PROGRAMA MARCO PARA LA INTEGRACIÓN DEL SECTOR MEDIOS DE VIDA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Colombia, Noviembre 2014 1 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
INTRODUCCIÓN... 3 JUSTIFICACION... 4 MEDIOS DE VIDA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA COMO SECTOR HUMANITARIO... 6 MARCO NORMATIVO... 10 PRINCIPIOS RECTORES... 15 PROPOSITO Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS... 16 OBJETIVO ESTRATÉGICO 1: MEDIOS DE VIDA Y CONOCIMIENTO DEL RIESGO... 17 OBJETIVO ESTRATÉGICO 2. MEDIOS DE VIDA Y REDUCCIÓN DEL RIESGO.... 19 OBJETIVO ESTRATÉGICO 3: MEDIOS DE VIDA EN EL MANEJO DE DESASTRES.... 25 OBJETIVO ESTRATÉGICO 4: FORTALECIMEINTO INSTITUCIONAL.... 35 MARCO INSTITUCIONAL Y ARTICULACIONES... 38 RETOS Y OPORTUNIDADES PARA LA INTEGRACIÓN DEL SECTOR AL SNGRD... 41 CUADRO RESUMEN Y PLAZOS DE TIEMPO.... 43 HERRAMIENTAS PARA INSTRUMENTALIZACION DEL PROGRAMA... 51 REFERENCIAS.... 52 2 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
INTRODUCCIÓN Desde su fundación en el 2011, la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres (UNGRD) y Oxfam, han coordinado iniciativas para el fortalecimiento institucional del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), así como para alcanzar sinergias para el logro de objetivos comunes por la resiliencia de las poblaciones más vulnerables de Colombia. Esta coordinación UNGRD-Oxfam se inició particularmente enfocada en desarrollos estratégicos para el fortalecimiento del sector Agua y Saneamiento. En consideración a la centralidad del sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria para la gestión del riesgo de desastres, se propuso ampliar la cooperación para e iniciar un proceso de integración de este sector al SNGRD en Colombia. El propósito de esta iniciativa ha sido asesorar y facilitar el acceso de la UNGRD y sus entidades operativas, a marcos de trabajo, conocimientos, herramientas y experiencias necesarias para incorporar el sector a su estructura, funciones, planes y capacidades institucionales. Entre los objetivos para alcanzar este propósito general se incluyó la formulación de un Programa para la Gestión del Sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria en el SNGRD. El primer paso para la formulación de este Programa consistió en hacer una revisión de los marcos normativos, de planificación y de gestión del SNGRD para identificar en qué forma estos fundamentos apoyan la integración de Medios de Vida y Seguridad Alimentaria como sector, así como para identificar las mejoras que se podían sugerir para tal fin, de tal manera que cualquier desarrollo en esta línea se acople a lo ya avanzado y sea consistente con lo establecido en la normativa nacional. EL resultado de esta revisión general se incluye en un documento aparte, complementario a este Programa. A partir de los hallazgos de esa revisión y de la participación, intercambio y aprendizaje con el equipo y los procesos de la UNGRD en los últimos 6 meses, se plantea este Programa para la Gestión del Sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria en el SNGRD contenido en este informe. Se espera que el programa sea de utilidad para complementar los avances y visiones que el SNGRD ha alcanzado ya en esta línea de trabajo, así como para contribuir a que Colombia no quede rezagada de la tendencia cada vez más generalizada de dar al sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria una prioridad clara en la gestión de riesgos como parte del abordaje de la pobreza reconocida como uno de los principales obstáculos para alcanzar la resiliencia. Las propuestas de este Programa se hacen desde la comprensión del gran reto que representa la gestión de riesgo de desastres en el país, el poco tiempo de consolidación del SNGRD bajo el enfoque de resiliencia y el esfuerzo que ha mantenido la UNGRD desde su creación en esta dirección. Oxfam agradece a la UNGRD la confianza y disposición para abrir espacios de trabajo, de acceso a la información y de hacer equipo, así como las contribuciones indispensables que se hicieron para completar este Programa. 3 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
JUSTIFICACION La integración del sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria al SNGRD se sustenta en tres argumentos claros y de urgente atención: La visión que se tiene en el SNGRD para desarrollar esta área. La vulnerabilidad de los medios de vida y de la seguridad alimentaria entre poblaciones que subsisten en situaciones críticas frente a las amenazas de desastres en Colombia. Las previsiones que sobre este sector establece la normatividad nacional e internacional del SNGRD. Colombia ha sido pionera en América Latina en los avances para la consolidación de un Sistema Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres (SNGRD), especialmente en lo que se refiere al monitoreo y alerta temprana de amenazas y a la organización de las entidades nacionales y locales para la respuesta a emergencias con énfasis en rescate y asistencia inmediata, agua, saneamiento refugios, lo cual ha permitido una disminución relativa en las pérdidas de vidas. Sin embargo, las medidas tomadas en relación a prevención y reducción del riesgo en general, y con respecto a las resiliencia de medios de vida en particular, han avanzado a un ritmo más lento y las pérdidas y acumulación de vulnerabilidad crónica de los medios de subsistencia de las poblaciones más vulnerable sigue en aumento (Banco Mundial, 2012). Las estrategias adoptadas hasta ahora se apoyan principalmente en otorgar compensaciones directas o alivios financieros a productores afectados después de las emergencias, con la excepción de algunas medidas de mitigación aisladas, como es el subsidio al seguro agropecuario. Los avances han sido menores en cuanto a medidas que permitan aumentar la resiliencia y la seguridad alimentaria de las poblaciones que subsisten sobre medios de vida vulnerables, principalmente en lo referente a (Banco Mundial, 2012): Comprensión de la vulnerabilidad social y económica como parte del conocimiento del riesgo. Protección social, sostenibilidad ambiental, infraestructura productiva y de mercado en áreas precarias del país y gobernanza con inclusión social e igualdad en sectores económicos clave como