PROPUESTA DE UN SISTEMA DE CONTROL Y EVALUACIÓN PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE PROPOSAL OF A SISTEM OF CONTROL AND EVALUATION FOR THE EXECUTION OF THE PLAN OF ACTION OF ENVIROMENTAL AGENCY OF BOGOTÁ María Andrea, Arévalo Castilla 1 1 Ing. Forestal, Especialista en Planeación Ambiental y Manejo Integral de los Recursos naturales Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá D.C., Colombia andreaacast@yahoo.com Resumen: El presente artículo presenta una propuesta de un sistema de control al plan de acción de una entidad estatal, en este caso la SDA (Secretaría Distrital de Ambiente), el cual se constituye en una herramienta de evaluación de la gestión, a través del uso de tablero de control aplicado a las funciones de la entidad y al plan de acción del año 2008. Palabras Clave: Evaluación de gestión, plan de acción. Abstract: The present article presents a proposal of a system of control for the plan of action of a state entity, in this case the SDA( Secretaría Distrital de Ambiente), which is constituted in a tool of evaluation of the management, across the use of board of control applied to the functions of the entity and to the plan of action 2008. Keywords: Board of control, plan of action, evaluation to the management. 1 Introducción La planeación estratégica formal con sus características modernas fue introducida por primera vez en algunas instituciones comerciales a mediados de 1950, en aquel tiempo, se desarrollaron sistemas de planeación estratégica formal denominados sistemas de planeación a largo plazo. Es la clave para alcanzar las metas propuestas, que redunda en el cumplimiento misional, urge la necesidad de planear efectivamente y no sólo diseñar estrategias y acciones por cumplir con exigencias de control, porque al ejecutar acciones no planeados o en áreas no priorizadas, se genera pérdida en los recursos asignados. Esta es la razón por la que se debe adoptar, el direccionamiento estratégico buscando que todos los actores involucrados piensen y trabajen con se enfoque en áreas funcionales. Con esta concepción de sistema de planificación se propenden alcanzar objetivos claramente definidos Los procesos de planeación han sido utilizados tanto en empresas privadas como en el sector público, es el caso de la administración de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la cual a través de sus entidades realiza las funciones de control social, ambiental y político. La Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) es una entidad de la Administración Distrital, con autonomía administrativa y financiera, creada con el fin de formular y adoptar políticas, directrices, planes generales y programas y proyectos ambientales para el manejo sostenible de los recursos naturales propios del Distrito Capital. La cual debe cumplir con los compromisos adquiridos en el Plan de Desarrollo Distrital Bogotá positiva, para vivir mejor, el cual se constituye como la principal y más formal expresión del ejercicio de planeación, el cual describe los objetivos, las estrategias, los programas, los proyectos y las metas que comprometen al Estado con la ciudadanía., así como, propender por las prácticas de producción más limpia [1]. El alcance del presente
trabajo es desarrollar una herramienta de evaluación en el proceso de Planeación de la Secretaría Distrital de Ambiente, para lo cual se propone criterios principales a evaluar de la gestión institucional, los cuales servirán para la gestión misional y así promover el desarrollo sostenible en el D. C. se presenta la propuesta de un sistema de control y evaluación de la gestión de la SDA a través de los planes de acción propuestos para el desarrollo misional. El trabajo se desarrolló a través del análisis funcional de la SDA, por medio de un diagnóstico con los planes de acción para la vigencia 2008 de las áreas que la componente, así como, se analizó el plan estratégico de la misma al relacionar los procesos de la entidad con las funciones que en el ejercicio de la autoridad ambiental debe cumplir. Una vez analizados los planes de acción, se identifican las actividades con mayor prioridad, diferenciándolas de tareas y subactividades, así mismo, se identifican los indicadores de gestión que permitan evaluar de forma clara y exacta los avances presentados, priorizando por los resultados esperados. Tomando como referencia los procesos de la entidad se diseña el sistema de control basando en la metodología de tableros de control (balanced scorecard) el cual ayuda a alinear los indicadores estratégicos a todos los niveles de la SDA, porque ayuda a la evaluación de la gestión a través de una imagen clara de las operaciones de la entidad. Se espera resultado de este trabajo ofrecer una herramienta de evaluación de la gestión pública necesaria para apoyar el estricto cumplimiento a las metas y los proyectos propuestos, a corto y mediano plazo de una las entidades del Distrito Capital, con lo cual la ciudadanía puede ejercer un mayor control de las gestión ambiental de la ciudad. 