Infraestructura y desarrollo econóico regional en Sonora: evidencia epírica para la toa de decisiones públicas Liz Ileana Rodríguez Gáez* Introducción A partir de la Segunda Guerra Mundial, la inversión en infraestructura se consideró una de las herraientas ás iportantes para proover el desarrollo regional. 1 Durante décadas la política regional había sido conducida coo si sólo existieran dos principios norativos: equidad y eficiencia; ientras que principios coo acceso deocrático y fortaleza econóica de largo plazo no eran considerados. 2 En México, es hasta el año 2000 que se realiza con éxito el prier proceso electoral federal calificado coo deocrático. Aun con ello, actualente la deocracia no ha logrado constituirse en un signo de verdadera participación ciudadana para la toa de decisiones públicas; enos aún, incluirse coo eleento sustantivo de la política regional. * Profesora-investigadora en el Prograa de Estudios Econóicos y Deográficos en El Colegio de Sonora [lrodriguez@colson.edu.x]. 1 Al respecto véanse Juan R. Cuadrado Roura, Políticas regionales: hacia un nuevo enfoque, Papeles de Econoía Española, nú. 35, España, 1988; T.R. Lakshanan, Infrastructure and Econoic Transforation, Advances in Spatial Theory and Dynaics, A.E. Anderson Editors, 1989; y Michael Keating, Modelos de desarrollo regional, en M. Arenilla-Loughlin, La Europa de las regiones: una perspectiva intergubernaental, España, Universidad de Granada, 1994. 2 Ann Markusen, Aerican Federalis and Regional Policy, International Regional Science Review, vol. 16, 1994, p. 3. 261
ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES La deocracia ha acentuado los reclaos de la sociedad y de los diferentes ábitos e instancias de gobierno por una ayor descentralización de recursos y atribuciones en ateria de desarrollo local-regional. Sin ebargo, prevalecen criterios discrecionales de asignación espacial y sectorial de la inversión; así coo restricciones financieras estructurales y coyunturales que han acentuado los desequilibrios y rezagos regionales en la dotación de infraestructura. Por lo que es necesario el consenso en torno a tres disyuntivas: 1. Dónde invertir? Con la apertura de los ercados, se han producido cabios en las prioridades de inversión de los gobiernos, favoreciéndose zonas y sectores ás dináicos para axiizar la copetitividad regional en los ercados globales. 3 Se pensó que invertir en regiones enos favorecidas reduciría la copetitividad, problea grave en econoías abiertas. 4 Por ello, debe invertirse en iportantes regiones o centros urbanos con potencial de creciiento? o debe distribuirse la inversión con criterios de equidad entre las regiones? 2. Qué invertir? Considerando la naturaleza de la inversión, debe invertirse en infraestructura econóica?, privilegiándose con ello la productividad en el consuo de capital privado, o es ejor invertir en infraestructura social? con lo cual se fortalecen las capacidades y habilidades de la población. Si sólo se toara en consideración la infraestructura social, se supondría un freno en el creciiento, ya que las inversiones se orientarían hacia actividades no productivas. Sin ebargo, habrá quienes sostengan que lo social es inseparable de lo econóico y que el objetivo de la intervención econóica es asegurar una distribución equitativa de oportunidades. 5 3 Hasta los ochenta la estrategia de desarrollo se fundó en una política desviacionistas de regiones prósperas a atrasadas, pero en los noventa la política pasó de la desviación descontrolada de capital a la prooción de la capacidad autónoa, con ayor énfasis en intervenciones concretas en lugares seleccionados. 4 Keating, op. cit., p. 219. 5 Ibid., p. 226. 262
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA 3. Para qué invertir? El objetivo de la política de inversión en infraestructura debe ser claro: se debe invertir para eliinar rezagos o es ejor avanzar en la odernización de la infraestructura? Esta decisión evidencia la disyuntiva de inversiones paralelas en infraestructura convencional o básica tanto en regiones desarrolladas (ante el rápido creciiento urbano) coo en regiones atrasadas (en donde las condiciones físicas y de calidad no periten una cobertura total en óptias condiciones); así coo inversiones en infraestructura oderna y sisteas inteligentes que peritan escalar a un rango ayor de funciones en el sistea urbano, regional, nacional o internacional. La planeación deocrática de la política