parte de la reducción del riesgo. Respuesta a desastres con un enfoque más centrado en las capacidades locales y en la resiliencia, que en el socorro y el protagonismo de las entidades públicas que tan costoso resulta mantener por parte del Estado. Sobre estos aspectos por mejorar en el SNGRD, la revisión complementaria a este Programa aportó las siguientes recomendaciones: Iniciar la sensibilización e inducción del personal y equipos sobre lo que establece la normativa y los instrumentos de gestión y planificación sobre el sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria. Identificar a través de un mapeo de capacidades y de motivaciones la posibilidad de conformar equipos con el personal ya vinculado a áreas relevantes a esta temática y/o la de captar nuevas capacidades para ganar más operatividad y legitimidad técnica en el sector. Particularmente a nivel del UNGRD será necesario contar con mayor fortaleza técnica en las áreas de agricultura, zootecnia, nutrición, economía agrícola. 4 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
Formular un marco de competencias para el personal que vaya a implicarse en esta área de trabajo, mismo que sirva de base para facilitar su formación y/o la captación de más recurso humanos. A partir del marco de competencias para la gestión del sector, establecer un plan de capacitaciones en servicio, secuencial, que permita ir suministrando al personal los elementos conceptuales, las herramientas y las capacidades para la gestión en este sector humanitario. Vincular a la oficina de Planeación y a todas las Subdirecciones de la UNGRD en la incorporación de este sector al SNGRD, de manera que la iniciativa tenga legitimidad y sea viable desde los niveles de dirección, coordinación y toma de decisiones. Asignar mayor proporción de recursos a esta línea en los próximos planes de trabajo. Aprovechar las oportunidades que ofrece la definición de instrumentos normativos y de gestión que están en curso (o que se definirán en el corto plazo), para incluir entre sus contenidos los lineamientos para el trabajo en Medios de Vida y Seguridad Alimentaria. Para los instrumentos de planeación y gestión que ya están definidos, sería propicia una revisión, actualización y optimización de sus contenidos, no solo en sus aspectos generales, sino en los particulares sobre Medios de Vida y Seguridad Alimentaria que necesitan mejorarse. Particularmente importante es el reforzamiento del Manual de Estandarización de la Ayuda Humanitaria. Comenzar la articulación con entidades del sistema que ya tienen o están en proceso de consolidar la línea de Medios de Vida como parte de su actividad humanitaria (Cruz Roja, Fondo de Adaptación, CISAN). Coordinar con las instituciones académicas e institutos de formación que estén interesados en incluir el tema en los programas de formación para la gestión del riesgo de desastres, o en cursos independientes focalizados en esta temática. Articular mejor los valiosos esfuerzos que se hacen bajo cada función misional, especialmente la definición de estrategias de salida o terminación de respuestas humanitarias que permitan articular las zonas afectadas por los desastres, con las actividades de reducción del riesgo para atender y corregir las vulnerabilidades que se evidencian en cada desastre. 5 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
MEDIOS DE VIDA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA COMO SECTOR HUMANITARIO Las amenazas naturales, los desastres y el impacto del cambio climático ponen en riesgo los medios de vida de las personas y hacen aún más vulnerables los medios de vida ya debilitados. Este tipo de fenómenos suelen agotar o deteriorar los recursos productivos, deteriorar el contexto y afectar las funciones normales de las instituciones que regulan las actividades productivas, principalmente mercados y servicios financieros. En poblaciones en las se traslapan varios tipos de vulnerabilidades, especialmente aquellas poblaciones que sobreviven con privaciones acumuladas por su situación de pobreza, suelen enfrentar las amenazas naturales y los desastres en una situación crónica de vulnerabilidad que determina que, aunque haya pasado la emergencia, sus medios de vida sigan en situación de emergencia y destitución ( emergencia de medios de vida ). Este tipo de vulnerabilidad en los medios de vida puede determinar que los grupos de población que dependen de ellos, se vean mucho más afectados durante una emergencia aunque la escala de la misma no sea de gran intensidad. No incidir sobre la vulnerabilidad de medios de vida antes y después de las emergencias equivale a prolongar y hacer más difícil la fase de recuperación y rehabilitación después de los desastres y vuelve más compleja y costosa la preparación para próximos eventos. Conceptualmente, el Manual de Estandarización de la Ayuda Humanitaria de Colombia no vincula medios de vida solo al manejo de desastres, sino lo deja articulado a la protección frente a amenazas, así como a las respuestas humanitarias posteriores a un desastre: El trabajo en Medios de Vida son las medidas necesarias para facilitar la actuación de los sectores productivos frente a las amenazas, con el fin de ayudar a proteger la seguridad económica, la disponibilidad y el acceso a los alimentos de las familias frente a los riesgos inminentes asociados a éstas amenazas y organizar una respuesta oportuna y efectiva al momento de una emergencia (Manual de Estandarización de la Ayuda Humanitaria. UNGRD. Colombia). El enfoque de Medios de Vida y Seguridad Alimentaria en la gestión de riesgo de desastres se originó a finales de 1980, a raíz de las hambrunas en África causadas por sequías y conflictos. En ese momento, las respuestas humanitarias se activaron después que las personas ya se encontraban en una situación de colapso de su economía familiar, desnutridas y tenían que migrar o ser acogidas en campos humanitarios especiales. Los actores humanitarios en ese momento se dieron cuenta que, si la respuesta humanitaria hubiese comenzado antes, se hubiese podido evitar la pérdida a gran escala de los medios de vida, la pérdida de vidas y la migración a campos especiales. A principios de los 90, el análisis de las estrategias de sobrevivencia de los hogares a la inseguridad económica y el hambre, demostraron también que, la preservación de sus medios de vida es una prioridad clave para las personas amenazadas por el hambre, mucho más que la de mantener niveles adecuados de ingesta de alimentos (Lautze, 1997). Estos procesos históricos de experiencia y aprendizaje le han ido dando forma a la importancia de incluir la atención sobre los medios de vida de la población en las estrategias de gestión de riesgo de desastres. Se tiene así que, como sector humanitario, los aspectos de medios de vida son un área de trabajo muy joven que todavía está en proceso de consolidación de 6 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
