Economía, políticas sociales y reducción de la desigualdad en el perú

Economía, políticas sociales y reducción de la desigualdad en el perú Carlos E. Aramburú Augusto Delgado 1

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) Edición Digital 2012 ECONOMÍA, POLÍTICAS SOCIALES Y REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD EN EL PERÚ / Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral La Paz - Bolivia: PNUD 2012 El análisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamente de un documento independiente resultado de la colaboración de prestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional. Diseño: SalinaSánchez Diagramación: Pablo Gallardo Mustafá. Reproducción: Plural Editores Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez www.plural.bo 3

Indice 1. Presentación 2. Crecimiento y distribución 2.1. El crecimiento desigual 2.2. Empleo 2.3. Distribución del PBI, según ingreso 2.4. Productividad sectorial 3. Pobreza y desigualdad 3.1. Algunos conceptos clave 3.2. Las dimensiones y sus variables 3.3. Cambios en la pobreza 3.4. Cambios en la desigualdad 3.5. Acceso a bienes y servicios básicos 4. Análisis de las políticas 4.1. Políticas económicas 4.2. Políticas sociales 5. Propuestas de política 5.1. Propuestas para la política económica 5.2. Propuestas para las políticas sociales Bibliografía 1 1 1 5 9 10 12 13 14 15 17 18 21 21 27 32 32 35 43 4

1. Presentación El propósito de este documento es presentar los conceptos principales y la evidencia disponible sobre la relación entre el proceso económico, las políticas económicas y sociales y su impacto en la desigualdad. El análisis se basará en la literatura reciente, nuestros trabajos previos y la data oficial disponible. Con ello esperamos contribuir al diseño de políticas pro pobre para el nuevo gobierno. 2. Crecimiento y distribución En la última década, las condiciones económicas mundiales han sido favorables para el Perú. El PBI total se ha casi duplicado en este periodo, pasando de 121 000 millones de nuevos soles en el año 2000 hasta un nivel de 210 000 millones en el año 2010, en términos de nuevos soles 1 constantes de 1994. El continuo desarrollo de la China y su demanda por materias primas, entre otros factores, ha servido para sostener el crecimiento económico del país, que se ha reflejado en distintos sectores de la economía, en la mejora del clima de inversión y en los fundamentos macroeconómicos. Se ha creado, en consecuencia, una importante oportunidad para construir las bases de un crecimiento económico sostenido, focalizando los esfuerzos en el impulso de políticas industriales y sociales, así como en el desarrollo de capacidades para enfrentar el doble reto de mantener dicho crecimiento y lograr una mejor distribución de sus frutos. 2.1. El crecimiento desigual 1 China es un importante mercado (junto con EE.UU.) para nuestras exportaciones y el de mayor dinamismo. 2 Índice de Precios a las Exportaciones, base 1994 = 100. Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. 3 Calculado según el cambio en el valor de las exportaciones a precios constantes de 1994. Una señal de que las condiciones han sido favorables para la economía peruana y su estructura productiva, es el incremento de las exportaciones basadas, principalmente, en materias primas como los minerales. Ello se ha debido, en mayor grado, a un aumento en su valor comercial, antes 2 que al crecimiento en cantidad. El índice de precios de las exportaciones 3 creció, entre los años 2000 y 2010, en 189,2 %; mientras que las cantidades se incrementaron en 87,3 %. Cabe destacar que todo este crecimiento se dio pese a la importante caída de la economía global en el 2009 como consecuencia de la crisis financiera internacional. Esta evidencia sugiere que una de las fuentes principales del crecimiento económico ha venido por parte de la coyuntura internacional favorable al precio de las materias primas y minerales y no tanto así por un incremento neto de la productividad. Un indicador del crecimiento es la evolución del PBI per cápita, que fue del 5,5% en promedio durante el periodo 2000-2010. En el gráfico 1, se 1

observa un incremento sostenido en el PBI per cápita hasta el golpe que la crisis internacional tuvo en la economía doméstica, llevándonos a una brusca desaceleración (ejemplo claro de nuestra vulnerabilidad ante la coyuntura externa) en el 2009, y una recuperación importante para el año 2010. Gráfico 1. Crecimiento del PIB per cápita (Variaciónes porcentuales) Elaboración propia Fuente: BCRP - WDI El crecimiento del producto en el periodo 2000-2010 alcanzó un promedio de 5,5 %. Sin embargo, haciendo una descomposición y analizando las tasas de evolución de los sectores económicos, se observa que construcción y comercio han sido los sectores con un incremento dinámico y sostenido que han venido guiando e impulsando el crecimiento. Por el contrario, el sector minería e hidrocarburos ha sufrido de volatilidad y desaceleración debido a que exhibe tasas de crecimiento negativas en cuatro de los diez años. Cuadro 1. Crecimiento sectorial (variación en %) Año PBI real Agropecuario Pesca Minería e hidrocarburos Manufactura Construcción Comercio 2000 3,0 6,6 10,4 2,4 5,8-6,5 3,9 2001 0,2 0,6-11,1 9,9 0,7-6,5 0,9 2002 5,0 6,1 6,1 12,0 5,7 7,7 3,3 2003 4,0 3,0-10,3 5,5 3,6 4,5 2,4 2004 5,0-1,4 30,7 5,3 7,4 4,7 6,2 2005 6,8 5,4 3,2 8,4 7,5 8,4 6,2 2006 7,7 8,4 2,4 1,4 7,5 14,8 11,7 2007 8,9 3,2 6,9 2,7 11,1 16,6 9,7 2008 9,8 7,2 6,3 7,6 9,1 16,5 13,0 2009 0,9 2,3-7,9 0,6-7,2 6,1-0,4 2010 8,8 4,3-16,4-0,1 13,6 17,4 9,7 Promedio 5,5 4,2 1,8 5,1 5,9 7,6 6,0 Elaboración propia Fuente: BCRP - WDI 2

En el caso específico del crecimiento del PBI per cápita en las distintas regiones, como indicador de la distribución territorial del crecimiento de la economía, se presentan los datos en el siguiente gráfico: Gráfico 2. Tasa de Crecimiento del PIB per cápita promedio 2000-2010 (En porcentaje a soles constantes de 1994) Elaboración propia Fuente: BCRP - WDI 4 INEI. Informe técnico. Evolución de la pobreza al 2010, p. 88. Lima, mayo de 2011. Las tasas de crecimiento de la economía peruana parecen haberse distribuido, en el periodo 2000-2010, de manera muy heterogénea entre las distintas regiones del país. Se observan algunas que han crecido por encima del 5 % y otras que crecieron por debajo del 2 %, situación que denota una falta de integración entre las distintas economías regionales en el Perú. El alto crecimiento en Áncash se explica por los proyectos mineros de la última década en esta región, lo que contrasta con regiones como Madre de Dios, Huancavelica, Apurímac y Huánuco con menores tasas de crecimiento: 0,48 %; 1,29 %, y 1,08%, respectivamente. Ello coincide con que sean estas últimas las que se encuentran en la cola del desarrollo nacional, 4 con altas tasas de pobreza (66%, 63% y 58,5%, respectivamente ). Estas dos características revelan una falta de encadenamiento de las economías regionales entre sí y una estructura de producción fragmentada en el país. El incremento disparejo al que hacemos referencia contribuye a inflar el nivel de crecimiento de la economía. 3

