Roj: STS 5234/ ECLI: ES:TS:2011:5234

Transcripción

1 Roj: STS 5234/ ECLI: ES:TS:2011:5234 Id Cendoj: Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 5 Fecha: 06/07/2011 Nº de Recurso: 3409/2007 Nº de Resolución: Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: JESUS ERNESTO PECES MORATE Tipo de Resolución: Sentencia SENTENCIA En la Villa de Madrid, a seis de Julio de dos mil once. Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 3409 de 2007, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de Doña Begoña, contra la sentencia pronunciada, con fecha 17 de abril de 2007, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo número 2 de 2006, sostenido por la representación procesal de Doña Begoña contra la resolución, de 19 de octubre de 2005, de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, aprobatoria del Plan General de Ordenación Urbanística de Aguadulce y concretamente la determinación relativa al Polígono Industrial Norte Autovía, que contempla un proyecto de infraestructura, que invade y ordena suelo perteneciente al término municipal de Estepa. En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 17 de abril de 2007, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 2 de 2006, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso deducido contra la Resolución objeto de la presente, las que han de confirmarse por su bondad jurídica. Sin imposición de costas». SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La Ley 7/02, dentro del planeamiento general distingue el Plan General, el Plan intermunicipal y el Plan de sectorización; al Plan General le va a corresponder la ordenación estructural y la ordenación pormenorizada, con determinaciones preceptivas y potestativas del término municipal que ordena: el Plan intermunicipal, va a procurar la ordenación unitaria de los terrenos situados en dos o más términos municipales colindantes que requieran una ordenación urbanística unitaria. Pueden formularse en cumplimiento de la remisión que en tal sentido hagan los Planes Generales; al amparo de las previsiones de los Planes del Ordenación del Territorio y de forma independiente. Su aprobación conlleva la innovación de los respectivos PGOU y han de contener las determinaciones propias de los Planes Generales, esto es determinaciones estructurales y pormenorizadas. En todo caso precisan de un ámbito necesario para justificarlo. Van a contener las determinaciones de los PGOU adecuadas para el cumplimiento de su objeto específico. Se formulan a iniciativa de los municipios afectados o de la Consejería. Pues bien, en el presente caso, basta leer el arts 151 de las normas urbanísticas del instrumento cuestionado, para comprobar que en absoluto se está excediendo el Plan ni ordenando terrenos ajenos a su ámbito espacial, sino que en referencia a la infraestructura necesaria para afrontar el nudo de comunicación del Polígono Industrial, expresamente se recoge que "al ser una actuación que se extiende sobre los municipios de Aguadulce y de Estepa, no puede considerarse intrínsecamente una actuación urbanística de 1

2 este Plan general, por lo que ha de reconducirse esta al órgano competente de la autovía, Junta de Andalucía para proceder mediante el planeamiento intermunicipal adecuado, así como el proyecto de infraestructura de carreteras". La simple lectura del precepto, si necesidad de esfuerzo interpretativo alguno, deja bien claro cuál es su alcance y contenido, en absoluto ordena terrenos de Estepa, sino que específicamente prevé la necesidad de elaborar y aprobar un plan intermunicipal que ordene dichos terrenos, tal y como se prevé legalmente y de conformidad con los límites que expresamente debe respetar el PGOU. TERCERO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 21 de mayo de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación. CUARTO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía, y, como recurrente, Doña Begoña, representada por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 14.2 de la Constitución y 5 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, ya que la ordenación establecida por el Plan General de Ordenación Urbanística de Aguadulce implica una discriminación para la recurrente en relación con los predios colindantes, que son lo que han de beneficiarse del enlace proyectado, pues va a servir para dar acceso al polígono industrial, y, por tanto, beneficiará a los se asienten en dicho polígono, algunos de los que se encuentran ubicados, como la recurrente, en el término municipal de Estepa, con lo que se vulnera el principio de justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios de suelo; el segundo por vulnerar el Tribunal a quo lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código civil al interpretar el contenido del artículo 151 del Plan General Urbanístico de Aguadulce, pues si bien este precepto hace referencia a un hipotético planeamiento intermunicipal adecuado para la construcción del nudo de comunicaciones, de la lectura del indicado Plan se deduce que en ningún momento se ha planteado realmente la elaboración del Plan intermunicipal, dado que todos los elementos relativos a dicho nudo de comunicaciones han quedado perfectamente detallados en el Plan General de Ordenación municipal, con lo que no hay cabida para un instrumento urbanístico posterior; y el tercero por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 142 de la Ley 30/1992, al impedir aplicar un mecanismo formal que permita resarcirse a la recurrente de la lesión experimentada, pero la falta de pronunciamiento de la Sala sobre la nulidad del Plan General de Ordenación Urbanística Municipal, y concretamente de su artículo 151, ha impedido a la recurrente utilizar el mecanismo formal regulado en el artículo 142 de la Ley 30/1992 para reclamar a la Administración, autora del acto, el resarcimiento de los daños y perjuicios que le han sido causados con la actuación de la Administración urbanística, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare nulo y deje sin efecto el acto impugnado. QUINTO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que ésta llevó a cabo con fecha 13 de febrero de 2008, aduciendo, como causas de inadmisión del recurso de casación, que el primer motivo de casación debería haberse esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en lugar del apartado d) del mismo precepto, pues lo que, realmente se está cuestionando con él es que la sentencia recurrida adolece de falta de motivación, y, además, no se efectúa una crítica de la sentencia recurrida, pues las infracciones normativas se achacan a la disposición administrativa impugnada y no a la sentencia, lo que resulta impropio de la técnica casacional, pero, en cualquier caso, la Sala de instancia no ha incurrido en infracción de ninguno de los preceptos invocados en el primer motivo, ya que el Plan General de Ordenación Urbanística de Aguadulce no regula ni ordena los terrenos ubicados en otro término municipal, sino que reconoce que será necesario elaborar un Plan intermunicipal que asuma dicho cometido, por lo que no hay atisbo de vulneración de derecho alguno de la recurrente, ya que los terrenos que están fuera del término municipal deben ordenarse, para la ejecución del nudo de comunicaciones, mediante el planeamiento intermunicipal adecuado; sin que la Sala de instancia haya infringido lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código civil, pues los términos del artículo 151 del Plan General de Ordenación Municipal de Aguadulce son tan claros que no precisan de interpretación, pero, en todo caso, el significado del indicado precepto del Plan es el de no proceder a la ordenación de los terrenos ubicados fuera del municipio, y así lo reconoció el perito de parte, al llegar a la conclusión de que se trata de una mera propuesta o alternativa; y respecto de la infracción denunciada del artículo 142 de la Ley 30/1992, si lo que se pretende poner de manifiesto es que la Sala no se pronunció sobre tal cuestión, debería haberse denunciado a través del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional y no del apartado d), si bien la 2

