2. La Ley General del Ambiente y normas sobre gestión territorial

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1 Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental Anotaciones jurídicas sobre el ordenamiento del territorio I * Ficha Técnica Autor : Dr. Pierre Foy Valencia** Título : Anotaciones jurídicas sobre el ordenamiento del territorio I Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 49 - Noviembre 2012 Sumario 1. Consideraciones constitucionales 2. La Ley General del Ambiente y normas sobre gestión territorial ambiental 3. La Zonificación Ecológica Económica (ZEE) * Artículo que forma parte de investigación, la empresa minera sostenible promovida por el Instituto de Investigación Científica (IDIC) de la Universidad de Lima. ** Profesor Asociado de la PUCP en Derecho Ambiental. Máster en Derecho Ambiental (Universidad del País Vasco). Miembro y fundador del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA-PUCP). Docente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima (Derecho Ambiental); la UNMSM (Ecología Política, Derecho del Ordenamiento del Territorio), la UNALM (Derecho y Legislación Ambiental y de los Recursos Naturales). Conductor del Estudio Foy Valencia Abogados - Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Gerente del Estudio Foy & Valdez. Consorcio Derecho Ambiental Consultor e investigador con diversas publicaciones en su especialidad. Correo electrónico pfoy@pucp.edu.pe. 1. Consideraciones constitucionales La Constitución vigente de 1993 prescribe que el territorio del Estado comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre, sin explicitar propiamente el término OT. Más bien, en el contexto específico de la planificación del desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones (artículo 195º inciso 6), incluye la zonificación, el urbanismo y el acondicionamiento territorial. No pudiendo pues entenderse como sinónimo de OT, toda vez que este es un concepto más amplio que lo excede a creces. Es decir, que una perspectiva más amplia, envuelve al acondicionamiento territorial como una dimensión del OT y es esa la línea que sigue el presente proyecto. En consecuencia, en el desarrollo infraconstitucional, se advierte un tratamiento sistemático del OT derivado de una integración de mandatos constitucionales provenientes de los artículos 2 inciso 22, 66 (Recursos Naturales), 67 (Política Nacional del Ambiente), 68 (Diversidad Biológica y Áreas Naturales Protegidas) y 69 (Desarrollo Sostenible de la Amazonía), expresados mediante la Ley General del Ambiente, Ley N (LGA), Ley de creación de Ministerio del Ambiente, Decreto Legislativo N 1013 (MINAM), normativas reglamentarias como la Política Nacional del Ambiente, Decreto Supremo Nº MINAM, el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, Decreto Supremo N MINAM, los lineamientos de política para el OT, Resolución Ministerial N MINAM, el Plan Nacional de Acción Ambiental - PLANAA Perú , Decreto Supremo Nº MI- NAM. Asimismo por las normas sobre descentralización, conformadas esencialmente por la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N 27783), las Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158), de Municipalidades (Ley Nº 27972), de los Gobiernos Regionales (Ley N 27867), Ley de Demarcación y Organización Territorial (Ley Nº 27795), en lo que respecta a las políticas y planes nacionales, regionales o locales, así como la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley N y su reglamento el Decreto Supremo N PCM, debidamente actualizadas. Concurrentemente, otra derivación o desarrollo constitucional lo encontramos en las normas sobre el sistema nacional de planeamiento estratégico, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - Ceplan Decreto Legislativo N La Ley General del Ambiente y normas sobre gestión territorial ambiental La LGA aborda el OT en varios aspectos, por momento de manera indiferenciada como ordenamiento en general 1 y ciertamente 1 Artículo 59.- Del ejercicio descentralizado de las funciones ambientales Para el diseño y aplicación de políticas, normas por conexión, se articula con temas tales como las áreas naturales protegidas y otras regulaciones acerca de los recursos naturales y actividades humanas, pero especialmente como instrumento de gestión ambiental. Así, al referirse a los objetivos de planificación y el ordenamiento territorial 2, e instrumentos de gestión ambiental de nivel regional y local, se tienen en cuenta los principios, derechos, deberes, mandatos y responsabilidades establecidos en la presente Ley y las normas que regulan el Sistema Nacional de Gestión Ambiental; el proceso de descentralización; y aquellas de carácter nacional referidas al ordenamiento ambiental, la protección de los recursos naturales, la diversidad biológica, la salud y la protección de la calidad ambiental. Artículo 70.- De los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas. En el diseño y aplicación de la política ambiental y, en particular, en el proceso de ordenamiento territorial ambiental, se deben salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas reconocidos en la Constitución Política y en los tratados internacionales ratificados por el Estado. Las autoridades públicas promueven su participación e integración en la gestión del ambiente. Artículo 89.