NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Transcripción

1 M.ª Dolores Vicente Ruiz

2 Objetivos de aprendizaje El objetivo esencial es proporcionar una perspectiva general del contexto en el que nacen las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico del Sector Público, comprendiendo los motivos que han llevado al legislador a acometer esta reforma y los objetivos que se persiguen con su aprobación. Asimismo, se ofrece una visión general de a quien aplican estas nuevas leyes, a partir de cuándo y se explica cómo gestionar las situaciones ya vigentes. Finalmente, se presentan los principales desarrollos reglamentarios que quedan pendientes para lograr una aplicación plena de estas nuevas leyes. Antecedentes y contexto de la reforma Razones económicas Casi todas las grandes reformas administrativas, como demuestra la experiencia comparada por países, nacen en una coyuntura de crisis económica que empuja a acometer cambios que en otro momento no se hubieran abordado. Si bien esta coyuntura suele propiciar este tipo de reformas, lo cierto es que siendo la causa no suele ser el fin, pues no son solo objetivos económicos, aunque estos también están presentes, los que presiden estas transformaciones. Esta reflexión ha estado latente en la reforma de las Administraciones Públicas promovida por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), que parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes, ágiles y centradas en el servicio eficiente a los ciudadanos y las empresas. En esta misma línea el Programa nacional de reformas para 2015 que el Reino de España remitió a la Comisión Europea, en cumplimiento de sus obligaciones anuales derivadas del derecho de la Unión Europea, recogía expresamente el compromiso de aprobar una nueva ley de procedimiento administrativo (junto con la ley de régimen jurídico del sector público), para optimizar la actuación administrativa, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad. En este contexto nace la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), como parte de una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones articulada de forma bifronte en dos ejes fundamentales: la ordenación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos y empresas, y las relaciones ad intra del funcionamiento interno de cada Administración y sus relaciones con el resto de Administraciones. Esta Ley 39/2015, de 1 de octubre, se centra en el primero de estos dos ejes, la regulación de las relaciones ad extra entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente a su participación en el procedimiento para dictar resoluciones administrativas, como en lo relativo al procedimiento de elaboración de propuestas normativas que resultan de aplicación a ciudadanos y empresas. Esta Ley se completa a su vez con su siamesa, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJ), que se ha tramitado en paralelo, y que se ocupa del citado eje de relaciones ad intra, pues regula los principios de actuación, formas de organización y funcionamiento de las Administraciones, singularmente de la Administración General del Estado, así como los principios y principales técnicas de relación entre las distintas Administraciones Públicas. Motivación jurídica Expuestas las razones económicas que sustentan esta reforma, procede también el análisis de sus motivos jurídicos. El primero de ellos es la vinculación positiva de la Administración Pública al principio de legalidad. El artículo 9.1 de la Constitución española (en adelante, CE) prevé que: Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Por su parte el artículo 103 CE establece como uno de los principios que debe regir la actuación de las Administraciones Públicas el de eficacia con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. 2

3 Este marco constitucional lleva a concluir que cualquier cambio en la forma de actuación de las Administraciones exige un cambio legal, pues la Administración está sometida a la Ley a cuya ejecución se limitan sus posibilidades de actuación. En los más de veinte años de vigencia de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, son muchos los pronunciamientos judiciales acaecidos que han sentado una sólida jurisprudencia sobre cómo deben interpretarse determinados preceptos de la mencionada Ley, lo que hacía aconsejable, en aras de una mayor seguridad jurídica y garantías del ciudadano, elevar a la categoría de derecho positivo las claras líneas jurisprudenciales consolidadas en este tiempo. Cómo hemos llegado hasta aquí? Principales antecedentes normativos Son varias las leyes que se han ocupado de regular el procedimiento administrativo. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que ahora se deroga, vino a sustituir la citada ley de 1958, integrando por primera vez en una sola norma la regulación básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común a todas ellas. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos supuso un avance importante, pues reguló por primera vez el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la obligación de estas de dotarse de los medios y sistemas electrónicos para que ese derecho pudiera ejercerse. Su objetivo era el de establecer un nuevo marco jurídico que facilitara la extensión y utilización generalizada de las nuevas tecnologías en el ámbito de las Administraciones. Esta ley fue fruto del devenir de los avances tecnológicos, que hacían necesaria una respuesta administrativa y, tras sus ocho años de vigencia, se puede hacer un cierto balance concluyendo que, aunque se ha avanzado mucho, aún está lejos de alcanzarse el objetivo de tramitar electrónicamente el 100% de los procedimientos administrativos. A dónde conduce esta reforma? Objetivos Esta reforma no supone una transformación radical del concepto de procedimiento administrativo hasta ahora existente, sino más bien un ajuste preciso en muchos de sus elementos. Mejorar la eficiencia administrativa con una Administración totalmente electrónica, con cero papel, e interconectada. Esto tiene su reflejo directo en que todos los procedimientos administrativos se tramitarán electrónicamente con carácter general y obligatorio. Para ello, se prevén instrumentos como un registro electrónico general que funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada organismo y un archivo electrónico único por cada Administración. Asimismo, esta ley simplifica los medios de identificación y firma electrónica que pueden utilizar los interesados en el procedimiento y establece la obligación de todas las Administraciones de transformar en formato electrónico los documentos que presenten en papel los interesados. Este objetivo se irá logrando de forma gradual y planificada. De hecho, se prevé una vacatio legis especial para estas materias, de forma que permita llevar a cabo las adaptaciones necesarias, técnicas y de formación, para llegar a un funcionamiento íntegramente electrónico. Mejorar la seguridad jurídica ganando en certidumbre y predictibilidad y garantías jurídicas para el ciudadano Para ello, esta Ley integra aquellos preceptos de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso 3

