Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios y Apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas de Operación en 2006

Transcripción

1 Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios y Apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas de Operación en 2006 Síntesis Ejecutiva Informe Final Noviembre 30 de

2 Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios y Apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas de Operación en 2006 Síntesis Ejecutiva Informe Final Noviembre 30 de 2006 Coordinadores Gustavo Nigenda Rafael García Atilia Ramírez Manuel Francisco Román Enriquez Investigadores Humberto Rivera Navarro Alonso Veraza López Rebeca Reza Cárdenas Fernando Neira Orjuela Naydi Sabio Rodríguez Enid Rubiela Santiago Barranco Victor Hugo Mejía Jiménez Nivia Brismat Liliana Giraldo Vicente Medina Doris Ramírez Patricia Mesa Lester Darias Felipe Villagómez Apoyo Técnico Luz María González Robledo 2

3 Tabla de Contenido PRESENTACIÓN ANTECEDENTES Objetivos de Oportunidades Caracterización de los componentes de Oportunidades Justificación de la evaluación operativa externa La evaluación operativa externa OBJETIVOS DE LA EVALUACION EXTERNA RESULTADOS DE LA EVALUACION CUMPLIMIENTO DE LA META DE MANTENER UN PADRÓN DE 5 MILLONES DE FAMILIAS Objetivo Metodología Principales resultados Conclusiones COMPARACIÓN DE LOS INDICADORES DE SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN, GESTIÓN Y RESULTADOS Objetivo Metodología Conclusiones SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS CON EL PROGRAMA (HONESTIDAD, TRANSPARENCIA Y BLINDAJE ELECTORAL) ESTUDIO CUALITATIVO Objetivo Metodología Alcances y Limitaciones del estudio Resultados LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA EN 2006: CAMBIOS Y APEGO DEL PROGRAMA Objetivos Metodología Alcances y Limitaciones del estudio Apreciaciones Genéricas de las Reglas de Operación Cambios a Reglas de Operación Opiniones sobre los cambios realizados Apego del Programa d las Reglas de Operación Propuestas de cambios para la nueva edición de las Reglas de Operación Conclusiones y Recomendaciones ANÁLISIS DE COSTOS DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES...49 EJERCICIO DEL PRESUPUESTO Objetivo Metodología Conclusiones y Recomendaciones ESCENARIO PROSPECTIVO DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES:...53 VISIÓN DE TRAMO CORTO Objetivo Metodología Resultados CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones Generales Conclusiones y Recomendaciones sobre las metodologías de evaluación internas de Oportunidades y los indicadores de información Conclusiones y Recomendaciones sobre la Operación de Nuevos Subprogramas y del Modelo de Atención

4 PRESENTACIÓN La evaluación operativa externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, tiene como finalidad valorar los procesos e instrumentos operativos puestos en marcha, con el fin de proponer estrategias de mejora en su diseño e implementación de acuerdo con lo establecido por las Reglas de Operación 2006 [sección 8.1.2). Oportunidades es un programa de cobertura nacional que se ha planteado combatir la pobreza extrema a través de un mecanismo de subsidios a la demanda que requiere de corresponsabilidades por parte de las familias a quienes se les entrega el subsidio. Estas corresponsabilidades incluyen enviar a los hijos a la escuela, atender periódicamente los centros de salud para recibir atención médica, charlas y complementos nutricionales. Evaluaciones previas de impacto han mostrado que el Programa tiene beneficios claros en mejorar la probabilidad que los niños de familias incorporadas al Programa completen su ciclo educativo, en elevar sus niveles de salud y en mejorar su nutrición. El Instituto Nacional de Salud Pública realizó la evaluación externa sobre algunos componentes específicos del Programa. El documento presenta el informe final con los resultados de las temáticas propuestas en la evaluación, el cual se organiza de la siguiente forma de acuerdo a los objetivos señalados en los términos de referencia: 1. El primer capítulo analiza el Cumplimiento de la meta de mantener un padrón de 5 millones de familias. El estudio se realizó a través del análisis de las variaciones en el padrón a lo largo de los ejercicios 2005 y 2006 y la constatación del mantenimiento de los cinco millones al final del periodo. El estudio estuvo a cargo del Actuario Rafael García y el matemático Vicente Medina. 2. El segundo capítulo realiza una Comparación de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados con los dos años previos. Este apartado contiene la comparación de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados de Oportunidades del presente ejercicio fiscal (noviembre/diciembre 2005 a septiembre/ octubre de 2006) con los del inmediato anterior (noviembre/diciembre 2004-septiembre/ octubre de 2005) con el fin de identificar tendencias en su comportamiento. El desarrollo de esta temática estuvo a cargo del Mtro. Humberto Rivera. 3. El tercer capítulo presenta los resultados del Estudio Cualitativo sobre la Percepción y Valoración tanto de los funcionarios del Programa como de las beneficiarias en relación con la honestidad, transparencia y blindaje electoral en la operación. 4. El cuarto capítulo presenta tanto el análisis sobre los Cambios en las reglas de operación como el Apego de la operación del programa a estas reglas. El desarrollo de este apartado contó con la participación de la psicóloga Naydi Sabio y del comunicador social Lester Darias y de la Lic. Doris Ramírez. 4

