Régimen Jurídico del Mercado I 2º MIM Año académico 2012/2013 Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales MERCADOS MUNICIPALES Profesor: Helena Villarejo Nombre y apellidos de los alumnos: Medina Pindado, Yessica Naud Velázquez, Diego Nieto Cuesta, Belén Oltra González, Itziar Fecha de entrega: 10 de enero de 2012.
ÍNDICE 1. Introducción 2 2. Aspectos económicos...3 3. Régimen jurídico y gestión de los mercados municipales...5 4. Modernización 8 5. Conclusiones.13 6. Bibliografía. 15 Régimen Jurídico del Mercado I. Página 1
1. INTRODUCCIÓN El objeto de análisis del trabajo son los mercados municipales, servicios públicos prestados en la mayor parte de ciudades que ofrecen alimentos frescos a la población al tiempo que suponen lugares de interés cultural debido a su antigüedad. Como objetivo principal planteamos el análisis de la situación económica de estos mercados en el comercio español y la remodelación que está siendo llevada a cabo durante los últimos años para mejorar y afianzar la imagen e importancia que estos mercados tenían en el pasado. Para ello realizaremos igualmente un análisis del régimen jurídico y las formas de gestión de los servicios públicos, centrándonos especialmente en la regulación de este servicio de mercado de abastos. Para llevar a cabo esto emplearemos la bibliografía citada al final del trabajo. 2. ASPECTOS TEÓRICOS Y ECONÓMICOS Los mercados municipales de abastos son un servicio público municipal esencial en las ciudades. Se trata de comercios tradicionales que suelen encontrarse en zonas urbanas bastante pobladas dentro de establecimientos con importante valor histórico. Desde hace muchos años, han sido los principales encargados de la distribución comercial en las ciudades, y han ayudado a generar empleo y a mejorar la calidad de vida de las personas. Son por tanto aquellos grandes establecimientos cubiertos, que disponen de múltiples puestos en los que se ofrecen los productos alimentarios que son consumidos diariamente como verduras, fruta, carne y pescado, fundamentalmente. Una de las principales características de estos mercados de abastos con respecto a los supermercados e hipermercados es que los vendedores tienen que involucrarse totalmente a la hora de comercializar sus productos, tienen un contacto directo con el cliente y son los encargados de que este elija su producto y no el de otro puesto. Lo que les hace más atractivos para los ciudadanos es esta cercanía del vendedor con el consumidor, la calidad, el control y la frescura de los alimentos. Régimen Jurídico del Mercado I. Página 2
Actualmente en España hay funcionando alrededor de 1200 establecimientos, que constituyen casi 80.000 puestos de venta y proporcionan en torno a 280.000 puestos de trabajo directos y 3.000 indirectos (Villarejo, 2012). Una vez definido el concepto de mercado de abastos, damos paso a hablar del posicionamiento comercial y la importancia económica de estos mercados municipales en la actualidad. Atendiendo a su cuota de mercado, podemos decir que desde hace mucho tiempo el comercio preferido por los españoles para adquirir alimentos frescos es el comercio especializado, donde se encuentra la labor de los comerciantes minoristas y, por tanto, de los mercados municipales y sus vendedores. Son los encargados de vender el 40% de los productos frescos consumidos en nuestro país, por delante en este aspecto de los principales supermercados e hipermercados (Martín, 2010). Gráfico 1. Evolución cuota de mercado de alimentación fresca (1992-2008) Fuente: Mercados Municipales: la respuesta de los consumidores. Martín Cerdeño, V.J. (datos de MARM) Por otra parte, cabe mencionar la relación calidad-precio de estos productos frescos. Generalmente, en los mercados municipales suele haber una buena relación entre estos, además muchos productos con precios elevados se combinan con otros de precios bajos, manteniendo todos ellos una calidad y frescura que no es comparable a cualquier producto ofrecido en los supermercados. Sus precios por lo tanto suelen ser más elevados que en las grandes cadenas de supermercados, lo que limita en gran parte su demanda, ya que aquellos consumidores cuya economía o tiempo no se lo permita prefieren acudir en su mayoría a supermercados e hipermercados. Cabe destacar además que en algunas ocasiones los precios varían bastante de unas regiones a otras, como en el caso del pescado fresco, vendido a precios notablemente más elevados en mercados de regiones costeras que en otros del Régimen Jurídico del Mercado I. Página 3
