1.- Consulta relativa al sistema de reparación de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia.

Transcripción

1 Comentarios del Tribunal Català de Defensa de la Competència al Libro Verde sobre reparación de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia. 1.- Consulta relativa al sistema de reparación de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia. La Comisión europea ha iniciado un periodo de consulta respecto a las condiciones para las indemnizaciones por daños y perjuicios por infracciones a la legislación comunitaria de la competencia. El Libro Verde y el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión señalan los obstáculos y las alternativas para dotar de mayor eficacia el sistema, con la finalidad última de reforzar la aplicación de la legislación de la competencia europea. El Tribunal Català de Defensa de la Competència ha de pronunciarse sobre la conformidad con el ordenamiento jurídico interno respecto a las conductas contrarias a la competencia que produzcan efectos en la Comunidad Autónoma de Cataluña. Sin embargo, como consecuencia de una determinada opción legislativa, el Tribunal no tiene atribuida la facultad de aplicar el derecho comunitario de la competencia. A pesar de ello, el Tribunal actúa en el ámbito de la aplicación pública de la normativa de defensa de la competencia y desde esta perspectiva, considera oportuno efectuar diversas consideraciones, así como manifestarse respecto a algunas de las preguntas formuladas de acuerdo con lo que se expone a continuación. 2.- Indemnizaciones por daños y perjuicios como parte del sistema de aplicación de la legislación comunitaria de la competencia. El apartado primero del Libro Verde expone el contexto y los objetivos de la consulta. La implantación de un sistema eficaz de indemnizaciones por daños y perjuicios puede redundar en el refuerzo de la aplicación de la legislación de defensa de la competencia y en el mantenimiento de una economía competitiva. El acceso de los perjudicados a un sistema indemnizatorio adecuado puede tener efectos disuasorios para las empresas que tengan comportamientos anticompetitivos y puede producir, asimismo, un mayor acercamiento y participación de las empresas y consumidores en la aplicación del derecho comunitario de la competencia. 1

2 El Tribunal Català de Defensa de la Competència coincide en la conveniencia de remover los obstáculos que puedan existir en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros para garantizar la protección efectiva de los perjudicados por el incumplimiento de los artículos 81 y 82 del Tratado, tanto respecto a las acciones de seguimiento o derivadas (acción civil posterior al pronunciamiento de la autoridad de competencia que ha constatado la infracción), como en relación a las acciones independientes que se ejerciten ante los órganos jurisdiccionales sin pronunciamiento previo de las autoridades administrativas. 3.- Dualidad en la aplicación pública y privada de la legislación de la competencia. El apartado segundo del Libro Verde analiza una serie de cuestiones entre las que destaca el hecho que de que el actual sistema comporta la dualidad en la aplicación pública y privada de las normas comunitarias de competencia. El Tribunal Català de Defensa de la Competència considera que la coexistencia de un sistema público y privado es uno de los aspectos más destacables actualmente en el ámbito de la aplicación del derecho de la competencia, y como muestra de ello, el Tribunal organizó durante el mes de marzo del 2005, conjuntamente con l I.lustre Col.legi d Advocats de Barcelona, unas Jornadas sobre la aplicación del derecho de la competencia en Cataluña por los órganos administrativos y judiciales, cuyas ponencias han sido objeto de publicación por el Tribunal y que desarrollan, entre otras cuestiones, la aplicación del derecho comunitario de la competencia tanto por los órganos judiciales como por los administrativos. En relación a este último aspecto, cabe mencionar que en virtud del Reglamento 1/2003, la Comisión y las autoridades nacionales de competencia son las instituciones que en el ámbito público aplican las normas de competencia, de forma conjunta a los órganos judiciales de los Estados miembros, donde la aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado se produce en el ámbito de los procedimientos civiles o mercantiles ante los tribunales ordinarios. El Tribunal Català de Defensa de la Competència considera que un sistema eficaz de indemnización por daños y perjuicios ha de contar con la participación tanto de los órganos administrativos como judiciales. En este sentido, el refuerzo de la aplicación privada (private enforcement) no ha de obstaculizar el mantenimiento de la aplicación pública del derecho comunitario de la competencia, entre otras razones, porque las autoridades y los órganos administrativos actúan como garantes del 2