competencias, experiencias y marcos de trabajo. Las principales tendencias en este proceso de consolidación y las experiencias acumuladas hasta ahora han permitido observar estas tenencias en el sector (Lautze, 1997): Las operaciones de respuesta en emergencias enfocadas en el socorro y la satisfacción de las necesidades básicas no han sido suficientes para proteger oportunamente los medios de vida de la población afectada y, por lo tanto, para evitar que estos medios de subsistencia se deterioren como consecuencia de las estrategias a las cuales que las personas afectadas recurren para sobrevivir. La protección de los medios de vida no se incluye usualmente en los paquetes de respuesta humanitaria ya estandarizados y, las acciones para reestablecer los medios de los hogares, de reactivar la economía locales de las zonas afectadas y sus mercados siguen siendo aspectos de las respuestas humanitarias que no se abordan con suficiente énfasis. La asignación de recursos para acciones de protección y recuperación de medios de vida, suele ser muy marginal en comparación a la que se asigna a las operaciones de infraestructura, donación de alimentos y agua y saneamiento, dado que su desarrollo y sus consecuencias son menos atractivas por su falta de visibilidad y porque su éxito depende de que los actores humanitarios transfieran el control de la ayuda a los propios beneficiarios. En el caso de la respuesta a desastres, las acciones en medios de vida suelen llegar hasta recuperar a las personas afectadas a su situación habitual antes del desastre (subsidios compensatorios), lo que muchas veces resulta en la reconstrucción de las mismas vulnerabilidades que determinaron el quiebre de estas familias al momento del desastre. En general, todos los planes de reducción del riesgo reconocen conceptualmente la necesidad de enfocar acciones para aumentar la resiliencia de medos de vida en todos los procesos de la gestión del riesgo, pero poco se ha avanzado en la práctica y en articular estos esfuerzos con las estrategias para reducir la pobreza que determinan en gran parte la vulnerabilidad. Se acumulado una evidencia creciente que demuestra que los enfoques para la reducción de la vulnerabilidad frente a desastres y riesgos climáticos serán insuficientes mientras no se atiendan las áreas fundamentales del desarrollo humano y de reducción de la pobreza. Incluso los países que han mostrado los mayores avances en su compromiso con las prioridades del Marco de Acción de Hyogo, están comprendiendo la necesidad de definir nuevos arreglos programáticos para un enfoque de reducción de la vulnerabilidad más centrado en los aspectos económicos y sociales. La renovación del Marco de Acción de Hyogo al 2015 resaltará por esta razón una importancia mucho mayor que antes sobre la resiliencia de medios de vida como parte de sus prioridades (Oxfam GB, 2009). El efecto de la seguridad de medios de vida sobre la resiliencia ha sido reconocido como un proceso de dos vías en las agendas de trabajo para la reducción del riesgo de desastres y para la reducción de la pobreza: la mejora de los medios de vida es imprescindible para la resiliencia y la resiliencia es imprescindible para la mejora de los medios de vida Feinstein International Center (2011): 7 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
MEDIOS DE VIDA Y RESILIENCIA Protección y Promoción de Medios de Vida MEDIOS DE VIDA RESILIENTES RESILIENCIA Gestión del Riesgo de Desastres Adaptabilidad Climática En conclusión, la integración de los medios de vida y la seguridad alimentaria a la gestión del riesgo de desastres debe ser orientada por tres dimensiones: La resiliencia frente a amenazas y crisis La adaptación a los cambios del clima y a la variabilidad e incertidumbre de las situaciones económicas La reducción de la pobreza El impacto final del trabajo en la gestión del riesgo orientado por estas tres dimensiones serán hogares capaces de: Sobrevivir y recuperarse por sí mismos de desastres y crisis. Adaptarse a la variabilidad y los cambios del contexto, incluyendo los climáticos Asegurarse en forma autónoma, segura y sostenible los ingresos y alimentos necesarios Superar la pobreza Las ventajas de integrar este sector a la gestión del riesgo de desastres son (Jaspars Susanne, 2006): La resiliencia de medios de vida actúa como bisagra entre las funciones misionales de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres. Es un sector que permite enfocarse en hogares y no solo en infraestructuras, territorios y servicios. Facilita un manejo de desastres más integral, que apoye la capacidad de los afectados y los impulse, más como ciudadanos, que como víctimas. 8 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
Da al SNGRD la capacidad de predecir mejor las crisis, especialmente aquellas en las que la vulnerabilidad económica convierte una pequeña amenaza en una gran emergencia para la población afectada. Conocer la vulnerabilidad de Medios de Vida facilita estimar con más precisión la ayuda humanitaria y, por tanto, la hace más eficiente. Trabajar sobre medios de vida facilita y acelera la transición entre asistencia y desarrollo (o la entorpece, pues las emergencias de medios de vida muchas veces permanecen aunque pase la emergencia natural). medios de vida es un sector que permite ampliar el enfoque de actuación del SNGRD desde el socorro hacia la vulnerabilidad 9 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