2 Marco teórico 2.1 La Planeación El hombre a través del tiempo ha tomado decisiones basados en procesos lógicos, por medio de una larga secuencia de ensayo error, con el ánimo de preservar recursos y administrar los bienes a su cargo, inició procesos de administración y planeación, esta última entendida de manera sencilla como la toma anticipada de decisiones [2]. La Planeación es la función que tiene por objetivo fijar el curso concreto de acción que ha de seguirse, estableciendo los principios que habrá de orientarlo, la secuencia de operaciones para realizarlo y las determinaciones de tiempo y números necesarios para su realización [3]. Por lo anterior, es importante mencionar que el ejercicio de la planeación en sí admite una serie de fases, la primera de diagnóstico que está constituida por la identificación y evaluación de los problemas (económicos, sociales, físicos, ambientales, institucionales, La segunda fase, que es propiamente la formulación del plan, consiste en la selección de las alternativas planteadas, que incluyen la fijación de objetivos., La tercera fase está representada por la programación del plan que consiste en determinar su proceso de ejecución por etapas, las metas que se alcanzarán en cada una de ellas y los medios a utilizar. La cuarta fase consiste en la ejecución del plan que se cumple secuencialmente por etapas y por medio de presupuestos plurianuales y planes anuales operativos. La quinta fase está constituida por el monitoreo y evaluación del Plan que tiene dos propósitos: Registrar el curso de ejecución de los objetivos y metas que se han trazados y evaluar la eficacia y eficiencia de los objetivos y metas que se han adoptados [4]. Se debe entender para qué planear, en primera instancia se hace para fijar los objetivos y las metas de producción, se planea para programar recursos, así como para permitir la constante evaluación del medio, disminuyendo el riesgo de andar a la deriva [5]. 2.2 Planeación estratégica La planeación estratégica es una poderosa herramienta administrativa, susceptible a modificaciones periódicas por la necesaria adecuación del trabajo de la organización con la cambiante realidad, ya que permite definir a la institución qué a actividades son las de mayor prioridad y la local cuáles son secundarias y deben abandonarse por no impactar en lo que se ha fijado como un objetivo a alcanzar. La planeación estratégica no debe confundirse con la planeación anual de actividades de una organización, sino como un ejercicio de mediano plazo, sino como un proceso mediante el cual una organización define su visión de largo plazo y las estrategias para alcanzarlas a partir del análisis de sus fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas; supone la participación activa de los actores organizacionales, la obtención permanente de información sobre sus factores claves de éxito, su revisión ya justes periódicos para que se convierta en un estilo de gestión que haga de la organización un ente proactivo [30]. Otras definiciones sugiere que es un conjunto de acciones que deber ser desarrolladas para lograr los objetivos estratégicos, lo que implica definir y priorizar los problemas a resolver, plantear soluciones, determinar los
responsables para realizarlos, asignar recursos para llevarlos a cabo y establecer la forma y periodicidad para medir los avance, soportado en principios corporativos, en los cuales, la misión, visión y los objetivos corporativos se integran en un conjunto de creencias o valores que una organización profesa; el objetivo básico de esta definición es el de tener un marco de referencia que inspire y regule la vida de la organización [31]. Características de la planeación estratégica. - Es conducida o ejecutada por los altos niveles jerárquicos. - Establece un marco de referencia a toda la organización. - Afronta mayores niveles de incertidumbre con respecto a otros tipos de planeación. - Generalmente cubre amplios períodos. Cuanto más largo el período, más irreversible será el efecto de un plan más estratégico. - Su parámetro es la eficiencia. Aunque el concepto de planeación estratégica ha ido cambiado con el paso del tiempo, la idea de "Organización y Negocio" como parte inicial del proceso de planeación, se transformó en "Misión", los conceptos de "Objetivos, Estrategias y Tácticas" se observan ahora como las consecuencias operativas de la "Misión" y la formulación del plan estratégico se ha hecho cada vez más complejo; Con estos nuevos conceptos multinacionales y gobiernos iniciaron procesos de planeación enfocados en conseguir los objetivos estratégicos propuestos, pero es evidente que muchas veces se proponen las mismas actividades sin analizar los avances previos o evaluar las limitaciones o rezagos en las metas alcanzadas [32]. Por lo anterior se hizo necesario que las organizaciones se prepararan para los continuos cambios con flexibilidad tanto en sus funciones como en sus estructuras y procurando que tales cambios se produzcan como consecuencia de la generación y asimilación de conocimiento por parte de sus miembros, o que dicho conocimiento constituya la base para la anticipación proactiva [33]. A finales