interior del país. La calidad se paga, y el producto que llega a los mercados de ciudades del interior como Madrid no es igual de fresco que el de otras costeras Gráfico 2. Precios pescado Navidad 2012. Fuente: Mercasa, información sobre precios y mercados, Semana del 28 de diciembre de 2012 al 1 de enero de 2013. precios de los productos frescos de alimentación se disparan. como el caso de Bilbao, por lo que el precio se ve sumamente reducido como consecuencia derivada de la pérdida de esta frescura del producto. (Gráfico 2). Del mismo modo influye la época del año en la que nos encontremos, por ejemplo en la época navideña los En cuanto a la demanda de los mercados municipales, esta viene determinada fundamentalmente por factores tanto económicos como socioculturales. Como ya hemos mencionado, la situación económica es un factor desencadenante de la decisión de compra de productos frescos en los mercados. Gracias a un estudio elaborado por Mercasa podemos conocer que la edad media de los consumidores de este tipo de mercado ronda los 45 años. Casi el 80% de estas personas son mujeres, principalmente amas de casa. También cabe añadir que suelen acudir familias de tres o más miembros, destacando los hogares con niños o personas de la tercera edad. Las personas que acuden a estos establecimientos suelen ser aquellas que lo llevan haciendo toda la vida y no han querido cambiar esas costumbres, es decir, no suelen aparecer nuevos compradores. (Casares, 2003; Martín, 2010). Estos mercados están muy influenciados por el tipo de compradores que tienen, por ello necesitan adaptarse a las necesidades de estos, cosa que no ocurre en los hipermercados, donde la demanda es mucho más amplia en cuanto al tipo de consumidor. Cuando son capaces de controlar lo que sus consumidores quieren y necesitan, entonces pueden ajustar su oferta a lo demandado, equilibrar el nivel de precios, hacer buenas campañas publicitarias capaces de atraer su atención y actualizar los modos de distribución. Régimen Jurídico del Mercado I. Página 4
3. RÉGIMEN JURÍDICO Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES Como ya hemos mencionado, los mercados forman parte de los servicios públicos municipales, y para analizar su gestión es necesario en primer lugar tener en cuenta la regulación de estos servicios públicos municipales en general, recogida en la Ley de Bases de Régimen Local. El artículo 25 de dicha ley establece la posibilidad de los municipios de promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, así como la responsabilidad de estos del ejercicio de competencias tales como la seguridad, el alumbrado, la limpieza, el transporte público, la educación, etc., servicios públicos entre los que se encuentran también los abastos. A su vez, el artículo 26 de esta misma ley obliga a los municipios con una población superior a los 5.000 habitantes a ofrecer este servicio de mercado; y el artículo 18.1 permite a los ciudadanos reclamar el ejercicio de dicho servicio y de todo aquel que el municipio tenga obligación de ofrecer y no haga efectivo. Los mercados de abastos, junto al resto de servicios públicos municipales, pueden ser gestionados por la propia Administración o dejar su gestión en manos de terceros, esto es, puede llevarse a cabo de forma directa o de forma indirecta (artículo 85 LBRL). Dentro de la gestión directa se incluyen cuatro modalidades: la gestión por parte de la propia entidad local; por organismos autónomos locales; por una entidad pública empresarial local; o por una sociedad mercantil local, con un capital social de titularidad pública (Suárez, 2006). La diferencia principal entre estas cuatro opciones reside en el grado de autonomía en la actuación para cada una de ellas, desde la gestión por parte del propio Ayuntamiento (que supone el menor grado de autonomía) a la llevada a cabo por entes diferenciados, es decir, Organismos Autónomos y Sociedades Mercantiles. Estos últimos otorgan una mayor flexibilidad e independencia al servicio, especialmente en el caso de las Sociedades Mercantiles, que se rigen por las Régimen Jurídico del Mercado I. Página 5