MARCO NORMATIVO Medios de Vida en el Marco Normativo Nacional: En el marco de la normativa actual que regula la actuación del SNGRD en Colombia, encontramos previsiones que pueden favorecer la integración del sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria a la gestión de riesgos. Entre estos lineamientos están: 1. Conceptualmente los medios de vida o como denominados medios de subsistencia se asocian a la noción de vulnerabilidad como parte fundamental del riesgo y, por tanto, su protección como parte de la reducción del riesgo y durante el manejo de las emergencia hacen parte fundamental de la resiliencia como concepto central del sistema. Para los efectos de la presente ley, se entiende por desastre el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige al Estado y al sistema nacional ejecutar acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción. (Ley 1523, 2012). La Reducción del Riesgo incluye medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos (Ley 1523). 2. Conceptualmente tenemos también que, los medios de vida o medios de subsistencia se incluyen entre los criterios a considerar para las declaratorias de calamidad pública, esto es, su alteración como bien jurídico protegido es un factor de peso para determinar estas declaratorias. 3. En sus disposiciones generales, la normativa del SNGRD concibe a la gestión del riesgo como un proceso social conducente al desarrollo humano, es decir, no se limita a la preservación de la vida y la satisfacción de las necesidades inmediatas de la sociedad en una emergencia, sino que atañe a un proceso de desarrollo en el que, los medios de subsistencia de la población hacen parte fundamental como canales satisfactores de estas necesidades en toda población resiliente (Ley 1523, 2012). 4. La vinculación entre los medios de vida, la seguridad alimentaria y la reducción del riesgo de desastres no solo se encuentra respaldada en la normativa del SNGRD, sino también en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN 2012-2019) endosado por diez organismos públicos centrales que conforman la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria (CISAN) (PNSAN 2013). Este plan se formuló sobre un enfoque de manejo social del riesgo que establece que, los riesgos de desastres deben considerarse en la implementación de la política y en la construcción e implementación de la seguridad alimentaria y nutricional nacional y que, 10 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
frente a la ocurrencia de desastres, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MAADR -, en coordinación con las entidades del SNGRD, incluirán en sus planes de emergencia y contingencia estrategias dirigidas a garantizar la oferta de alimentos local a la población afectada por un desastre (PSAN, 2013). En el marco de la normativa actual que regula la actuación del SNGRD en Colombia, también encontramos previsiones que pueden dificultar, tanto la concepción, como el desenvolvimiento del trabajo para la integración del sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria a la gestión de riesgos. Entre estas están: 1. En cuanto a la concepción misma de cómo se ve el trabajo en medios de vida dentro de la reducción de desastres, la normativa no hace explícita la resiliencia en su enunciado principal, aunque si el desarrollo sostenible: EL SNGRD tiene como procesos o funciones misionales el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible (Ley 1523, 2012) La sostenibilidad de los medios de vida debería hacer parte del objetivo de desarrollo sostenible de las funciones misionales, sin embargo la resiliencia de estos medios de vida no queda suficientemente explicita como parte del proceso de la gestión de riesgo. Al no estar explícita la resiliencia en general, ni la resiliencia de medios de vida en particular, se prevé que esta resiliencia - si se quiere económica -, puede quedar entendida como un trabajo de otros sectores públicos, especialmente aquellos llamados a la reducción de la pobreza y la prosperidad social, pero no como función de los sectores que le dan vida a la reducción de riesgos en el país. 2. La normativa actual se enfoca especialmente en emergencias de instalación súbita: las regulaciones establecen que la respuesta humanitaria y la entrada en vigor de las normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de desastre, estarán sujetas a declaratorias de desastre y/o de calamidad pública, incluyéndose el elemento temporal que agregue premura y urgencia a la necesidad de respuesta. Esta formulación normativa deja así un vacío de pautas y estrategias para el manejo de emergencias de instalación lenta, que son las que más desgastan la base económica de las familias expuestas (generando emergencias de medios de vida hasta mucho después que termina el fenómeno desencadenante). A razón de este enfoque orientado al manejo de emergencias súbitas, cuyo inicio es fácil de reconocer y debe poder declararse, se corre el riesgo de que las emergencias de instalación lenta (como la sequías), sean atendidas en forma tardía, sin suficientes elementos de mitigación de sus efectos y con respuestas de corto plazo que no resultan relevantes en los plazos que usualmente toma la afectación y la recuperación de los medios de vida en este tipo de fenómenos. 3. La normativa actual dificulta la selección de hogares con medios de vida vulnerables y aumenta la vulnerabilidad fiscal y financiera del Estado para la atención de emergencias. 11 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
