imparcialidad imprescindible. SEGUNDO.- En su escrito de interposición el Ayuntamiento de Madrid explica que esta interpretación es gravemente dañosa para el interés general porque contiene una interpretación por exceso de los requisitos legales para ser instructor de un expediente disciplinario incoado a un funcionario público que limita 2

3 sobremanera la potestad de autoorganización del Ayuntamiento de Madrid por distinguir donde el precepto aplicable no distingue. Añade el recurrente que esa interpretación afecta a 371 expedientes disciplinarios (341 por falta grave y 34 por falta muy grave) instruidos por el Departamento de Gestión Disciplinaria de la Policía Municipal y a los que pudieran iniciarse. Y que el grave daño se justifica por el pernicioso efecto multiplicador que supondría la reiteración de sentencias como la del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 18 de los de Madrid. Además, fuera del ámbito del Cuerpo de la Policía Municipal, sigue diciendo el escrito de interposición, existen otros departamentos donde se tramitan los expedientes del resto de los empleados municipales y en los que también hay instructores interinos. Y dice tener la certeza de que se han dictado ya otras dos sentencias por los Juzgados de Madrid que siguen el mismo criterio. También, indica que los medios de comunicación se han hecho eco de esos pronunciamientos judiciales y que esa situación puede provocar un daño considerable a la imagen municipal. Sobre el error en que incurre dicha interpretación nos dice, por un lado, que las sentencias de otras Salas territoriales en las que se apoya la cuestionada se refieren a supuestos diferentes al que se daba en este caso pues en ellos se había encargado la instrucción a un concejal. En cambio, en el expediente disciplinario al que se refiere la sentencia que nos ocupa se trataba de una funcionaria interina que ocupa un puesto de Técnico de Administración General-Rama Jurídica, con el cargo de asesor técnico, nivel 24, Unidad de Gestión Disciplinaria, Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad. Asimismo, dice que la distinción dentro de los funcionarios de empleo entre los interinos y los eventuales ha quedado superada por el Estatuto Básico del Empleado Público cuya novedad, prosigue, estriba en haber privado a los eventuales de la condición de personal funcionario. En cambio, la consideración del personal interino como funcionario público es tradicional en nuestra legislación y jurisprudencia. Desde estas premisas, afirma el Ayuntamiento de Madrid que la sentencia del Juzgado infringe el artículo 30.1 del Real Decreto 33/1986, inaplica el artículo 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público, e inaplica, también, el artículo 10.5 de ese mismo texto legal, el cual explicita un principio de equiparación entre interinos y funcionarios de carrera que no tiene más excepciones que las dispuestas en los artículos 14 y 15 y 25 y en el Capítulo IV, siempre de dicho Estatuto Básico. Normativa en la que no se encuentra la excepción de que los interinos no puedan ser instructores de expedientes disciplinarios. Por tanto, una interpretación de las disposiciones aplicables respetuosa con el artículo 3.1 del Código Civil ha de llevar a rechazar un entendimiento del artículo 30.1 del Real Decreto 33/1986 distinto al que resulta del sentido propio de sus palabras, las cuales no distinguen entre titulares e interinos. Termina el Ayuntamiento sus argumentos diciendo: "Si tal como interpreta la Sentencia impugnada el ser nombrado instructor de un expediente sancionador es una función que sólo puede ejercer un funcionario de carrera, de nada sirve a la Administración que la plaza esté cubierta por funcionario interino porque éste no podrá realizar tales funciones, por lo que en nada habrá mejorado la situación y seguirá existiendo la urgencia, la necesidad, la acumulación de tareas... por eso, entendemos que tal interpretación es errónea y contraria a la finalidad, legalmente prevista, de los supuestos para los que se regula la existencia de funcionarios interinos. La errónea interpretación que realiza la Sentencia nos llevaría, además, a la paradójica situación de que un Juez sustituto (...) anulara una sanción administrativa impuesta a un funcionario por el solo motivo de que el instructor de dicho expediente disciplinario fuere un funcionario interino". TERCERO.- La Abogada del Estado se ha adherido al recurso del Ayuntamiento de Madrid y hace suyos los argumentos, acertados, nos dice, del mismo de los que destaca que la temporalidad de los funcionarios interinos no empece a su imparcialidad, la cual no se ha cuestionado nunca. CUARTO.