regional con visión de largo plazo en la política pública requiere de la toa de decisiones sobre para qué, dónde y qué invertir?, las cuales deben sustentarse en indicadores que reflejen la realidad cada vez ás copleja de la sociedad. De no ser así, una edida apoyada en el oportuniso de la política pública y en inversiones concretas bajo criterios discrecionales, políticos o coyunturales tendrá escaso éxito en el desarrollo regional. Adeás, el protagoniso con el cual se desenvuelven las regiones en un contexto internacional, caracterizado por la incertidubre, necesita decidir sobre las oportunidades de anera flexible, rápida en la toa de decisiones y con capacidad para asuir riesgos. 6 Por ello, el objetivo general del artículo es presentar, ediante indicadores físicos de infraestructura y de intensidad de uso, una etodología para la toa de decisiones de inversión en infraestructura. La estructura del artículo expone en un prier apartado algunas nociones sobre el concepto y visión de la infraestructura en econoía regional. Posteriorente, se describe la etodología epleada desde el enfoque de la teoría del potencial de desarrollo regional. En un tercer apartado se presenta una síntesis de los principales hallazgos de la investigación, toando coo referencia los indicadores de infraestructura econóica, social y general para los años 1993 y 1998. 6 Ibid., p. 227. 263
ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES Toando coo referencia el año de 1998, se presentan en el cuarto apartado los resultados de un índice de uso estiado para los unicipios de Sonora. 7 Finalente se presentan las recoendaciones de política de inversión, así coo las conclusiones. Infraestructura y desarrollo regional Desde el punto de vista físico, la infraestructura es el conjunto de estructuras y canales necesarios para el funcionaiento de una región. 8 Sin ebargo, varios autores coinciden en concebirla ás allá de sus características físicas, considerando a la infraestructura coo un grupo de atributos endógenos y decisivos para la copetitividad regional. 9 En econoía, la infraestructura es un factor productivo, reproducible y acuulable en la producción regional de bienes y servicios. Atendiendo la diensión espacial y política de la infraestructura, Biehl la define coo aquella parte del capital global de las econoías regionales o nacionales que debido a su carácter público [ ] su provisión queda fundaentalente confiada a las decisiones políticas. 10 Ya que la infraestructura tiene un uso público, su acuulación está en función de las decisiones de provisión de la política pública. Sin ebargo, aun cuando el Estado es el principal proveedor de infraestructura, no se garantiza una pro- 7 Los resultados base de este articulo se encuentran publicados en Liz Ileana Rodríguez Gáez, Potencial de desarrollo econóico regional en Sonora: ventaja coparativa interunicipal del acervo de infraestructura 1993-1998, Herosillo, Sonora, México, Instituto Sonorense de Adinistración Pública A.C., 2003. 8 Juan Manuel Urgoiti, Infraestructura y creciiento econóico, España, Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales, 1999, p. 9. 9 Véanse Biehl Dieter, Las infraestructuras y el desarrollo regional, Papeles de Econoía Española, nú. 35, 1988, p. 296; María Draper y José A. Herce, Infraestructuras y creciiento: un panoraa, Revista de Econoía Aplicada, vol. II, nú. 6, 1994, p. 131; P. Nijkap, Border Regions and Infrastructure Networks in the European Integration Process, Governent and Policy: Environent and Planning, vol. II, nú. 4, Reino Unido, PION PUB, 1993, p. 432; Lakshan, op. cit., p. 244. 10 Biehl, op. cit., p. 293. 264
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA visión óptia. 11 En su lugar, se hacen evidentes las diferencias regionales en el grado de acuulación, intensidad de uso y déficit en su provisión. 12 Así, el acervo de infraestructura se define coo un conjunto de inversiones físicas acuuladas y utilizadas por la colectividad regional. De acuerdo con la Teoría del Potencial de Desarrollo Regional (TPDR), la infraestructura tiene el atributo de potenciar el efecto que ya se tiene sobre el desarrollo econóico regional. La existencia de factores coo la agloeración, la estructura sectorial del epleo, la localización geográfica y la infraestructura deterinan los niveles de renta, productividad y epleo regional. 13 Específicaente, la infraestructura es la herraienta de acción directa del Estado, cuya política pública potencia o liita el creciiento econóico regional. 