ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA EURO-LATIN AMERICAN PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANA ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE EURO-LATINO- AMÉRICAINE PARLAMENTARISCHE VERSAMMLUNG EUROPA-LATEINAMERIKA Comisión de Asuntos Sociales, Jóvenes y Niños, Intercambios Humanos, Educación y Cultura 27.4.2017 DOCUMENTO DE TRABAJO sobre la lucha contra la desigualdad mediante las políticas de cohesión social en Latinoamérica y Europa Comisión de Asuntos Sociales, Jóvenes y Niños, Intercambios Humanos, Educación y Cultura Ponente: Javi López DT\1124436.docx AP102.117v01-00
La Lucha contra la desigualdad mediante las políticas de cohesión social en Latinoamérica y Europa Hoy en día, la tendencia a la desigualdad dentro de los países de Europa y de América Latina, así como entre ellos, es un asunto político clave. La desigualdad representa un desafío para el crecimiento integrador y sostenible. El antiguo dogma económico de que era necesario sacrificar la lucha contra las desigualdades para fomentar el crecimiento económico ha dejado de ser cierto. «Cada vez estamos más convencidos de que el aumento de las desigualdades y la concentración de la riqueza tienen efectos negativos sobre el crecimiento económico y sobre la cohesión social» 1. Por eso, la noción de igualdad de oportunidades está intrínsecamente vinculada a la inclusión social, ya que este es un proceso que facilita la participación en la sociedad y el acceso a las oportunidades que brinda a todas las personas, en particular a los pobres y a las personas marginadas, permitiéndoles el acceso a los mercados y a los servicios y la participación en la vida económica, política y social. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) define la inclusión social como «el proceso mediante el cual se logra la igualdad y se superan las disparidades en la productividad, las aptitudes (educación), y la segmentación del mercado laboral y la informalidad, que son las causas principales de desigualdad.» 2 La igualdad y la cohesión social son dos conceptos interconectados. Según la OCDE, una sociedad cohesionada aspira al bienestar de sus miembros, y lucha contra la exclusión y la marginación. En otras palabras, promueve la inclusión social, creando un sentido de pertenencia y ofreciendo a sus miembros la oportunidad de ascender socialmente. 3 Los estudios realizados por el FMI muestran que la desigualdad constituye un freno para el crecimiento, mientras que la redistribución de los recursos destinada a reducir la desigualdad tiene como efecto indirecto la promoción del crecimiento sostenible. El debate político sobre la desigualdad se centra en los datos relativos a las rentas y la riqueza. A la hora de analizar la desigualdad económica, tenemos que distinguir entre la desigualdad de rentas (flujos de rentas) y la desigualdad de la riqueza (balance de recursos económicos). Al mismo tiempo, la desigualdad de rentas podría calcularse por las rentas de mercado o por la renta disponible, según se haga referencia a las rentas brutas percibidas por las personas o los hogares antes de los impuestos y transferencias, o se tengan en cuenta las políticas redistributivas. Por último, conviene señalar que la desigualdad de la riqueza está estrechamente relacionada con la desigualdad de las rentas: en primer lugar, porque la riqueza representa la acumulación de las rentas percibidas a lo largo de los años y de aquellas procedentes de herencias y del ahorro y, en segundo lugar, porque este patrimonio puede generar rentas complementarias que, a su vez, influyen en la desigualdad de las oportunidades y de los resultados. 1 Nota analítica de la web 6/2015 «El aumento de las desigualdades; Qué se puede hacer a nivel de la UE?» Comisión Europea, DG EMPL 2 Alicia Bárcena, «Igualdad e inclusión social», febrero de 2014 3 OCDE: «Perspectivas sobre el desarrollo mundial 2012: la cohesión social en un mundo en proceso de cambio», París, 2011 AP102.117v01-00 2/9 DT\1124436.docx