- De las medidas de gestión de los recursos naturales. Para la gestión de los recursos naturales, cada autoridad responsable toma en cuenta, según convenga, la adopción de medidas previas al otorgamiento de derechos, tales como: [ ] b. Ordenamiento y zonificación. Artículo De los ecosistemas de montaña. El Estado protege los ecosistemas de montaña y promueve su aprovechamiento sostenible. En el ejercicio de sus funciones, las autoridades públicas adoptan medidas para: a. Promover el aprovechamiento de la diversidad biológica, el ordenamiento territorial y la organización social. Artículo De los ecosistemas marinos y costeros El Estado, respecto de las zonas marinas y costeras, es responsable de: a. Normar el ordenamiento territorial de las zonas marinas y costeras, como base para el aprovechamiento sostenible de estas zonas y sus recursos. Artículo Del arbitraje y conciliación Pueden someterse a arbitraje y conciliación las controversias o pretensiones ambientales determinadas o determinables que versen sobre derechos patrimoniales u otros que sean de libre disposición por las partes. En particular, podrán someterse a estos medios los siguientes casos: [ ] e. Conflictos entre usuarios con derechos superpuestos e incompatibles sobre espacios o recursos sujetos a ordenamiento o zonificación ambiental. 2 Artículo 20.- De los objetivos de la planificación y el ordenamiento territorial La planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. Tiene los siguientes objetivos: a. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población. b. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción, promoviendo la participación ciudadana y fortaleciendo a las organizaciones de la sociedad civil involucradas en dicha tarea. c. Proveer información técnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la ocupación del territorio y Actualidad Gubernamental N 49 - Noviembre

2 recoge consideraciones relevantes del OT como son las políticas en diverso nivel decisorio, el rol de la institucionalidad y la autoridad, la relevancia de los aspectos técnicos, la relación con la población. En buena cuenta, se hace eco de las tendencias contemporáneas en cuanto a planificación y OT, sin embargo, este dispositivo y los que veremos luego deben ser concordados con normas más específicas que desarrollan los alcances del mismo. Aunque, es oportuno precisar que en nuestro país no hay una normativa explícita sobre ordenamiento territorial y lo que hemos tenido son normas de aproximación sobre todo de manera sectorial o sesgado a lo urbano. De modo que, el acercamiento más franco e integrativo se ha venido elaborando sobre todo a partir de la normativa ambiental, a diferencia de otras experiencias comparadas, como vimos anteriormente. En cuanto a la asignación de usos, elemento definitorio y distintivo del OT, se invoca a la Zonificación Ecológica Económica (ZEE), que fuera inicialmente prevista a efectos de evitar conflictos y superposiciones, por la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales - Ley N (26 de junio de 1997): Artículo 11.- Zonificación Ecológica y Económica para el uso de los recursos naturales La Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país se aprueba a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación intersectorial, como apoyo al ordenamiento territorial, a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados, y demás fines. Dicha Zonificación se realiza en base a áreas prioritarias conciliando los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. La ZEE será considerada, en otras normativas, como el Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental Decreto Supremo Nº PCM, en el Capítulo III Ordenamiento Ambiental del Territorio 3, contenidos que luego en lo esencial serán asumidos por la LGA que le el aprovechamiento de los recursos naturales; así como orientar, promover y potenciar la inversión pública y privada; sobre la base del principio de sostenibilidad. d. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre el Estado y los diferentes actores económicos y sociales, sobre la ocupación y el uso adecuado del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales, previniendo conflictos ambientales. e. Promover la protección, recuperación y/o rehabilitación de los ecosistemas degradados y frágiles. f. Fomentar el desarrollo de tecnologías limpias y responsabilidad social. Artículo 21.- De la asignación de usos. La asignación de usos se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio utilizando, entre otros, criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, mediante el proceso de zonificación ecológica y económica. Dichos instrumentos constituyen procesos dinámicos y flexibles y están sujetos a la Política Nacional Ambiental. 3 Artículos: 53.- De la planificación y del ordenamiento territorial; 54.- De los objetivos de la planificación y el ordenamiento territorial; 55.- De la Zonificación Ecológica y Económica; 56.- Ordenamiento urbano. confiere propiamente rango ley al incluirlo casi textualmente en dicho corpus. Pero el desarrollo explícito de la ZEE será regulado mediante el Decreto Supremo Nº PCM, como veremos más adelante. La relación entre el ordenamiento territorial (ambiental) y la descentralización 4 es considerada por la LGA, tomando en cuenta el reformado marco constitucional 5 pertinente y las normas de desarrollo del proceso de descentralización como son la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades. En ese sentido, el Poder Ejecutivo, en coordinación con los niveles descentralizados de gobierno, establece la política nacional en materia de ordenamiento territorial, la cual constituye referente obligatorio de las políticas públicas en todos los niveles de gobierno. A su vez los gobiernos regionales deben coordinar sus políticas de ordenamiento territorial con los gobiernos locales de su jurisdicción. La Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº (2002), refiere que la descentralización tenga como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder de los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población (artículo 3º). Para tales efectos identifica determinados principios generales como el de ser irreversible (el proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo), ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado. En razón de la perspectiva ambiental, netamente identifica los siguientes objetivos (artículo 6º Objetivos a nivel ambiental): - Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo. - Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. - Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. 