14 Así, un ayor y ejor equipaiento en infraestructura increenta la productividad privada reduciendo los costos de producción. Por ello, una región bien equipada tendrá una ventaja coparativa. De ahí que los resultados de los estudios sobre infraestructura deben canalizarse a la creación, increento, ejora y recapitalización de su ventaja coparativa, con el fin de orientar nuevas inversiones públicas o privadas para: Foentar y facilitar el creciiento y desarrollo econóico regional. Contribuir a un equilibrio regional a partir de prograas de inversión. 11 Desde el punto de vista de la econoía pública, la construcción de infraestructura es considerada coo un onopolio natural (altos costos fijos y necesidad de econoías a escala), una fuente de externalidades y un bien público; características que la hacen poco atractiva (baja rentabilidad) para el capital privado y propensa a fallas de ercado, por lo que es necesaria la intervención del Estado en su provisión y asignación. 12 Rodríguez, op. cit., p. 85. 13 Biehl, op. cit., p. 298. 14 Con la aplicación de esta teoría en las regiones de la Counidad Europea en los ochenta, se contabilizaron las disparidades y el caino por recorrer en el equipaiento de infraestructura rubo a la integración europea, siendo éste el sustento de la creación y política del Fondo Europeo Estructural para la provisión de infraestructura. 265
ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES Estiular el desarrollo regional con inversiones que ejoren la calidad de vida. Metodología para la construcción de indicadores de infraestructura Hacia finales de los ochenta y a la luz de los procesos de integración de la Counidad Europea, se analiza con ayor énfasis la relación entre infraestructura, coercio y copetencia internacional. 15 El interés etodológico se ha centrado en estudios de infraestructura que cuantifican el acervo o existencias, generándose un intenso debate sobre el étodo. Lo anterior repercute tabién en la estiación del ipacto de la infraestructura al desarrollo regional, condicionado a su vez por la selección de las categorías de infraestructura bajo análisis, el grado de agregación de la inforación, así coo los diferentes recursos epleados en la función de producción regional. 16 Sin ebargo, cóo saber si efectivaente ha auentado o disinuido el equipaiento de infraestructura en las regiones de nuestro país?, qué tan grandes o pequeños son los déficit de infraestructura?, cuál es su influencia en el creciiento, copetitividad y desarrollo econóico regional? Los estudios de la econoía neoclásica docuentan la correlación y cuantifican la contribución de la infraestructura al creciiento econóico regional por edio de una función de producción regional, donde la infraestructura es un insuo ás, junto al capital privado y el trabajo. los estudios pioneros de Aschauer justificaron en los ochenta un ayor gasto público estadounidense en infraestructura. 17 Pero, cóo sa- 15 Véase P. Nijkap, Eployent Ipacts of Infrastructure Investents: A Case of Study for the Netherlands, Infrastructure and the space Econoy, Karin Perschel Editor, 1990, p. 211. 16 José Raón Cancelo de la Torre y Pilar Uriz Toé, Una etodología general para la elaboración de índices coplejos de dotación de infraestructuras, Estudios Regionales, nú. 40, España, 1994, p. 168; Robert Krol, Public Infrastructure and State Econoic Developent, Econoic Developent Quarterly, vol. 9, nú. 4, 1995, p. 331. 266
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA ber si un increento en el gasto público ha sido utilizado eficienteente en ayores y ejores acervos de infraestructura?, se cuenta con un diagnóstico de la utilización, suficiencia y eficiencia de la infraestructura? El punto de partida a todas las interrogantes planteadas es la cuantificación del acervo de infraestructura. Pero, cóo construir un indicador para la toa de decisiones en la ateria? Ésta no es tarea fácil, la infraestructura es un concepto holístico que requiere un análisis ultidisciplinario. Si añadios las características espaciales y el ábito copetencial de los toadores de decisiones, estaos frente a un problea coplejo. La TPDR sugiere la construcción de índices para cada uno de los deterinantes del potencial de desarrollo. De éstos, la infraestructura constituye un reto, pues no se genera ningún índice en nuestro país que dé cuenta de esta variable. Adeás, existe una