5 5. El capítulo quinto analiza la Evolución de los costos unitarios de la operación del Programa. El análisis se presenta dividido en tres apartados: el primero especifica los términos generales que se utilizaron a lo largo del trabajo para aportar claridad en los conceptos. A continuación se presenta la interpretación que se hace del ejercicio del gasto desde tres ángulos generales, el análisis estrictamente de las asignaciones presupuestales y su ejercicio que continúa con el análisis de los montos asignados a las familias beneficiarias, primero en una escala nacional y enseguida a nivel estatal. Finalmente a modo de conclusión de la sección se presentan los resultados del ejercicio. El análisis de los costos del la operación del programa estuvo a cargo del Mtro. Alonso Veraza. 6. El capítulo sexto ofrece un análisis y escenario prospectivo y una opinión sobre la permanencia y/o readecuación de los aspectos operativos analizados en la presente evaluación. El análisis se ordena a partir de los preceptos de la metodología prospectiva donde se requiere identificar la viabilidad de los componentes del Programa a corto plazo, a partir de prefigurar un planteamiento de la evolución de Oportunidades y sus componentes a largo plazo que sirve como parámetro para ajustar los planteamientos iniciales. 7. Finalmente en el último capítulo del informe se presenta a manera de conclusión una síntesis de los aspectos más relevantes de cada uno de los objetivos desarrollados. 5

6 1. ANTECEDENTES 1.1 Objetivos de Oportunidades. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es una de las principales acciones del gobierno de la República para atender a las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, para contribuir al desarrollo de sus capacidades y propiciar su acceso a oportunidades de desarrollo, elevar su nivel de vida y promover su incorporación al desarrollo nacional. Para ello, el Programa tiene como objetivos: Incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza extrema mediante una tríada estratégica de acciones integrales en educación, salud y alimentación, con estrecha colaboración entre las instituciones y sectores involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno. Ampliar el acceso de las familias en pobreza extrema a oportunidades de desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los individuos, así como fortaleciendo su patrimonio, mediante la articulación y concertación de esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social. El Programa inició su operación en 1997 y, mediante una estrategia gradual de ampliación de cobertura, en el año 2006 atiende a 5 millones de hogares en localidades, rurales, semiurbanas y urbanas en todo el país. El diseño, la operación, la coordinación, el seguimiento y la evaluación del Programa están regulados por el Decreto por el que se crea la Coordinación Nacional del Programa de Educación, Salud y Alimentación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de agosto de 1997, reformado mediante decreto publicado en el mismo medio de difusión el 6 de marzo de 2002, así como por las Reglas de Operación publicadas el 1º de febrero de 2006 en el mismo órgano. 1.2 Caracterización de los componentes de Oportunidades Componentes y acciones. Los componentes de educación, salud, alimentación, Jóvenes con Oportunidades y Adultos Mayores del Programa operan en estrecha vinculación para lograr los objetivos del Programa, encontrando su aplicación en las siguientes cinco acciones: a) Apoyos educativos para facilitar que las niñas, niños y jóvenes cursen la educación básica y media superior; fomentar su matriculación y asistencia regular a la escuela, así como la participación de los padres de familia para incentivar el aprovechamiento escolar; y, la vinculación con programas y 6

7 acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios educativos. b) Atención básica a la salud familiar para fomentar la utilización de los servicios de salud, con la participación activa de las familias y un enfoque preventivo en la provisión de servicios de salud, la educación para el cuidado de la salud, nutrición e higiene; y, mediante la vinculación con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios de salud. c) Apoyos para propiciar la mejora en el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias, privilegiando principalmente a los niños y las niñas, así como a las mujeres, al ser ellas quienes enfrentan mayores condiciones de vulnerabilidad asociadas a la maternidad, el parto y la lactancia. d) Incentivos para que los jóvenes concluyan la educación media superior a través del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; un esquema que permite a los egresados de ese nivel educativo iniciar su vida adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país. e) Apoyos a cada uno de los adultos mayores integrantes de las familias beneficiarias, con una edad de 70 años o más, para mejorar sus condiciones de vida. La importancia de la convergencia de estos cinco componentes se desprende de sus mutuas interacciones y complementariedades, ya que su confluencia acrecienta su efectividad y fomenta el desarrollo de las capacidades y potencialidades de los individuos y las familias. 1.3 Justificación de la evaluación operativa externa. Según las Reglas de Operación 2006 (8.1.2), la evaluación operativa externa tiene como propósitos valorar los resultados de los distintos procesos operativos e instrumentos de evaluación operativa y en su caso, proponer, en conjunto con los actores que participan en la operación del Programa, estrategias de mejora. Las mismas Reglas de Operación establecen que los resultados de esta evaluación, junto con los del seguimiento operativo interno del Programa, permiten evaluar la eficiencia operativa de los componentes del mismo en lo que corresponde a la oferta de servicios, entrega de beneficios y verificación de corresponsabilidades, entre otros aspectos relevantes. Por otra parte, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del año 2006, en su artículo 54, fracción IV, inciso b, establece para todos los programas con reglas de operación la obligación de realizar una evaluación externa de impacto y resultados cuyos productos serán considerados en el análisis y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación el siguiente ejercicio fiscal. La evaluación operativa externa comprende la evaluación de resultados prevista por el PEF 2006, pero el Programa puede emprender otros proyectos de evaluación operativa externa. 7