disposiciones legales mercantiles (los Organismos Autónomos lo hacen por el Derecho Público). (Ávila, 2006). La elección de una u otra modalidad de gestión se realiza en función del peso en los presupuestos y las características del servicio. En el caso de los mercados municipales la gestión directa, en caso de que este sea el mecanismo de gestión elegido, es llevada a cabo por los propios Ayuntamientos, como recogen las ordenanzas municipales de cada Comunidad. Por su parte, la gestión indirecta se lleva a cabo a través de conciertos, concesiones, gestiones interesadas o sociedades de economía mixta, como aparece recogido en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en su artículo 275 y siguientes. En todas ellas la responsabilidad económica es asumida por particulares, al contrario que en la gestión directa, en la que el riesgo es asumido por la propia Administración; por tanto, como contraposición principal a la gestión directa están la flexibilidad y autonomía que otorgan al encargado de gestionar el servicio. Además, el artículo 278 de la ley de contratos anteriormente mencionada informa sobre la duración de los mismos, que será de 25 años, ampliándose a 50 años en caso de incluirse la construcción, y pudiendo alcanzar los 60 años en si es gestionado mediante una sociedad de economía mixta municipal. La entidad local es quien decide la fórmula de gestión del servicio, y dentro de esta gestión indirecta, en el caso de los mercados de abastos, en las ordenanzas municipales correspondientes sólo se regula la gestión privada a través de la concesión administrativa. Por ello, cabe explicar en primer lugar esta modalidad de entre las posibles gestiones indirectas (Villarejo, 2012). La concesión del servicio es obtenida a partir de concurso público. En una concesión el empresario es quien gestiona totalmente el servicio, siendo a su vez encargado de su explotación y de la construcción (en caso de tener que realizarse) de las instalaciones, que una vez finalizado el contrato pasan a pertenecer a la Administración. Estos concesionarios, además, pueden ceder a terceros el uso de locales comerciales a través de concurso público o subasta, según sea establecido en la ordenanza correspondiente. La Administración se encarga de realizar controles y evaluaciones que garanticen la correcta prestación del servicio, en nuestro caso Régimen Jurídico del Mercado I. Página 6
del correcto funcionamiento del mercado y de su calidad y eficiencia, ya que permanece siendo titular del servicio, se transfieren explotación y gestión, pero no titularidad. Por otra parte, al hablar del concierto no estamos hablando como en el caso anterior de una cesión de la explotación del servicio, sino que una entidad ya dispone de los medios necesarios para realizarlo, lo ejecuta de forma análoga, y establece un contrato con la Administración para llevar a cabo ese servicio a cambio de una contraprestación, esto es, un precio alzado que generalmente no recibe directamente del consumidor, sino de la propia Administración local. Por tanto, la entidad local únicamente se limita a realizar el contrato con otra que ya realiza la actividad, aprovechando así sus servicios y otorgándole sólo la función de gestor del servicio público que corresponde. En el caso de la gestión interesada, la Administración y el empresario comparten beneficios, pactan un porcentaje del resultado de explotación para cada uno de ellos. Además, para garantizar el interés del contratista, puede establecerse un ingreso mínimo para este, de forma que vea cubiertos los gastos en los que incurre a la hora de decidir participar. Al pactarse las proporciones, este modo de gestión puede ir desde un modelo similar a la gestión directa (al establecer que el contratista se limite a recibir un sueldo de la Administración, y sea esta la encargada de la gestión del servicio) a la forma más flexible de gestión. Por último se recoge la posibilidad de gestión a través de una sociedad de economía mixta, que supone una colaboración conjunta entre la Administración y personas físicas o jurídicas, con el requisito básico de que el fin perseguido (como es el caso de los mercados municipales) sea de interés general y no económico o de búsqueda de beneficios. Esta sociedad puede ser mercantil, comanditaria, anónima o de responsabilidad limitada. Se trata de una modalidad muy efectiva, y beneficiosa para la Administración, ya que el servicio se ofrece de este modo a través de personal especializado, las aportaciones de capital no dependen sólo de ella, y además tiene la posibilidad de ejercer el control de la actividad tanto desde fuera como desde dentro (Ávila, 2006; Suárez, 2006). Por tanto, y como conclusión podemos establecer que dentro de los posibles modos Régimen Jurídico del Mercado I. Página 7