Esta desigualdad en la distribución territorial del crecimiento y el débil encadenamiento de las economías regionales quedan también al descubierto analizando los PBI per cápita de las regiones en relación con Lima (considerada como departamento) para utilizarlos como variable proxy de desarrollo. Se tiene que las demás regiones del Perú se encuentran lejos del nivel de PBI per cápita limeño; salvo los casos de Moquegua y Áncash que, más bien, sobrepasan al de Lima, pues poseen alto contenido minero en su producto regional, sin que ello implique necesariamente una mejor distribución del empleo y el ingreso en la región, contribuyendo a crear un PBI per cápita nacional sobredimensionado. El gráfico 3 muestra estas relaciones de manera clara. Gráfico 3. PIB per cápita promedio entre (2000-2010) relativo a Lima (En % a soles constantes de 1994) Elaboración propia Fuente: BCRP - WDI 4

2.2. Empleo En el Perú, en los últimos años, la tasa de desempleo se ha mantenido más o menos estable, con índices, en su mayoría, por debajo del 5 % (cuadro 2). Una mirada más detallada de la estructura del desempleo muestra que las mayores tasas se dan entre los jóvenes de 15 a 24 años de edad, en 5 las personas con un nivel de educación alto y en las áreas urbanas. Esto mostraría dos rasgos propios del mercado laboral peruano: el primero es que posiblemente la mayor parte de personas que aparecen empleadas con nivel de educación bajo y en las áreas rurales (que poseen las menores tasas de desempleo) tengan un empleo de baja calidad, autoempleo o empleo informal. Segundo, que existe un problema en la demanda de trabajo por los jóvenes, personas de nivel educativo alto y que viven en las zonas urbanas, posiblemente porque las actividades requieren de otro perfil de trabajadores, lo que determina la aparición del desempleo calificado. Cuadro 2. Tasas de desempleo (%) Total Adultos (25-64) Jóvenes (15-24) Edad Género Educación Área Género (15-24) (25-64) (65 +) Mujer Hombre Bajo Medio Alto Rural Urbano Mujer Hombre 2000 4,6 8,4 3,6 0,7 3,1 4,1 2,5 4,1 5,1 0,8 5,0 9,9 7,2 2001 5,0 8,7 4,1 2,1 4,5 3,7 2,5 5,3 5,9 0,7 5,7 8,8 8,7 2002 5,4 9,2 4,5 1,8 5,0 4,1 2,9 5,6 6,3 0,7 6,4 9,2 9,2 2003 4,7 10,6 3,0 1,8 3,2 2,8 1,4 4,7 3,8 0,3 4,3 8,9 11,9 2003 4,9 9,8 3,5 2,0 4,0 3,1 1,7 5,2 4,9 0,4 5,0 8,7 10,6 2004 4,9 10,1 3,5 1,3 4,2 2,9 1,8 4,2 5,7 0,5 4,9 10,8 9,5 2005 4,9 10,3 3,5 1,4 4,0 3,2 1,7 4,1 6,3 0,4 5,1 10,6 10,0 2006 4,2 8,8 3,0 1,1 3,8 2,4 1,7 3,9 4,5 0,4 4,3 10,2 7,8 2007 4,2 9,5 2,9 1,3 3,6 2,3 1,5 3,3 4,9 0,6 4,0 9,9 9,2 2008 4,1 9,2 2,8 1,3 3,5 2,2 1,1 3,4 4,8 0,5 3,9 10,1 8,4 2009 3,9 8,4 2,8 1,6 3,3 2,4 1,3 3,6 4,1 0,5 3,9 8,4 8,4 Promedio 4.6 9,4 3,4 1,5 3,8 3,0 1,8 4,3 5,1 0,5 4,8 9,6 9,2 Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI Por otro lado, un análisis de la tasa promedio de la duración del desempleo en el Perú, medida en meses y con la misma estructura antes señalada, es de aproximadamente 1,1 entre los años 2000 y 2009 (cuadro 3). Esta corta duración muestra la posibilidad de que gran parte de la población se esté empleando en trabajos de poca calidad, fluctuantes o estacionales, característicos de los sectores informales en los que la movilidad laboral es alta. 5 Niveles de Educación: Bajo es con menos de 9 años de estudios; medio, entre 9 y 13 años, y alto, con más de 13 años de estudios. 5

Cuadro 3. Duración del desempleo (meses) Total Adultos (25-64) Jóvenes (15-24) Edad Género Educación Área Género (15-24) (25-64) (65 +) Mujer Hombre Bajo Medio Alto Rural Urbana Mujer Hombre 2000 0,8 0,6 1,0 0,5 0,7 1,1 0,6 0,8 1,7 0,5 1,0 0,6 0,6 2001 1,5 1,1 1,7 2,1 1,6 1,7 1,4 1,3 2,4 1,4 1,7 1,3 1,1 2002 1,5 1,1 1,8 1,2 1,6 2,0 1,3 1,7 2,4 1,1 1,8 0,9 1,2 2003 1,2 1,0 1,4 1,4 1,1 1,6 1,0 1,6 1,3 0,5 1,4 0,9 1,1 2003 1,2 1,0 1,5 0,9 1,2 1,7 1,0 1,3 2,1 0,8 1,5 0,9 1,0 2004 1,2 0,9 1,4 1,3 1,3 1,5 1,0 1,5 1,6 1,3 1,4 1,0 0,9 2005 1,1 0,9 1,2 0,8 1,1 1,4 1,0 1,1 1,6 0,9 1,3 0,9 0,9 2006 1,0 0,8 1,2 0,6 1,1 1,3 1,0 1,1 1,5 0,6 1,2 0,8 0,9 2007 0,9 0,7 1,0 0,7 0,9 1,1 0,7 0,9 1,2 0,9 1,0 0,7 0,8 2008 1,0 0,8 1,2 1,0 0,9 1,5 0,7 0,9 1,7 0,7 1,2 0,7 0,8 2009 0,9 0,8 1,0 0,8 0,9 1,2 0,8 0,9 1,4 0,5 1,1 0,7 0,9 Promedio 1,1 0,9 1,3 1,0 1,1 1,5 1,0 1,2 1,7 0,8 1,3 0,8 0,9 Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI Entre los años 2000 y 2009, tomando como referencia la PEA total, la mayor parte de la fuerza laboral empleada (un 37 %, en promedio) la forman personas entre 25 y 40 años de edad. La presencia de la mujer es bastante importante en la estructura de la oferta laboral, pues constituye un 56 %, en promedio, del total de la fuerza de trabajo. El 47 % de esa fuerza laboral posee un nivel de educación bajo y, finalmente, el 63 % se encuentra ubicado en la zona urbana. Cuando el análisis del empleo se subdivide por área geográfica (cuadro 4), observamos que Lima posee la mayor parte de la fuerza laboral empleada. Esto debido al peso demográfico de la capital y a la concentración de las actividades económicas en esta zona. Por debajo de Lima están la sierra rural, con casi el 25 % de los que trabajan (cifra que se sostiene en el desarrollo de actividades intensivas en mano de obra, como la agricultura y la ganadería campesinas); la costa y la sierra urbana, que representan un 17 % y 13 %, respectivamente, del empleo total, y la selva en su conjunto, urbana y rural, la cual posee la menor proporción de la fuerza laboral empleada, llegando a tasas de 5,8 % y 6,9 %, respectivamente, demostrando su menor peso demográfico y el bajo desarrollo del mercado laboral. 6