4 Artículo 22.- Del ordenamiento territorial ambiental y la descentralización 22.1 El ordenamiento territorial ambiental es un objetivo de la descentralización en materia de gestión ambiental. En el proceso de descentralización se prioriza la incorporación de la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial de las regiones y en las áreas de jurisdicción local, como parte de sus respectivas estrategias de desarrollo sostenible El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Autoridad Ambiental Nacional y en coordinación con los niveles descentralizados de gobierno, establece la política nacional en materia de ordenamiento territorial ambiental, la cual constituye referente obligatorio de las políticas públicas en todos los niveles de gobierno Los gobiernos regionales y locales coordinan sus políticas de ordenamiento territorial, entre sí y con el gobierno nacional, considerando las propuestas que al respecto formule la sociedad civil. 5 Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre regionalización Ley Nº (2002) Artículo 190º.- Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles. A fin de encuadrar el marco del OT a nivel regional, a su turno la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley Nº considera como desarrollo regional (artículo 6º): El desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades. En concordancia con ello afirma como uno de sus principios rectores de las políticas y la gestión regional (artículo 8º) el de sostenibilidad: es decir, la gestión regional se caracteriza por la búsqueda del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la protección de la biodiversidad. Los gobiernos locales son los entes que promueven, formulan y ejecutan planes de ordenamiento urbano, en concordancia con la política ambiental y de RR.NN. y con normas urbanísticas nacionales, considerando el crecimiento planificado de las ciudades; asimismo, deben evitar que las actividades o usos incompatibles por razones ambientales se desarrollen en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones, debiendo asegurar la preservación y la ampliación de las áreas verdes urbanas y peri-urbanas de las que dispone la población. Uno de los tópicos básicos del OT es el referido al ordenamiento urbano y rural 6, para lo cual la LGA se remite a la normativa de los gobiernos locales. Al respecto, la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N (mayo 2003), precisa que los municipios provinciales tienen funciones específicas (artículo 73 ), tales como: - Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial provincial. - Promover la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital. - Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales. - Emitir normas técnicas generales, en ma- 6 Artículo 23.- Del ordenamiento urbano y rural 23.1 Corresponde a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y atribuciones, promover, formular y ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la Política Nacional Ambiental y con las normas urbanísticas nacionales, considerando el crecimiento planificado de las ciudades, así como los diversos usos del espacio de jurisdicción, de conformidad con la legislación vigente, los que son evaluados bajo criterios socioeconómicos y ambientales Los gobiernos locales deben evitar que actividades o usos incompatibles, por razones ambientales, se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones. También deben asegurar la preservación y la ampliación de las áreas verdes urbanas y periurbanas de que dispone la población Las instalaciones destinadas a la fabricación, procesamiento o almacenamiento de sustancias químicas peligrosas o explosivas deben ubicarse en zonas industriales, conforme a los criterios de la zonificación aprobada por los gobiernos locales. 2 Actualidad Gubernamental N 49 - Noviembre 2012

3 Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental teria de organización del espacio físico y uso del suelo, así como sobre protección y conservación del ambiente artículo 73º inc. 3 de la LOM Competencias ambientales de los gobiernos locales. - Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental. En ese contexto competencial, los municipios, sean provinciales o distritales, asumen con carácter exclusivo o compartido materias tales como: - Organización del espacio físico, uso del suelo. - Servicios públicos locales. - Protección y conservación del ambiente. - Desarrollo y economía local. Al respecto, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano aprobado mediante el Decreto Supremo N VIVIENDA (6 de octubre de 2003) 7, planteaba como objetivos garantizar la: - Ocupación racional y sostenible del territorio. - Armonía entre el ejercicio del derecho de propiedad y el interés social. - Coordinación de los diferentes niveles de gobierno nacional, regional y local, para facilitar la participación del sector privado. - Distribución equitativa de los beneficios y cargas que deriven del uso del suelo. - Seguridad jurídica y estabilidad jurídica para la inversión inmobiliaria. Dicho reglamento, contemplaba en su artículo 3º que las municipalidades, en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, formularán los siguientes instrumentos: a. Plan de Acondicionamiento Territorial. b. Plan de Desarrollo Urbano. c. Plan Específico. d. Plan Urbano Distrital. Cabe acotar que este Reglamento suprime la referencia al medio ambiente a diferencia del que deroga en su artículo 3º el Decreto Supremo Nº VC, Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente y en su Cuarta