de gestión, tanto directa como indirecta, de los servicios municipales, los mercados de abastos son generalmente gestionados a partir de concesiones, esto es, acuerdos de cesión de la explotación y gestión del servicio a terceros ajenos a la Administración, al mismo tiempo que ambos comparten riesgos. Junto a los mercados de abastos, muchos otros servicios municipales son gestionados mediante este sistema, lo que hace que sea una de las fórmulas más empleadas. Su principal ventaja es la mayor flexibilidad y autonomía que presenta frente a las formas de gestión directa, y la posibilidad de control de calidad desde fuera que otorga a la Administración. 4. MODERNIZACIÓN DE LOS MERCADOS MUNICIPALES A lo largo de la historia, los mercados estaban situados en lugares céntricos, donde existía un fácil acceso ya que las calles no se encontraban saturadas de vehículos, autobuses urbanos, taxis, nuevas construcciones lo que permitía a los ciudadanos realizar sus compras. Se ubicaban en grandes edificios, ahora muchos de ellos considerados edificios históricos, junto a plazas y calles céntricas de las ciudades. (Casares, 2003). Con el paso del tiempo se produce un aumento de la población en las ciudades y llegan a nuestro país avances tecnológicos junto con nuevas formas de consumo que hacen que los mercados municipales entren en un proceso de degradación y comiencen a formar parte del pasado. Este proceso de degradación continuó hasta el punto de que muchos de estos mercados quedaban obsoletos debido a sus instalaciones deficientes, baja calidad de los productos, abandono de comerciantes por sus bajas ventas, falta de nuevas tecnologías, etc. Esto ha supuesto que desde 1988 hasta 1994 hayan desaparecido el 33% de los mercados municipales de abastos (Alonso, 2007). Sin embargo, hace algunos años los ayuntamientos se han dado cuenta de que estos mercados suponían un claro atractivo para la ciudad, sobre todo porque se encuentran en edificios históricos en el centro de esta. Por ello se ha propuesto una Régimen Jurídico del Mercado I. Página 8
modernización de dichos mercados, cuyo objetivo es la recuperación del casco histórico de las ciudades y así conseguir hacer que este negocio alcance la importancia que tenía en el pasado. Por lo tanto, se han propuesto una serie de medidas para intentar superar los problemas que existen tanto por fuera como por dentro del servicio. Principalmente estas medidas corresponden a la Administración Pública que gestiona el mercado. La principal empresa que está llevando a cabo este proceso de modernización y reconstrucción de los mercados municipales es Mercasa. Mercasa se ha constituido como la empresa líder en la remodelación de estos mercados con una inversión de más de 160 millones de euros. Este renacer de los mercados de abastos se manifiesta de diversos modos que analizamos a continuación. A) Mejoras en la estructura y funcionamiento de los mercados El problema de que estos mercados se encuentren en edificios históricos, es que su estructura es antigua y existen muchas dificultades a la hora de acceder a ellos y una vez dentro a la hora de efectuar las compras. Normalmente los edificios antiguos en los que están ubicados se encuentran en el centro de la ciudad y, debido a la construcción de nuevos edificios, las calles se han vuelto más estrechas, por lo que los ciudadanos encuentran serias dificultades para llegar hasta el mercado. Además dentro de los mercados algunas personas, como por ejemplo las de la tercera edad, tienen difícil acceder a las plantas superiores, ya que en la mayoría la única forma que existe son escaleras. Algunas soluciones para estos problemas son la remodelación física, y facilitar el acceso a los consumidores con medidas como rutas específicas de autobuses urbanos, donde su parada se encuentre en las puertas principales del mercado o cerca de ellas; la construcción de aparcamientos para los clientes con determinadas condiciones como el acceso gratuito cuando se haga un mínimo de compra o el pago de una tarifa al mercado o a la empresa privada que lo haya construido. Además, se permitirá a las empresas privadas que quieran invertir en estos mercados, y así poder financiar esta restructuración que permitirá el despegue y la Régimen Jurídico del Mercado I. Página 9