del siglo pasado, se evidencia nuevos estilos en la gerencia y administración, dando origen a la planificación interactiva la cual se define como el diseño de un presente deseado y la invención o selección de los medios para reproducir ese estado con la mayor fidelidad posible. Puesto que dicha planificación se compone principalmente de diseño e invención, su objetivo es crear futuro [34]. El método para alcanzar el futuro consiste en definir comportamientos que, de manera constante, subsane la brecha entre la posición de la organización y el lugar que ésta desea ocupar ahora. Esto supone que se planifica de manera retrospectiva, es decir, de donde las organizaciones desean estar ahora a donde se encuentran hoy, así mismo es continuo, no es una actividad que se inicia hoy y se suspenda mañana y debe brindar la oportunidad de que todos los grupos de interés de la organización, o los representantes que éstos seleccionen, participen en el proceso de planificación [35]. 2.3 Tablero de Control El tablero de control nació como una herramienta gerencial con el objetivo básico de poder diagnosticar una situación y de efectuar su monitoreo permanente. Es una metodología para organizar la información y acrecentar su valor, los tableros de control (balanced score card) fueron diseñados en 1992 por Robert Kaplan de la Universidad de Harvard y David Norton, en el cual propone un enfoque estratégico y de desempeño gerencial que permite a la organización traducir la visión y estrategia en acciones para la implementación desde cuatro perspectivas [36]. Otros autores, señalan que el tablero de control, lo definen como el conjunto de indicadores cuyo seguimiento periódico permitirá contar con una mayor conocimiento de la situación de su empresa o sector, comienza con la identificación de áreas claves a aquellos temas relevantes de monitorear y cuyo fracaso permanente impedería la continuidad y el progreso de su empresa o sector de un entorno competitivo, aún cuando el resultado de todas las demás áreas fuera bueno. Los indicadores son los datos, índices o ratios que dan información de la situación de cada área clave. A partir de definir áreas e indicadores y apoyando con nuevas tecnologías informáticas se puede conformar una potente herramienta de diagnóstico [37]. Perspectivas del tablero. Los tableros requiere de las cuatro perspectivas que permitan relacionar los procesos relevantes para alcanzar el éxitos [38], éstas son: - Financiera. Tradicionalmente la preocupación financiera ha sido siempre la principal preocupación del gerente, sin embargo este énfasis puede crear desbalance, por eso es necesario visualizarlo agregando datos que permitan valorar el riesgo y el costo beneficio. - Enfoque en el usuario. La satisfacción del usuario es crítica para los servicios de salud. Si los usuarios no están satisfechos buscarán otro proveedor. El pobre desempeño es un indicador de declinación en el horizonte futuro aunque los datos financieros y de productividad actuales sean buenos. Los usuarios deben ser
analizados determinando quienes son y qué procesos debemos mejorar para proporcionar los servicios que ellos desean. - Los procesos Internos. Esta matriz permite determinar como funciona el negocio y si los productos y servicios responden a las necesidades de los usuarios (la misión). Estas matrices deben ser diseñadas por los que las conocen más íntimamente. Los procesos pueden dividirse en los básicos relacionados con la misión y los de apoyo, más repetitivos y más fácil de hacer referenciación comparativa benchmarking. Aprendizaje y crecimiento. Incluye el desarrollo del personal, la cultura organizacional y la gerencia del conocimiento. La gente es el principal recurso de la organización de salud. En el ambiente de cambio acelerado tecnológico actual, el personal debe estar continuamente aprendiendo y la organización debe tener un sistema de soporte para aprender. Proceso de aprendizaje hacia el Balanced Scorecard. En los tableros de control se reconocen los aspectos financiero, Proceso interno de conocimiento a través de la visión y la estrategia de cada entidad requiere identificar objetivos, las relaciones de causa efecto en el Balanced score card,, tal como se muestra en la Figura 1, tomado de Kaplan [39]. Fig. 1. Proceso de Aprendizaje del Balanced Score card. 3 Proceso metodológico Se inicia con la presentación del Plan de Acción de la SDA, con el fin de identificar las metas y procesos a desarrollar, para luego presentar la propuesta del sistema de control del Plan. 3.1 Evaluación de los planes de Acción de la SDA En esta etapa se compilan y analizan los planes de acción de cada una de las dependencias de la entidad, con el objeto de evaluar las metas y actividades a desarrolladas para el año 2008, descartando las tareas y subactividades, ya que es muy común encontrar actividades que son muchas veces tareas o acciones recurrentes y que no garantizan el cumplimiento de las metas propuestas. Una vez son evaluados los planes, se extrae de ellos las metas estratégicas y que sean coherentes con los proceso de gestión de la Entidad.