Disposición Final prescribe que en todo lo concerniente a la conservación del medio ambiente y los recursos naturales, deberá sujetarse a lo dispuesto en el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, así como en las demás normas sobre la materia. Como este Código ha sido derogado por la LGA habrá que referirse a las demás normas entre las cuales ciertamente se encuentra la LGA. El nuevo Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano D.S. 7 Concordado con el Decreto Supremo N VIVIENDA ( ) y el Decreto Supremo N VIVIENDA ( ) VIVIENDA se postula como el marco normativo para los procedimientos técnicos y administrativos que deben seguir las municipalidades a nivel nacional, en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión del suelo, acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural. El propósito es garantizar: - La ocupación racional y sostenible del territorio. - La reducción de la vulnerabilidad ante desastres, prevención y atención oportuna de los riesgos y contingencias físicoambientales. - La armonía entre el ejercicio del derecho de propiedad y el interés público. - La coordinación de los diferentes niveles de gobierno nacional, regional y local para facilitar la participación del sector privado en la gestión pública local. - La distribución equitativa de los beneficios y cargas que se deriven del uso del suelo. - La seguridad y estabilidad jurídica para la inversión inmobiliaria. - La eficiente dotación de servicios a la población. Al respecto plantea que las municipalidades, en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural, aprobarán los siguientes Planes: Planes Urbanos (PU) - Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) - Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM) - Plan de Desarrollo Urbano (PDU) - Plan Urbano Distrital (PUD) - Esquema de Ordenamiento Urbano (EU) Plan Específico (PE) - Planeamiento Integral (PI) En su artículo 7º (objeto del Plan de Desarrollo Metropolitano), alude al Plan de Ordenamiento Territorial Regional, sin volver a mencionarlo en la norma con lo que se deriva que no cuenta con una visión acerca de cómo articular el ordenamiento territorial en un espectro más amplio nacional y regional La Zonificación Ecológica Económica (ZEE) El Reglamento de Zonificación Ecológica Económica (D.S. Nº PCM), define a la ZEE como un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Una vez aprobada la ZEE se convierte en 8 Artículo 7º.- Objeto del Plan de Desarrollo Metropolitano El Plan de Desarrollo Metropolitano tiene como objeto mejorar las condiciones de vida de la población, incrementar o diversificar el aprovechamiento de potencialidades sociales o naturales, elevar los niveles de productividad de los bienes y servicios con la inserción en los flujos económicos nacionales e internacionales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial Regional [ ] un instrumento técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Para tales efectos crea las unidades ecológicas económicas entendidas como Unidades espaciales relativamente homogéneas, que se evalúan bajo los siguientes criterios: valor productivo, valor bio-ecológico, valor histórico cultural, vulnerabilidad, conflictos de uso, aptitud urbana e industrial. A la par que define categorías de uso de la ZEE. - Zonas Productivas. - Zonas de Protección y conservación ecológica. - Zonas de Tratamiento Especial: áreas arqueológicas, histórico culturales; zonas de indígenas en aislamiento voluntario, zonas para la seguridad nacional. - Zonas de Recuperación: ecosistemas degradados o contaminados que requieren de una estrategia especial para su recuperación. - Zonas Urbanas o Industriales: incluyen las de posible expansión urbana o industrial. Este documento sobre la metodología a seguir en los procesos de la ZEE postula entre sus aspectos el de la sostenibilidad ( ), lo cual supone que tales procesos deben ser: Participativos, transparentes, integradores y articulados a los demás procesos de desarrollo en todas sus etapas, así como la información debe estar permanentemente a disposición de la población involucrada. [...] El grado de participación dependerá del nivel de zonificación: A nivel macro es importante el involucramiento de las diversas instituciones públicas y representantes de las organizaciones de la sociedad civil debidamente reconocidas. A nivel medio, las instituciones públicas y privadas con actuación directa en el territorio comprometido, en especial los Gobiernos Provinciales y Distritales, las instancias territoriales del Gobierno Regional y Direcciones Sectoriales, ONG, asociación de productores, comunidades campesinas e indígenas, gremios empresariales, medios de comunicación, entre otros. A nivel micro, el gobierno local respectivo, las direcciones sectoriales comprometidas por las características ambientales y socioeconómicas del territorio, las comunidades campesinas e indígenas, ONG, asociación de productores, gremios empresariales, medios de comunicación y población en general. El espacio no nos permite abordar los procesos de elaboración de la ZEE en las regiones, sin embargo, hay que reconocer que hay una tendencia muy variada según el modo en que se entiende y se encuadra la lógica del OT. A priori, nos parece absurdo que se esté elaborando la ZEE en las regiones cuando estas simplemente obedecen al espacio que corresponden a los departamentos y estas nunca tuvieron una base o razón ecosistémica que las explique. Actualidad Gubernamental N 49 - Noviembre