vuelta a la gran importancia que hace años tenían los mercados de abastos dentro del comercio. B) Tamaño de los puestos y número de comerciantes Normalmente, los mercados de abastos están distribuidos en pequeños puestos de tamaño reducido, lo que provoca que los comerciantes tengan límites a la hora de ofrecer su producto, y conlleva a una baja calidad del mismo y una disminución de la productividad. Como consecuencia de esto, se produce una bajada en las ventas, lo que lleva al puestero a no poder hacer frente a los costes y en muchas ocasiones a abandonar su pequeño negocio. Debido a esto, en muchos de ellos podemos observar establecimientos vacíos, como es el ejemplo del mercado de abastos de Ávila, cuyos puestos o están cerrados o han sido convertidos en oficinas para otras empresas. Para solucionar este problema se pretende reducir el número de puestos para ampliar a su vez el tamaño de otros. Sin embargo, esto supone un coste adicional en términos de empleo, lo que lleva a buscar otras soluciones, como sería aumentar la eficiencia de los comerciantes. C) Organización y señalización en el interior del mercado En los mercados tradicionales, cada puestero abría su negocio y en él vendía la clase de producto que escogiese, lo que llevaba a que dentro de los mercados todos los productos estuvieran dispersos y los clientes tuviesen más dificultades para encontrar lo que buscaban. Las medidas que se están tomando para superar estas barreras son principalmente las de organización de los pequeños puestos según la categoría del producto, por eso nos encontramos áreas diferenciadas con la misma gama del producto. Además se ha comenzado a señalizar los mercados, es decir, a poner carteles, planos y señales utilizando un código de símbolos y colores que facilitan al cliente su búsqueda. Todo esto ha permitido que los consumidores puedan moverse por los mercados con más facilidad y puedan realizar sus compras de manera sencilla encontrando los Régimen Jurídico del Mercado I. Página 10
productos rápidamente y ampliando así su volumen de compras. D) Seguridad en los mercados Las medidas de seguridad existentes en los mercados tradicionales son muy inferiores a las medidas de otros centros, como son supermercados, hipermercados o grandes centros comerciales. En estos lugares te puedes encontrar al personal de seguridad por los pasillos del centro, estableciendo un orden y creando un clima de confianza entre consumidores. Todo lo contrario ocurre en los mercados de abastos, cuya seguridad está en manos de la policía nacional o municipal, los cuales únicamente acuden cuando ya ha pasado algo. Esto crea cierta inseguridad a los clientes prefiriendo los centros anteriormente mencionados. La solución a este problema es sencilla, ya que por ejemplo puede realizarse la contratación de seguridad privada por todos los comerciantes o la instalación de cámaras de seguridad. Aunque esto supondría un coste adicional para los comerciantes, también se verían incentivados sus ingresos, debido a que al contratar dicha seguridad los clientes verían más seguros estos mercados y acudirían más a ellos. E) Oferta comercial Tradicionalmente los mercados de abastos ofrecían a los consumidores solamente productos alimentarios, sin embargo, en la actualidad esto no cubre todas las necesidades de los clientes, ya que en su cesta de la compra no sólo buscan alimentos, sino también productos para imagen personal, higiene, ocio, etc. Por lo tanto, muchos mercados están ampliando su oferta comercial haciendo que exista una amplia diversidad de productos dentro de ellos, para que los clientes puedan realizar su compra no sólo de productos alimentarios sino también de cualquier artículo que necesiten. Para ello, muchos han aprovechado los procesos de reconstrucción y han introducido innovaciones dentro de los pequeños puestos como son la apertura de bares, restaurantes, librerías o tiendas de cosméticos. Otra forma de ampliar la oferta comercial es la introducción dentro de estos mercados, de algunos supermercados y así complementarlos con los productos que estos no pueden ofrecer. Esto puede favorecer a ambos: por un lado los Régimen Jurídico del Mercado I. Página 11