La desigualdad de los resultados deriva de las diferencias en las oportunidades y en los esfuerzos y talentos de la persona. La desigualdad de oportunidades está vinculada a factores que las personas no pueden dominar (etnia, género, nacionalidad, origen familiar, social y económico, etc.) Al mismo tiempo, la distribución de las oportunidades y la distribución de los resultados están estrechamente vinculadas. La desigualdad de oportunidades afecta a las capacidades de las personas para obtener rentas, y las desigualdades en las rentas y la riqueza y afectan a las elecciones que una persona hace y a sus resultados. Por todo ello, combatir las desigualdades económicas requiere políticas que hagan frente a la desigualdad de oportunidades y a las desigualdades del mercado, y que aborden las desigualdades actuales en las rentas y la riqueza. América Latina y el Caribe: la desigualdad y la cohesión social en el centro del debate político En América Latina, la región más desigual del mundo, el tema de la desigualdad ocupa un lugar preponderante en las políticas nacionales, que se centran en las cuestiones económicas clave y en su relación con la pobreza, la desigualdad, la redistribución, la inclusión y el crecimiento. Las políticas de inclusión y cohesión social ejecutadas en la América Latina y el Caribe (ALC) en la última década han servido para que 61 millones de personas salieran de la pobreza, han contribuido a reducir la desigualdad y han sido fundamentales para engrosar las filas de la clase media. Desde 1990, el nivel de pobreza en ALC ha bajado del 48 % de la población a alrededor del 28 %, mientras que la pobreza extrema ha bajado al 12 %. En la última década, también ha mejorado considerablemente en ALC la distribución de las rentas. Mientras que el quintil más pobre ingresa una media del 5 % de la renta total el quintil más rico acapara el 47 % de la misma 1. Cabe destacar que, pese a esta notable disminución de los niveles de pobreza y al aumento de la clase media, según la CEPAL, cuatro de cada diez personas siguen viviendo en una situación de vulnerabilidad y podrían volver a caer en la pobreza en caso de condiciones económicas adversas. Según los expertos, la disminución de las desigualdades de renta en ALC en la última década se debe principalmente a dos factores: la reducción de la desigualdad de las rentas del trabajo como consecuencia de la supresión de la prima por cualificación; y el aumento y ampliación de las transferencias condicionadas de recursos, lo que ha servido para aumentar las rentas que no proceden del trabajo. En la última década, el gasto social en ALC aumentó un 18,6 % en porcentaje del PIB y un 62,6 % en porcentaje del gasto público, como resultado de los programas de transferencias condicionadas de recursos. 2 En particular, las transferencia condicionadas están concebidas para alentar a los padres a invertir estos fondos en el capital humano de sus hijos. Aunque el acceso a una educación de calidad es uno de los factores fundamentales que determinan la desigualdad, dicho acceso sigue constituyendo uno de los mayores retos para los países de la ALC. Pese al progreso alcanzado en términos de reducción de las desigualdades de rentas en ALC, 1 CEPAL: Panorama Social de América Latina 2015 2 Integración y cohesión social en las relaciones entre la UE y ALC, Documento Marco del Seminario, FIIAPP, 2010 DT\1124436.docx 3/9 AP102.117v01-00
los niveles de desigualdad siguen siendo elevados y obstaculizan el crecimiento sostenible y la cohesión social. El contexto económico actual no contribuye a mejorar la situación. Tras cinco años de desaceleración, el crecimiento económico en América Latina ha pasado en 2016 a ser negativo. Los datos generales indican que el PIB de la región se ha contraído un 0,8 % en 2016, tras haberse estancado prácticamente en 2015. Se espera que el crecimiento del PIB de la región llegue hasta el 1,5 % en 2017 y que la actividad económica regional aumente hasta el 2,5 % en 2018 1. Otro factor importante que incide de manera directa e indirecta sobre la persistente desigualdad en ALC es la política fiscal. La recaudación fiscal es clave para la inversión pública y para la aplicación de las políticas de cohesión social concebidas para cerrar las brechas en ámbitos como el acceso a servicios públicos de calidad en materia de educación, salud, transporte, vivienda, agua potable e infraestructuras. Las finanzas públicas en los países de ALC se han fundado tradicionalmente en un sistema fiscal basado en impuestos sobre el consumo y en políticas fiscales con un efecto redistributivo de muy bajo alcance. En la mayoría de los países de ALC, el sistema fiscal recauda mucho menos del impuesto sobre la renta de las personas físicas que el de otros países. Los ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta de las personas físicas han aumentado del 1 % del PIB en 2005 a alrededor del 1,6 % del PIB en 2015. El total de los ingresos tributarios en ALC en su conjunto aumentó ligeramente en 2016, llegando a un promedio del 18,4 % del PIB. A pesar de estos progresos, los ingresos fiscales procedentes del impuesto sobre la renta de las personas físicas siguen siendo muy reducidos, aun cuando una serie de países ha aplicado una tributación proporcional sobre las rentas del capital y una tributación progresiva sobre el sistema de rentas. El modesto avance del impuesto sobre la renta de las personas físicas refleja también la evolución del poder de redistribución. 2 Además, en 2015 y 2016, la mayoría de los países ALC han adoptado reformas fiscales o ajustes de sus sistemas fiscales, tomando a su vez medidas destinadas a garantizar un mayor cumplimiento de las obligaciones fiscales, tanto a escala nacional como internacional. Esta estrategia incluye medidas contra las prácticas abusivas, programas de regularización, una mejor regulación de los precios de las transferencias, acuerdos de doble imposición y una serie de acuerdos de intercambio de información con otros países. Aparte de a los impuestos sobre la renta de las personas físicas, la evasión en los países ALC afecta también a otros impuestos que son vitales para la región, en particular el impuesto sobre los beneficios de las empresas y el impuesto sobre el valor añadido. Según la CEPAL, la región perdió alrededor de 340 000 millones de dólares (6,7 % del PIB) en 2015 por la evasión fiscal. Teniendo esto presente, los gobiernos deberían adoptar un enfoque riguroso respecto del sistema fiscal y de las reformas que han de adoptarse a fin de utilizar plenamente su potencial redistributivo. Esto supone un refuerzo del impuesto sobre la renta de las personas físicas y la mejora de su recaudación según los ingresos, y de sus efectos distributivos. Un enfoque global de estas características tendría un efecto positivo sobre la igualdad en términos de capacidad contributiva, así como sobre la igualdad de trato fiscal para las personas con ingresos equivalentes. 1 Centrarse en la economía: visión económica de América Latina, marzo de 2017 2 Panorama fiscal de América Latina y el Caribe, CEPAL, 2017 AP102.117v01-00 4/9 DT\1124436.docx
La experiencia europea Para proporcionar ayuda económica a los Estados miembros en materia de cohesión social, la UE ha creado y aplicado, desde el Tratado de Roma, varios instrumentos financieros, financiados con cargo al presupuesto de la UE, destinados a reforzar la cohesión social en la UE. Ha definido los derechos sociales y las normas mínimas comunes en una amplia gama de ámbitos relacionados con el mercado laboral, y se ha comprometido a promover el empleo y el progreso social. Además de otras instituciones creadas en las últimas décadas con el fin de estimular la cohesión social en la UE, como el Fondo Social Europeo (FSE), la UE ha creado el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), así como el Fondo de Cohesión, cuyo objeto es fomentar el crecimiento respetuoso con el medio ambiente y el desarrollo sostenible. El objetivo general de la política de cohesión es fomentar la competitividad promoviendo el crecimiento y la creación de empleo. Además, en 2010, la UE adoptó la Estrategia Europa 2020, destinada a promover un «crecimiento inteligente, sostenible e integrador» como medio para superar las deficiencias estructurales de la economía europea, mejorar su competitividad y productividad y sustentar una economía social de mercado sostenible; en dicha estrategia se establecen cinco objetivos específicos en materia de empleo, innovación, educación, inclusión social y energía. En particular, la Estrategia establece objetivos para que al menos 20 millones de personas puedan salir de la pobreza y la exclusión social y aumentar a un 75 % la tasa de empleo de la población de entre 20 y 64 años. Para lograr estos objetivos y responder a las distintas necesidades de desarrollo de cada una de las regiones de la UE, se han asignado 351 000 millones de euros (casi un tercio del presupuesto total de la UE) a la política de cohesión para el período 2014-2020. No obstante, en Europa la lucha contra la desigualdad sigue siendo una cuestión desde una perspectiva holística. En primer lugar, porque Europa está todavía