Identificación de los Indicadores de gestión. Con la identificación de las metas estratégicas se determinan los indicadores de gestión que permitan establecer el alcance o avance de las metas propuestas, teniendo en los indicadores como datos puntuales reflejen el estado del proceso y permitan evaluar su evolución en el tiempo. 3.2 Identificación de los procesos de la entidad En atención a que la SDA debe dar cumplimiento a la implementación del Sistema de Gestión de Calidad, para lo cual identifica sus actividades en proceso, se compila la información requerida, para establecer la dependencia y los procesos que desarrolla. Interrelación de indicadores, metas con procesos. Al tener la priorización de metas e indicadores, se agrupan por los procesos de la entidad con el fin realizar los enlaces estratégicos, así como se integran a las perspectivas que hacen parte del tablero de control. 4 Resultado y análisis 4.1 Plan de Acción 2008 de la SDA El plan de acción de la Secretaría está conformado por los planes de cada una de las dependencias que lo conforman, a continuación se presentan las actividades más relevantes a desarrollar por éstas, con el fin de asociadas a los procesos de la entidad y así construir el sistema de control para evaluar la ejecución del Plan. En la Tabla 2, se puede identificar que las principales acciones llevan al control de los recursos de flora y fauna en el Distrito Capital, pero es de resaltar que con el fin de garantizar el control, se realizarán proyectos de investigación de los mencionados recursos, información tomada del Plan de Acción de la SDA. Tabla 2. Plan de Acción Oficina de control de emisiones y calidad del aire. En la Tabla 3, se puede identificar que las principales acciones llevan al control de los recursos de flora y fauna en el Distrito Capital, pero es de resaltar que con el fin de garantizar el control, se realizarán proyectos de investigación de los mencionados recursos.
Tabla 3. Plan de acción Oficina de control ambiental a la gestión de residuos. Como se observa en la Tabla 4, la Secretaría en el tema de residuos monitorea a las empresas que manejan los residuos ordinarios y peligrosos, así como atender las solicitudes para las licencias de construcción en la ciudad. Así mismo esta dependencia es la encarga del manejo de minería en Bogotá, pero para el año de 2008, las metas propuestas se referían a la elaboración de estudio de la las localidades con actividades mineras en Bogotá. Tabla 4. Plan de acción Oficina de control ambiental a la gestión de residuos Dentro de las funciones de comando y control se puede apreciar el seguimiento que se realizan a las cuencas más importantes en la ciudad, como son. Fucha, Tunjuelo y Salitre, a través de la red monitoreo de la calidad del agua, tal como se ilustra en la Tabla 5. Tabla 5. Plan de acción Oficina de control a la calidad y uso del agua.
Como se observa en la Tabla 6, la Secretaría Distrital de Ambiente cumple su función de Secretaría de Agricultura en el sector rural del Distrito Capital, en las seis localidades rurales, como Sumapaz, Suba, San Cristóbal, Usaquén, Ciudad Bolívar y Rafael Uribe. Tabla 6. Plan de acción Oficina de Ruralidad. En la Tabla 7, se observa cómo se presta asesoría a nivel local, para fortalecer no solo acciones de comando y control, sino de gestión ambiental.