iportante carencia de inforación en los ábitos espacial y teporal, datos poco sisteatizados y en la ayoría de los casos no disponibles a escala unicipal o por localidad. Específicaente, falta inforación sobre producción y epleo, lo cual deterina el alcance del estudio, pues se consideran únicaente estiaciones de los años 1993 y 1998. Por ello, se debe partir de la definición y selección de categorías de infraestructura y de la inforación disponible en fuentes secundarias; así coo la disponibilidad de las instituciones públicas en apoyo a este tipo de investigaciones. Para la construcción de los índices de infraestructura que se presentan en este artículo, se consideran dos tipos de infraestructura: econóica y social. 18 Al interior de estos coponentes, se encuentran ocho categorías de infraestructura, seleccionadas específicaente para este estudio, que resuen 25 subcategorías de infraestructura (véase Anexo, Cuadro A). 17 Charles Hulten, R., Infrastructure, Productivity, Growth and Copetitiveness, Subcoittee on Policy Research and Insurance, Washington, D.C., 1990, p. 65. 18 La infraestructura econóica se define coo el equipaiento físico que sirve de soporte a la actividad econóica. En cabio, la infraestructura social ejora las condiciones de bienestar del ser huano. 267
ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES La teoría sugiere el cálculo de indicadores físicos parciales y sintéticos para edir la capacidad de servicio de la infraestructura. 19 Los indicadores parciales se estian para cada subcategoría de infraestructura expresándose en térinos de población o superficie, con ello se depura el efecto taaño. Posteriorente se noralizan los índices en relación con el unicipio ejor equipado en alguna categoría de infraestructura, asignándosele el valor áxio de 100. Esto se utiliza frecuenteente con el fin de realizar coparaciones y estiar disparidades relativas en el equipaiento. Una vez construido el indicador de infraestructura para cada subcategoría, depurando el efecto taaño y noralizándolo, se obtiene un indicador por categoría ediante un proedio siple de las subcategorías que la integran (véase Anexo, Cuadro A). Los indicadores a nivel de categoría de infraestructura, se sintetizan por tipo (econóico y social) a partir de una edia aritética. Finalente, considerando los índices de infraestructura econóica y social, se construye un índice general con el uso de una edia geoétrica (véase Anexo, Cuadro B). Una vez construido el indicador de infraestructura general (I), se construyen índices para el resto de los factores del potencial de desarrollo regional (FPDR): Factor agloeración (A) coo una edida básica de densidad de población. Factor situación (S) es un índice que se encuentra en función del tiepo necesario para trasladarse por carretera de cada una de las cabeceras unicipales al puerto fronterizo ás cercano con Estados Unidos. 20 19 Se pueden eplear indicadores de infraestructura en térinos de flujos onetarios o de acervo de cantidades físicas. El utilizar indicadores de flujo conlleva probleas de inflación, desvío de fondos (corrupción) y elevados costos de construcción por características de la obra (condiciones del terreno). Considerar un índice de acervo resuelve parcialente algunos probleas, pues refleja con ayor precisión la agnitud y cantidad real de las infraestructuras existentes en un deterinado espacio. 20 Este factor alude a la cercanía o lejanía relativa de una región respecto a los principales centros de actividad econóica. En nuestro estudio se parte 268
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA Factor de estructura sectorial del epleo (E), que indica la relación de los sectores desarrollados de la econoía (secundario y terciario) respecto al total regional. 21 Estos tres FPDR se utilizan para estiar el potencial de desarrollo regional unicipal (PDR ), a partir de una función de cuasi-producción (véase Anexo, Cuadro B). La diferencia entre los valores reales observados (VAxPO) y potenciales estiados (PDR ) sirven para el cálculo de la infra/sobreutilización de cada uno de los factores. Considerando el valor agregado por persona ocupada, coo potencial de desarrollo regional para el unicipio (PDR ), si éste es ayor al observado (VAxPO ), existe una tendencia hacia la infrautilización, ya que el unicipio tiene rendiientos enores a los que noralente podría esperar. La sobreutilización ocurre cuando el unicipio obtiene rendiientos ayores a los