en proceso de construcción de una dimensión social de la Unión, es decir, de una verdadera realización de la Unión Económica y Monetaria en términos sociales. En este sentido, el pilar europeo de derechos sociales, que la Unión está concretando, debe constituir una gran oportunidad para lograr reforzar con medidas concretas e instrumentos financieros el modelo social europeo, y no quedarse solo en una declaración de valores y principios. Los esfuerzos de la Unión por combatir la desigualdad tienen que integrarse en el Semestre Europeo y deberían ir más allá de las actuaciones emprendidas contra la pobreza y la exclusión, del mismo modo que se ha hecho con la Estrategia Europa 2020, que no ha dado resultados en la lucha contra la pobreza y la exclusión en su conjunto. En segundo lugar, porque las políticas económicas y las reformas estructurales que la Unión Europea impuso en la década anterior como una forma de recuperar el crecimiento económico se han centrado únicamente en los desequilibrios económicos y presupuestarios de los países, pero han fracasado a la hora de tener en cuenta los desequilibrios y las consecuencias sociales provocados por la crisis y por las inflexibles medidas de austeridad impuestas. Así pues, aunque antes de la crisis, parecía que el proceso de convergencia en términos económicos y sociales, tanto dentro de los países europeos como entre ellos, era una realidad, desde 2008 las diferencias han aumentado tanto entre los países como dentro de ellos. En varios países europeos, la desigualdad de las rentas de trabajo ha aumentado desde la DT\1124436.docx 5/9 AP102.117v01-00
recesión económica, debido al alza del desempleo y a una creciente dispersión de los salarios vinculada a la insólita aceleración del saneamiento presupuestario y a las reformas estructurales del mercado de trabajo, lo que ha debilitado los derechos sociales y de los trabajadores y ha disminuido la capacidad de negociación de los sindicatos y la cobertura de los convenios colectivos. La globalización y el denominado «cambio tecnológico polarizado por competencias» ha afectado a la distribución de los salarios en favor de los trabajadores altamente cualificados. Al mismo tiempo, ha aumentado la demanda de nuevos tipos de empleos poco cualificados, lo que ha producido un descenso de la proporción de empleo situado en el centro de la escala de capacidades y una disminución de los salarios correspondientes. Los cambios en el mundo laboral y el aumento del trabajo no normalizado han contribuido al aumento de la desigualdad al imponer condiciones laborales precarias y salarios más bajos. Las brechas crecientes para acceder a la educación y a la asistencia sanitaria se han ampliado en toda Europa, afectando también a la igualdad de oportunidades y a los resultados. Según los datos más recientes publicados por la Comisión Europea 1, 120 millones de personas en la UE se encuentran en riesgo de pobreza o de exclusión social, de los que un 27 % son niños y un 20,5 % personas mayores. El 9 % de la población europea vive en condiciones de privación material grave. Los resultados de los sistemas de protección social en su lucha contra la pobreza en los países de la UE varían entre el 60 % de reducción del riesgo de pobreza hasta los sistemas menos eficaces en los que la reducción del riesgo de pobreza es inferior al 15 %. Además, 12 millones más de mujeres que de hombres viven en situación de pobreza en la UE. Al analizar las consecuencias de la crisis económica y financiera en Europa, vemos que la crisis ha ido asociada a una erosión del potencial de crecimiento a largo plazo en los países más pobres, socavando así sus posibilidades de convergencia. El centro de estudios Bruegel ha señalado que, si bien la convergencia se ralentizó durante la crisis en toda Europa, dentro de la zona del euro la convergencia no solo se ha paralizado, sino que en algunos casos se ha transformado en una lógica de divergencia. La crisis se ha asociado con el descenso del nivel de vida: solo en 9 de los 28 países de la Unión Europea la población era más rica en 2013 que en 2007. Desde 2007, el PIB real per cápita ha caído un 20 % en Grecia, un 15 % en Chipre, un 12 % en Irlanda y un 11 % en Italia. Al igual que en América Latina, gran parte de Europa (especialmente la periferia) ha vivido una década perdida. El caso italiano es particularmente triste: Italia ha perdido