4 Capacidades de la ciudad de Lima Metropolitana frente al cambio climático Ficha Técnica Autores: Arq. Liliana Miranda Sara* Blgo. Sandro Chávez** Título : Capacidades de la ciudad de Lima Metropolitana frente al cambio climático Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 49 - Noviembre 2012 Sumario 1. Introducción 2. Deficiente gestión de los recursos naturales 3. Pobreza, desigualdades y servicios básicos deficientes 4. Exposición de las actividades productivas y de servicios al cambio climático 5. Capacidades de los actores ante el ordenamiento territorial y urbano 6. Desarticulada gestión ambiental del agua, la (hidro)energía y los riesgos 7. Lima Metropolitana está preparada para enfrentar el cambio climático? 1. Introducción El Foro Ciudades para la Vida ha contribuido con la Municipalidad de Lima en la elaboración del diagnóstico para la elaboración de la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la ciudad, la cual se encuentra en proceso de concertación. Pasamos a reseñar algunas de las principales ideas y hallazgos de este documento 1, así como de la construcción de escenarios de cambio climático desarrollados en el marco del Proyecto LiWa 2, en el cual también participa el FCPV. La ciudad de Lima Metropolitana se ubica en la parte baja de las tres cuencas hidrográficas de los ríos Chillón, Rímac y Lurín, y es parte de una región que presenta una gran variedad de pisos ecológicos desde la ribera marina hasta la cordillera, predominando la diversidad ecológica de las regiones yunga (500 * Arquitecta, urbanista, ambientalista y planificadora. Doctorante de la Universidad de Ámsterdam. Coordinadora de Investigación del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestría de Gestión de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniería lmiranda@ ciudad.org.pe, ** Biólogo, ambientalista, coordinador nacional del Foro Ecológico del Perú, exjefe del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp), sandrochv@gmail.com, cuartoambiente.blogspot.com. 1 Si bien la responsabilidad de lo aquí reseñado es exclusivamente de los autores, la información aquí presentada se ha basado en este estudio, desarrollado sobre la base del al apoyo de Avina y con la coordinada por Efraín Arana y desarrollada por Rommy Torres, los autores de este artículo y Linda Zilbert, con el aporte de los integrantes del equipo ambiental de la MML, Anna Zuchetti, Gunther Mertzal, Sofia Hidalgo, así como los integrantes del Grupo Técnico de Cambio Climático de la Comisión Ambiental Metropolitana.. 2 Se han desarrollado para el 2040, cinco plausibles escenarios del agua y el cambio climático para la ciudad, los cuales estarían entre la escases de agua o la presencia de lluvias intensas: www. lima-water.de a 1,500 m.s.n.m.) y quechua (1,500 a 3,500 m.s.n.m.) 3. Su clima es semicálido y presenta condiciones moderadas de humedad 4, su temperatura media anual fluctúa entre 18.6 C y 19.8 C, registrándose una máxima histórica de 34 C, la que al combinarse con la elevada humedad que varía de 81 % a 85 %, da una sensación térmica de mayor temperatura. A pesar de la muy elevada humedad, Lima se caracteriza por una condición desértica, con solo 9 mm de lluvia al año. El clima de las cuencas donde se encuentra la ciudad de Lima depende, por sus características, de la interacción de la cordillera de los Andes y cuatro factores climáticos semipermanentes, el anticiclón del océano Pacífico suroriental;la topografía; el efecto de continentalidad y la corriente del Humboldt. Por lo cual, se caracteriza por tener dos estaciones marcadas, el invierno y verano. 2. Deficiente gestión de los recursos naturales Lima ha superado la capacidad de sus cuencas para proveerla del recurso agua, la demanda de agua potable depende hoy para su provisión actual y futura de la cuenca andina del Mantaro así como del sistema de lagunas y bofedales de Pasco, lo que representa cerca del 23 % (una vez concluidos los proyectos Marcas I al V) 5 ; por lo tanto, Lima ha dejado de depender de la provisión de agua de las cuencas del Rímac 41 %; Chillón 22 %; y Lurín 14 %, lo cual sumado a la pérdida de glaciares y el exceso en el uso de aguas subterráneas (10 % y 30 % en emergen- 3 GEO Lima y Callao, Senamhi, Clasificación climática método Thornthwaite 5 BÁRDOSSY A., JOCHEN S, CHAMORRO, Alejandro, Modelamiento del clima y balance hídrico de Lima. Proyecto LiWa- IWS- Universidad de Stuttgart. cia), se configura un escenario crítico, siendo una muestra las bajas reservas de agua por habitante que tiene la ciudad de Lima (33 m 3 /hab.), en comparación con otras ciudades latinoamericanas 6. En ese marco, el acelerado crecimiento de la ciudad con el cambio de uso a urbano de las zonas agrícolas de las cuencas del Rímac, Chillón y Lurín y zonas de ladera de la provincia, ha originado la pérdida de ecosistemas, flora y fauna local, dejando pocas zonas agrícolas productivas, la cuales se ven amenazadas en forma constante por los cambios del uso del suelo agrícola, para actividades industriales y de vivienda. Por otro lado, el patrón de ocupación del territorio sobre la zona costera, planicies inundables y ladera de cerros inestables y quebradas activas, constituye un grado de exposición alta de la población, de la infraestructura de vivienda y las actividades productivas. La contaminación del suelo por la disposición inadecuada de residuos sólidos de origen doméstico y no doméstico, se concentra en 9 botaderos, localizados en la cuenca Chillón (4), en la cuenca del Rímac (2) y en la cuenca Lurín (3) 7. A ello, se suma la contaminación del agua por vertimientos industriales y mineros en las tres cuencas y la disposición del 83 % de aguas residuales, sin ningún tipo de tratamiento previo, en los ríos y mar. En lo que respecta al reúso del agua residual tratada (17 %), solo es utilizada el 5.3 % para riego de áreas verdes y agrícolas 8 ; el resto es también dispuesto en el mar o en el río. 3. Pobreza, desigualdades y servicios básicos deficientes Lima alberga al % de la población del país, y si bien la pobreza relativamente ha disminuido a menos del 16 % de la población, las desigualdades han aumentado, así tenemos que el estrato A representa el 2.5 % de la población, más de la mitad de la población (54.72 %) 9, se encuentra en los estratos D y E, que representa cerca de 4.5 millones de personas. La cobertura de los servicios básicos es deficitaria, más de 1,100,000 personas, no cuentan con agua potable conectada a red; y más de 1,400,000 personas, no cuentan con servicios de alcantarillado, los cuales se concentran en las zonas periurbanas. Igualmente, existe una deficiencia de infraestructura para el tratamiento 6 Sedapal, Memorias de las principales empresas de saneamiento de Sudamérica. 7 Sirad, 2010, PNUD.EU.INDECI.IRD 8 MOSCOSO, Julio, Estudio de opciones de tratamiento y reúso de aguas residuales en Lima Metropolitana. Proyecto LiWa, Abril Fovida, Liwa Report, Descriptores, demografía y pobreza. Fovida Actualidad Gubernamental N 49 - Noviembre 2012