8 Las características de la evaluación prevista por el PEF 2006 están especificadas en el Artículo Quinto del Acuerdo por el que se expiden los requisitos mínimos que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deberán considerar para seleccionar a las instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, interesados en realizar la evaluación de resultados de los programas gubernamentales sujetos a reglas de operación en el ejercicio fiscal Este acuerdo y el PEF 2006, establecen las fechas de entrega y otros requisitos de esta evaluación. 1.4 La evaluación operativa externa En el siguiente cuadro se presenta un resumen de las temáticas incluidas en las cuatro últimas evaluaciones operativas externas. Temas de las evaluaciones operativas externas Área Verificar la calidad de los procesos e instrumentos de Incorporación de Beneficiarios con base en lo establecido en las Reglas de Operación. 2. Validar la definición de los protocolos de solución de problemas en la entrega de beneficios y servicios a las familias beneficiarias del programa. 3. Verificar resultados de la distribución y disponibilidad de suplementos alimenticios. 4. Analizar los factores relacionados a las bajas regulares del Padrón de Beneficiarios. 5. Análisis de los mecanismos alternativos, fijación de fechas y lugar de Análisis de la calidad de los procesos e instrumentos de incorporación de los beneficiarios. Evaluación de la identificación de familias beneficiarias en el medio urbano. Evaluación cualitativa sobre consumo y aceptación del suplemento alimenticio. Verificación del cumplimiento de los procedimientos de incorporación de familias beneficiarias. Análisis del procedimiento de distribución y disponibilidad de suplementos alimenticios por institución de salud. Análisis estadístico del comportamiento y causas de las bajas regulares del Padrón de Beneficiarios. Evaluación del nivel servicio de instituciones liquidadoras y del personal de Oportunidades a familias beneficiarias del Programa. Verificación de la certificación del cumplimento de corresponsabilidades 8

9 Área entrega de los pagos y el secuenciamiento entre la verificación de la corresponsabilidad y las deducciones correspondientes a los pagos. realizado por el sector educación y el sector salud. 6. Analizar los patrones de uso por parte de los beneficiarios y de la disponibilidad de los servicios de salud. Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural ³. 7. Cumplimiento de las Reglas de Operación. Evaluación cualitativa del cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa ². Evaluación cualitativa del cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa 4. Evaluación cualitativa y cuantitativa del cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa. 8. Satisfacción de los beneficiarios. Satisfacción con la atención proporcionada: En las unidades de salud. En el proceso de registro de los hijos como becarios. Por el personal de Oportunidades. Honestidad y transparencia en los procesos de incorporación y de entrega de apoyos. 9. Provisión de información a los beneficiarias sobre sus derechos y obligaciones con el Programa. Percepción y conocimientos de las titulares. 10. Cambios a las Reglas de Operación. Razones que los motivaron. 11. Costos unitarios. Proporción del presupuesto destinado al gasto operativo y costos unitarios por estado. 9

10 2. OBJETIVOS DE LA EVALUACION EXTERNA Las temáticas incluidas en las cuatro últimas evaluaciones operativas externas ( ), han analizado los siguientes elementos: Cobertura del programa: o Identificación de familias en el medio urbano. o Procedimientos de incorporación. Entrega de servicios: o Nivel de Servicio de instituciones liquidadoras en la entrega de apoyos. o Verificación de la certificación del cumplimiento de corresponsabilidades. o Distribución y disponibilidad del complemento alimenticio. o Comportamiento y causas de las bajas regulares del Padrón de Beneficiarios. Impactos operativos: o Cambios a las Reglas de Operación y su cumplimiento. o Conocimiento y satisfacción de las familias beneficiarias con el Programa. o Gasto operativo del Programa. Para 2006, se plantea elaborar los estudios que por normatividad se deben realizar considerando las tendencias con relación a estudios anteriores y los impactos como resultado de las mejoras operativas implementadas: Cumplir con los compromisos adquiridos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). o Impacto operativo: Evaluar el cumplimiento de la meta de cobertura (5 millones de familias beneficiarias del Programa) Cambios a Reglas de Operación ( ) y el cumplimiento de dichas Reglas. Satisfacción de las familias beneficiarias (blindaje electoral, transparencia y honestidad). Gasto Operativo. Los objetivos de la Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios y Apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas de Operación 2006 son los siguientes: 10

11 2. 1 Objetivo general. 1 Evaluar los resultados de la operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en 2006 para aportar información al proceso de análisis y aprobación del presupuesto 2007 a la Cámara de Diputados. Se deberán contemplar los resultados relativos al bienestar, la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres, los jóvenes y los indígenas. 2 Elaborar un meta-análisis de las evaluaciones operativas externas y del seguimiento operativo (interno) realizados desde 2002 hasta Objetivos específicos. 1 Evaluar el cumplimiento de la meta de mantener un padrón de 5 millones de familias: Análisis de las variaciones en el padrón a lo largo del ejercicio 2006 y constatación del mantenimiento de los cinco millones al final del periodo. 2 Comparar los Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados con los de los dos años previos: Comparativo de medias anuales ponderadas ejercicios fiscales Realizar un estudio Cualitativo sobre la satisfacción de los beneficiarios del Programa específicamente la relacionada con la honestidad, transparencia y blindaje electoral en la operación del Programa. 4 Reportar los principales cambios a las Reglas de Operación de 2005 a 2006, así como las circunstancias que dieron motivo a dichos cambios. Identificación de los cambios y análisis de su fundamentación con base en entrevistas a funcionarios clave. 5 Con base en los resultados de los puntos 1 a 4, evaluar el apego del Programa a sus Reglas de Operación. 6 Evaluar la evolución de los costos unitarios de la operación del Programa: Análisis de costos institucionales por entidad federativa Ajuste de los datos a precios constantes. Análisis de la evolución del gasto por concepto. Descripción de la evolución de los costos unitarios de la operación del Programa. 7 Con base en los puntos 1 a 5, ofrecer un análisis y escenario prospectivo y una opinión sobre la permanencia, readecuación o conclusión de los aspectos operativos analizados en este estudio del Programa. 8 Conclusiones y recomendaciones, que destaquen particularmente los aspectos enunciados, así como las deficiencias que en su caso pueda tener el Programa o sus Reglas de Operación y las posibles medidas para subsanarlas. 1 El ejercicio fiscal en Oportunidades comprende del bimestre corresponsabilidad noviembre-diciembre de un año al bimestre corresponsabilidad septiembre-octubre del siguiente año. El comparativo de los indicadores tendría que hacerse entre los ejercicios fiscales 2005 y Es decir de los bimestres de corresponsabilidad noviembre-diciembre 2004 a septiembreoctubre 2005=> Ejercicio Fiscal 2005; y los bimestres de corresponsabilidad noviembre-diciembre 2005 a septiembre-octubre 2006=> Ejercicio fiscal