Según lineamientos de la Constitución Nacional (Art. 13 y 90), el Estado colombiano está en la obligación de indemnizar igualitariamente a los afectados por emergencias. Es decir, tiene por una parte la obligación de brindar una protección solidaria, a veces llamada humanitaria (Art. 13 de la Constitución), y por otra, puede ser obligado a responder patrimonialmente para indemnizar a afectados por impactos de emergencias que hayan podido ocasionarse por la acción o la omisión de las autoridades públicas (Banco Mundial, 2012). Estas medidas obligatorias sobre el Estado tienen dos implicaciones en la selección de beneficiarios en las respuestas a emergencias: a) La tendencia a seleccionar como favorecidas a las personas o familias que muestran los mayores daños o la mayor afectación durante una emergencia (aunque estas no sean necesariamente las más vulnerables frente a la recuperación), y b) La exposición a que muchas familias no verdaderamente afectadas, hagan uso de estas disposiciones legales para reclamar al Estado por medio de medidas cautelares una ayuda que no necesitan verdaderamente (Banco Mundial, 2012). Las consecuencias de esta normativa sobre la actuación del Estado han resultado muchas veces en: un abuso de los recursos del Estado por parte de familias no damnificadas (y por lo tanto un aumento de la vulnerabilidad fiscal de la nación frente al manejo de emergencias) y en una selección de beneficiarios sujeta a los daños y no a su vulnerabilidad, lo cual predispone a un enfoque asistencialista, socorrista, que hace más difícil que la respuesta a un desastre se despliegue con un enfoque de resiliencia (Banco Mundial, 2012). El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria es una de las pocas normativas que hace contrapeso a esto estableciendo que, si bien todas las personas, los hogares y las comunidades están expuestos al riesgo de padecer hambre o malnutrición, las acciones del Estado y la sociedad deben estar dirigidas principalmente a la población que tenga mayor grado de vulnerabilidad y exposición a amenazas concretas (que no son necesariamente los más afectados, sino a veces exactamente lo contrario). Medios de Vida en el Marco Normativo Internacional: Los Medios de Vida se leen establecidos como sector de la Ayuda Humanitaria en todos los fundamentos éticos, jurídicos y operacionales de los principios por los que se rigen las respuestas en casos de desastre o de conflicto armado, entre ellos: La Carta Humanitaria Internacional Normas Esfera: estándares operativos Marco de Acción de Hyogo En la Carta Humanitaria Internacional: La Carta Humanitaria Internacional establece derechos y obligaciones jurídicas esenciales para la asistencia humanitaria de las personas afectadas por situaciones de desastre o de conflicto armado. En cuanto a principios y convicciones compartidas por los países y organizaciones que 12 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
la suscriben, la Carta procura expresar el consenso existente sobre los principios por los que se deben regir las respuestas en caso de desastre o de conflicto armado, y definir las funciones y responsabilidades de los diversos actores involucrados. En cuanto a principios, derechos, y obligaciones relacionados con Medios de Vida, la carta establece (Manual Esfera 2011): El derecho de las personas a recibir asistencia humanitaria, incluyendo el derecho a un nivel de vida adecuado en cuanto a alimentos y agua en calidad y cantidad suficiente, una vivienda adecuada, así como los medios de vida necesarios para mantener la calidad de vida. El derecho a la protección y a la seguridad, incluyendo la seguridad de sus medios de subsistencia. La obligación de velar por que las personas tengan acceso a una asistencia imparcial, de acuerdo con sus necesidades y sin discriminación, incluyendo la protección contra cualquier privación de los medios de subsistencia. La orientación programática y la obligación de promover la recuperación económica inicial y la protección y activación de la capacidad de las personas para manejar los riesgos una vez finalizada la ayuda externa. La orientación programática sobre la obligación de implementar lo antes posible en una emergencia, las medidas destinadas a fortalecer la capacidad local y restablecer los servicios, la educación, los mercados y los medios de subsistencia. En las Normas del Proyecto ESFERA: Las normas esenciales del manual ESFERA establecen un apartado especial para la gestión de Medios de Vida como sector en el manejo de emergencias y vinculan esta gestión al objetivo general de garantizar la seguridad alimentaria familiar en las familias y zonas afectadas. En resumen, estas normas en el apartado de Medios de Vida y Seguridad Alimentaria establecen la orientación de (Manual Esfera 2011): Facilitar el acceso y la utilización por parte de la población afectada a los recursos y medios que aseguren sus medios de subsistencia, incluida la seguridad alimentaria. Considerar para el apoyo a esto acceso, no solo donaciones en especie sino bajo la forma de transferencias monetarias. Garantizar no solo la satisfacción de las necesidades inmediatas de alimentos, sino el restablecimiento de la producción primaria, el ingreso, el empleo y el acceso a mercados. Supeditar la donación de alimentos como forma de ayuda a un análisis del acceso a los alimentos en la zona afectada, de tal manera de limitar este tipo de ayudas a contextos en los que las poblaciones hayan quedado en situaciones de aislamiento o no puedan temporalmente tener acceso a mercados funcionales. Garantizar que las mujeres y los hombres tendrán igual acceso a oportunidades adecuadas de obtener ingresos y acceso a sus medios de vida habituales. Garantizar que las distribuciones de alimentos y bienes no alimentarios no sean utilizados con otro fin ni perjudiquen el funcionamiento de los medios de vida habituales. En el Marco de Acción de Hyogo (UNISDR, 2005): En el Marco de Acción de Hyogo, el sector Medios de Vida es explícito en 3 de sus 5 prioridades: 13 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
Prioridad 2: Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres y mejorar los sistemas de alerta temprana centrados en la gente y sus medios de subsistencia. Prioridad 3: Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel, basada en una capacidad investigativa orientada a conocer riesgos múltiples, incluyendo los socioeconómicos. Prioridad 4. Reducir los factores de riesgo subyacentes a la población, incluyendo esquemas de recuperación y redes de seguridad social para proteger los medios de vida, opciones para la diversificación de ingreso y mecanismos para compartir los riesgos financieros sobre los medios de vida de la población. 14 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