Cuadro 4. Estructura regional del empleo (%) Costa Urb. Sierra Urb. Selva Urb. Costa rural Sierra rural Selva rural Lima Metrop. 1997 17,0 12,4 5,5 4,8 24,2 6,0 30,1 1998 16,6 12,9 5,6 5,1 24,3 6,3 29,2 1999 17,2 11,8 5,7 5,4 24,0 6,3 29,6 2000 16,1 12,3 6,1 5,2 25,0 6,5 28,8 2001 16,5 12,8 5,8 5,3 24,8 6,5 28,2 2002 16,5 13,2 5,6 5,1 25,4 6,6 27,6 2003 16,8 12,5 5,7 4,9 24,6 7,2 28,4 2003 16,6 12,6 5,8 5,0 24,9 7,1 28,2 2004 16,5 12,4 5,9 5,3 25,3 7,0 27,6 2005 16,7 12,9 5,9 5,4 25,4 7,2 26,5 2006 16,4 12,8 5,7 5,8 24,8 7,0 27,5 2007 16,8 12,2 5,9 5,2 24,0 7,1 28,6 2008 16,6 12,4 6,0 5,2 24,6 6,7 28,4 2009 16,6 12,3 5,8 5,2 24,9 6,9 28,2 Promedio 16,6 12,6 5,8 5,2 24,9 6,9 28,0 Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI Según la actividad económica, la PEA empleada se distribuye, en promedio, de la siguiente manera (gráfico 4): - El grueso de la fuerza empleada se ubica en la agricultura (34,7 %), de enorme importancia para la economía nacional, debido a que es una actividad intensiva en mano de obra, pero que actualmente posee los ingresos más bajos en comparación con el resto de actividades económicas. Es decir, por su participación en el mercado laboral (mayormente por autoempleo), la agricultura es una actividad relevante, pero a la vez preocupante por la baja calidad de vida que genera, debido a su bajo nivel de ingresos y salarios que resultan de su baja productividad. - El comercio, la manufactura y el sector transportes y comunicaciones son actividades que, respectivamente, emplean al 18,9 %; 9,5 %, y 5,8 % de la fuerza laboral, en promedio, entre los años 2000 y 2008. Estas son también actividades intensivas en mano de obra. - La minería, una de las actividades que genera mayor conflicto social y, además, produce externalidades negativas importantes sobre la agricultura y el medio ambiente, solo emplea el 0,8 % de la fuerza laboral total. Es decir, la actividad que genera las mayores divisas en la economía nacional y que ha sido uno de los pilares del crecimiento económico de los últimos años no genera encadenamientos importantes en la economía y no es capaz de emplear a una gran cantidad de mano de obra. Ello porque es fuertemente 7

intensiva en capital. Este hecho refleja una estructura productiva en el país que necesita ser reestructurada, con el fin de generar políticas de desarrollo que mejoren el nivel de vida de ese 35 % aproximadamente que vive del campo. Para ello, deben reinvertirse esas divisas y recursos fiscales, generados por menos del 1 % de la fuerza laboral minera, en la promoción de los sectores intensivos en trabajo de manera eficiente y equitativa, con programas sociales destinados a mejorar el nivel de productividad, pues es este, en última instancia, el que determina el nivel de salarios. Gráfico 4. Distribución Sectorial del Empleo (2000-2008) Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI La informalidad es uno de los problemas más importantes para toda economía interesada en mejorar las condiciones del mercado laboral. Se define como aquella persona asalariada que trabaja en una micro o pequeña empresa, es no profesional y está autoempleado, o es un 6 trabajador que no recibe ingresos. En el Perú, en el periodo 2000-2009, el 66,1 % de la fuerza laboral, en promedio, es informal (cuadro 5). En un análisis más detallado, el 71,5 % de las mujeres se encuentra empleada en el mercado laboral informal. Asimismo, el 83 % de las personas con un nivel educativo bajo depende de un trabajo o un empleo considerado informal; en tanto que en el grupo de personas con un nivel educativo alto, esta cifra alcanza solo el 16,3 %. También es importante resaltar que el 82 % de las personas empleadas en la zona rural posee un trabajo informal; mientras que, en la zona urbana, un no menos significativo 51,3 % de los trabajadores depende de un empleo de este tipo. 6 Definición del Banco Mundial y CEDLAS, utilizando la definición de informalidad por productividad. 8

