DOCUMENTO DE TRABAJO

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1 ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA EURO-LATIN AMERICAN PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANA ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE EURO-LATINO- AMÉRICAINE PARLAMENTARISCHE VERSAMMLUNG EUROPA-LATEINAMERIKA Comisión de Asuntos Políticos, de Seguridad y de Derechos Humanos DOCUMENTO DE TRABAJO sobre Regulación de las actividades de los grupos de presión en la UE y ALC Comisión de Asuntos Políticos, de Seguridad y de Derechos Humanos Co-ponente ALC: Angel Rozas (Parlatino, Argentina) DT\33203.docx

2 . Introducción Por Lobby se entiende la actividad destinada a influir sobre el proceso de toma de decisiones a favor de un interés propio o ajeno, sea de modo remunerado o gratuito, habitual u ocasional, planificado o incidental. Según Transparencia Internacional se trata de cualquier intento de influenciar las decisiones de política pública de manera ordenada y sistematizada. Chari y Kritzinger (2006)2 sostienen que existen tres diferentes grupos de lobby: Grupos económicos (incluidas las empresas individuales y los Organizaciones profesionales), Grupos Profesionales (como sindicatos) y Grupos Públicos (incluidos los que se abocan a cuestiones como derechos humanos, medio ambiente, derechos de los animales, salud y seguridad desde una perspectiva social). No existe un consenso absoluto sobre la regulación de estas actividades, aunque con cada vez más frecuencia los países sancionan leyes habilitantes. Quienes se oponen a estas leyes argumentan que favorecen a los intereses de los grupos más concentrados. Quienes apoyan estas leyes, por el contrario, afirman que esto de todas formas ocurre y que la publicidad provee mayor legitimidad a la política y equilibra las reglas de juego. En suma, la importancia de regular la publicidad en la actividad de lobby y demás gestiones de interés radica en la influencia que las mismas tienen sobre las decisiones políticas, económicas y sociales, y su objetivo principal es fortalecer la transparencia en las relaciones con los órganos del Estado, mediante medidas como la publicidad de las audiencias de los funcionarios públicos, generar igualdad de trato para todos los solicitantes de audiencias sobre una misma materia y tener el acceso a la información relativa a los actos de gobierno para el control ciudadano. Es evidente la interacción de los poderes públicos con las empresas, asociaciones, ONG, organizaciones comerciales y profesionales, sindicatos, grupos de reflexión. Si bien es legítima y necesaria (ya que aporta perspectivas, puntos de vista, opiniones y criterios) es preciso regularla debido a la gran influencia que estos pueden tener. Según Mark Fagan 3, todos los años las empresas y ONG de los Estados Unidos gastan alrededor de 3,3 mil millones de dólares en esta acción e identificó que hay más de 20 lobistas para cada miembro del Congreso. Algunos países han introducido el registro de grupos de interés o lobbies (por ejemplo, EEUU, Canadá, Francia, Alemania, Reino Unido, Chile, México, Perú, entre otros4). También se ha regulado en el ámbito de la Comisión y del Parlamento Europeo. Con estos registros se podrían establecer las condiciones para las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios, los Gobiernos deberán dar a conocimiento público y registrar las reuniones y audiencias solicitadas por lobistas y gestores de intereses particulares que tengan como finalidad influir en una decisión pública, los viajes que realicen en el ejercicio de sus funciones y los presentes protocolares que reciben en su condición de funcionarios públicos. En el ámbito de la OCDE se han aprobado los Principios para la Transparencia y la Integridad Chari, Raj, and Kritzinger, Sylvia Understanding EU Policy Making, London: Pluto. 3 Adjunct Lecturer in Public Policy, Taubman Center for State and Local Government, Harvard Kennedy School. 4 Fuente: Regulate Lobbying, 2 2/6 DT\33203.docx