PRINCIPIOS RECTORES Este Programa para la integración de Medios de Vida como sector del SNGRD, se establece sobre la concepción de que el sector se regirá sobre los siguientes principios rectores: 1. El trabajo en medios de vida Resilientes se concibe y trabaja con hogares, productores y comunidades, considerando: sus recursos, sus estrategias y relaciones productivas y el contexto agroecológico e institucional en el que subsisten. 2. Implica no solo la reducción del riesgo, sino implicará una TRANSFORMACIÓN para la reducción de la vulnerabilidad: hogares/productores/comunidades con capacidad de absorber riesgos (a amenazas naturales y antrópicas), de adaptarse a cambios (climáticos, sociales y económicos) y de realizar plenamente sus derechos económicos y sociales. 3. La resiliencia de medios de vida no será un área independiente de trabajo, sino un objetivo integrado a todas las funciones del SNGRD. 4. La Seguridad Alimentaria y Económica se entenderán y proyectarán como los objetivos principales de alcanzar la resiliencia de medios de vida como desempeño último del sector. 5. El trabajo en los sectores Medios de Vida y Agua y Saneamiento deberá estar constantemente integrado. 6. La resiliencia de medios de Vida debería poder auditarse y verificarse por la verificación de sus impactos finales sobre la seguridad alimentaria y económica Serán considerados además los siguientes principios transversales: Manejo del conocimiento, construcción de capacidades (cultura de resiliencia) Consideración de diferentes escalas de tiempo (emergencias de inicio súbito y de inicio lento). Fortalecimiento de la participación y control de las poblaciones vulnerables y afectadas en las acciones humanitarias. Reconocimiento de los derechos y responsabilidades de todos los actores del SNGRD. Equidad de género y otras dimensiones de igualdad (étnica, religiosa, cultural) Combinar conocimiento científico y tecnológico con conocimiento tradicional No generar más o nuevas vulnerabilidades o daños 15 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
PROPOSITO Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Integrar en las instancias coordinadoras, sectores y entidades operativas del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, las pautas necesarias para impulsar el trabajo en Medios de Vida y Seguridad Alimentaria como sector técnico inherente a los tres procesos misionales de la gestión del riesgo, bajo un enfoque general de resiliencia. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS: 1. CONOCIMIENTO DEL RIESGO: integrar a la función del conocimiento del riesgo el análisis de la vulnerabilidad de los medios de vida de la población y la identificación de la escala en que estos medios pueden verse afectados en cada escenario de riesgo. 2. REDUCCIÓN DEL RIESGO: integrar a todos los niveles de la función de reducción del riesgo, las medidas de prevención y mitigación necesarias para reducir la vulnerabilidad económica y proteger y/o adaptar los medios de vida de la población vulnerable de los impactos de las emergencias y/o del cambio climático. 3. MANEJO DE DESASTRES: integrar a todos los niveles de la función de manejo de desastres las medidas necesarias para garantizar una actuación humanitaria que permita satisfacer la seguridad alimentaria y la protección, recuperación y rehabilitación de los medios de vida de la población en todas las fases del manejo de emergencias. 4. FORTALECIMEINTO INSTITUCIONAL: sentar las bases institucionales que propicien y habiliten la integración efectiva del sector Medios de Vida y Seguridad Alimentaria a la reducción de riesgo, específicamente en lo referente a la regulación del sector en la normativa y en los instrumentos de planificación y de gestión y al fortalecimiento de competencias del recurso humano en este tema. 16 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 1: MEDIOS DE VIDA Y CONOCIMIENTO DEL RIESGO OBJETIVO: integrar a la función del conocimiento del riesgo el análisis de la vulnerabilidad de los medios de vida de la población y la identificación de la escala en que estos medios pueden verse afectados en cada escenario de riesgo. JUSTIFICACIÓN La revisión de la consideración actual de los aspectos de medios de vida y seguridad alimentaria esta función misional permitió identificar los siguientes aspectos por mejorar: Actualmente las actividades de análisis, priorización y proyección del riesgo se limitan solo a estudiar las amenazas (inundaciones, movimientos en masa, sismos, etc.), sin un monitoreo de las vulnerabilidades. Según las especificaciones de conceptos de la normativa de la Ley 1523, el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad, por lo que las acciones de esta función misional se complementarían mucho si se incorporaran análisis de vulnerabilidades, entre ellas la vulnerabilidad socioeconómica de las poblaciones expuestas a las amenazas analizadas, y en coordinación con instituciones del país competentes en el mapeo de la vulnerabilidad social. Este énfasis a nivel macro y nacional en el estudio de amenazas y no de la vulnerabilidad, opera diferente a nivel departamental y municipal. En estos niveles locales los planes de gestión de riesgo han sido elaborados en consideración detallada de las vulnerabilidades económicas. El sesgo de esta función misional hacia la caracterización de amenazas naturales se refleja en el predominio del personal técnico en las áreas de geología, cartografía y meteorología vinculado a esta función. Si con esta función misional se buscara la caracterización de la vulnerabilidad en su conjunto, el equipo debería incluir científicos sociales. Dada la gran exposición de Colombia a la ocurrencia de fenómenos relacionados con la sequía, la función del conocimiento del riesgo debería con urgencia incorporar a la sequía entre las amenazas analizadas, en coordinación con instituciones nacionales que llevan un monitoreo preciso de temporadas secas anteriores y sus efectos agrícolas y económicos como el ICA (Instituto Colombiano Agropecuario). COMPONENTES. 1.1. Análisis de la vulnerabilidad. 1.2. Escenarios de riesgo. 1.3. Promoción de la gestión del riesgo de desastres. 1.4. Sensibilización en Gestión de Riesgo de Desastres (GRD). RESULTADOS ESPERADOS. Mapeo de medios de vida predominantes y de la situación de seguridad alimentaria en los mapas de vulnerabilidad, amenazas y exposición al riesgo en las distintas zonas de Colombia. 17 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