12 9 Elaborar un meta-análisis de las evaluaciones operativas externas y del seguimiento operativo (interno) realizados desde 2002 hasta 2006 así como proponer estrategias de mejora para el seguimiento operativo del Programa. 9.1 Elaborar un esquema de las temáticas atendidas y de las aproximaciones metodológicas empleadas. 9.2 Identificar los problemas operativos más relevantes. 9.3 Identificar las tendencias de los indicadores de dichos problemas operativos. 9.4 Proponer estrategias de seguimiento y temáticas de evaluación externa. 9.5 Proponer estrategias de vinculación de las distintas fuentes de indicadores del seguimiento operativo para que apoyen efectivamente la mejora operativa del Programa. 12

13 3. RESULTADOS DE LA EVALUACION 3.1 CUMPLIMIENTO DE LA META DE MANTENER UN PADRÓN DE 5 MILLONES DE FAMILIAS Objetivo. Presentar un resumen de los resultados de la investigación que se realizó para el logro del objetivo sobre el cumplimiento de la meta de mantener un padrón de 5 millones de familias. Con tal fin se expone la metodología, sus limitaciones y los principales resultados Metodología. La metodología utilizada, desde una óptica exploratoria-descriptiva analiza los procesos de entrada-salida que son susceptibles de ser modelados de varias formas conocidas. La opción que aquí se usó se refiere a los procesos nacimiento-muerte, o a los modelos propios de la dinámica de poblaciones (del dominio de la demografía). Los resultados utilizando la información del padrón de los procesos correspondientes, proveen estimaciones de las probabilidades de paso, flujo o transición así como del número de reemplazos o de primeros entrantes por periodo. En la aplicación del modelo de tablas de vida o tablas de mortalidad, en un momento futuro será necesario completar las estimaciones y los resultados obtenidos. Por una parte, será indispensable especificar de dónde (localidades, municipios) se obtendrán las familias de reemplazo para las bajas. Y por otro, para afianzar la solidez de las explicaciones derivadas será conveniente que se añadan variables y factores económicos (los que inciden en el aumento o disminución general o diferenciada de la marginación en el país y/o en los costos de incorporación y operación). En resumen, para contestar la factibilidad de mantener un padrón activo de 5 millones de familias en el Programa Oportunidades, los modelos cuantitativos (univariados o con un número reducido de dimensiones de estudio) que se emplearán en esta Evaluación requieren extenderse a modelos cuantitativos mixtos multivariados Principales resultados El padrón de 5 millones: El análisis parte del hecho de que la meta de los 5 millones de familias beneficiarias se logro dos años antes de lo previsto, ya que para el último bimestre de 2004 el padrón activo de familias beneficiarias del Programa contaba ya con este volumen, tal como lo manifiestan las bases de datos y la evaluación de cumplimiento de metas de ese año. Sin embargo, el reto de cumplir la meta es el de mantener el padrón de familias registradas en el padrón Oportunidades. Dicha meta es parte de la 13

14 normatividad del Programa Oportunidades y por tanto debe cumplirse. Adicionalmente a estas normas en el mantenimiento de esta cifra hay causas naturales que pudieran ser motivo de bajas del padrón como son la muerte física, migración y mal uso del programa. Es importante por tanto, identificar la dinámica de las bajas, el periodo del año en que se dan estas, las zonas con más incidencias y las razones que las provocan Evolución en el volumen del Padrón y las entidades federativas. Cada una de las entidades federativas aporta volúmenes diferentes al padrón nacional. El análisis en este periodo muestra que la posición de las entidades federativas de la república mexicana desde el año 2000 prácticamente se mantiene igual. Se encuentran algunos cambios en el orden de su aportación porcentual, sin embargo estos son mínimos y no reflejan ningún problema desde el punto de vista de la operación del Programa Indicador de permanencia. Con el fin de analizar el comportamiento longitudinal del padrón de Oportunidades, para cada entidad federativa y durante el período , se construyó el Indicador de Permanencia en el Padrón Oportunidades (IPPO)cuyo cálculo tiene en cuenta las altas y bajas del Padrón y se calculó de acuerdo con la siguiente relación: IPPO= PADRÓN AL FINAL DEL AÑO PADRÓN AL INICIO DEL AÑO Este índice permitió identificar la estabilidad de cada uno de los padrones y muestra cuáles entidades federativas pueden tipificarse como más o menos estables, cuales tienen tendencia a la baja y cuales a la alta. Al revisar el indicador de permanencia nos encontramos que éste varía para algunos estados, de tal manera que para cada año el número de entidades que tienen más altas que bajas son diferentes, así tenemos que para el año 2000 había solo cinco estados con mas altas que bajas, 26 con mas bajas que altas y el D.F. que aún no entraba al Programa. Para el año 2001 la situación cambio de manera radical ya que solo tres entidades tuvieron más bajas que altas y 28 con más altas que bajas. Al año siguiente, 2002, se vuelve un año en el cual se incrementa el volumen del padrón ya que todas las entidades federativas (31) participantes tuvieron mas altas que bajas. Las entidades que tuvieron más bajas que altas en el 2003 fueron 21 contra 10 que tuvieron más altas que bajas, en este año el D.F. seguía fuera del Programa Oportunidades. Es importante comentar que para el año 2004 ocurre el mismo fenómeno que para el año 2002 ya que todas las entidades federativas vuelven a tener mas altas que bajas, es importante hacer notar y recordar que en este año el 14