3 del Gobierno, que parten de las siguientes premisas: La actividad del lobby puede proveer a los tomadores de decisión con insumos y datos valiosos, así como garantizar a los sectores involucrados el acceso al proceso de toma de decisiones e implementación de políticas públicas. Sin embargo, el lobby también puede conducir a prácticas como tráfico de influencias, a la competencia desleal y a la captura de las regulaciones en detrimento del interés público y de políticas públicas efectivas. El lobby es un negocio multimillonario que involucra a un considerable número de individuos. Sólo en EEUU la actividad implicó en 200 3,5 mil millones de dólares a nivel federal. En 203 los lobistas registrados a nivel federal fueron.400 personas, un ligero descenso desde el 2007, cuando se registró un pico de lobistas. En relación con los gastos de la actividad, en 2006 cada firma del sector financiero, inmobiliario y de seguros de EEUU gastó en promedio dólares en la industria del lobby, cada compañía del sector de la defensa gastó dólares en promedio y dólares por firma en el sector de la construcción. Para hacer frente a estos desafíos la OCDE propone abordar los siguientes principios: (I) Marco regulatorio; (II) Transparencia; (III) Integridad; (IV) Implementación efectiva. 2. Regulación en la República Argentina y el ámbito birregional El derecho comparado muestra enfoques polares en relación con la gestión de intereses. Destacan por un lado la experiencia americana basada en una extensa y detallada regulación de esta figura y, por el otro, la del Reino Unido, que se apoya principalmente en la autorregulación de la industria y otros mecanismos de transparencia en la toma de decisiones públicas. Un relevamiento de la legislación comparada permite observar las siguientes variables de regulación:. Amplitud de los sujetos obligados: puede incluir a todas las instituciones del Estado, o únicamente al Poder Legislativo o Poder Ejecutivo. Asimismo, algunas regulaciones comprenden hasta los funcionarios responsables de empresas del Estado mientras que otras sólo refieren a los representantes electos por el voto popular. 2. Actividades reguladas: pueden incluir registros de audiencias o la regulación de la actividad, incluyendo un régimen de incompatibilidades y/o registros de lobistas. Incluso en cuanto al registro de lobistas, algunas normativas como las europeas, prevén su inscripción para lobistas, dependiendo el gasto de las empresas en cabildeo o su facturación. 3. Carácter vinculante de las regulaciones: existen regímenes obligatorios y optativos. En Argentina el Poder Ejecutivo Nacional ha enviado al Congreso de la Nación el Proyecto de ley de régimen regulatorio de la actividad y la publicidad de la gestión de intereses ante los TRANSPARENCY AND INTEGRITY IN LOBBYING, OCDE 203. Disponible en: DT\33203.docx 3/6

4 diferentes organismos del Estado nacional. Ingresado a través de la Honorable Cámara de Diputados el 20/04/207, se encuentra en tratamiento por las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Legislación General. Si bien desde el año 2003 mediante Decreto 72 rige el principio de publicidad de la gestión de intereses, esta disposición es considerada limitada en su alcance porque se circunscribe al ámbito del Poder Ejecutivo Nacional y no contempla otras previsiones referentes a la regulación de la actividad. El objetivo de la propuesta es armonizar la legislación con estándares internacionales, que puedan dar respuesta y transparentar la toma de decisiones. El Proyecto regula la actividad y la publicidad de la Gestión de Intereses ante los diferentes organismos del Estado Nacional. Define como gestión de intereses a toda actividad destinada a influir sobre el proceso de toma de decisiones de quien ejerce una función pública, a favor de un interés propio o ajeno, sea de modo remunerado o gratuito, habitual u ocasional, planificado o incidental. Introduciendo la figura de gestor de intereses, obliga a las autoridades públicas a llevar un registro de las audiencias que haya mantenido, de modo planificado o accidental. Al incluir la igualdad de trato para todos los actores, se busca garantizar la equidad entre aquellos con más recursos y capacidad de influencia y otros más pequeños a quienes les cuesta acceder a espacios de poder. También se contempla que la gestión de intereses puede darse por fuera del despacho u oficina del funcionario, y puede ser en un café, edificio privado u hotel. En América Latina, los países que tienen regulado mediante legislación la actividad del Lobby son Chile, México y Perú. En Chile, la ley (204) establece que el Gobierno deberá dar a conocimiento público y registrar las reuniones y audiencias solicitadas por lobistas y gestores de intereses particulares que tengan como finalidad influir en una decisión pública, los viajes que realicen en el ejercicio de sus funciones y los regalos que recibe en su condición de funcionario público. En Perú, la ley (2003) que regula la gestión de intereses en la Administración Pública refiere que toda persona física o jurídica que desarrolla actos de gestión de sus intereses o de terceros para influir en las decisiones públicas de sus funcionarios debe inscribirse en un registro público. Para ello, se debe pagar un derecho que dura dos años, aunque puede prorrogarse. En tanto, se le exige presentar informes semestrales ante el Registro Público de Gestión de Intereses, las cuales incluyen objeto de sus actividades, medios empleados y funcionarios contactados. Estos informes constan como Declaración Jurada, y son enviados a la Contraloría General del gobierno peruano. Y como última instancia, deberán ser publicados en forma electrónica para su fácil accesibilidad por parte de la ciudadanía. En México rigen cláusulas en el Reglamento de las Cámaras legislativas (200) que restringen el lobby solamente al intercambio de información. Hoy en día, en la Cámara de Diputados hay inscriptos 544 lobistas. 3. Propuestas hacia la regulación de los grupos de interés. 4/6 DT\33203.docx