3 sentencia niega que se haya producido una vulneración del derecho a la igualdad, ya que el Plan General no comprende en su ordenamiento terreno alguno fuera del ámbito espacial del término municipal de Aguadulce y, por tanto, no afecta al terreno de la actora situado en el término de Estepa, y la falta de reconocimiento de responsabilidad patrimonial está ligada a la desestimación de su pretensión y a la inexistencia de un daño real efectivo por no haberse ordenado en el Plan terreno alguno de su propiedad, y así terminó con la súplica de que se declare inadmisible el recurso de casación y, en su defecto, se desestime, confirmando la sentencia impugnada. SEXTO.- Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 21 de junio de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se opone la representación procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, a la admisión del primer motivo de casación alegado por la recurrente, porque el referido motivo debió esgrimirse al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, ya que con él se viene a denunciar que la sentencia adolece de falta de motivación, pero, en cualquier caso, en lugar de hacerse en él una crítica de ésta, se limita a tachar la resolución administrativa impugnada de contraria a derecho. Tales causas de inadmisión del primer motivo de casación deben ser rechazadas porque, con ese primer motivo de casación, lo que se denuncia por la recurrente es la vulneración del principio de equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios del terreno ordenado por el Plan General municipal impugnado, que, por no haberlo así declarado el Tribunal a quo, se achaca a éste la conculcación del referido principio, razón por la que se invocan como infringidos por la Sala de instancia los preceptos contenidos en los artículos 14 de la Constitución y 5 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones. SEGUNDO.- Según acabamos de indicar, el primer motivo de casación se limita a denunciar que la Sala sentenciadora ha conculcado lo dispuesto en los artículos 14 de la Constitución y 5 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, porque el terreno de su propiedad resulta afectado por un nudo de comunicaciones, del que se beneficiarán los titulares de los terrenos colindantes sobre los que se asentará el polígono industrial, que tendrán acceso a éste por dicha infraestructura viaria, y, como consecuencia de no haberse declarado por el Tribunal a quo nula tal determinación urbanística, se le reprocha también a aquél la infracción de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Este motivo no puede prosperar porque en la sentencia recurrida se declara categóricamente que la infraestructura necesaria para ejecutar el nudo de comunicaciones del Polígono industrial queda deferida, por ser necesario ocupar suelo de otro término municipal, a un planeamiento intermunicipal y al proyecto de infraestructura de carreteras, como se desprende de lo establecido en el artículo 151 de las normas urbanísticas del Plan General impugnado, y, por consiguiente, habrá de ser tal planeamiento intermunicipal el que habrá de ordenar de forma unitaria los terrenos situados en dos o más municipios colindantes, como aquí sucede, planeamiento que tendrá que respetar, al ejecutarse, el referido principio de equidistribución de beneficios y cargas. TERCERO.- En el segundo motivo de casación se asegura por la representación procesal de la recurrente que la Sala de instancia, al interpretar lo dispuesto en el artículo 151 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación municipal impugnado, ha infringido lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código civil. De este motivo de casación es predicable lo que esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en su reciente Sentencia de fecha 15 de junio de 2011 (recurso de casación 3844/2007 ), en la que, a su vez, recogemos la doctrina de la propia Sala expuesta en anteriores Sentencias, entre otras la de 10 de diciembre de 2010 (recurso de casación 5717/2006 ). Dijimos entonces y repetimos ahora, por ser exactamente aplicable al motivo de casación que examinamos, que «el citado artículo 3 del Código civil señala los criterios de interpretación de las normas que integran la totalidad del ordenamiento jurídico español, tanto las estatales como las autonómicas y tanto las de rango legal como las normas reglamentarias surgidas de la potestad normativa del conjunto de Administraciones Públicas. Pero, siendo ello así, su invocación como norma vulnerada carece de consistencia; y prueba de ello es que la parte recurrente no explica en qué manera la sentencia impugnada habría podido infringirlo. Por ello hemos señalado que la invocación del mencionado artículo 3 del Código Civil tiene un claro carácter instrumental, pues bajo su formal invocación lo que en realidad se pretende es cuestionar la interpretación y aplicación de normas autonómicas. Y tal intento no puede prosperar pues ello supondría vaciar de contenido 3