15 padrón Oportunidades llega a la meta que se fijo para el sexenio pasado de cinco millones de familias beneficiarias activas. Para el año 2005 se incorpora el D.F. al Programa Oportunidades y es claro que representa el valor más alto en IPPO, sin embargo en este año las entidades federativas que tuvieron más bajas que altas fueron 20 y 12 tuvieron la relación inversa. Para el año 2006, último en este análisis, se tuvieron la mitad de las entidades federativas en cada una de las categorías mencionadas. Esta tipificación de las características de las dinámicas propias de cada padrón por estado, presentan un panorama que combinado con las tablas de vida que se construyeron en cada caso, y combinada con información sobre algunas tipificaciones económicas y sociales dará más elementos de tomas de decisión, hacia donde es posible modelar la dinámica del Padrón. Más si el ejercicio se desarrolla a niveles geográficos como municipio y posiblemente localidad Las tablas de vida. Una tabla de vida o de mortalidad es un instrumento para el estudio de la mortalidad, en ella se demuestra el proceso de extinción de una generación hasta la desaparición del último de sus componentes en un período dado. Los componentes de la tabla de vida son: la probabilidad de muerte q(x), los sobrevivientes l(x), los años persona vividos L(x), los años persona que resta vivir T(x), la muerte a la edad x d(x) y la esperanza de vida e(x). Para la evaluación del cumplimiento de la meta de mantener un padrón de 5 millones de familias dentro del Programa, se homologó el análisis de la mortalidad al de las bajas en el Padrón. Para esto se construyeron 32 tablas de vida, una tabla para cada entidad del país. En ellas se introdujo información bimestral sobre la población activa y las bajas en el Programa durante los años 2000 a 2006, tomando en cuenta la corresponsabilidad existente en cada uno de los períodos. El objetivo, entonces, fue identificar la extinción y sobrevivencia de las familias dentro del padrón. Los principales resultados de las tablas de vida de las entidades fueron: a. Probabilidad de sobrevivencia en el padrón: px A partir de las probabilidades de bajas (nqx) se pueden definir las probabilidades de sobrevivencia (px), las cuales representan la probabilidad de sobrevivir entre los bimestres x y x+1 respectivamente. Para analizar esta probabilidad, se planteó la siguiente pregunta: Cuál es la probabilidad de que en cada una de las entidades, una familia que llegó al segundo bimestre del año 2001 llegue al tercer trimestre del mismo año? En la investigación se muestran las probabilidades de las familias para pasar al tercer bimestre del año 2001, dado que llegaron al segundo bimestre del mismo año. Las mayores probabilidades de sobrevivencia la presentaron las entidades de: Tabasco (0.9987), Yucatán (0.9965), Querétaro (0.9962) y 15

16 Quintana Roo (0.9961). Por el contrario, las menores probabilidades de que una familia pase del segundo al tercer bimestre del año 2001 fueron: Baja California (0.9696), Chihuahua (0.9790), Baja California Sur (0.9818), Aguascalientes, Guerrero y Michoacán con un valor similar (0.9819). Como se esperaba, Baja California presentó las menores probabilidades de sobrevivencia al igual que otras entidades del norte y centro del país. Al observar las tablas de vida del resto de las entidades, se presentó un patrón similar en la función de sobrevivencia. Por lo tanto, se puede sugerir que son pocas las entidades en donde el padrón activo de familias tiene salidas por cualquier causa. b. Función de sobrevivencia: lx Esta función representa el número de personas de la generación inicial que llegaron al bimestre exacto x. Para analizar esta función se planteó la siguiente pregunta: Cómo se comportó la función de sobrevivencia (lx) de las familias en el padrón del Programa en las entidades? En las gráficas explicativas que se presentan en el documento se observa la distribución de la función de sobrevivencia (lx) desde el nacimiento (altas) hasta el bimestre observado x. Es importante mencionar que los sobrevivientes al bimestre x, son el efectivo inicial o número de familias (altas) que componen la generación, las cuales están destinadas a desaparecer por efecto de la mortalidad (bajas). Es decir, son los años de personas vividos dentro del intervalo (bimestres vividos en el intervalo de estudio). Entonces, la función (lx) representa a la generación que va disminuyendo hasta el bimestre x, es decir, a medida que avanza el tiempo, los sobrevivientes en el padrón se reducen. La función de sobrevivencia (lx) de Campeche presentó un patrón similar al de Aguascalientes, las familias sobrevivientes en el Programa al bimestre x disminuyeron en menor medida a lo largo del tiempo, alcanzando un total al final del período de 77,286 sobrevivientes. Para Colima y Guanajuato el total mínimo fue de 66,153 y 75,295 sobrevivientes, respectivamente. De acuerdo con el total final de sobrevivientes en el último bimestre de estudio, las entidades de Hidalgo (76,245), México (71,120), Oaxaca (74,564), Puebla (72,680), Querétaro (75,305), Quintana Roo (73,627), San Luís Potosí (78,499), Sinaloa (70,152), Tlaxcala (74,650), Veracruz (75,048) y Zacatecas (70,186) presentaron un patrón similar. Por lo tanto, el padrón pareciera que permanece casi constante, lo cual indicaría que las familias de dichas entidades tienden a persistir en mayor medida en el Programa durante el período analizado. Con esta información se hace evidente que aparecen tres patrones distintos en cuanto a la permanencia de las familias dentro del padrón del Programa. En primer lugar, se tiene a las entidades que presentaron salidas constantes del padrón oportunidades, esto es son aquellas que no mostraron cambios significativos en las bajas de las familias dentro del Programa. En segundo lugar, a las entidades con salidas intermedias del padrón Oportunidades, las cuales se identificaron por bajas notorias a lo largo del período de estudio. En 16