norales. Si los valores potenciales y reales coinciden, la utilización de las capacidades es óptia (véase Anexo, Cuadro B). Finalente, para deterinar la capacidad de uso de la infraestructura debe estiarse el potencial en función sólo del factor infraestructura (PDR 1, ) y copararla con la estiación donde se incluye el resto de los factores del potencial de desarrollo (PDR 2, ). Posteriorente, esta diferencia se estandariza en un índice donde al unicipio con la ayor diferencia se le asigna el valor de 100 (ver Anexo, Cuadro B). del supuesto de que las regiones integradas a la lógica internacional uestran un ayor acervo de infraestructura y, sobre todo, por la vinculación que existe de la econoía sonorense a la estadounidense. El índice se calcula en función de la velocidad áxia por tipo de carretera (núero de carriles), de tal anera que las regiones con una ejor localización respecto a la frontera estadounidense (rápido acceso) obtienen valores ínios, ientras que las ás alejadas (de difícil acceso) observan valores áxios. 21 Esto supone un odelo típico de desarrollo según Kuznets. Las regiones de renta baja tienen un alto coponente agrícola y las regiones de renta alta son aquellas que conservan un sector agrícola pero con un auento en los servicios de tipo oderno, con anufacturas industriales constantes o en disinución. 269
ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES La evidencia del indicador de infraestructura en los unicipios de Sonora a) Análisis teporal Existe una contribución positiva de la infraestructura al desarrollo econóico de los unicipios de Sonora, en función del valor agregado por persona ocupada. Considerando la infraestructura econóica y social, se observan ipactos diferenciados. Por cada increento porcentual unitario del acervo de infraestructura econóica, el desarrollo econóico 1998 auenta en 0.014 por ciento. 22 El acervo de infraestructura social resulta no significativo en la explicación de los grados de desarrollo econóico. Adeás, presenta signo negativo, restando ipacto al desarrollo econóico. Sin ebargo, en un estudio coparativo un indicador general de infraestructura contribuyó positivaente en 1998, pero negativaente en 1993 en abos coponentes: econóico y social. b) Análisis espacial Pese a que la infraestructura social tiene poca explicación en los grados de desarrollo econóico, ésta presenta enos desequilibrios interunicipales (enor desviación estándar). En el caso del unicipio ejor equipado, éste cuenta con aproxiadaente cuatro veces ás acervo social que el peor equipado en 1998. En el caso de la infraestructura econóica estas diferencias son de 11.5 veces. Adeás, el equipaiento en infraestructura social es aproxiadaente el doble del observado en infraestructura econóica (Cuadro 1). 22 Rodríguez, op. cit., p. 90. La autora señala que esta contribución podría interpretarse coo pequeña e insignificante, pero resulta reveladora y congruente ya que suponer una contribución ayor resultaría en la exageración y deteriniso de la infraestructura en el desarrollo econóico. Adeás, debe considerarse la poca representatividad del valor agregado por persona ocupada coo indicador de desarrollo econóico. 270
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA Entre 1993 y 1998 se observa el auento de las disparidades regionales en la dotación de infraestructura. En la de tipo econóica, éstas auentaron de 7.6 a 11.5 veces ás infraestructura que el peor equipado, ientras que en infraestructura social, las disparidades se increentaron de 2.9 a 3.9 (Cuadro 1). En 1998, 70 por ciento de los unicipios, 50 en térinos absolutos, tienen un acervo de infraestructura econóica enor a la edia. Mientras que en infraestructura social, 60 por ciento de los unicipios se encontró en esta situación. Por categoría de tipo econóica, las ayores disparidades se encuentran en infraestructura eléctrica. Por ejeplo, Nogales cuenta con il veces ás infraestructura que 21 unicipios de Sonora. En infraestructura social, las ayores diferencias se presentan en la de tipo abiental, registrándose un retroceso entre 1993 y 1998. Los unicipios ejor equipados en infraestructura econóica se localizan a lo largo de los principales ejes carreteros, nú. 15 y nú. 2, que albergan a los corredores industriales. Sobre éstos se localizan los unicipios ás urbanizados, de rápido o oderado creciiento y con índices elevados de valor agregado por persona ocupada. Entre los ejor equipados en infraestructura social no se establece un patrón específico de equipaiento. La capacidad de servicio del acervo de infraestructura: recoendaciones de política pública en Sonora El acervo de infraestructura y su utilización dependen y están fuerteente condicionados por la dináica econóica, las decisiones de inversión pública, la ovilidad de factores productivos (capital y trabajo), así coo la acuulación de infraestructura a lo largo de la vida productiva del unicipio. 