4 electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible y Ley 20/1013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que tienen una incidencia directa en el procedimiento administrativo o en el procedimiento de elaboración normativa. Así, por ejemplo, se regulan en esta Ley los principios de buena regulación recogidos en la Ley de Economía Sostenible o la Ley de Unidad de Mercado, los órganos competentes para realizar la revisión de oficio en el ámbito de la AGE o los actos y resoluciones que ponen fin a la vía administrativa en el ámbito de la AGE, entre otros aspectos. En línea con este objetivo, se elevan al derecho positivo las líneas jurisprudenciales ya consolidadas en este tiempo, y que se han venido refiriendo a distintos asuntos entre los que, a modo de ejemplo, cabe citar clarificación del régimen del silencio administrativo. Ámbito subjetivo de aplicación (art. 2) En el artículo 2 de la Ley 39/2015 hay cambios significativos en lo que al ámbito de aplicación subjetivo de la Ley se refiere. Por primera vez se alude al concepto de sector público, que comprende tanto a las Administraciones Públicas territoriales en el sentido clásico del término (Administración General del Estado, Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local) como a lo que ahora la Ley denomina sector público institucional. Qué integra el sector público institucional al que aplica esta nueva Ley?: a. Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b. Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c. Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley. El ámbito subjetivo es casi coincidente en ambas leyes (la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015), aunque la Ley 39/2015 de 1 octubre, incluye un apartado 4 en su artículo 2 para referirse a Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley, en línea con lo ya previsto hasta ahora en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre. Finalmente cabe destacar que ambas leyes también resultan de aplicación a los órganos constitucionales y de relevancia constitucional y a sus equivalentes autonómicos, aunque de una forma matizada. En particular, la Disposición adicional quinta de la Ley 39/2015 prevé que: La actuación administrativa de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, se regirá por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley. En idénticos términos está redactada la disposición adicional vigesimosegunda de la ley 40/2015, que, por tanto, también resultará de aplicación a esos mismos órganos en los términos indicados. La entrada en vigor y derecho transitorio De acuerdo con la disposición final séptima de la LPAC, la entrada en vigor de la Ley se establece en el plazo de un año desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado; esto es el 2 de octubre de

5 No obstante, parte de su contenido tiene una vacatio legis superior y no entrará en vigor hasta el 2 de octubre de Básicamente los artículos referidos a: registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico. Como fácilmente se puede inferir, estos desarrollos tecnológicos requieren inversiones, adaptaciones de sistemas y trabajos de gestión que requieren un plazo más amplio para poder abordarlo adecuadamente. Finalmente, cabe destacar que el legislador no solo se ha preocupado de determinar un plazo razonable para poder aplicar la LPAC a futuro a los nuevos procedimientos administrativos que se inicien ex novo, sino que ha tenido la necesaria cautela de regular el derecho transitorio aplicable a los procedimientos ya iniciados en sus distintas fases y definir su iter temporal tal y como recoge la disposición transitoria tercera de la LPAC: Disposición transitoria tercera. Régimen transitorio de los procedimientos. a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en esta. c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma. d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron. e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores. Desarrollos reglamentarios pendientes Quedan pendientes una serie de desarrollos reglamentarios de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas: a. Real decreto que concrete algunos aspectos del uso de medios electrónicos en el procedimiento administrativo (y sustituya al actual RD 1671/2009), que tendría carácter básico. b. Orden Ministerial MINHAP por la que se aprueban los modelos de poderes a inscribir en el registro electrónico de apoderamientos (aplicaría al Estado y Entidades Locales). Por otro lado, los desarrollos reglamentarios pendientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público son: a. Real Decreto que concrete algunos aspectos de funcionamiento del Inventario de entidades del sector público estatal autonómico y local (por ejemplo, la forma de notificación del titular del máximo órgano de dirección de la entidad, a través de la intervención correspondiente, o la información necesaria para la inscripción definitiva en el inventario). b. Modificación del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, para dar cumplimiento a la nueva redacción de los artículos 25 y 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (entre otros aspectos, criterios para identificar por el Plan Anual Normativo las normas que habrá de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, evaluación ex ante y ex post). c. Orden Ministerial (del Ministro de la Presidencia) para aprobar los modelos que contengan la información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan anual normativo. d. Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas que regule el régimen contable del fondo en liquidación en el que se separen determinados derechos y obligaciones en caso de fusión de organismos públicos. e. Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas que regule en el ámbito estatal las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua de organismos y entidades. 5