17 tercer lugar, las entidades con mayores volúmenes se consideraron como aquellas con un nivel elevado de bajas de las familias dentro del padrón. c. Función esperanza de vida (permanencia de las familias en el padrón) al bimestre x: ex La esperanza de vida para una familia al bimestre x corresponde al número promedio de bimestres que le restaría por permanecer. Su valor se obtiene de la razón entre el número de bimestres que les falta permanecer a las familias a partir del bimestre x entre el número de sobrevivientes a este bimestre. El valor de esta función, es la esperanza de vida al nacer la cual es una medida resumen de la mortalidad. En este caso, es la esperanza de permanencia de las familias dentro del padrón del Programa oportunidades. Este indicador es adecuado para medir las bajas o deserciones de las familias, por lo que es especial para comparar los niveles de bajas entre las entidades. En la investigación, se muestra la diferencia de las esperanzas de permanencia de las familias dentro del Programa, éstas corresponden a la información del primer bimestre del período estudiado (tercer bimestre del año 2000). Es notorio que la entidad de Veracruz presenta la mayor esperanza de permanencia dentro del padrón (155), seguida de Chiapas (137) y San Luís Potosí (149). Este resultado indica que las familias tenderían a permanecer más bimestres que el resto de las entidades. Por el contrario, las entidades con menor esperanza de permanencia dentro del patrón fueron Baja California (32), Nayarit (45), Baja California Sur (59) y Colima (56). Con estos resultados se puede observar en mayor medida las diferencias entre las bajas o deserciones de las familias dentro del Programa. Por lo tanto, valdría la pena profundizar en el estudio de las entidades que presentan mayores probabilidades de deserción, con el fin de detectar las causas que conllevan a esta tendencia Conclusiones Con el análisis de las tablas de vida de las familias de cada una de las entidades del país, se pudo obtener información sobre las probabilidades de bajas y sobrevivencia dentro del padrón del Programa. Se encontró que en la mayoría de las entidades la tendencia de permanencia en dicho Programa no tuvo variaciones significativas a excepción de algunas entidades del norte y centro del país. Las entidades que destacaron en cuanto a las bajas fueron Baja California, Baja California Sur y Coahuila. Como se mencionó anteriormente, sería necesario analizar a estas entidades en cuanto a sus causas de deserción o bajas. Esto conllevaría a un estudio más profundo que reflejaría la incidencia de bajas. Según el análisis de las bases de datos proporcionadas por le Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, se puede decir que para el año 2005 y 2006 se cumplió con la meta de mantener un padrón activo de cinco millones de familias. 17

18 De acuerdo con el comportamiento y las dinámicas observadas para las variables que determinan el padrón de familias activas, altas y bajas, y al mismo padrón de familias activas base, así como la consistencia en la distribución por entidad federativa del Padrón, se puede concluir que existe una alta probabilidad que al inicio del primer bimestre del año 2007 se siga cumpliendo la meta de cinco millones de familias en el Programa. Es importante destacar que, aunque las aportaciones en la distribución del padrón de Oportunidades en las entidades federativas presenta una tendencia a estabilizarse, y que las probabilidades de mantenerse en el padrón son altas según el indicador IPPO, y según el análisis de las tablas de vida, esta información permite identificar las dinámicas propias de los movimientos del Padrón. Es claro que estas variaciones tienen causas que ameritan una exploración subsecuente, con el fin de que con elementos concretos, se pueda planear e instrumentar los ajustes al Programa que permita, el mantenimiento de un padrón de cinco millones de familias activas de manera permanente. 18

19 3.2 COMPARACIÓN DE LOS INDICADORES DE SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN, GESTIÓN Y RESULTADOS Objetivo Comparar los Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados (ISEGR) con los de los dos años previos: Comparativo de medias anuales ponderadas ejercicios fiscales El ejercicio fiscal comprende del bimestre corresponsabilidad noviembre-diciembre de un año al bimestre corresponsabilidad septiembre-octubre del siguiente. En este caso, se comparan los resultados del ejercicio fiscal que abarcó desde 2 noviembre diciembre de 2004 hasta septiembreoctubre de 2005 con los del ejercicio que se extendió desde noviembre-diciembre de 2005 hasta septiembre-octubre de Los ISEGR están definidos desde las Reglas de Operación del Programa (Capitulo 10). Se basan en la información administrativa y de gestión que producen los diferentes procesos del Programa y se concentran en los sistemas de información institucionales. De esta manera, los indicadores son censales, pues incluyen a todos los beneficiarios activos en cada bimestre. Están desglosados por entidad federativa. Los ISEGR son publicados bimestralmente en la página de Internet de Oportunidades. En las Reglas de Operación se definen 69 ISEGR, sin embargo, lo que se publica son 69 Cuadros que pueden contener uno o más indicadores. Los 69 indicadores están organizados en siete temáticas: I. Padrón de familias beneficiarias, II. Cumplimiento de corresponsabilidades y apoyos monetarios, III. Componente educativo (inscripción), IV. Componente Salud, V. Indicadores de gestión, VI. Entrega de apoyos y VII. Indicadores de resultados del Componente Patrimonial. Dentro de cada grupo, los indicadores ó cuadros de información se identifican con un número arábigo. Como se puede ver, esos siete temas cubren la mayor parte de los procesos operativos del Programa por lo que, en principio, pueden proporcionar una descripción de la operación de Oportunidades y de los avances en la misma. Sin embargo, una revisión más minuciosa del catálogo de los ISEGR revela que no todas las Cuadros son igualmente útiles Metodología La primera actividad consistió en seleccionar los indicadores a incluir en este estudio. El criterio fue enfocarse en los procesos esenciales a Oportunidades. De esta manera, se dio preferencia a los indicadores que se relacionan con la provisión de los servicios y apoyos a los beneficiarios y con la certificación y el cumplimiento de la corresponsabilidad. En estas actividades se concretan en última instancia los propósitos de Oportunidades en relación a la construcción de capacidades para contribuir a la disminución de la pobreza en el largo plazo y al alivio de la dicha pobreza en el corto plazo. 2 Se refieren a bimestres de corresponsabilidad 19