23 Por ello, el que un unicipio cuente con el ás alto 23 La TPDR sugiere que la sobreutilización en regiones desarrolladas aparece coo resultado lógico de la ovilidad de factores, por lo que en unicipios atrasados la infraestructura se utiliza con enor intensidad tendiendo a la infrautilización. Véase Biehl, op. cit., p. 299. 271
272 Cuadro 1 Resuen del equipaiento en infraestructura 1993 y 1998 Año Infraestructura Infraestructura Infraestructura general econóica social (σ) equipado ax-in equipado ax-in equipado ax-in 1993 Cajee 3.8 47.0 15.9 Epale 7.6 31.4 19.1 Ures 2.9 63.1 13.8 1998 Cajee 5.7 46.1 17.1 Epale 11.5 32.5 20.8 Benjaín 3.9 58.6 4.0 Hill Fuente: elaboración propia con base en Rodríguez, op. cit., pp. 75, 79 y 82. Mejor Tasa ( X ) (σ) Mejor Tasa ( X ) (σ) Mejor Tasa ( X ) ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA índice de equipaiento en infraestructura no refleja el uso óptio de la capacidad instalada. El ejor ejeplo de esta situación es el unicipio de Epale, que resultó el ejor equipado en infraestructura econóica; sin ebargo su índice de uso fue de 32 (Cuadro 2). Un valor negativo indica que la infraestructura instalada cuenta con capacidad ociosa de acuerdo con su acervo y grado de desarrollo econóico. Es decir, el acervo de infraestructura está siendo infrautilizado, ya que el unicipio observa rendiientos enores a los que noralente podría esperar. Dado que teóricaente la productividad, la renta y el epleo son funciones crecientes del acervo de infraestructura en la región, es de esperarse que en regiones ás copetitivas la infraestructura tienda a sobreutilizarse. Mientras que en regiones enos copetitivas, existe la tendencia hacia la infrautilización de infraestructura. Lo anterior no resulta del todo cierto en el contexto de los unicipios de Sonora. Por ejeplo, Epale, San Javier y San Felipe de Jesús coparten la tendencia a la infrautilización, aun cuando el priero cuenta con un ejor equipaiento que los otros (Cuadro 2). En el caso de los unicipios coo Cajee, Puerto Peñasco y Nogales se tiene un índice de uso cercano al valor óptio de cero, aun cuando cuentan con altos índices de infraestructura (Cuadro 2). Mientras que Herosillo y Navojoa son uestra de los unicipios que presentan fuertes probleas de sobreutilización de infraestructura, tanto econóica coo social (Cuadro 2), con una fuerte presión sobre la infraestructura instalada, requiriéndose de acciones inediatas o de corto plazo. Recoendaciones de política de inversión en infraestructura La tendencia hacia la sobre/ infrautilización de la infraestructura es producto de una ezcla de factores y condicionantes que erecen un análisis exhaustivo. Sin ebargo, la etodología propuesta es útil para toar algunas edidas al respecto, que peritan delinear una política básica de inversión. Con el análisis de los resultados para los 72 unicipios de Sonora, se concluye que en el periodo de 1993 a 1998 se inten- 273
274 Cuadro 2 Municipios seleccionados con los ayores y enores índices de infraestructura e intensidad de uso Municipio Infraestructura Infraestructura Infraestructura general econóica social Índice Índice Índice Índice Índice Índice de acervo de uso de acervo de uso de acervo de uso Cajee 100.0 0.8 92.5 4.6 79.7 23.4 Pto. Peñasco 95.6 0.8 85.2-4.3 79.1 11.9 Epale 89.3-21.1 100.0-32.0 58.8-9.9 Nogales 86.5 1.8 85.6 2.1 64.5 20.1 Herosillo 75.6 40.4 76.5 29.1 55.2 46.6 Navojoa 70.0 37.1 79.8 18.6 45.2 37.8 Benjaín Hill 68.4-30.8 34.5-16.0 100.0-20.5 San Felipe de Jesús 55.4-44.3 29.0-34.5 78.0-39.7 San Javier 48.4-124.5 28.6-115.5 60.4-122.8 Nota: valores cercanos a cero indican que la capacidad instalada está siendo utilizada en su nivel óptio. Valores negativos indican una capacidad ociosa, ientras que valores positivos indican el grado de sobreutilización de la infraestructura. Fuente: elaboración propia con base en Rodríguez, op. cit., pp. 181-188. ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA sificó el uso de la infraestructura. 