5 Los vínculos entre lobistas y funcionarios públicos deben ser transparentes, posibilitando un mayor conocimiento sobre la actividad del gobierno y contribuyendo a promover la participación de actores interesados, facilitando la confianza y la supervisión públicas. Si bien la responsabilidad por la transparencia es compartida por ambos, son los agentes del Estado los que deben rendir cuentas al público por las decisiones que tomen. La gestión de intereses o lobby es una actividad que se práctica actualmente y que, como tal, debe ser regulada. El proceso de toma de decisiones en el ámbito público posee diversas etapas, personas e instituciones que influyen en la decisión final: desde funcionarios, sus asesores técnicos y armadores políticos, hasta instituciones con o sin fines de lucro, con un interés público o privado. De lo que se trata es de transparentar ese proceso. Cuando un interés privado se cruza con el interés general, es importante que la sociedad sepa que eso está sucediendo, y qué está haciendo el funcionario para no dejarse influenciar espuriamente por quienes se guían por sus intereses privados. Y es esto lo que pretenden hacer las normas que regulan la gestión de intereses, al visibilizar procesos que hoy se encuentran ocultos. Por otro lado, la falta de claridad conceptual y de regulación con respecto al lobby, supone que en ocasiones se confunda el mismo con «tráfico de influencias». Mientras que el primero presupone un cierto equilibrio en el campo de juego, el tráfico de influencias, todo lo contrario, consiste en un abuso de posición del que se sacan beneficios. Por ello, se apoya el establecimiento de registros especiales que incluyan quiénes son los gestores de intereses, sus antecedentes personales, los datos de los sectores que representan, el lugar donde se llevó a cabo la audiencia y una síntesis de la misma. Asimismo, creemos que se debe prever en los marcos jurídicos nacionales y comunitarios la imposibilidad de que el funcionario público que se retira de su cargo pueda ejercer inmediatamente como gestor de intereses. 4. Conclusiones La finalidad de las regulaciones sobre lobby es asegurar la transparencia respecto al impacto que tiene en los procesos de toma de decisiones, así como promover una mayor rendición de cuentas sobre las políticas y las leyes que se adoptan. Su regulación debe procurar generar un terreno más equilibrado, que permita a todos los actores participar en el proceso de toma de decisiones en condiciones de igualdad. Asimismo es necesario que existan mecanismos específicos para evitar que posibles conflictos de intereses influyan en el proceso de toma de decisiones. Ello mismo, está en concordancia con el ODS 6, que entre sus metas establece la necesidad de reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas como así también crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas. Lobbying Transparency en su informe Estándares internacionales para la regulación del lobby. Hacia una mayor transparencia, integridad y participación mencionó como principios rectores: El lobby es una actividad legítima y un aspecto importante del proceso democrático. DT\33203.docx 5/6

6 Existe un interés público significativo en asegurar la transparencia e integridad del lobby, así como la diversidad en la participación y la contribución a los procesos de toma de decisiones sobre asuntos públicos. Todas las medidas regulatorias que se adopten para asegurar estos objetivos deberán ser proporcionadas, adecuadas para el fin perseguido y no obstaculizar los derechos individuales de reunión, libertad de expresión y petición al gobierno. Según una encuesta de la OCDE, el 90% de los legisladores de los países de la organización creen que el fortalecimiento de la transparencia ayudaría a evitar los problemas de influencia inapropiada. Según la misma fuente, el 79% de los lobistas de los países de la organización consultados, creen lo mismo. Por ello, no basta con la norma. Se trata de una herramienta más que, de ser admitida, debe ser diseñada con el mayor cuidado posible para que no se torne en un instrumento de inequidad. Una herramienta internacional fundamental para aportar a la búsqueda de transparencia y control de los sistemas políticos es la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción (2003) cuya finalidad es: a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos. En suma, lo que se propone con la regulación del lobby es transparentar procesos y actividades que ya se producen: los grupos de interés influyen, y muchas veces determinan leyes y políticas públicas. Pero estos procesos son opacos y atentan contra el derecho humano de acceso a la información pública e igualdad ante la ley. Por ello, se deben prever medidas suficientes de supervisión y apoyo para la aplicación de las regulaciones sobre lobby, así como sanciones efectivas para aquellos supuestos de incumplimiento. 6/6 DT\33203.docx