4 el artículo 86.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Al igual que sucede con diversos principios constitucionales y de procedimiento administrativo que con frecuencia se invocan en los recursos de casación, los criterios de interpretación previstos en el precepto del Código Civil forman parte del sustrato común a todos los ordenamientos jurídicos, pues, como señalan las sentencias de 14 de mayo de 2010 (casación 2187/2006 ) y 13 de diciembre de 2006 (casación 4183/2003 ) <<... El artículo 3.1 de Código Civil así como el artículo 9.3 de la Constitución debemos situarlos en el terreno genérico de los principio interpretativos y aplicativos de las normas jurídicas>>. De manera que bastaría su mera invocación retórica para desbordar los límites que la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ha trazado para acceder a la casación. Pueden verse en este mismo sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de fechas 9 de octubre de 2009 ( recurso de casación 4255/2005 ) y 22 de octubre de 2010 (recurso de casación 5283/06 )». Por esta razón, son reiteradas las resoluciones que han acordado la inadmisión de los motivos de casación en los que se denuncia la infracción del artículo 3 Código civil, como medio para eludir lo dispuesto en los artículos 86.4 y 89.2 LJCA, así los autos de esta Sala de fechas 17 de diciembre de 2001 (recurso de casación 6966/1999 ), 5 de febrero de 2004 (recurso de casación 1145/2001 ), 13 de marzo de 2008 (recurso de casación 496/2007 ), 19 de noviembre de 2009 (recurso de casación 2382/2009 ) y 15 de julio de 2010 (recurso de casación 1856/2010 ). Este es el caso que ahora enjuiciamos, pues la cita del artículo 3 Código civil no tiene más objetivo que tratar de abrir la puerta de la casación a una cuestión que en sus aspectos sustantivos está regida por el Derecho autonómico y por las normas municipales de planeamiento, razón por la que se halla excluida del ámbito de este recurso. CUARTO.- En el tercer y último motivo de casación, alegado por la representación procesal de la recurrente, se atribuye a la Sala sentenciadora la vulneración de lo dispuesto en el artículos 142 de la Ley 30/1992, al impedir el mecanismo formal que permitiría a la recurrente resarcirse de la lesión experimentada. Este motivo carece manifiestamente de fundamento, porque el hecho de que la Sala de instancia haya desestimado la acción de nulidad frente al planeamiento general municipal, ejercitada por la demandante, al declarar que las determinaciones impugnadas no son contrarias a derecho por los motivos o causas aducidos en la demanda, no prejuzga la acción de responsabilidad patrimonial que pudiera derivarse de la actuación de las Administraciones urbanísticas, regulada en los artículos 139 a 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La Sala de instancia, al desestimar íntegramente la demanda, lo que ha desestimado es la responsabilidad de la Administración derivada de la nulidad de las determinaciones urbanísticas impugnadas, ya que éstas son ajustadas a derecho, es decir ha desestimado la acción de plena jurisdicción ejercitada al amparo de lo establecido en el artículo 31.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. No se ha pronunciado, ni podía hacerlo al no haberse acudido a la vía previa, el Tribunal a quo en relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración contemplada en los referidos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En nuestras recientes Sentencias, de fechas 13 de mayo de 2011 (recurso de casación 2789/2007 ) y 7 de junio de 2011 (recurso de casación 2468/2007 ), hemos repetido, una vez más, que en el pleito seguido la Sala sentenciadora no debió entrar en el examen de la pretendida responsabilidad patrimonial, al haber declarado la conformidad a derecho de la resolución administrativa impugnada, dado que la acción se ejercitaba al amparo del artículo 31.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y no se había formulado tal reclamación en la vía previa. QUINTO.- La desestimación de todos los motivos esgrimidos comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según lo dispuesto en el artículos de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de mil euros, dada la actividad desplegada por la Letrada de la Junta de Andalucía para oponerse a dicho recurso. Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. FALLAMOS Que, rechazando las causas de inadmisión aducidas por la Administración comparecida como recurrida y con desestimación de los tres motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos que no ha 4

5 lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de Doña Begoña, contra la sentencia pronunciada, con fecha 17 de abril de 2007, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo número 2 de 2006, con imposición a la referida recurrente Doña Begoña de las costas procesales causadas hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, de mil euros. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico. 5