Cuadro 5. Tasas de informalidad (%) Adultos (25-64) Jóvenes (15-24) Total Edad Género Educación Área Género (15-24) (25-64) (65 +) Mujer Varón Bajo Medio Alto Rural Urbano Mujer Hombre 2000 67,6 74,4 63,3 83,8 74,1 54,3 83,6 66,0 37,1 82,8 53,5 80,0 70,1 2001 67,6 73,5 64,0 81,2 73,7 56,1 83,4 63,7 14,2 82,4 54,4 79,7 68,9 2002 66,9 74,2 62,7 82,3 72,4 55,1 83,7 62,6 15,1 82,6 52,3 78,5 71,0 2003 68,7 77,1 64,3 81,8 73,0 57,2 84,2 64,8 17,4 84,6 53,9 82,8 72,8 2003 67,4 75,3 63,0 81,0 72,4 55,4 84,5 63,5 15,5 83,3 52,6 79,4 72,1 2004 67,1 75,3 62,3 82,5 72,1 54,7 84,0 63,8 13,5 82,3 52,0 81,0 70,7 2005 66,2 74,6 61,4 81,8 70,8 53,9 83,8 61,4 13,3 82,1 50,8 80,5 70,1 2006 65,5 72,5 60,9 82,8 71,3 52,3 82,5 62,4 13,9 81,4 50,4 78,8 67,8 2007 63,7 70,7 59,1 82,5 68,7 51,1 83,8 60,0 13,4 81,7 48,1 76,2 66,2 2008 63,7 68,3 59,5 84,1 68,8 51,6 83,5 61,0 13,7 80,7 48,9 75,0 63,1 2009 63,2 68,3 58,8 83,8 68,7 50,2 83,2 60,8 12,2 80,8 47,9 74,8 63,3 Promedio 66,1 73,1 61,8 82,5 71,5 53,8 83,7 62,7 16,3 82,2 51,3 78,8 68,8 Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI Todas estas características no hacen más que confirmar el hecho de que en el mercado laboral peruano, pese a que existen bajas tasas de desempleo abierto, el 66 % de los trabajadores, en promedio, posee un empleo informal, mostrando el enorme inconveniente que enfrenta la política laboral. El problema no es la falta de empleo, sino su poca calidad, que afecta sobre todo a las mujeres, a los trabajadores de bajos niveles educativos en la zona rural y a los jóvenes de 15 a 24 años. Este parece ser el rostro de la pobreza en el Perú, pobreza que se encuentra ligada, por ende, a la precariedad del mercado laboral. 2.3. Distribución del PBI, según ingreso La mayor parte de la distribución de la riqueza generada en el país, medida por el PBI a valores corrientes, está constituida por las utilidades de los empresarios o dueños del capital (gráfico 5). Alrededor del 22 % del total del PBI son remuneraciones, es decir, lo que obtienen los trabajadores y obreros como pago por su trabajo. Del resto, aproximadamente un 9 % lo obtiene el Estado por concepto de impuestos. Finalmente, el saldo es por utilidades brutas para los inversionistas (casi 63 %). Nótese, asimismo, que la proporción destinada a remuneraciones (sueldos y salarios) ha caído de un 24,4 % a un 22 % y que las utilidades se han incrementado de un 59,1 % a 62,8 %. Es decir, la distribución funcional de la renta se ha hecho más desigual entre los años 2000 y 2009. 9

Gráfico 5. Distribución del PIB por tipo de Ingreso (Porcentajes del PIB Global a Valores Corrientes) Elaboración propia 2.4. Productividad sectorial Fuente: Banco Mundial - INEI A continuación presentamos dos gráficos extraídos de un trabajo de Chacaltana y Yamada (2009) sobre el análisis de la productividad sectorial en el país. Se observa claramente que los sectores más intensivos en mano 7 de obra poseen un menor nivel de productividad por trabajador y que, por el contrario, los altos niveles corresponden a los sectores intensivos en capital. Como los índices de productividad del empleado en cada sector están directamente relacionados con los niveles salariales, los sectores más productivos, que son poco intensivos en mano de obra, poseen mayores ingresos. Debido a la estructura económica fragmentada, no se distribuyen los beneficios de estos altos niveles de productividad hacia otros sectores por los pocos encadenamientos que poseen estas actividades. Son claros ejemplos de ello la minería y el sector de agua y electricidad. El gráfico 6 presenta un ordenamiento de productividad por sector productivo, y el gráfico 7 presenta el mismo ordenamiento pero con un mayor nivel de desagregación por sector. 7 Productividad medida como el producto por trabajador. 10 1

Gráfico 6. Producto por trabajador sectorial y productividad (2005-2006) Fuente: Chacaltana y Yamada (2009) Las brechas sectoriales de productividad (gráfico 6) son superiores a 1:15 entre los trabajadores de la agricultura y los de los servicios de electricidad, gas y agua, pese a que de ese primer sector dependen más de cinco millones de trabajadores. Igualmente, los casi seis millones de trabajadores de los sectores de comercio y servicios personales tienen niveles de productividad per cápita diez veces menores que los de los servicios energéticos y agua y nueve veces inferiores a los de la minería, sectores que dan ocupación a solo un 3 % de la fuerza laboral total. Un panorama similar se aprecia en los datos del gráfico 7. Los trabajadores de las industrias metálicas, de los servicios inmobiliarios y de seguros y finanzas alcanzan una productividad per cápita veinte veces mayor que los de la agricultura y los servicios personales no mercantes. Estas brechas de productividad son la base de la desigual distribución del ingreso laboral en el país. 11

Gráfico 7. Ordenamiento del producto por trabajador sectorial y productividad (2005-2006) Fuente: Chacaltana y Yamada (2009) 3. POBREZA Y DESIGUALDAD 3. Pobreza y desigualdad En un mundo globalizado y con abundancia de bienes materiales, la pobreza sigue siendo un problema de gran magnitud y alta severidad. Se estima que 2,8 mil millones de personas (casi la mitad de la población mundial) deben subsistir con menos de dos dólares al día, y casi un quinto 8 sobrevive con menos de un dólar diario. La reducción de la pobreza y la desigualdad es el objetivo de desarrollo humano que cuenta con el mayor consenso entre los partidos políticos, los gobiernos, los organismos internacionales y las organizaciones de la sociedad civil. En el proceso electoral peruano del 2011, estos temas han ocupado un lugar central. Sin embargo, tanto en la práctica como en la literatura, estos conceptos no siempre están claramente diferenciados y se prestan a confusión. Al contrastar diversas opciones de políticas y programas, resulta clave tener claro el significado de estos conceptos, pues requieren de estrategias diferenciadas para lograr la inclusión, que es base de la gobernabilidad. 3.1. Algunos conceptos clave El debate conceptual sobre políticas de desarrollo requiere precisar algunos temas centrales: 8 World Bank. World Development Report: Attacking Poverty. EE. 1 UU.: Oxford Univ. Press, 2001, p. 3. 12