5 Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental de aguas residuales orientadas al reúso y la falta de infraestructura para aguas pluviales. Las edificaciones destinadas a viviendas en condiciones precarias (calidad de materiales, tecnologías constructivas y supervisión técnica), localizadas en laderas de cerros, quebradas activas, arenales y zonas costeras de cota baja, significan el 79 % del déficit de viviendas, caracterizado como déficit cualitativo y que representa más de 355,000 viviendas, de las cuales el 35 % (124,000), son de material irrecuperable; el 50 % (177,000), con servicios básicos deficitarios; y el 15 % restante son viviendas hacinadas 10. Existe un gran número de edificaciones en zonas inundables y con sótanos, que no cuentan con instalaciones de desagüe pluvial y bombeo en caso de inundación, los cuales no están preparados para su exposición al agua. La existencia de enfermedades que pueden ser activadas durante el ENSO: malaria, dengue, cólera, rabia peste, leptospirosis, tuberculosis, encefalitis equina y enfermedades de la piel. Además, la infraestructura de centros de salud se encuentra expuesta a inundaciones, huaicos y falta de servicios de energía eléctrica, agua y desagüe; por ejemplo, durante la ocurrencia del ENSO de 1998, seis establecimientos de salud fueron afectados en Lima Norte; 30 en Lima Este; y 62, en Lima Sur Exposición de las actividades productivas y de servicios al cambio climático La infraestructura comercial, industrial, turística y educativa se encuentra expuesta a inundaciones (zona costera), huaicos y deslizamientos en las quebradas activas en las cuencas y son dependientes de la energía eléctrica, transporte y los servicios básicos de agua y desagüe. La disminución o pérdida de áreas agrícolas debido al cambio de uso generado por la presión urbana e industrial, genera la disminución de zonas productivas localizadas en los valles de Lurín y Chillón, que son los principales abastecedores de productos de pan llevar de Lima. La producción pesquera se encuentra sensible a la migración de especies. Por ejemplo, durante el Fenómeno de El Niño de , se presentó la reducción de productividad primaria afectando la cadena alimenticia y disminuyendo la producción pesquera, de tal manera, que la actividad pesquera, en particular la artesanal, se encuentra expuesta frente a eventos de variabilidad climática. En lo que se refiere a los principales medios de transporte y comunicación nacional, se encuentran expuestos a 10 MVCS, 2011 Insumos para impulsar la transferencia de riesgo de desastre frente al cambio climático en el sector vivienda. 11 Indeci, 2010 Compendio estadístico. inundaciones, desbordes de río y huaicos, generando la exposición a pérdida del continuo espacial urbano por colapso de puentes vulnerables 12 (Unión y Dueñas-río Rímac), dividiendo la ciudad y sus actividades gubernamentales y de servicios de las principales vías de comunicación (Callao). Asimismo, la Carretera Central y el tren Lima-Ticlio se encuentran altamente expuestos a huaicos e inundaciones (Rímac) 13 y las vías metropolitanas, pistas y veredas, se encuentran expuestas a inundación por falta de infraestructura y desagüe de aguas pluviales. Finalmente, la infraestructura de generación y distribución energética, se encuentran también expuestas a inundaciones y huaicos, los antecedentes durante el Fenómeno de El Niño afectó la bocatoma de la planta generadora Huinco (colapsó por incremento de caudal) y que se encuentra localizado en una subcuenca muy vulnerable (Santa Eulalia). 5. Capacidades de los actores ante el ordenamiento territorial y urbano En el caso de la ciudad de Lima Metropolitana, la planificación del desarrollo de la ciudad se encuentra a cargo del Instituto Metropolitano de Planificación (IMP), dependiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima 14 y de la Municipalidad Provincial del Callao (así como ahora también, de la Municipalidad Provincial de Huarochirí por la expansión de la ciudad), que elaboran sus planes de manera independiente al IMP, institución que hasta el 2011 solo se limitaba a actualizar el Plano de Zonificación y usos del suelo propuestos por los Planes de Desarrollo Distrital, los que en algunos casos, presentan propuestas de desarrollo integral y, en otros, se limitan a temas de usos de suelo. Adicionalmente, los gobiernos regionales del Callao y Lima (provincias) cuentan con su propio sistema de planificación, el cual tampoco coordina con la MML (que tiene a su vez competencias de gobierno regional para su misma jurisdicción provincial). Por tanto, la planificación del territorio sigue quedando en una zona gris de competencias. Por otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento es el órgano normativo a nivel nacional quien debe brindar apoyo y asesoría a las municipalidades en esos temas a través de convenios y supervisiones y la Dirección General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del Ambiente viene promoviendo y desarrollando guías técnicas para formular los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), orientadas a los gobiernos locales, provinciales y regionales y la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) es el primer paso, el Ministerio de Tranportes decide las inversiones en transportes en la ciudad (el caso del Tren Eléctrico es emblemático), todo lo cual tampoco está adecuadamente coordi- 12 Sirad, 2010, PNUD.EU.INDECI.IRD. 13 Inade, 2005 Plan de manejo y estudios de factibilidad del programa ambiental de la cuenca del río Rímac nado entre sí. En suma, se puede afirmar que los actores están fragmentados, débiles y no coordinan entre sí sus decisiones y acciones en la ciudad y la región. 