- El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso. Reprocha, en primer lugar, al recurrente que en la doctrina legal cuya declaración pretende haya omitido que el artículo 30.1 del Real Decreto 33/1986 exige que el instructor sea un funcionario público "perteneciente a un cuerpo o escala de igual o superior grupo al del inculpado". Por eso, ve en la pretensión del Ayuntamiento de Madrid más la petición de un pronunciamiento modificativo que interpretativo del precepto. Esta sola circunstancia la considera suficiente para determinar la inadecuación del presente recurso porque, al silenciar parte del texto reglamentario, sesga su sentido atribuyéndole un significado que no tiene. En segundo término, señala que la sentencia no conculca el interés general ni por limitar la capacidad autoorganizativa del Ayuntamiento ni por afectar a su imagen corporativa. Además, llama la atención sobre la circunstancia de que no haya recurrido en interés de la Ley resoluciones judiciales anteriores idénticas a ésta. 3

4 Por último, no considera errónea la interpretación efectuada en la instancia. El artículo 30.1 del Real Decreto 33/1986, nos dice, exige que el instructor sea funcionario de carrera porque ha de pertenecer al cuerpo o escala de igual o superior grupo al del expedientado y esa pertenencia no concurre en el personal interino. Además, señala que el Estatuto Básico del Empleado Público (artículos 3, 8.10, 16, y 17) contempla al personal interino para cubrir plazas vacantes con carácter temporal y que el requisito de aquél precepto reglamentario es una "fundamental garantía de profesionalidad e imparcialidad en la actuación instructora de expedientes disciplinarios a funcionarios públicos". Y que "determinación similar sobre el nombramiento de instructor requiere también el régimen específico de responsabilidad disciplinaria de otros colectivos de funcionarios ( art LOPJ para jueces y magistrados y 128 Reglamento Orgánico del Ministerio Fiscal de 1969 para los fiscales)". QUINTO.- El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo y contra las pronunciadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo. 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado. Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), entre otras. Jurisprudencia que ha añadido, más bien explicitado, requisitos adicionales que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción. El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [ sentencias de 6, 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004 y 46/2003)] y no a las cláusulas de un contrato o a la valoración de la prueba [ sentencia de 26 de marzo de 2013 (casación en interés de la Ley 6063/2011]. El segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes]. Otro consiste en que el recurso tenga utilidad, lo que no sucede cuando la doctrina cuya fijación se solicita ya resulta por sí misma de las propias normas [o es una obviedad sentencias de 16 de noviembre de 2006 (casación en interés de la Ley 50/2005), 8 de junio de 2005 (casación en interés de la Ley 21/2004), de 15 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 66/2003) y de 23 de enero de 2004 (casación en interés de la Ley 30/2004)]. SEXTO.- Este recurso no puede prosperar porque, por las razones que ofrece el Ayuntamiento de Madrid, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 18 de los de Madrid no es gravemente dañosa para el interés general ni tampoco errónea. Desde luego, no pone de relieve la necesaria grave afectación del interés general que exige el artículo de la Ley de la Jurisdicción, una alegación sobre la limitación que de la sentencia pudiera deducirse para la potestad de autoorganización del Ayuntamiento de Madrid. Tampoco el número de expedientes que, según el recurrente, estaban en curso porque es de suponer que en la corporación municipal, además de la interina a la que se refiere el escrito de interposición, hay funcionarios de carrera en condiciones de instruir los que sea necesario incoar. Por otra parte, no ha explicado el Ayuntamiento, como pone de relieve el Ministerio Fiscal apoyándose en el resultado de la prueba practicada en la instancia, por qué no recurrió en casación en interés de ley contra sentencia del mismo signo que la ahora combatida. Y, en fin, el daño a la imagen de la corporación municipal que pueda derivar de informaciones o comentarios periodísticos no nos parece, por los escuetos y 4