20 El análisis realizado para seleccionar los ISEGR tomó en cuenta además, que la construcción de los indicadores respondiera a su título y que la información proporcionada contara con puntos de referencia para constituirse propiamente en un indicador. Es decir, un punto de referencia que lleve a calcular un porcentaje o proporción. En algunos casos, el indicador propiamente no estaba presente en la información publicada por Oportunidades, por lo que fue construido para este documento a partir de los datos publicados. Este análisis previo dio lugar a un listado de 29 indicadores que cubre los siguientes temas: Tema Número de indicadores Padrón de familias. 1 Educación - Padrón de becarios. 3 Salud. 13 Gestión: certificación y cumplimiento de la corresponsabilidad, así como costos. 9 Entrega de los apoyos. 1 Componente Patrimonial Jóvenes con Oportunidades. 2 Para cada ejercicio fiscal se obtuvo una media ponderada de los seis bimestres que lo componen. Con la información así construida e incluida en un Cuadro, se procedió a la comparación de los valores 2005 y 2006 para determinar si hubo cambios y en qué sentido se dieron. Se buscó una prueba de significación para las diferencias y se optó por obtener dos nuevos valores nacionales, las medias de los estados en cada ejercicio fiscal. Estas cifras fueron sometidas a una prueba de diferencia de medias con un nivel de significación de Es decir, la hipótesis nula consistente en la igualdad de las medias de 2005 y 2006 sería rechazada si la diferencia de medias alcanzara valores de z más allá de ±1.96 (valor correspondiente al 95% del área bajo la curva normal para una prueba de dos colas). También se usó la prueba binomial sobre la proporción de entidades federativas que mantenía o mejoraba su indicador (situación considerada deseable). La proporción observada se contrastó con una probabilidad de 0.5, considerada como un comportamiento al azar. El nivel de significación fue también de En ambas pruebas se excluyeron los valores del Distrito Federal porque, en algunos indicadores no hay dato para 2005 y, en otros, los indicadores llegan a tomar valores muy extremos debido a que el Programa todavía se encontraba en proceso de instrumentación en dicha entidad. 20

21 Una vez establecida la diferencia entre los valores nacionales del indicador 3, así como su significación estadística, se realizó un análisis de las entidades federativas: Entidades con los valores superiores e inferiores. Entidades con las mayores diferencias positivas y negativas. Posibles factores relacionados con estas variaciones. El análisis de las diferencias entre 2005 y 2006 para los estados se auxilió con tres gráficas. En las dos primeras se encontraban las entidades que habían mejorado. En una de ellas se colocó a aquellos cuya diferencia positiva era superior a la mediana de las diferencias positivas. Por decirlo así, las entidades con una mejoría notable. En la segunda gráfica se presentaron aquellas con una diferencia positiva igual o menor a la mediana de las diferencias positivas (lo que incluye una diferencia de 0). Estas entidades tuvieron una mejoría moderada. Finalmente, en la tercera gráfica se mostraron las entidades con diferencias negativas entre 2005 y 2006, es decir, aquellas cuyo indicador se deterioró. Finalmente, se elaboraron conclusiones para cada indicador enfatizando cómo el desempeño de esas medidas se relaciona con el cumplimiento de los compromisos operativos esenciales de Oportunidades y cómo esos compromisos operativos son la aplicación de los apoyos para el alivio de la pobreza y de los incentivos para que las familias beneficiarias mejoren sus capacidades Conclusiones De los 29 indicadores estudiados, sólo cinco mejoraron con respecto a 2005 con significación estadística, cuatro de ellos son de salud: Becarios que cumplieron su corresponsabilidad en educación de nivel secundaria. Porcentaje de mujeres embarazadas que recibieron complemento alimenticio. Porcentaje de mujeres en lactancia que recibieron complemento alimenticio. Becarios que cumplieron su corresponsabilidad en educación de nivel primaria. Promedio de sobres de complemento alimenticio por niño menor de 2 años. También con significación estadística, tres indicadores retrocedieron: Becarios para los que se recibió la certificación de la corresponsabilidad en educación de nivel secundaria. Beneficiarios con cuentas formalizadas. (Jóvenes con Oportunidades) Beneficiarios por vertiente seleccionada. (Jóvenes con Oportunidades) Estos resultados indican que la mayoría (21 de 29) indicadores no tuvieron diferencias estadísticamente significativas entre 2005 y El cumplimiento de la corresponsabilidad puede considerarse una fortaleza, mientras que los indicadores que no presentaron mejora siguen siendo áreas de oportunidad. 3 Una diferencia positiva representa una mejoría en los indicadores, excepto en algunos casos que se especificarán. 21