6. Desarticulada gestión ambiental del agua, la (hidro)energía y los riesgos Desde 1965, ha habido una evolución gradual en el marco de gestión ambiental del Perú, incluyendo la creación de órganos a nivel nacional, regional y provincial para la gestión ambiental. La Ley General del Sistema de Gestión Ambiental estableció las comisiones ambientales tanto para el nivel municipal provincial como el regional, gracias al cual las Municipalidades de Lima y del Callao han establecido sus respectivas comisiones ambientales, así como el Gobierno Regional de Lima (provincias), manteniendo relaciones de coordinación con el Ministerio del Ambiente y con las Agencias de Cooperación Internacional. Estos espacios, si bien incipientes y aún no institucionalizados, se están constituyendo en espacios de coordinación que tanta falta hacen a la ciudad. Es en el marco de la creación del Ministerio del Ambiente que se han desarrollado Estrategias Nacionales de Cambio Climático, tanto de adaptación como de mitigación, entre otros instrumentos, generando las bases para la aplicación de las competencias de los gobiernos regionales en la elaboración de sus respectivas estrategias. Por otro lado, la Ley General de Aguas estableció al Ministerio de Agricultura como la autoridad responsable del agua para la concesión de derechos de uso del agua y al Ministerio de Salud como el responsable de la calidad del agua, a través de la Dirección General de Salud Ambiental (Digesa) 15. Más recientemente, en el 2008, el marco institucional para la gestión de recursos hídricos se ha ampliado con la creación del Ministerio de Medio Ambiente y la Autoridad Nacional del Agua 16 (ANA), quien es la instancia que otorga los derechos de agua y de efluentes en cada río. Para el caso de Lima Metropolitana, como se ha visto, son cinco los gobiernos regionales (Pasco, Junín, Lima Provincias, Lima y Callao), que tienen injerencia en la gestión del recurso hídrico que provee de agua para el consumo humano, pero lo cierto es que no tienen influencia en la toma de decisiones sobre el otorgamiento de derechos de agua. En el caso de Lima, y a partir de la próxima creación del Consejo de Intercuencas del río Rímac, Chillón y Lurín, se espera, entre otras acciones, la articulación de la gestión de las tres cuencas que involucran a las autorida- 15 La Dirección General de Salud Ambiental es el órgano técnico normativo en los aspectos relacionados al saneamiento básico, salud ocupacional, higiene alimentaria, zoonosis y protección del ambiente. 16 Ley General de Aguas, a través de las Autoridades Locales de Agua aún por implementarse en las cuencas de la ciudad metropolitana, Chillón, Rímac, Lurín y Alto Mantaro. Actualidad Gubernamental N 49 - Noviembre

6 des de la ciudad y la región de Lima, el cual conlleve un proceso de vinculación de sus decisión con el proceso de otorgamiento de derechos respecto al recurso. Es a nivel del Gobierno Nacional que se concentran las más importantes decisiones, prevaleciendo aún la gestión sectorial; el servicio de agua y saneamiento, la provisión de energía (fundamentalmente basada en las hidroeléctricas), la titulación de suelos, etc., dependen del Gobierno Nacional o en su defecto son reguladas por este. Como consecuencia, las grandes inversiones o megaproyectos vinculados al agua, saneamiento e hidroenergía, están en manos de diferentes entidades en el Gobierno Nacional y no dependen ni son coordinados, ni menos consultados, con las autoridades de la ciudad. Adicionalmente, Lima tiene distintas autoridades con competencias y funciones definidas y superpuestas para la gestión del servicio de agua potable, lo que resulta en una aún mayor fragmentación y desarticulación del actuar del Estado en la ciudad. La empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (Sedapal), es la principal entidad encargada de la prestación de los servicios de agua, con empresas formales e informales de abastecimiento de agua potable en zonas sin infraestructura de abastecimiento de agua. Esta empresa está adscrita al Fonafe, del Ministerio de Economía y depende normativamente del Viceministerio de Construcción y Saneamiento. Tiene a su cargo la gestión de todo el sistema de agua potable y saneamiento de la ciudad, y sobre el cual la Municipalidad de Lima tampoco tiene ningún tipo de injerencia, ni para priorizar o limitar las inversiones en agua y saneamiento en zonas con niveles de peligro alto y muy alto, o respetar donde la municipalidad priorice la consolidación urbana o los límites de su crecimiento. La empresa Sedapal ha atendido las demandas según requerimientos y prioridades del Ministerio de Vivienda y de sus usuarios, pero no de la ciudad. Esto solo ocurre en el caso de Lima, pues en todas las otras municipalidades del país, salvo Tumbes que se ha privatizado, la empresa prestadora de los servicios de agua y saneamiento depende directamente de la municipalidad provincial. A pesar de ser una empresa estatal de régimen privado, dependiendo para su financiamiento del Gobierno Central, Sedapal se ha resistido abiertamente a incorporar en su directorio a representantes de la Municipalidad