9 Regalaban pescado pero no enseñaban a pescar. 3.1. Algunos conceptos clave a) Equidad e igualdad: la equidad se refiere a la igualdad de oportunidades, es decir, que todas las personas, independientemente de sus condiciones socioeconómicas y culturales, deben tener las mismas El debate conceptual sobre políticas de desarrollo requiere precisar algunos temas oportunidades para lograr una calidad de vida digna. La igualdad hace centrales: referencia a resultados similares en cuanto al nivel y calidad de vida; por tanto, depende no solo de las condiciones de equidad, sino también a) Equidad e igualdad: la equidad se refiere a la igualdad de oportunidades, de la agencia individual y de grupo. La equidad, de este modo, es el punto es decir, que todas las personas, independientemente de sus condiciones de partida, y la igualdad es el punto de llegada. En este trabajo, se opta socioeconómicas y culturales, deben tener las mismas oportunidades para lograr por el enfoque de equidad como el objetivo central de las políticas y una calidad de vida digna. La igualdad hace referencia a resultados similares en programas públicos. cuanto al nivel y calidad de vida; por tanto, depende no solo de las condiciones de equidad, sino también de la agencia individual y de grupo. La equidad, de este Ampliar las oportunidades para lograr la equidad, supone acciones modo, es el punto de partida, y la igualdad es el punto de llegada. En este trabajo, simultáneas en varios campos. Primero, políticas para promover se opta por el enfoque de equidad como el objetivo central de las políticas y descentralizar la inversión privada y pública, reconociéndolas como programas públicos. complementarias. Segundo, políticas para asegurar el acceso a bienes y Ampliar las oportunidades para lograr la equidad, supone acciones simultáneas servicios básicos de calidad para los más pobres, especialmente de las en varios campos. Primero, políticas para promover y descentralizar la inversión zonas más alejada (sierra y selva). Ello implica partir del principio de que privada y pública, reconociéndolas como complementarias. Segundo, políticas el Estado tiene la función social central de garantizar el acceso a bienes para asegurar el acceso a bienes y servicios básicos de calidad para los más y servicios básicos (identidad, nutrición, salud, educación, saneamiento, pobres, especialmente de las zonas más alejada (sierra y selva). Ello implica partir electrificación) y a la infraestructura y servicios productivos (vialidad, del principio de que el Estado tiene la función social central de garantizar el acceso conectividad, innovación tecnológica, crédito, acceso a mercados, a bienes y servicios básicos (identidad, nutrición, salud, educación, saneamiento, etc.). Tercero, que estas inversiones públicas deben tener en cuenta las electrificación) y a la infraestructura y servicios productivos (vialidad, conectividad, inequidades territoriales, étnicas, de género y sociales para lograr un innovación tecnológica, crédito, acceso a mercados, etc.). Tercero, que estas desarrollo económico más justo e inclusivo. inversiones públicas deben tener en cuenta las inequidades territoriales, étnicas, de género y sociales para lograr un desarrollo económico más justo e inclusivo. Los resultados (la igualdad) dependerán tanto de la cobertura y calidad Los resultados (la igualdad) dependerán tanto de la cobertura y calidad de de estos servicios públicos como de los desempeños individuales, estos servicios públicos como de los desempeños individuales, familiares y familiares y colectivos. La perspectiva de equidad reconoce, por tanto, colectivos. La perspectiva de equidad reconoce, por tanto, la autonomía y la autonomía y corresponsabilidad de los ciudadanos en el logro de corresponsabilidad de los ciudadanos en el logro de mejores condiciones de mejores condiciones de vida. vida. b) Universalidad versus focalización: El segundo tema en debate se b) Universalidad versus focalización: El segundo tema en debate se relaciona relaciona con las políticas distributivas. Bajo el principio de los derechos con las políticas distributivas. Bajo el principio de los derechos básicos de la básicos de la persona, se sostiene el carácter universal de los servicios persona, se sostiene el carácter universal de los servicios públicos. Ello contrasta públicos. Ello contrasta con la propuesta de focalizar ciertos programas con la propuesta de focalizar ciertos programas sociales en la población más sociales en la población más pobre y vulnerable, es decir, servicios para los pobre y vulnerable, es decir, servicios para los pobres, los que frecuentemente pobres, los que frecuentemente resultan en pobres servicios. Aquellos resultan en pobres servicios. Aquellos que corresponden a los servicios sociales que corresponden a los servicios sociales básicos (salud y educación) básicos (salud y educación) deben mantener una perspectiva universal por estar deben mantener una perspectiva universal por estar basados en derechos basados en derechos fundamentales, con la mejor calidad y la mayor cobertura fundamentales, con la mejor calidad y la mayor cobertura para todos los para todos los que decidan usarlos. Por el contrario, los programas específicos que decidan usarlos. Por el contrario, los programas específicos dirigidos dirigidos al combate contra la pobreza (programas nutricionales, de transferencias al combate contra la pobreza (programas nutricionales, de transferencias condicionadas, empleo temporal, etc.) deben focalizarse solo en los más condicionadas, empleo temporal, etc.) deben focalizarse solo en los más pobres, evitando las filtraciones en aras de maximizar los recursos limitados. La pobres, evitando las filtraciones en aras de maximizar los recursos limitados. subcobertura es un problema para ambos tipos de programas, pero la filtración La subcobertura es un problema para ambos tipos de programas, pero la concierne mayormente a los que deben ser focalizados. filtración concierne mayormente a los que deben ser focalizados. c) Protección, habilitación y promoción: Un tercer eje del debate se refiere al c) Protección, habilitación y promoción: Un tercer eje del debate se refiere propósito y contenido de los programas sociales. Tradicionalmente, los programas al propósito y contenido de los programas sociales. Tradicionalmente, 9 sociales han sido exclusivamente protectores e incluso asistencialistas. Hoy, como los programas sociales han sido exclusivamente protectores e incluso parte central de la política social, se reconoce la importancia de promover asistencialistas. Hoy, como parte central de la política social, se reconoce 13

capacidades laborales y productivas (programas habilitadores) y de apoyar oportunidades de ingreso y empleo para los más pobres (programas promotores). La evidencia establece que los programas protectores deben orientarse a las poblaciones más vulnerables (niños, mujeres y adultos mayores en pobreza extrema) y ser anti-cíclicos. Es decir, incrementar su cobertura y asignación presupuestal, en fases de desaceleración económica, para ayudar a paliar los tiempos en donde la economía entra en etapas recesivas. Por el contrario, los programas habilitadores y promotores deben ser procíclicos, es decir, aumentar su cobertura y asignación presupuestal en los ciclos económicos expansivos, preparando a los beneficiarios para su autosuficiencia. Esta nueva mirada se recoge 10 en los tres ejes de la Estrategia Nacional CRECER, la que, sin embargo, en su aplicación, no guarda aún una correspondencia cercana al ciclo económico. 3.2. Las dimensiones y sus variables Planteados estos conceptos clave acerca de la política social, es necesario definir las dimensiones y las variables básicas utilizadas en este trabajo. Aunque la pobreza se refiere a la insuficiencia de medios para cubrir necesidades básicas, se puede medir de varias formas. Aquí nos limitaremos a utilizar tres variables referidas a: Pobreza monetaria. Desigualdad en los ingresos. Acceso a bienes y servicios básicos. Son dimensiones diferentes, aunque complementarias, de las condiciones de vida de los hogares y las personas. La primera puede disminuir, pero la segunda se puede mantener, poniendo así en peligro la paz social y la gobernabilidad (tal parece haber sido el caso peruano en la última década). Ambas, pobreza monetaria y desigualdad en los ingresos, resultan de las condiciones y activos con que cuentan las personas para generar ingresos; por ello, el acceso diferenciado a servicios básicos y productivos, que guarda relación con la tercera variable, constituye la raíz de la desigualdad. Es, por lo tanto, indispensable tomar en cuenta estos tres tipos de indicadores para tener una visión completa de la pobreza, la desigualdad y la equidad. a) El indicador más utilizado es el de pobreza monetaria y se mide por el nivel de gasto de los hogares con relación al costo de una canasta básica 11 de consumo de bienes y servicios básicos (CBC). La línea de pobreza (LP) se define como el costo de esta CBC. Cuando el gasto del hogar no es suficiente para cubrir el costo de la CBC, se considera que el hogar es pobre. Si los ingresos no alcanzan para pagar el costo de la canasta básica de alimentos (CBA), que es una proporción de la CBC, se considera al hogar como pobre extremo. b) Por otro lado, el concepto de desigualdad en los ingresos se refiere a las diferencias o brechas que resultan de comparar lo percibido por 10 La Estrategia Nacional CRECER tiene como objetivo articular cinco frentes simultáneos: dotar de identidad a los pobladores pobres para que puedan acceder a los programas sociales; atender integralmente la salud de los niños de 0 a 5 años y de las mujeres en edad fértil; brindar educación de hábitos nutricionales; alfabetizar a las mujeres mayores de 15 años, y dotar de servicios de infraestructura de saneamiento. Todo ello, con el propósito de crear condiciones para propiciar el desarrollo productivo y de capacidades de los ciudadanos en los 880 distritos más pobres (CRECER 2008:7). 11 INEI. Evolución de la pobreza al 2010. Lima, mayo de 2011 (www. inei.gob.pe). 14