Tabla 7. Plan de acción Oficina de Gestión Ambiental Territorial Como se observa en la Tabla 8, las funciones de la Secretaría no se limita a funciones de policía, sino a la recuperación de ecosistemas estratégicos de la ciudad. Tabla 8. Plan de acción Oficina de Ecosistemas y Biodiversidad De acuerdo a la Tabla 9, una de las funciones que complementan el ejercicio de autoridad ambiental, son los procesos de educación y comunicación, con lo que se persigue es que la ciudadanía entienda que el uso adecuado de recursos naturales es una de las claves para garantizar un ambiente sano. Tabla 9. Plan de Acción de la Oficina de Participación Ciudadana Educación Ambiental y
Comunicaciones Como se observa en la Tabla 10, la Secretaría está encargada del Sistema de Información Ambiental del Distrito Capital. Con lo cual se pretende garantizar la información ambiental para el Distrito Capital. Tabla 10. Plan de Acción Oficina de Asesora de Planeación Corporativa 4.2 Identificación de los procesos El plan estratégico institucional 2008-2011 de la SDA, nace con la finalidad de dar respuestas a las demandas y retos que se establecen en el ámbito ambiental como autoridad del Distrito Capital. El plan pretende mostrar el camino que llevará al SDA hacia una institución que lidere la gestión ambiental territorial en marco del distrito capital con una proyección en tiempo y espacio para fortalecer y controlar los factores de deterioro de los recursos naturales del Distrito Capital [22]. Con el fin de establecer relacionar los procesos con las funciones de la entidad se presenta y analiza el mapa de procesos de la SDA. Cómo se observa en la Figura 2, a través del mapa proceso, es más compresible la funciones descritas en el Decreto 561 de 2006, y con la interrelación del plan de acción de las dependencias y los procesos a los que pertenecen o mejor interactúan, se puede proponer un sistema de control para evaluar los alcances en metas y acciones propuestas
Fig. 2. Procesos de la Secretaria Distrital de Ambiente 4.3 Sistema de control del plan acción. Una vez identificado los procesos que la Secretaría Distrital de Ambiente propuso para la implementación del Sistema de gestión de Calidad en cumplimiento de la Norma NTGP 1000:2004 y con la información presentada en cada uno de los planes de acción de las dependencias de la Secretaría de Ambiente, se construye el sistema de control, adaptado de tablero de control (balanced score card) expuesto anteriormente. El diseño de un tablero de control operativo, inicia con las áreas claves y los indicadores, que pueden ser bastante estandarizables y dados de acuerdo con la necesidad y características del monitoreo diario de la operación. Tablero de Control de la SDA. Con la información del Sistema de Gestión de Calidad de la Secretaría, adicional a las metas propuestas se diseña el presente tablero, ver Tabla 12 Tabla 12. Sistema de control propuesto.
5 Conclusiones Con la información extraída los planes de acción, se identificaron las principales actividades a desarrollar con las metas e indicadores de gestión, que permiten evaluar los logros alcanzados con el fin de no cometer los mismos errores en la programación, esto en razón a que es tradicional que los planes al inicio de su ejecución presentan pocos logros, los pronósticos futuros dejan de ser creíbles y son considerados riesgos mayores, al trasladarlos en fechas posteriores en un nuevo plan. La generación de la cultura de la evaluación y de la autoevaluación no deberá nacer del cumplimiento al dictamen de una norma o para justificar la permanencia de un proceso o actividad al interior de la entidad, sino que será la manera objetiva con la que las entidades muestren que cumplen con la misión encomendada. La evaluación de la gestión de la SDA permite evidenciar los principales logros y avances del proceso de planeación al interior de la entidad. De la misma forma se identifican las metas no cumplidas y los efectos del incumplimiento de las mismas y cómo afecta la gestión ambiental de Bogotá. La construcción del tablero como herramienta permite conectar la planeación con el presupuesto y clasificar el presupuesto de acuerdo a los programas plasmados en el plan de desarrollo y permite hacer una lectura del cumplimiento de metas físicas así como de la ejecución financiera, adicionalmente, esta herramienta se ha encaminado a generar información sobre eficiencia para la toma de decisiones bajo criterios de efectividad. Es importante reconocer que la evaluación hace parte de la retroalimentación en el proceso de planeación, que no es suficiente con hacer la medición de las metas propuestas sino es necesario analizar si los resultados alcanzados, reflejan el cumplimiento de los objetivos trazados, en el tiempo y con la asignación de recursos efectiva y consecuente con las actividades desarrolladas.
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