Caracterización de la escala en que pueden afectarse los sectores productivos, la infraestructura básica de la que estos sectores dependen y la seguridad alimentaria en cada escenario de riesgo elaborado a nivel nacional. La sequía caracterizada entre las amenazas estudiadas. Grupos, gremios y asociaciones de diferentes sectores productivos sensibilizados en GRD. ACCIONES CLAVES. Identificar los diferentes mapas de caracterización de amenazas y vulnerabilidades en Colombia Acceso a bases de datos sobre la situación de la población en cuanto a sistemas productivos predominantes, censos de productores, seguridad alimentaria, nutrición, ingresos. Integración de la información disponible sobre amenazas y vulnerabilidad de los medios de vida y seguridad alimentaria para las diferentes regiones (mapeo final). Identificación de los grupos, gremios y asociaciones de los diferentes sectores productivos en Colombia. Sensibilización de los grupos, gremios y asociaciones de los diferentes sectores productivos identificados en materia de gestión de riesgos. HERRAMIENTAS. Mapa de amenazas y vulnerabilidades de Colombia elaborados por la UNGRD Mapas de vulnerabilidades y necesidades humanitarias de OCHA en Colombia Mapas de inseguridad alimentaria de Colombia del DPS/PMA Mapa de zonas prioritarias y proyectos de inversión social DPS Censos agrícolas COORDINACIONES. Subdirección de Conocimiento del Riesgo de la UNGRD. ICA INCODER Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Industria y Comercio DPS Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Colombia Observatorio Rural de Bogotá IDEAM Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS). CISAN Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional SENA OCHA - PMA 18 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 2. MEDIOS DE VIDA Y REDUCCIÓN DEL RIESGO. OBJETIVO: integrar a todos los niveles de la función de reducción del riesgo, las medidas de prevención y mitigación necesarias para reducir la vulnerabilidad económica y proteger y/o adaptar los medios de vida de la población vulnerable de los impactos de las emergencias y/o del cambio climático. JUSTIFICACIÓN. La revisión de la consideración actual de los aspectos de medios de vida y seguridad alimentaria en esta función misional permitió identificar los siguientes aspectos por mejorar: Se gestiona la reducción del riesgo con un énfasis muy centrado en la vulnerabilidad física y geográfica (ordenamiento y planificación ambiental, infraestructuras). En la normativa sobre esta función misional se considera reducir vulnerabilidad de los medios de vida de la población, pero éstos, (y en general la resiliencia económica y social) no se incluye con claridad en los procesos operativos. La protección financiera dentro de la gestión está más enfocada en la protección de la vulnerabilidad fiscal del estado frente a los gastos e inversiones que le puede representar un desastre, que en la vulnerabilidad de los ciudadanos. Así la protección financiera está pensada como mecanismo de acceso ex - post a recursos económicos oportunos para la atención de emergencias y la recuperación, y no como mecanismo contingente ex - ante para disminuir la vulnerabilidad económica de los ciudadanos (por ejemplo, seguros indexados frente a la variabilidad climática, apoyo financiero para la diversificación productiva pro-adaptación y subsidios monetarios estacionales a población en pobreza en momentos en los que se conoce enfrentan amenazas de desastres excepcionales). Las actividades de asistencia técnica y divulgación sobre gestión del riesgo podrían ampliarse más allá del ámbito territorial para coordinar en forma más directa y constante con sectores y gremios productivos, para impulsar y articular estos medios en la generación de sus propios planes de gestión de riesgo. Entre estos sectores, el énfasis está muy orientado al sector agrícola y al ámbito rural. Debe darse énfasis al trabajo con otros sectores claves para la reducción de la vulnerabilidad económica y al ámbito urbano. La reducción de la pobreza y la vulnerabilidad económica deben ser trabajadas como eje central de la reducción del riesgo. Los cambios en la vulnerabilidad de las poblaciones dependen ampliamente de la solidez de su base económica de sustento. El vínculo entre la pobreza y la susceptibilidad a los desastres naturales es cada vez más reconocido, por lo que Colombia debe avanzar en desarrollar estrategias efectivas para la reducción de la pobreza que incluyan la gestión de los recursos naturales, el desarrollo y la protección de infraestructura resiliente y generar medios de vida y mecanismos de protección social para reducir la vulnerabilidad y potenciar la resiliencia de los medios de vida de la población más vulnerable frente a los desastres (Banco Mundial, 2012). Aunque los municipios más pequeños y de bajos recursos del país no hayan demostrado en términos absolutos las mayores pérdidas económicas durante los desastres, sí son socioeconómicamente los más vulnerables para ser afectados y a quienes se les dificulta más la recuperación por sus propios medios (son los menos resilientes). Los datos de pérdidas ocurridas durante la última década, normalizados según el tamaño de la población municipal, indican que tanto las viviendas destruidas como las pérdidas de vidas se concentran en las entidades territoriales entre 10 mil y 50 mil habitantes. Los municipios pequeños y con 19 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
mayores porcentajes en cuanto a Necesidades Básicas Insatisfechas 2014 NBI - (Costas Pacífica y Caribe, Llanos Orientales, Amazonía y sur del país) tienen la menor infraestructura sanitaria básica, los más bajos niveles de escolaridad y salubridad, y, en general, la infraestructura productiva y de servicios más deficiente, al igual que bajas capacidades institucionales, lo que los hace los más vulnerables y con menor resiliencia ante condiciones de riesgo de desastres (Manco Mundial, 2012). En estos municipios más pobres, además de la inequidad en los procesos sociales y económicos, el desequilibrio ambiental también conlleva a la creación de nuevas condiciones de vulnerabilidad y al aumento de las ya existentes. La susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos y avenidas torrenciales en estas zonas de Colombia ha crecido por causa de los procesos de deforestación, erosión del suelo y procesos inadecuados en su ocupación que resultan de las estrategias de sobrevivencia productiva