los hogares más ricos con respecto de los más pobres. Una medida de la 12 desigualdad es el coeficiente de Gini. Cuanto mayor sea este coeficiente, mayor será la desigualdad en la distribución del ingreso para el ámbito geográfico y periodo considerados. La pobreza monetaria (el nivel del ingreso/gasto) y la desigualdad (la distribución del ingreso) miden cosas distintas: la pobreza puede disminuir y la desigualdad, mantenerse o disminuir menos. Cuando el gasto de los hogares pobres es mayor al costo de la CBC, la pobreza disminuye; pero la desigualdad se mantiene cuando la diferencia entre los ingresos de los hogares más ricos y más pobres no varía significativamente. Tal es el caso del Perú durante la última década; la pobreza disminuye pero la desigualdad se mantiene o disminuye poco, como se puede observar al comparar los cuadros 6 y 7 (que miden pobreza y pobreza extrema) con el cuadro 8 (el cual muestra la evolución de la desigualdad del ingreso en el último quinquenio). c) El acceso a bienes y servicios básicos pretende medir lo que es esencial para el desarrollo humano. Se refiere, por tanto, al acceso a aquellos bienes y servicios que protegen y crean capacidades. No existe consenso sobre cuáles son todos estos bienes y servicios básicos. Existe, sin embargo, acuerdo en que el acceso a la identidad, educación, salud y saneamiento forman parte de esta lista, creciente y variable en el tiempo. Afortunadamente, se cuenta con datos del INEI para el 2010 y un estudio 13 reciente del PNUD que analiza la distribución territorial (a nivel de provincias) de algunos de estos bienes y servicios básicos. 3.3. Cambios en la pobreza En esta sección, se analiza la evidencia sobre la evolución de la pobreza monetaria y la desigualdad en el ingreso y el acceso a bienes y servicios básicos en el Perú, en la última década. Los datos son tomados de las publicaciones del INEI sobre pobreza, incluyendo la más reciente, que 14 corresponde al 2010. El periodo considerado es 2004-2010, por disponerse de datos comparables para ese lapso. 12 El Gini puede variar entre 0 = perfecta igualdad en la distribución del ingreso, y 1 = perfecta desigualdad en los ingresos. 13 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano. Perú, 2009. Parte I: Las brechas en el territorio. Lima, 2010. 14 Para detalles de la metodología y forma de cálculo, ver: INEI. Evolución de la Pobreza al 2010. Lima, 2011. 15 Medida como el porcentaje de hogares cuyo gasto es inferior al costo de la canasta básica de consumo. 15 Como puede apreciarse en el cuadro 6, la pobreza monetaria se ha reducido de un 48,5 % en 2004 a 31,3 % en 2010; es decir, en poco más de un tercio. Esta es, sin duda, una reducción apreciable e inédita en el país. El descenso parece sostenerse desde el año 2006 en adelante. Llama la atención, sin embargo, que las tasas de disminución de la pobreza sean muy heterogéneas según ámbito geográfico, lo cual se debe a las brechas en el crecimiento sectorial y territorial señalados en la sección anterior. Los mayores descensos se aprecian para los hogares de las regiones más conectadas al mercado: Lima (-58,6%), su población urbana (-48,5%) y los hogares de la Costa (-49,6%), en especial de la Costa urbana (-43,1%). Por el contrario, los menores descensos en la pobreza se aprecian entre los hogares de la Sierra rural (-19,3%) y de la Selva rural (-28,5%). Qué diferencia a los hogares urbanos de los rurales? A los de la costa de los de la sierra y la selva? Como precisaremos más adelante, la diferencia se debe al acceso a bienes públicos de calidad y a activos personales y colectivos que 15

les permitan aprovechar las oportunidades del crecimiento económico, ilustrado en la primera sección de este trabajo. En otras palabras, no solo el crecimiento económico tiene un impacto diferencial y diferenciador, sino que este es mejor aprovechado por los hogares y personas cuyos activos les permiten estar más conectados al mercado. Cuadro 6. Evolución de la pobreza monetaria, según ámbitos geográficos: 2004-2010 Ámbitos geográficos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004-2010 Variación% Nacional 48,5 48,7 44,5 39,3 36,2 34,8 31,3-35,5 Lima 30,9 32,6 24,2 18,5 17,7 14,1 12,8-58,6 Metropolitana Urbano 37,1 36,8 31,2 25,7 23,5 21,1 19,1-48,5 Rural 69,8 70,9 69,3 64,6 59,8 60,3 54,2-22,3 Regiones Costa 35,1 34,2 28,7 22,6 21,3 19,1 17,7-49,6 Costa urbana 37,1 32,2 29,9 25,1 23,4 21,4 21,1-43,1 Costa rural 51,2 50,0 49,0 38,1 34,8 40,6 34,8-32,0 Sierra 64,7 65,6 63,4 60,1 56,2 53,4 49,1-24,1 Sierra urbana 44,8 44,4 40,2 36,3 33,5 31,3 27,3-39,1 Sierra rural 75,8 77,3 76,5 73,3 68,8 65,6 61,2-19,3 Selva 57,7 60,3 56,6 48,4 40,9 46,0 37,3-35,4 Selva urbana 50,4 53,9 49,9 40,3 31,3 32,5 27,4-45,6 Selva rural 63,8 65,6 62,3 55,3 49,1 57,4 45,6-28,5 Fuente: INEI. Informe técnico: Evolución de la Pobreza al 2010. Elaboración propia. En cuanto a la pobreza extrema (porcentaje de hogares cuyo gasto no cubre el costo de la Canasta Básica Alimentaria), el cuadro 7 revela que esta cayó en 42,7 % entre 2004 y 2010, es decir, del 17,1 % al 9,8 %. La disminución de la pobreza extrema fue mayor que la de la pobreza agregada y, como en el caso de esta última, muy heterogénea. Se observan caídas por encima del 50 % en los hogares urbanos (-61,4 %) tanto de la costa (-51,8 %) como de la sierra (-64 %) y selva (-64,2 %). Por el contrario, los menores descensos se registraron para los hogares rurales (-36,7 %) tanto de la sierra (-35,2 %) como de la selva (-41,4%) y aun de la costa (-44,2 %). Pese a este importante descenso en la pobreza extrema, su peso relativo con relación a la pobreza total sigue siendo, tanto en el 2004 como en el 2010, de alrededor de un tercio. Ello revela la persistencia de un grupo de hogares, con algo menos de tres millones de personas, que en el 2010 continúan en la indigencia. Un dato también para destacar es que el nivel de pobreza extrema de la sierra rural en comparación con Lima es 47 veces mayor. Esta información indica que, si bien un importante grupo de pobres salió de la pobreza extrema entre 2004 y 2010, aún no pueden escapar de la pobreza. Además, el estudio señala que, en cuanto a la disminución de la pobreza y la pobreza extrema, los mayores rezagos se encuentran entre los hogares rurales, especialmente los de la sierra, que todavía tienen una tasa de pobreza mayor al 60 %, y de pobreza extrema mayor al 35 %. 16