22 El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha mejorado y estabilizado procesos operativos como: La recuperación de la certificación de la corresponsabilidad en salud. El cumplimiento de la corresponsabilidad en educación primaria y secundaria. Deben hacerse esfuerzos por mejorar en: La recuperación de la certificación de la corresponsabilidad en secundaria y en educación media superior. La entrega de complemento alimenticio a los niños menores de 2 años. La entrega de complemento alimenticio a las mujeres en embarazadas (a pesar de su incremento). La entrega de complemento alimenticio a las mujeres en lactancia (a pesar de su incremento). La instrumentación del Componente Jóvenes con Oportunidades. Los estados a los que debe dar un seguimiento más cercano son: Chihuahua. Distrito Federal. Guanajuato. Jalisco. Nuevo León. Oaxaca. En los procesos y estados marcados como prioritarios arriba y en los aspectos que requieren mejora o mantenimiento, parecen necesitarse tres tipos de esfuerzo: Coordinación con las instituciones corresponsables. La colaboración con los sectores Salud y Educación es indispensable para propiciar la mejora de los indicadores revisados. El cambio sexenal parece una buena oportunidad para replantear los términos de esa colaboración, no sólo en los grandes lineamientos de los componentes sino también, y tal vez más, en las cadenas de los procesos cotidianos del Programa. Considerar los beneficiarios como usuarios, lo que conllevaría la revisión de los procedimientos operativos en función de las necesidades de dichos usuarios. Esta actitud tiene particular importancia en la revisión de varios procedimientos, desde la incorporación y el registro de los niños como becarios hasta las consultas médicas y la entrega de apoyos. Varios de estos procedimientos son trámites rutinarios, por lo que el usuario debe conocer y tener certeza de cada paso que da. 22

23 Mejoramiento de los procesos operativos de la Coordinación Nacional con una visión que rebase lo operativo. Esto significa la resistencia a convertir los medios en fines (la operación en objetivo final de Oportunidades), retroalimentar la estrategia de Oportunidades con los insumos del monitoreo y la evaluación operativa y, ante todo, diseñar los procedimientos y evaluarlos en función de hacer más eficaz la doble función de Oportunidades: entrega de servicios y apoyos, por una parte, e incentivar a las familias a mejorar sus capacidades con miras a la disolución del círculo vicioso de la pobreza en el futuro mediato. 23

24 3.3 SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS CON EL PROGRAMA (HONESTIDAD, TRANSPARENCIA Y BLINDAJE ELECTORAL) ESTUDIO CUALITATIVO Objetivo Este apartado del informe, resume los resultados del análisis de la información recabada en campo para cumplir con el siguiente objetivo de investigación: Realizar un estudio Cualitativo sobre la satisfacción de los beneficiarios del Programa específicamente la relacionada con la honestidad, transparencia y blindaje electoral en la operación del Programa. En esta investigación los procesos operativos que se abordaron fueron: Con la población beneficiaria: Incorporación al Programa Certificación de corresponsabilidades en Salud: Registro en la unidad de salud, asistencia a consultas médicas programadas, sesiones educativas en salud (becarios, beneficiarias), registro de incumplimiento de asistencia a los servicios de salud, entrega de suplementos alimenticios. Certificación de corresponsabilidades en Educación: Inscripción de baecarios, asistencia, reinscripción educación media superior. Entrega de apoyos Con relación a los funcionarios del Programa: Características demográficas, experiencia en el sector público y en el Programa, su relación laboral, las motivaciones y nivel de satisfacción con su participación. Funciones y Nivel de capacitación de los funcionarios y coordinadores del programa Principales problemas de los beneficiarios que se canalizan a través de las Mesas de Atención y Servicios (MAS) Conocimiento y satisfacción de los beneficiarios respecto a los servicios que ofrece el Modelo de Atención Calidad del servicio Honestidad, transparencia y Blindaje Electoral en la operación del Programa. Sobre los aspectos de Satisfacción de los beneficiarios se abordaron los siguientes temas: La atención recibida a través de las mesas de atención y servicios. Prácticas, ubicación geográfica. Conocimiento de las titulares beneficiarias sobre la existencia de las mesas de atención y su función. Percepción de la población beneficiaria con respecto al servicio de las mesas de atención. 24

25 Conocimiento y valoración de la titular beneficiaria con respecto al día, hora y lugar en que se monta la mesa de atención. Cumplimiento real y valoración de ejecución respecto a la Programación operativa y cumplimiento respecto a la estrategia de imagen. Valoración del personal de Oportunidades y beneficiarios sobre los materiales. Asistencia de la población beneficiaria. Resolución de Problemas. Las sesiones de incorporación al Programa. La notificación de los lugares y las fechas de entrega de apoyo. La regularidad de las fechas de entrega de apoyos. La facilidad del trámite de retiros de apoyos. La accesibilidad de las unidades de salud. La ubicación de las MAS. La accesibilidad de las MAS. El servicio recibido en las unidades de salud. El servicio recibido en las Escuelas. El servicio del personal de Oportunidades Metodología Los resultados aquí resumidos se inscriben en la metodología cualitativa de la investigación social. Se sustentan en procedimientos metodológicos de investigación y de análisis cualitativo. Técnicas y muestra En el desarrollo del estudio se aplicaron las siguientes técnicas de investigación: Entrevistas en Profundidad, Técnica utilizada para conocer, a partir de un contacto personalizado y del desarrollo de un diálogo simétrico, abierto, narrativo y reflexivo, las percepciones, actitudes, opiniones y expectativas de los funcionarios de la Coordinación Nacional del Programa y de funcionarios estatales, operativos, auxiliares y vocales. Bajo esta técnica en la Coordinación Nacional del Programa se entrevistaron a: Directores Generales. Directores de Área Subdirectores. Responsables del seguimiento de cada componente. En la Región Occidente, representada por el estado de Jalisco, se entrevistó a un funcionario estatal del Programa en una localidad indígena; a un servidor público con funciones operativas del sector salud en una localidad urbana (La Meca) y otro del mismo nivel del sector educativo(jalisco). En la Región Norte, particularmente en Nuevo León, fueron entrevistados: un funcionario estatal del Programa; un integrante del personal operativo del sector salud; otro de igual nivel del sector educativo; Vocal de un Comité de Promoción Comunitaria, todos ellos de una comunidad urbana (Juárez); y un Auxiliar municipal de una localidad rural (San Mateo). 25