5 genéricos términos en que se traen a colación estos últimos, que pueda considerarse como el grave perjuicio al interés general que exige la Ley de la Jurisdicción. El Ministerio Fiscal ha subrayado la relevancia de la omisión en el texto que recoge la doctrina legal cuya fijación reclama el Ayuntamiento de Madrid del requisito de la pertenencia del instructor al mismo cuerpo o escala que el expedientado. No nos parece que llegue al punto de hacer inviable el recurso por una defectuosa formulación de la doctrina pretendida. Ahora bien, es indudable que ese detalle es sumamente relevante porque el texto del precepto omitido por el recurrente demuestra que la sentencia de instancia no se equivoca. En efecto, no se puede afirmar que un interino pertenezca a un cuerpo o escala de funcionarios. El artículo 30.1 del Real Decreto 33/1986, rectamente entendido, es decir según el sentido propio de las palabras que utiliza, tal como quiere el artículo 3.1 del Código Civil, conduce directamente a la conclusión alcanzada por el Juzgado y no a la defendida por el Ayuntamiento de Madrid. Formar parte de un cuerpo o escala, pertenecer a uno u otra, dice relación a un vínculo permanente no a una adscripción o nombramiento temporal que, además, se justifica únicamente por la existencia de una vacante y en tanto no la cubre un funcionario de carrera. Esta consideración es razón suficiente para rechazar los argumentos del recurrente pues, por lo dicho, no es cierto que el artículo 30.1 de referencia no distinga. Al contrario, como se acaba de decir, sienta claramente la regla de que ha de ser de carrera en el funcionario que instruya los expedientes disciplinarios. Es verdad cuanto nos dice la corporación municipal sobre la equiparación entre interinos y funcionarios de carrera a que tiende el Estatuto Básico del Empleado Público y, podríamos añadir que la jurisprudencia tanto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuanto la de esta Sala se orienta decididamente en esa dirección. No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico, antes y después del Estatuto Básico del Empleado Público, la regla es que sean funcionarios de carrera los que desempeñen los puestos de trabajo de las Administraciones Públicas. Y sucede que la preocupación del legislador y de la jurisprudencia por equiparar con los funcionarios de carrera a los interinos se explica principalmente por el propósito de igualar en derechos, no sólo retributivos, a quienes llevan a cabo en la práctica las mismas funciones aunque su nombramiento sea temporal. Sin embargo, la identidad de trato que se predica entre ellos a esos efectos, o sea para evitar que los interinos se vean discriminados sin que medien razones objetivas y constitucionalmente fundadas que lo justifiquen, no llega hasta el punto de igualarlos plenamente con los funcionarios de carrera. Esencialmente, porque los interinos, por no pertenecer a un cuerpo o escala y ser temporal su relación con la Administración, quedan vinculados al puesto al que transitoriamente están adscritos y no tienen a su alcance, entre otras, las posibilidades de carrera horizontal o vertical que, sin embargo, sí poseen los funcionarios de carrera ni, tampoco, pueden formar parte de los tribunales calificadores de procesos selectivos para el ingreso en los cuerpos y escalas de funcionarios. Es verdad que la realidad de las Administraciones Públicas nos muestra un amplio y constante recurso al personal interino y que, incluso, el Tribunal Constitucional ha hablado de interinos de larga duración (sentencias 203/2000 y 240/1999 ). No obstante, cualquiera que sea la práctica administrativa, lo cierto es que aquí se trata de establecer la interpretación de las normas jurídicas, concretamente la del artículo 30.1 del Real Decreto 33/1986, y la ajustada a las exigencias del artículo 3.1 del Código Civil conduce, como se ha dicho, a la solución alcanzada por la sentencia de instancia, dictada, por cierto, por un magistrado de carrera. Así, pues, no mediando grave daño al interés general ni error en la sentencia que ha dado lugar a este recurso de casación en interés de la Ley, no cabe dar lugar al mismo. SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas. En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, FALLAMOS Que no ha lugar al recurso de casación en interés de la ley nº 2664/2012, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia nº 130, dictada el 3 de abril de 2012, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 18 de los de Madrid en el recurso nº 383/2009. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Jose Diaz Delgado D. Vicente Conde Martin de Hijas PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de 5

6 la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico. 6