Cuadro 7. Evolución de la pobreza extrema, según ámbitos geográficos 2004-2010 Ámbitos geográficos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004-2010 Variación % Nacional 17,1 17,4 16,1 13,7 12,6 11,5 9,8-42,7 Lima 1,3 2,0 0,9 0,5 0,7 0,2 0,6-53,8 Metropolitana Urbano 6,5 6,3 4,9 3,5 3,4 2,8 2,5-61,4 Rural 36,8 37,9 37,1 32,9 29,7 27,8 23,3-36,7 Regiones Costa 4,0 3,8 3,0 2,0 2,0 1,8 2,0-50,0 Costa urbana 5,6 4,0 3,0 2,1 2,4 2,3 2,7-51,8 Costa rural 13,8 13,4 14,4 10,5 7,9 9,2 7,7-44,2 Sierra 33,2 34,1 33,4 29,3 27,3 23,8 20,1-39,5 Sierra urbana 13,6 11,6 10,3 8,5 9,2 6,8 4,9-64,0 Sierra rural 44,0 46,6 46,5 40,8 37,4 33,2 28,5-35,2 Selva 25,0 25,5 21,6 17,8 14,5 16,9 12,8-48,8 Selva urbana 18,7 22,5 18,1 11,0 7,2 8,8 6,7-64,2 Selva rural 30,4 28,0 24,6 23,4 20,7 23,8 17,8-41,4 Fuente: INEI. Informe técnico: Evolución de la Pobreza al 2010. Lima, 2012. Elaboración propia. 3.4. Cambios en la desigualdad Los indicadores de desigualdad (coeficientes Gini) se presentan en el 16 cuadro 8. Cabe destacar que diversos autores señalan que este dato está por debajo de su valor, debido a la subestimación de los ingresos reales de las colas de la distribución de ingresos. Es decir, que en las encuestas es frecuente la omisión de los hogares de ingresos muy bajos (por sus ubicaciones usualmente muy remotas) y de los de ingresos muy altos (por su alta tasa de omisión o rechazo a las encuestas), lo que subestima el grado de desigualdad en la distribución del ingreso. A pesar de que ello subestima el nivel de desigualdad, no altera las tendencias. Con base en esta observación, se confirma que, entre 2004 y 2009, el grado de desigualdad cambió poco a nivel nacional: de 0,49-0,51 entre 2004-2006, a 0,46 en 2010, es decir, se redujo en un modesto 8 a 9 %. Esta leve reducción de la desigualdad, a diferencia de los indicadores de pobreza, es consistente para todos los ámbitos geográficos considerados. Es decir, la desigualdad se mantuvo casi sin cambios para todos los hogares, cualquiera fuera su ubicación geográfica. 16 ESCOBAL, J. y C. PONCE. Desigualdad espacial en el Perú en las tres últimas décadas. Lima: PPT, GRA- DE, 2011. 17

Cuadro 8. Desigualdad del ingreso, según ámbitos geográficos (Ginis, 2004-2010) Ámbitos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 geográficos Nacional 0,49 0,51 0,50 0,51 0,48 0,48 0,46 Urbano 0,45 0,47 0,45 0,46 0,43 0,43 0,42 Rural 0,40 0,41 0,41 0,43 0,43 0,41 0,41 Dominios Lima 0,44 0,50 0,46 0,45 0,43 0,44 0,42 Metropolitana Resto urbano 0,42 0,43 0,42 0,44 0,42 0,41 0,40 Rural 0,40 0,41 0,41 0,43 0,43 0,41 0,41 Regiones Costa urbana 0,40 0,40 0,39 0,42 0,38 0,39 0,38 Costa rural 0,39 0,36 0,37 0,39 0,38 0,37 0,37 Sierra urbana 0,44 0,46 0,44 0,45 0,46 0,43 0,42 Sierra rural 0,39 0,42 0,40 0,42 0,41 0,40 0,40 Selva urbana 0,40 0,41 0,43 0,45 0,42 0,43 0,42 Selva rural 0,37 0,37 0,40 0,42 0,42 0,41 0,40 Fuente: INEI. Informe técnico: Evolución de la Pobreza al 2010. Lima, 2011. Elaboración propia. Quiénes son los pobres? La brevedad de este trabajo impide entrar en muchos detalles, pero la data disponible nos permite señalar que hay mayor incidencia de pobreza entre la población rural (83 % de los pobres extremos), entre los niños y adolescentes (por la mayor fecundidad de las madres pobres), entre los hogares cuyos jefes tienen una lengua nativa y entre los que se reconocen como nativos (pobladores originarios) o afroperuanos. Los hogares en pobreza extrema tienen más miembros (5 personas frente a 3,7 de los no pobres) y, en el caso de los hogares monoparentales, existe mayor nivel de pobreza extrema entre los 17 encabezados por una mujer. Todas estas dimensiones aluden a la exclusión étnica y de género que deben ser tomadas en cuenta en las estrategias y normas de los programas de lucha contra la pobreza. 3.5. Acceso a bienes y servicios básicos El acceso a la educación es, sin duda, un factor clave para el desarrollo humano y la reducción de la pobreza. El cuadro 9 presenta los resultados de las ENAHO para 2004 y 2010 sobre el nivel educativo de las personas, según su nivel de pobreza. Es decir, se miden los niveles de exclusión educativa al interior de cada grupo de pobres. Para los dos periodos en referencia, se constata que el 70 % de los pobres extremos con 15 años o más tiene bajos niveles educativos (primaria o menos), frente a un 25 % de los no pobres. El bajo nivel educativo se ha mantenido para ese 10 % que sigue 17 Ver INEI: Evolución de la pobreza al 2010, pp. 58-85. Lima, 2011. 18