cerca de dos décadas, con una productividad efectiva en descenso. La crisis económica (recesión) ha ido asociada a reducciones importantes de los salarios medios y de la mediana salarial. Los resultados de crecimiento en la periferia europea recuerdan los de la década perdida de América Latina. El contraste con la experiencia en América Latina sigue siendo sorprendente. A falta de una vuelta firme a una dinámica de crecimiento, no cabe esperar que mejoren ni las tasas de pobreza ni la desigualdad. Pero como se ha señalado, el crecimiento, por sí mismo, no es suficiente. Sin políticas redistributivas específicas, como en el caso de América Latina, la desigualdad no va a disminuir. 1 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catid=751 AP102.117v01-00 6/9 DT\1124436.docx
Para reducir las desigualdades son necesarias acciones específicas tanto para mejorar el marco macroeconómico global en Europa como para intervenir de manera concreta a nivel nacional. Cooperación UE-CELAC en materia de cohesión social En las décadas de 1980 y 1990, el concepto de cohesión social ha estado ausente en las políticas públicas de América Latina; solo al final de la década de 1990, la creciente preocupación en torno a la distribución de las rentas y las altísimas tasas de desigualdad pasó a ocupar el primer plano. La primera medida que tomaron los gobiernos latinoamericanos para reducir la pobreza y la desigualdad en la región fueron los programas de transferencias condicionadas. Este nuevo enfoque de los gobiernos latinoamericanos brindó una oportunidad a la UE para hacer mayor hincapié en el tema de cohesión social en sus relaciones con ALC. A partir de ese momento, la UE empezó a integrar de forma sistemática el concepto de cohesión social en sus políticas de desarrollo con terceros países y en particular con los países de América Latina y el Caribe. Las distintas interpretaciones del término cohesión social han generado un amplio debate político y social y han logrado que esta cuestión forme parte integrante de la agenda política de los países ALC, adquiriendo una mayor importancia en el contexto nacional y regional. Los diferentes procesos de integración dentro de la región Latinoamericana y su apertura comercial al resto del mundo, han puesto de relieve las deficiencias relacionadas con las asimetrías territoriales y la concentración de la producción y de la riqueza en determinados centros urbanos. Esta situación ha llevado a los países Latinoamericanos a iniciar el debate sobre los mecanismos que permitirían una mayor redistribución territorial no solamente en los países en sí, sino también en los distintos bloques de integración (Mercosur, Comunidad Andina etc.). No obstante, hasta la fecha no se ha aplicado ninguna iniciativa de este tipo. En este contexto, la contribución de la UE puede ser determinante. No solamente a través de transferencia e intercambio de experiencias y buenas prácticas, sino también a través de sus relaciones políticas, económicas y de cooperación con los países de ALC en el marco de la Asociación Estratégica Bi-regional. Si bien aspirar a la cohesión social y consolidarla es una tarea que corresponde principalmente a los gobiernos nacionales, el componente externo no deja de ser relevante, dando lugar a la cooperación entre los países de la misma región, así como entre los países de fuera de la región. La cooperación birregional entre ALC y la UE no responde a una simple consideración de solidaridad, sino que tiene un alcance y objetivos mucho más amplios, generando espacios de intercambio más integrados y cohesionados. Si bien esta tarea requiere importantes sacrificios políticos y económicos por parte de ambos socios, en concreto importantes reformas necesarias para crear sociedades más cohesionadas, los efectos positivos que estas reformas pueden generar aportarán beneficios significativos a ambas regiones. DT\1124436.docx 7/9 AP102.117v01-00