de Lima Metropolitana y del Callao y más aún a ser transferida, cuando, dentro del proceso de descentralización en curso, esta instancia pasaría a ser propiedad de estas municipalidades, como ya se ha dado en el caso en el resto de las ciudades del país. Acerca de la provisión de energía para la ciudad, esta se encuentra en manos de la empresa privada Edegel, que genera y comercializa la energía de origen hidroeléctrico (cinco plantas) y de origen térmico (2 plantas). Esta empresa es supervisada por el gobierno de nivel nacional a través de Osinergmin, pero tampoco existe ningún nivel de coordinación o consulta a la municipalidad sobre la priorización o limitaciones para la provisión del servicio en zonas de la ciudad, donde la municipalidad tenga planificado o previsto consolidar o limitar el uso urbano, o la provisión de energía en caso de emergencias, que permitan el funcionamiento de los servicios vitales para la ciudad. Por último, si bien tanto el gobierno regional como local (provincial y distrital) son los competentes para liderar los Consejos de Defensa Civil y elaborar e implementar los Planes de Gestión de Riesgos, las capacidades institucionales reales así como los recursos para la prevención, son aún limitados; existen grupos vulnerables y la población se sigue asentando en terrenos inseguros y/o de alto peligro, las inversiones en la ciudad no contemplan la prevención ni revisan los Mapas de Peligros previamente a su implementación, la coordinación sea horizontal (entre cada nivel de gobierno) como vertical (entre los diferentes niveles de gobierno), es aún incipiente, tal y como se ha evidenciado sistemáticamente en los graves daños ocasionados por la mayoría de desastres por peligros naturales o antrópicos que se han presentado en la ciudad y en la región en el pasado, salvo algunas honrosas excepciones. 7. Lima Metropolitana está preparada para enfrentar el cambio climático? Por todo lo dicho, la ciudad de Lima Metropolitana lamentablemente tiene como una gran debilidad el hecho de que la gestión de la ciudad y el territorio están desarticulados de la gestión del agua y del riesgo. La Municipalidad de Lima y ni del Callao no participan en la toma de decisiones respecto a las inversiones en agua y saneamiento en la ciudad, limitando su capacidad de intervención y decisión, de cómo y hacia dónde se desarrolla la ciudad, o dónde no se debe localizar, ni consolidar la infraestructura por el grado de exposición a peligros naturales. De igual manera, es restringida su intervención, en medidas orientadas al ahorro de agua o el reúso de aguas residuales tratadas, para el riego de áreas verdes en la ciudad. La gestión municipal ha estado principalmente orientada a la provisión de servicios de limpieza pública, áreas verdes, seguridad, transporte, servicios y programas sociales y la regulación y autorización sobre los usos del suelo urbano. La capacidad de la Municipalidad de Lima (como gobierno local y gobierno regional), para conducir, liderar y promover un proceso de adaptación frente al cambio climático, es limitada, pues como ya se ha visto, existe una institucionalidad débil, fragmentada y sin recursos. Se carecen de los instrumentos fundamentales de planificación del territorio, como es el Plan de Ordenamiento Territorial; y el Plan de Desarrollo Metropolitano Lima Callao , que si bien se encuentra en proceso de actualización, todavía está por verse hasta qué punto los aspectos ambientales y los relacionados al cambio climático, serán incorporados. Las entidades generadoras de información climática, física y socioeconómica, base para conocer y medir la vulnerabilidad y adaptación de la ciudad, son de nivel nacional y dependen de distintos ministerios, lo cual dificulta el acceso y manejo de la información. Mientras que las entidades de investigación académica están restringidas y limitadas por el currículo académico que no guardan mayor relación con las demandas de información que tienen los gobiernos regionales. La municipalidad genera información limitada sobre la gestión local, mientras entidades como el Indeci, con apoyo de la cooperación internacional, ha desarrollado sistemas como el Sirad, donde se cuenta con información para la atención de emergencia en caso de sismos y tsunamis, información recopilada y sistematizada en un sistema georeferenciado, pero disponible al público solo en formato impreso. Si bien existe aún mucho camino por andar, al menos sí se puede decir que se está avanzando, como lo muestra la existencia y funcionamiento del Grupo Técnico de Cambio Clmático tanto de Lima como de la Región Callao, que requieren ser fortalecidos; la elaboración de la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático primero de la Región Callao, así como este año, de la provincia de Lima, que requieren se aprobadas e incorporadas sus prioridades en los respectivos presupuestos regionales y municipales; esto ha sido posible gracias al compromiso de sus respectivas autoridades regionales así como también a la contribución de diferentes organizaciones del Gobierno Central que actúan en Lima Metropolitana y que empiezan a salir de la inercia de la sectorialización, además de entidades de la sociedad civil, universidades, sector privado, el PNUD y el Minam, que vienen participando activamente y compartiendo su información y conocimiento; y, finalmente, gracias a la contribución de proyectos de investigación, solo para mencionar los que mejor conocemos: i) Chance2sustain 17, del Foro Ciudades para la Vida, ii) el proyecto LiWa 18, en el que participa la Universidad Nacional de Ingeniería-UNI, Fomento de la Vida-Fovida, Sedapal, FCPV y la Universidad de Stuttgart, entre otras entidades alemanas; y eventos y actividades con la ciudadanía promovidas por la PUCP, el Moccic, entre otros Actualidad Gubernamental N 49 - Noviembre 2012