3 interés público implícito en el mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados, en contraposición a la defensa del interés privado en el caso del ejercicio de la acción de resarcimiento ante los Tribunales. La aplicación pública del derecho de la competencia es, tal como se expresa en el Libro Verde de la Comisión, indispensable para la protección efectiva de los derechos reconocidos por el ordenamiento comunitario y los internos, no siendo reemplazable por la aplicación privada del derecho de la competencia que tiene un carácter complementario a ésta. Entre los motivos que pueden citarse para el mantenimiento de la coexistencia del sistema público y privado estaría, asimismo, el hecho de que tanto la aplicación por los órganos administrativos como judiciales del derecho de la competencia persiguen los mismos objetivos, entre los que cabe citar la creación y el mantenimiento de la competitividad económica y la protección de la competencia en interés de los consumidores. Otro aspecto que merece la pena destacar es que la existencia de una dualidad de órganos, administrativos y judiciales, permite a los ciudadanos optar por aquella vía que consideren más adecuada y beneficiosa, atendiendo, por ejemplo, a la mayor especialización de las autoridades y de los órganos administrativos, así como a las facultades de investigación y los medios de que disponen en la instrucción de los casos. Desde la perspectiva de la experiencia comparada entre diversos Estados europeos, como es el caso de Francia, Reino Unido y Italia, la doctrina ha señalado que los particulares recurren a las autoridades administrativas o judiciales en función de la complejidad de los casos o cuando prevén que la obtención de pruebas sea más difícil (como es el caso de los acuerdos horizontales o en los abusos de posición dominante). En este sentido, el Tribunal Català de Defensa de la Competència considera acertado que, tal como se señala en el apartado 2.1 del Libro Verde, se regule el acceso a las pruebas relevantes de que se disponga con motivo de la instrucción de un procedimiento administrativo previo y que se reconozca valor probatorio a las decisiones de las autoridades y órganos administrativos en el ejercicio de las acciones de indemnización por incumplimiento del derecho comunitario derivadas o de seguimiento. La existencia de una decisión administrativa previa y vinculante puede coadyuvar también a la fijación de los hechos y a la determinación de responsabilidades para el establecimiento de la procedencia y de la cuantía de la indemnización. En todo caso, deben establecerse los oportunos mecanismos de coordinación y de colaboración entre las autoridades de defensa de la competencia y las judiciales, que incluya el intercambio de información y de documentación con las debidas garantías de procedimiento y de confidencialidad. 3

4 Asimismo resulta conveniente regular los aspectos relativos a la prescripción de las acciones en los casos de pronunciamiento previo administrativo. 4.- Coordinación entre la aplicación del sistema privado y público de la legislación de la competencia. De forma coincidente con lo expuesto en el apartado 2.7 del Libro Verde, el Tribunal considera que la aplicación pública y privada son complementarias y que deben coordinarse entre sí. La experiencia en el ámbito del Estado español, y, en concreto, en Cataluña, demuestra que resulta beneficioso el establecimiento de mecanismos e instrumentos de coordinación y colaboración entre las autoridades administrativas y judiciales para evitar disfunciones en la aplicación del derecho de la competencia. Entre los aspectos que deben tenerse en cuenta en relación con la coordinación de ambos sistemas, se pueden considerar los siguientes: a) Aplicación del programa de clemencia (leniency). La actuación de las autoridades y órganos administrativos puede verse reforzada con la aplicación del programa de clemencia o tolerancia establecido en la Comunicación relativa a la no imposición de multas o a la reducción de su importe en los asuntos relacionados con los acuerdos entre empresas (DOUE C 45 de 2002), especialmente en relación con la persecución de aquellas conductas que son de difícil detección, como es el caso de los cárteles secretos. Al respecto es importante que la regulación del sistema indemnizatorio no suponga un freno para las empresas a acogerse a los beneficios de dicha Comunicación. La aplicación del beneficio de clemencia no excluye la exigencia de indemnizaciones por daños causados a los particulares o, en su caso, el ejercicio de acciones penales. Por tanto, resulta conveniente regular la extensión de los efectos del programa de clemencia respecto a la jurisdicción ordinaria que haya de determinar las indemnizaciones por daños y perjuicios correspondientes. Asimismo, destaca por su importancia para el debido funcionamiento del sistema que exista una adecuada coordinación entre las autoridades y organismos públicos y los órganos judiciales en la aplicación del programa de clemencia y sus efectos en relación con la determinación de la indemnización por daños y perjuicios que corresponda. 4

5 b) Participación de los órganos autonómicos en la aplicación del derecho comunitario de la competencia. Los órganos de defensa de la competencia autonómicos, como es el caso del Tribunal Català de Defensa de la Competència y tal como se ha expuesto anteriormente, no tienen atribuida la facultad de aplicar el derecho comunitario de la competencia, reservada por el ordenamiento interno a la Administración del Estado (Tribunal de Defensa de la Competencia) que actúa en todo el ámbito del Estado español. Sin embargo, los órganos autonómicos deben tener en cuenta el derecho comunitario en la aplicación y la interpretación del derecho interno. Asimismo, los principios de aplicación del derecho comunitario impiden que los órganos autonómicos puedan dictar resoluciones contrarias a éste. De acuerdo con lo expuesto, el Tribunal Català de Defensa de la Competència ha realizado diversas propuestas relacionadas con las normas reguladoras de la aplicación del derecho comunitario en el ámbito español 1 y que reitera en el presente documento. Dichas propuestas consisten en: a) Traslado por la Administración del Estado a las comunidades autónomas de toda la información relativa a la instrucción y a la resolución de los expedientes que tramiten o en su intervención ante un órgano de la jurisdicción civil relacionada con la aplicación de las normas comunitarias de competencia, cuando dichos asuntos afecten de forma relevante al territorio de la comunidad autónoma. b) Establecimiento de mecanismos de colaboración de los órganos autonómicos de defensa de la competencia en las actuaciones que realiza en cada territorio la Comisión u otros Estados miembros en la aplicación del derecho comunitario de la competencia. c) Información regular a las comunidades autónomas sobre la aplicación en España de las normas comunitarias de la competencia. Resulta conveniente que los órganos autonómicos dispongan de acceso a la información relativa a dicha aplicación, sin perjuicio de las garantías de confidencialidad en su obtención. 1 Observaciones presentadas al proyecto de Real Decreto regulador de la aplicación del derecho comunitario de la competencia en España y reiteradas en relación con la publicación del Libro Blanco para la reforma del sistema español de defensa de la competencia y del borrador del Anteproyecto de Ley de defensa de la competencia. 5