supermercados se encontrarían en una posición estratégica debido a que los mercados de abastos están en las zonas céntricas, y por el otro los supermercados atraerían a nueva clientela potencial para el mercado. Un ejemplo claro de esto es el supermercado Mercadona. (Alonso, 2007). Además de todo esto, algunos de estos mercados han introducido nuevas tecnologías para darse a conocer como son las páginas web, donde incluyen toda la información necesaria acerca del mercado y sus instalaciones y puestos. F) Compra a distancia y reparto a domicilio La forma clásica de realizar las compras en el pasado era ir hasta el mercado y elegir los productos, sin embargo en la actualidad algunos comerciantes han decidido prestar ciertos servicios a los consumidores, facilitándoles de esta manera su compra. Ahora el consumidor tiene varias formas de realizarla: ir al mercado, enviar un correo electrónico, llamar por teléfono, enviar un fax o incluso realizar las compras a través de la página web del mercado. Este servicio se ha visto complementado por el reparto a domicilio, que tiene algunas condiciones como pueden ser la de realizar una cantidad mínima de compra, fijar un radio de distancia máximo para la entrega o estar registrado como cliente de ese mercado. Aunque esto supone un coste para el comerciante, al igual que otras nuevas medidas, tiene muchos aspectos positivos, ya que los clientes pueden comprar cantidades mayores y aquellos que por diversos motivos no puedan ir hasta el mercado pueden realizar las compras de esta manera. G) Limpieza de residuos de los mercados Debido a los procesos de degradación que han sufrido estos mercados, se les ha relacionado con términos como suciedad, baja calidad o falta de higiene. Esta es una de las principales causas por las que las personas no acuden a estos mercados y han perdido tanto peso en la economía de nuestro país. El problema se agrava debido a la falta de espacio en estos lugares, así como la falta de contenedores para la recogida de los residuos y la escasa información por parte de los comerciantes. Es habitual que la mayor parte de los residuos producidos en los mercados sea materia orgánica, por ello se les ha prestado especial atención. Régimen Jurídico del Mercado I. Página 12
Para solucionar estos problemas se pretende concienciar a los trabajadores de la importancia de minimizar los residuos realizando campañas informativas. Otras medidas han sido el aprovisionamiento de más contenedores (al menos uno sólo para la materia orgánica y otro para el resto), el intento de reciclaje, el mantenimiento de una limpieza periódica o el aumento de la eficiencia del sistema de recogida. (Alonso, 2007). Los ejemplos de los cambios en los mercados son infinitos a lo largo de la geografía española. Como ejemplo podemos mencionar el caso del Mercado de Colón, situado en el centro de Valencia, que ha cambiado totalmente de aspecto en los últimos años de forma muy llamativa. La antigua lonja valenciana presenta ahora una apariencia prácticamente de centro comercial. Entre su oferta incluye desde floristerías y cafeterías hasta una librería de El Corte Inglés. Y eso sólo haciendo referencia a sus puestos. Su aspecto tanto exterior como interior no se queda atrás: escaleras mecánicas, nuevas baldosas, plantas, decoración Su aspecto no recuerda para nada a su uso anterior. Y al igual que este, son muchos otros los mercados que han sufrido estos cambios, siendo remodelados por completo, con el objetivo de hacerles resurgir y recobrar la importancia que antes tenían. 5. CONCLUSIONES Una vez estudiados los aspectos clave acerca de los mercados municipales, así como su situación actualmente y en el pasado, llegamos a la conclusión de que los esfuerzos realizados en los últimos años por los Ayuntamientos están siendo realmente positivos para el resurgimiento de los mercados, así como para el mantenimiento de edificios de gran importancia cultural que habían caído en el abandono. De igual forma consideramos que se trata de un servicio indispensable, ya que el acceso a productos de calidad ofertados por este tipo de establecimientos es, además de un derecho, un bien público que debe mantenerse, tanto por su calidad como por su valor cultural y tradicional en la sociedad española. En contraposición, consideramos que estos mercados no generan apenas atractivo para la población más joven, que por falta de tiempo o baja disponibilidad monetaria Régimen Jurídico del Mercado I. Página 13
prefieren acudir sin dudarlo a otros establecimientos tales como supermercados e hipermercados, que ofrecen todos los productos de la lista de la compra a precios más asequibles sin necesidad de desplazarse entre distintos establecimientos. Claro está que esto supone una pérdida de calidad del producto. Por lo tanto la situación queda algo incierta, lograrán los mercados municipales crear una oferta atractiva para los jóvenes? Quizá, con las nuevas instalaciones que están incorporando inicien las primeras pinceladas para que así sea, y consigan atraer a todos los sectores de la población, jóvenes, adultos y ancianos. Régimen Jurídico del Mercado I. Página 14
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