24 Entonces, qué política pública debe ponerse en práctica? Los resultados del índice de uso de la infraestructura periten establecer prioridades en la asignación de la inversión. La prioridad ás alta de la política de inversión debe atender unicipios con sobreutilización de infraestructura, ya que de no toar edidas al respecto para disinuir la presión de la intensidad de uso de las infraestructuras instaladas, condiciona su funcionaiento interno y pone en riesgo su desarrollo futuro. Al definir qué regiones deben ser las prioritarias, se resuelve la tercera disyuntiva planteada, para qué invertir?, sin ebargo, se requiere priero de un aplio consenso. Con base en el índice de intensidad de uso de la infraestructura, los unicipios de Sonora se clasifican en cinco regiones. Cuatro hacen referencia a las prioridades de inversión, es decir, se refieren a unicipios con sobreutilización. Con la ayuda de apas teáticos, se aprecian los grupos de priera, segunda, tercera y cuarta prioridad para los dos coponentes de infraestructura: econóica y social. En un quinto grupo se presentan los unicipios clasificados coo no prioritarios para canalizar inversiones en infraestructura y con tendencia a la infrautilización de la isa. En infraestructura econóica, los unicipios que presentan estrangulaiento de su acervo (altos índices de uso) se clasifican coo de priera prioridad de inversión, tal es el caso de Trincheras, Cupas, Bacérac y Suaqui Grande (Véase Mapa 1). En éstos, la actividad predoinante es la ganadería y la pequeña y ediana inería, con poblaciones rurales y arginadas. Coo segunda prioridad, encontraos unicipios urbanos, con creciiento deográfico y econóico, coo Herosillo y San Luis Río Colorado, pero tabién unicipios econóicaente estancados, coo Fronteras, Álaos, Soyopa, Ónavas, etcétera (Véase Mapa 1). En infraestructura social, Cupas, Bacérac y Suaqui Grande continúan presentando focos rojos, ahora en las categorías educativa, de salud, básica y abiental. Sin ebargo, a 24 Rodríguez, op. cit., p. 108. 275
276 Mapa 1 Prioridades de inversión en infraestructura econóica, 1998 ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES Fuente: elaboración propia con base en Rodríguez, op. cit., p. 102.
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA este grupo se le sua Navojoa, unicipio urbano pero con fuertes rezagos en el área rural, y Herosillo, con probleas de equipaiento en el área urbana (Véase Mapa 2). En segunda prioridad se encuentran Cajee, Nogales, Guayas, Naco, Puerto Peñasco, Caborca, San Luis Río Colorado, Plutarco Elías Calles y Nacozari de García, unicipios con características socioeconóicas diversas (Véase Mapa 2). Cuando se presenta una tendencia hacia la infrautilización, la política ás adecuada, dado que tienen infraestructura aún con capacidad, son aquellas edidas encainadas a retener y capacitar la ano de obra, así coo foentar y facilitar la atracción de inversiones productivas, es decir, disinuir el rito de ovilidad de factores que produce el exceso de capacidad ociosa de infraestructura. A largo plazo, se recoienda odificar los equipaientos de infraestructura. Conclusiones Resulta iperiosa la necesidad de contar con un indicador de acervo de infraestructura, no sólo coo parte del diagnóstico regional, sino coo insuo para estiar y priorizar los requeriientos, así coo los beneficios regionales econóicos y sociales de la infraestructura. Así tabién, coo eleento para enriquecer la perspectiva regional de la política pública, no sólo en ateria de financiaiento (recursos de inversión pública descentralizados y/o de origen internacional), sino de planeación a largo plazo para adecuar el acervo de infraestructura a los requeriientos presentes y futuros de las regiones. Para ello habrá que continuar el trabajo etodológicoestadístico, tanto para construir series históricas coo para actualizar la inforación. Tabién será necesario ejorar la coparabilidad y estiación de los indicadores, introduciendo ecanisos de validación y copensación de errores. Sin ebargo, pese a las deficiencias en inforación, la etodología aquí presentada trata de responder a las disyuntivas de política sobre qué y dónde invertir, toando decisiones al respecto. El contexto de los unicipios de Sonora ofrece evi- 277
278 Mapa 2 Prioridades de inversión en infraestructura social, 1998 ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESPACIOS LOCALES Fuente: elaboración propia con base en Rodríguez, op. cit., p. 103.
INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL EN SONORA dencia para ello, adeás de ofrecer eleentos para rechazar algunas arguentaciones de la teoría del potencial de desarrollo regional, reforzando el hecho de las diferencias estructurales entre países desarrollados europeos y subdesarrollados latinoaericanos. Sin duda, la toa de decisiones en torno a qué y dónde invertir no puede aún dejar de lado el coproiso político con diversos intereses que originan los llaados fallos de gobierno en ateria de política pública (asignación no óptia). Las acciones deliberadas para ejorar el acervo continúan siendo discrecionales, aun en el actual contexto de deocratización. Por ello se necesita adeás de voluntad política, condiciones econóicas y adinistrativas básicas, así coo un sustento teórico-etodológico para convencer a los incrédulos, ganar debates y copetir por financiaiento internacional. 279
Anexo Cuadro A Tipos, categorías y subcategorías para el estudio de la infraestructura Tipo Categoría Subcategoría Econóica Aeroportuaria K de pista de aeropuerto K de pista de aeródroos Carreteras K de carretera de cuatro carriles K de carretera federal (troncales) K de carretera estatal (alientadoras) K de cainos vecinales Electricidad K de líneas de subtransisión K de líneas de transisión Capacidad de transforadores (KVA) K 2 de plantas de transisión Agua Toas de agua doésticas Toas de agua industrial Toas de agua coerciales Social Salud Unidades édicas Consultorios Caas Salas de eergencia Laboratorios de análisis clínicos Educación Aulas de educación priaria Aulas de educación secundaria Aulas de educación preparatoria Abiental Capacidad en lts. x seg. de trataiento de agua Básica Viviendas con drenaje conectado a la red pública Viviendas con agua entubada en el interior Viviendas con energía eléctrica Fuente: elaboración propia con base en Rodríguez op. cit., pp. 62 y 63.
Cuadro B Construcción de indicadores de infraestructura y factores del potencial de desarrollo Fórulas 1. Depuración del efecto a j, = Subcategoría i-ésia depurada del taaño efecto taaño en el unicipio. a = j, W S j, W j, = Magnitud original observable de la i-ésia subcategoría en. S ó P = Superficie o población en, de acuerdo a W j. 2. Estandarización S j, = Indicador noralizado para el unicipio y la subcategoría j. S a j, = j, a i, MAX a j, = Equipaiento de infraestructura según población o espacio por subcategoría j y unicipio. a i,max = Medida para la región de áxio valor. 3. Indicador I i, = Indicador de infraestructura de la de infraestructura categoría i en el unicipio. j= n = Núero de subcategorías j consideradas en categoría i. S j,r = Indicador noralizado de la subcategoría j incluído en la categoría i. 4. Indicador sintético IE ó IS = Índice de infraestructura econóica o social en. I i,r = Indicador de infraestructura de la categoría i en el unicipio. n 1 IE ó = IS I i, n n = Nuero de categorías que conforan el tipo de infraestructura (econó- i= 1 ica o social). 5. Indicador general IG = Índice general de infraestructura en. n IE = Índice de infraestructura econóica de. 2 IG = n CI =, IE j j, ISj, j= 1 IS = Índice de infraestructura social de. 6. Indicador de S = Índice de situación del unicipio. situación geográfica S n 1 I = i, S j, n 1 = t t MAX r 100 100 Descripción de variables t = Tiepo de viaje carretero entre la cabecera del unicipio y la frontera. t MAX = Tiepo de viaje áxio observado entre y la frontera. (continuúa...)
(continuación...) Fórulas Descripción de variables 7. Indicador de agloeración A = Índice de agloeración del personal ocupado del unicipio. d = Densidad por k² de personal ocupado en. = d A 100 d MAX d MAX = Densidad áxia de personal ocupado observado en. 8. Indicador de e = Estructura del epleo del unicipio estructura sectorial e i, = Epleo industrial del unicipio e s, = Epleo en servicios del unicipio e +. i, e s, e = e t, = Epleo total en la región. e t, E = Índice de estructura sectorial de epleo industrial y de servicios en. e = Estructura del epleo en el unicipio. = e E 100 e MAX e MAX = Estructura del epleo industrial y de servicios áxio observado. 9. Función de producción PDR = Potencial de desarrollo regional en. Variable estiada para todo. PDR = f ( I, S, A, E ) VAxPO = Valor agregado por persona ocupada coo edida de desarrollo econóico. Variable directaente observable en. Cuando... I = Índice de infraestructura general, econóica o social para. PDR > VAxPO Infrautilización S = Índice de situación de. PDR A = Índice de agloeración de. < VAxPO Sobreutilización S = Índice de estructura sectorial del epleo en. Fuente: Ibíde., pp. 64-70