6 d) Los órganos autonómicos de defensa de la competencia deberían ser competentes para presentar observaciones, escritas o verbales, a los órganos judiciales españoles en los procedimientos de ámbito jurisdiccional civil en aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado (artículo 15.3 del Reglamento 1/2003, amicus curiae), en el caso en que se pueda afectar la competencia en el ámbito territorial correspondiente. Todas estas propuestas suponen una mejora en la eficacia del sistema y de la aplicación de las normas comunitarias de la competencia. Finalmente, las propuestas expuestas anteriormente deberían extenderse respecto a aquellos procedimientos judiciales derivados del ejercicio de acciones civiles para la obtención de daños y perjuicios en la aplicación del derecho comunitario de la competencia. 5.- Referencia a otras cuestiones objeto de comentario en el Libro Verde. Aspectos a considerar: a) Acceso a las pruebas. En relación a la pregunta B, el Tribunal considera de utilidad que se establezcan normas especiales en el acceso a documentos en poder de una autoridad u órgano administrativo responsable de aplicar las normas de competencia. En concreto, la opción 6 resulta apropiada para garantizar el ejercicio de las acciones indemnizatorias en el caso de que haya existido una actuación pública previa, si bien es conveniente garantizar la operatividad del programa de clemencia y, si fuera necesario, el respeto de la confidencialidad de la información contenida en dichos documentos. Otro aspecto deseable y que se contempla en la pregunta C, relativa la carga de la prueba, se contiene en la opción 8, en el sentido de hacer vinculantes las decisiones de las autoridades de competencia de los Estados miembros en relación con los aspectos relativos a la infracción de los artículos 81 y 82 del Tratado. 6

7 b) Requisito de conducta culpable. En el sistema español de defensa de la competencia la prueba del requisito de culpabilidad es necesario para determinar la procedencia de la indemnización por daños y perjuicios, y las autoridades judiciales españolas declararán el derecho a la indemnización en base a la infracción del derecho comunitario en si se acredita dicho requisito. En este sentido, se considera apropiado en relación a las opciones 11 y 12 de la pregunta D, el establecimiento de un sistema mixto, es decir, la opción 12, según el cual la prueba de la infracción debería ser suficiente para la determinación del derecho a la indemnización para aquellas infracciones más graves de la legislación de defensa de la competencia, siempre que este criterio estuviera determinado con un margen suficiente de seguridad jurídica. c) Definición de los daños y perjuicios y método de cálculo. La pregunta E hace referencia a la definición de daños y perjuicios en cuanto a los conceptos que deben resarcirse. Se considera conveniente la indemnización calculada en todo caso en función de los daños e intereses compensatorios de éstos, que incluyan, como es el caso español, la pérdida del provecho económico del perjudicado. Asimismo, la pregunta F se refiere al método de cálculo de los daños y perjuicios. En cuanto a la opción 19, el Tribunal entiende que sería oportuno que la Comisión publicase unas orientaciones sobre la cuantificación de los daños y perjuicios sin menoscabo de su determinación concreta por los órganos judiciales, en aras del principio de seguridad jurídica y para reducir los riesgos que el ejercicio de las acciones de resarcimiento pueda comportar en cuanto a su resultado. Tal como ha manifestado la doctrina, la determinación del daño es una tarea difícil, puesto que se necesita información de la que no siempre se dispone, a diferencia de la determinación del importe de las sanciones, en que el análisis económico proporciona unas pautas centradas en los efectos de la infracción. 7

8 d) Interposición de acciones colectivas y protección de los intereses de los consumidores. La aplicación del derecho comunitario de la competencia se incrementaría en el supuesto que se reconozca legitimación para el ejercicio de acciones colectivas, como es el caso de los consumidores, para el resarcimiento de daños y perjuicios ante un incumplimiento del derecho comunitario de la competencia. Una de las consecuencias más importantes podría ser la reducción en estos casos de los costes asociados al ejercicio de acciones civiles, lo que puede suponer un incentivo en la aplicación privada del derecho de la competencia. Barcelona, 19 de abril del