en la extrema pobreza, aunque haya menos personas en este grupo. En cuanto a la educación universitaria, menos del 1 % de los pobres extremos de esa edad ha tenido acceso a ella, frente al 17 % de los no pobres, sin cambios en 2004 y 2010. Es evidente que el acceso a la educación superior es un factor importante para salir de la pobreza extrema. En cambio, sí se nota progreso en el acceso a la educación inicial de los menores de 6 años, que sube en 12 puntos porcentuales para los pobres extremos y en 8 % para los pobres no extremos. También se nota un incremento de 6 % en la proporción de adolescentes pobres extremos con secundaria y de 5 % en este mismo indicador para los pobres no extremos. Finalmente, se mantiene la brecha educativa por nivel de pobreza entre los adultos de 25 años o más: 5 años en promedio para los pobres extremos frente a 10 para los no pobres. La prioridad es clara: seguir incrementando el acceso a la educación inicial y ampliar la cobertura de la educación secundaria para los menores y adolescentes en pobreza extrema. También se requiere promover un sistema de becas y préstamos educativos para jóvenes pobres que por sus capacidades puedan acceder a la educación superior. Cuadro 9. Educación según pobreza (2004-2010) VARIABLE 2004 2010 EDUCACIÓN Pobres extremos Pobres no extremos No pobres Pobres extremos Pobres no extremos No pobres Con Educación Primaria o menos (15 años y +) Con Educación Universitaria (15 y +) Menores 3-5 años que asisten a centros de Educación Inicial Entre 12-16 años que asisten a Educación Secundaria Años promedio de estudios (25 años y +) 70 % 44,3 % 24,9 % 70,8 % 50,2 % 25,5 % 0,7 % 3,2 % 17,3 % 0,5 % 2,3 % 16,9 % 37 % 55,5 % 73,9 % 49 % 63,2 % 74 % 47,9% 66,7% 80,9% 54% 71,7% 83,8% 5,6 años 7,8 años 10,3 años 5,4 años 7,1 años 10,1 años Fuente: INEI. Informe técnico. Evolución de la pobreza al 2010. Lima, 2011. Elaboración propia. 19

En cuanto al acceso a servicios básicos, el cuadro 10 resume la información más reciente: Cuadro 10. Acceso a servicios básicos según nivel de pobreza (%) (2010) SERVICIO Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Agua de red en 30,6 % 49,1 % 72,4 % vivienda Río, acequia, 50,8 % 27,7 % 10,7 % manantial WC en vivienda 8,4 % 29,1 % 63,7 % No tiene servicio higiénico Electricidad en vivienda 34,6 % 20,9 % 9,0 % 53,7 % 74,2 % 91,1 % Teléfono fijo o celular 30,8% 63,0% 113,8% Fuente: INEI. Evolución de la pobreza al 2010. Lima, 2011. Elaboración propia. Las brechas recientes, en cuanto al acceso a servicios básicos, son claras. Menos de un tercio de hogares en pobreza extrema no cuentan con agua potable; 2,4 veces menos que los hogares no-pobres. La mitad depende de fuentes naturales para obtener agua para consumo humano; 5 veces más que los hogares no pobres. Solo un 8 % tiene servicios higiénicos conectados a red pública; casi ocho veces menos que los hogares no pobres. Más de un tercio de las viviendas en pobreza extrema carecen de servicios higiénicos; casi 4 veces más que las viviendas de hogares no pobres. Poco más de la mitad de las primeras cuentan con electricidad frente a más del 90 % de estas últimas. Finalmente, menos de un tercio de los hogares en pobreza extrema tienen comunicación telefónica frente a más del 100 % de hogares no pobres que cuentan ya sea con celular, teléfono fijo o ambos. Acceder a estos servicios es indispensable para proteger y desarrollar las capacidades de las personas; de ahí su importancia en la disminución de la pobreza. Pese a los avances indudables en cuanto a electrificación rural y acceso a agua potable, los déficits para los hogares en pobreza extrema son fuertes, en especial en lo referente al acceso a saneamiento y telefonía. 20

4. Análisis de las políticas En la sección siguiente, ofrecemos un breve análisis de las políticas económicas y sociales vigentes en la última década y su impacto en la pobreza y la desigualdad. 4.1. Políticas económicas Las políticas económicas en el Perú se dividen en dos grandes ramas: la política fiscal y la política monetaria. En el caso de la primera, se tiene dentro de ella a la política tributaria, la social y la del gasto propiamente dicho. La política tributaria del país se caracteriza por una recaudación basada, en su mayor parte, en los impuestos indirectos, de mayor impacto en el sector de la población más pobre, puesto que, en su canasta básica, los alimentos tienen un mayor peso. Muestra de esa estructura tributaria es que el impuesto general a las ventas (IGV) reporta más del 50 % de la recaudación total de impuestos en la década anterior, tal como se aprecia, a continuación, en el gráfico 8. Gráfico 8. Peso del IGV en la Recaudación Tributaria Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) Elaboración propia De manera más general, la presión tributaria en el país continúa siendo baja en relación con el resto de países de la región. Para el año 2010, los ingresos tributarios, como porcentaje del PBI, alcanzaron el 14,8 %. Esta situación fue mejorando año a año, pues para el 2000 su peso era de 12,3 %. Sin embargo, dicha mejora debe continuar, para lo cual se requiere 21

realizar ciertas reformas importantes con respecto a la política tributaria: Un aumento de la base tributaria a través de un proceso de formalización de pequeñas y medianas empresas, trabajadores independientes, etc. Revisar el impacto efectivo de los incentivos tributarios para su reformulación, con el fin de lograr una mayor eficiencia. Lucha contra la evasión y elusión tributaria. Buscar una simplificación tributaria y una estructura más progresiva. Es decir, que quien tenga más, pague más. Desconcentración económica: En los últimos años se ha implementado una política de descentralización, cuyo avance ha estado limitado a procesos de traspaso de funciones del Gobierno central a los Gobiernos regionales o locales. Asimismo, se ha venido dando un proceso de desconcentración económica para una mayor independencia operativa de los Gobiernos locales y regionales. El gráfico 9 muestra que este proceso se ha venido ejecutando de manera permanente. Prueba de ello es el crecimiento de los ingresos corrientes de los Gobiernos regionales como porcentaje del PBI, pasando de casi 2 % en el año 2000, hasta un 2,85 % en el 2010. Aún más claro es el crecimiento del gasto de capital que hacen los gobiernos regionales, medido como porcentajes del PBI, que aumenta notoriamente desde un 0,82 % en el año 2000 hasta un 2,33 % en el 2010. Gráfico 9. Gobiernos Locales (Porcentaje del PIB) Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) Elaboración propia 22