a la que recurren estas poblaciones más pobres. Los factores de vulnerabilidad (física, política, económica, entre otros) se mueven en un círculo vicioso en los que la vulnerabilidad económica y social genera cada vez más patrones productivos no aptos al territorio, que potencian amenazas de desastres que empobrecen cada vez más a la población. Los municipios con mayor degradación ambiental en Colombia son los municipios con los más bajos porcentajes de NBI (Manco Mundial, 2012). La protección social (que podría incluirse como parte de la dimensión de protección financiera en la función de reducción de riesgo), es crucial para acelerar la resiliencia económica de la población más pobre. En primer lugar, puede proteger a los más vulnerables que no se alcanzan a manejar suficientes beneficios económicos. En segundo lugar, la protección social, adecuadamente estructurada, puede contribuir de manera directa al crecimiento económico mediante el desarrollo de los recursos humanos y el fortalecimiento de la capacidad de los pobres, especialmente los pequeños productores, para gestionar los riesgos y a adoptar estrategias mejoradas que permitan aumentar no solo su productividad, sino su resiliencia frente a desastres (FAO, 2012). En el ámbito de las estrategias de protección o seguridad social figuran varias políticas e instrumentos. Las diferentes formas de asistencia o transferencias sociales (subsidios) que normalmente se dirigen a los pobres (también llamadas redes de seguridad), son solo un componente de la protección social. La protección social incluye además aspectos de las políticas para impulsar el mercado laboral, la diversificación de ingresos y opciones de seguro, como micro-seguros de acceso viable a los pobres, seguros indexados para pequeños agricultores, seguros sanitarios, entre otros. Este tipo de medidas de protección social han demostrado ser una estrategia puente exitosa entre las medidas a corto y largo plazo para la reducción de la vulnerabilidad de las poblaciones más pobres que, de otra forma, impondrán una gran demanda de gastos en infraestructura y servicios al momento de colapsar durante una emergencia (FAO, 2012). En el caso particular de los seguros como estrategia de reducción del riesgo se tiene que, como alternativa, pueden ser muy efectivos no solo para la protección de la vulnerabilidad fiscal del Estado, sino también para aumentar la resiliencia de la población vulnerable. Emprender acciones en este sentido a nivel micro y no solo a nivel macro (fondos territoriales etc.), tiene garantías. Los seguros que mitigan los efectos de fenómenos meteorológicos son un instrumento clave para ayudar a pequeños productores a recuperarse de los desastres sin sumergirse más en la pobreza, pero además, representan un respaldo al momento de intentar la adopción de innovaciones productivas que los conduzcan a un mayor crecimiento económico y, por tanto, a mayor resiliencia. A pesar de esto, el funcionamiento de los planes de seguros tradicionales ha demostrado ser económicamente inaccesible a los sectores más pobres de la población (FAO, 2012). 20 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.
Otra estrategia de protección social exitosa es usar los programas de obras públicas para la construcción de infraestructura de mitigación, con programas de dinero por trabajo o alimentos por trabajo que sirvan de ingreso y de mecanismo de protección de medios de subsistencia cuando se aplican como garantía de empleo a la población más vulnerable. Un plan de garantía de empleo bajo estos esquemas de contratación pública, proporcionan protección eficaz y permite a los hogares asumir más riesgos en su estrategia habitual de subsistencia y contar con más recursos económicos para su resiliencia frente a amenazas naturales, climáticas o del mercado. De esta forma, estas iniciativas de protección social actúan así como una doble garantía: obras de infraestructura correctiva consolidadas y mecanismos de protección social accesibles para la protección de medios de vida de la población vulnerable. COMPONENTES. 2.1. Prevención para la reducción de la vulnerabilidad económica. 2.2. Mitigación para la protección de los medios de vida. 2.3. Adaptación a los impactos del cambio climático. 2.4. Protección social y financiera. Resultados Esperados. Prevención para la reducción de la vulnerabilidad económica: Planes municipales y departamentales de gestión de riesgo cuentan con una mejor caracterización de la escala en que los sectores productivos, su infraestructura básica (incluyendo mercados) y la seguridad alimentaria (incluyendo abastecimiento de alimentos) pueden verse afectados en cada escenario de riesgo. Planes de ordenamiento territorial incluyen consideraciones para la reducción de la vulnerabilidad de los medios de vida de los productores más vulnerables en los diversos sectores productivos. Los planes de capacitación, protocolos de actuación y simulacros para la reducción del riesgo frente a amenazas específicas a nivel municipal y departamental incluyen aspectos claves para la protección de medios de vida y el resguardo de la seguridad alimentaria en cada situación. Planes de reducción y protocolos de actuación específicos para la gestión de las sequías elaborados y divulgados. Sectores claves para la reducción del riesgo en el ámbito productivo y económico cuentan con planes y rutas de actuación para la reducción del riesgo y la preparación para la respuesta frente a desastres, con consideraciones especiales para la protección de los productores más vulnerables. Mitigación para la protección de los medios de vida: Proyectos de mitigación identificados y priorizados en coordinación con los diferentes sectores económicos para proteger infraestructura productiva clave a nivel municipal: infraestructura de riego, infraestructura de mercados, red de silos y bodegas, plantas de suministro energético para la industria alimentaria, resguardo de molinos, ingenios y plantas de sacrificio animal, red vial a mercados principales y secundarios. Programas piloto de empleo público social tipo dinero por trabajo o alimentos por trabajo son explorados para intentar la contratación de grupos de población muy vulnerable. 21 Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD / Oxfam.