EUROsociAL: una contribución para la cohesión social en ALC La preocupación compartida por la UE y ALC sobre la igualdad y la cohesión social se vio plasmada por primera vez en la declaración adoptada al término de la Cumbre de Guadalajara de 2004. De ahí surgió el lanzamiento del Programa EUROsociAL, cuyo objetivo es producir cambios importantes en las políticas para mejorar la cohesión social a través del intercambio de experiencias, conocimiento y buenas prácticas entre las regiones. Entre las tareas emprendidas durante la primera fase destacan la formulación de nuevas políticas públicas, la incorporación de innovaciones en el marco de las políticas existentes y el refuerzo de las capacidades institucionales de las agencias gubernamentales responsables en este ámbito. La segunda fase del programa EUROsociAL (2011-2016) se ha llevado a cabo en un momento en que el número de países con renta baja estaba disminuyendo, y había cada vez más países de renta alta; estos países se enfrentan, sin embargo, a grandes retos, como la heterogeneidad, importantes déficits estructurales, políticas fiscales inadecuadas, desempleo juvenil y problemas vinculados a la migración. En esta segunda fase, el programa EUROsociAL ha contribuido considerablemente al fomento del diálogo político a nivel regional y, a través de sus redes, al tratamiento de los problemas que comparten ambas regiones. Con este objeto, el programa procura fomentar el desarrollo regional y el diálogo colectivo teniendo en cuenta las prioridades y las cuestiones estratégicas de las instituciones asociadas. En octubre de 2015, la Comisión Europea ha lanzado una nueva fase del programa: el EUROsociAL+, dotado de 32 millones de euros para el período 2016-2021 y centrado en tres ámbitos prioritarios: la política social, la buena gobernanza y la igualdad de género. El programa continuará apoyando las políticas públicas destinadas a consolidar la cohesión social y a fortalecer las instituciones responsables de su aplicación. Por otra parte, el programa también abordará las causas profundas de la desigualdad, las cuales constituyen obstáculos importantes para la cohesión social, al tiempo que apoyará las políticas sociales a través de la mejora de la calidad del empleo y de los sistemas de protección social. Para superar las desigualdades es necesaria una buena gobernanza, que pueda impulsar el desarrollo de sistemas gubernamentales más inclusivos y receptivos que aborden las necesidades reales de los grupos marginados de la población. El programa fomentará, por lo tanto, sistemas fiscales eficaces y transparentes, así como la igualdad de acceso a la justicia y medidas para reforzar la igualdad social. Se ha puesto especial énfasis en los temas de justicia, desarrollo regional, redes de financiación pública, lucha contra la corrupción y promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Conclusiones Pese a la heterogeneidad de la UE y de América Latina y las diferencias entre ambas, las dos regiones son conscientes del papel determinante que desempeña la cohesión social para disminuir las desigualdades e inequidades mediante la creación de empleo, la competitividad, el crecimiento económico y el desarrollo sostenible. Las políticas de cohesión, además de recibir aportaciones económicas de los gobiernos nacionales, sirven también como catalizadores para la captación de fondos privados, al incrementar la confianza de los inversores. AP102.117v01-00 8/9 DT\1124436.docx
Gracias a las reformas emprendidas en las últimas décadas, los países de ALC han logrado un gran avance en la reducción de la pobreza y la desigualdad. No obstante, la mayoría de los países latinoamericanos siguen afrontando el reto común de crear desarrollo y a su vez igualdad, lograr un mayor crecimiento y al tiempo una reducción de la inestabilidad, consolidar la gobernanza democrática y reforzar el Estado, sus instituciones y su voluntad de aplicar políticas de redistribución de los recursos. Ello no será posible sin fuertes consensos y voluntad política, capacidad institucional y administrativa importante y un control riguroso del gasto social. Los programas de cooperación internacional han demostrado que son una herramienta eficaz a la hora de crear condiciones favorables y fortalecer la capacidad de los gobiernos de aplicar políticas destinadas a mejorar la cohesión social. El programa de cooperación EUROsociAL ha contribuido a este objetivo a través del intercambio de experiencias, conocimiento y buenas prácticas entre las dos regiones. Gracias al fomento de la cohesión social en América Latina, el programa ha hecho una importante contribución en favor de la integración económica y social entre ambas regiones, acercando a la Unión Europea y a América Latina y el Caribe para la creación de una verdadera Asociación Estratégica Bi-regional. DT\1124436.docx 9/9 AP102.117v01-00