203 La experiencia de la gestión centralizada de la tesorería (cash pooling) Isabel de Diego Levy-picard Dirección General de Política Financiera, Seguros y Tesoro de la Generalitat de Catalunya* 1 Antecedentes y normativa El sector público de la Generalitat presenta una estructura compleja y atomizada. Además de la propia Administración de la Generalitat, está integrado por un elevado número de entidades con personalidad jurídica y presupuesto propio, que toman formas jurídicas diferentes. Concretamente hay: entidades autónomas de carácter administrativo, entidades autónomas de carácter comercial y financiero, entidades de derecho público sometidas al derecho privado, sociedades mercantiles con participación total o mayoritaria de la Generalitat de Catalunya, * Actualmente es directora general de Planificación y Seguimiento de Inversiones Estratégicas de la Generalitat de Catalunya. consorcios con participación mayoritaria de la Generalitat de Catalunya y fundaciones con participación total o mayoritaria de la Generalitat de Catalunya. Todo este mosaico de entidades que, desde el punto de vista de la descentralización y la especialización, tiene unas ventajas evidentes también presenta inconvenientes, entre otros, la dispersión de recursos de la tesorería que dificulta su la gestión. Esta situación provocaba que mientras la tesorería de la Generalitat tenía que recurrir al endeudamiento para hacer frente a sus gastos, muchas entidades públicas tenían excedente de tesorería con saldos en cuenta importantes e incluso con inversiones financieras temporales, que provocaban una situación recurrente de ineficiencia. En este sentido, el Informe de evaluación de la gestión de la Generalitat (Acuerdo de Gobierno de enero de 2004) recomendaba optimizar los recursos de tesorería de todo el sector público empresarial y los organismos utilizando herramientas como el sistema de compensación automática de saldos.
204 Nota d economia 99 Por otra parte, en el Plan de mejora de la Generalitat, el endeudamiento elaborado por la Dirección General de Política Financiera y la Dirección General de Presupuestos para el período 2004-2007 establece que uno de los objetivos es la optimización de la gestión de tesorería. Asimismo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) recomienda crear una cuenta única de tesorería en la Administración pública. Así, el año 2006 se acuerda implantar un sistema de centralización de tesorería (cash pooling), que se recoge en el artículo 22 de la Ley 5/2007, de 4 de julio, de medidas fiscales y financieras, modificado posteriormente por la Ley 16/2008, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y financieras, con la redacción siguiente: Con el objetivo de optimizar la gestión de tesorería del conjunto del sector público de la Generalitat, y de acuerdo con el artículo 57.3 del Texto refundido de la Ley de finanzas públicas, los órganos competentes en materia de tesorería tienen que dictar las instrucciones correspondientes para concretar las medidas acordadas por el Departamento de Economía y Finanzas con la finalidad de centralizar los saldos de todas las entidades clasificadas o susceptibles de ser clasificadas como Administración pública de la Generalitat según los criterios metodológicos del sistema europeo de cuentas (SEC 95), así como los de las otras entidades en las cuales la participación de la Generalitat, de forma directa o indirecta, es mayoritaria. 2 Diseño y funcionamiento del sistema Un sistema de gestión de la tesorería corporativa basada en la centralización de tesorería permite lo siguiente: disminuir el endeudamiento financiero y comercial de la tesorería de la Generalitat, reducir el gasto financiero, optimizar los recursos de la tesorería de todo el sector público, aumentar la capacidad de negociación con las entidades financieras, disminuir los saldos de los bancos y reducir los saldos ociosos, mejorar las condiciones de los servicios o productos financieros de las entidades bancarias y simplificar el mapa bancario. Para implantar este modelo en la Generalitat, primero se convocó un concurso el año 2006 de desarrollo informático del módulo de gestión de tesorería centralizada. En segundo lugar, se convocó un concurso entre las entidades financieras en el cual se planteaban ofertas de condiciones de pólizas de crédito e importe, todo tipo de productos financieros, cobertura informática, entre otros, que se adjudicó a tres entidades financieras (dos cajas y un banco). El gráfico 1 resume el funcionamiento del sistema. La tesorería corporativa tiene cuenta en las tres entidades financieras prestamistas del servicio, que están ligadas a una cuenta corriente de crédito. Cuando las entidades públicas se adhieren a la centralización de tesorería firman el convenio con la entidad financiera con la que quieren trabajar (solo una) y un protocolo de funcionamiento con la tesorería corporativa en el cual se definen las condiciones (importes mínimos, cuentas fuera de la centralización de tesorería, póliza, etc.). Con esta entidad financiera tendrán una cuenta tesorera por la cual se realizarán todos los pagos y cobros. Podrán tener cuentas fuera del sistema de centralización de tesorería en caso de que la cuenta esté ligada a algún préstamo o bien sea una cuenta de ingresos restringidos que recaude tasas, cánones y precios públicos. Las cuentas de las entidades adheridas al sistema acaban el día con saldo cero y al día siguiente se repone el saldo de lo que realmente se necesita para pagar. Si las entidades integradas en el sistema tienen excedentes de tesorería por ingresos diferentes de las transferencias o aportaciones que les haga la Generalitat, por contraprestación de bienes y servicios, tasas o fondos europeos, obtienen una remuneración por parte de la tesorería corporativa. De la misma manera, las entidades que necesitan fondo
205 Gráfico 1 Tesorería corporativa Entidades financieras Tesorería corporativa de la Generalitat Entidades públicas Necesidades de fondos Entidades sin excedentes de tesorería Mercado financiero Tesorería corporativa Centralización de tesorería (cash pooling) Cálculo de remuneraciones Reposición de fondos Negociación de las condiciones bancarias corporativas Excedentes de fondos Entitades con excedentes de tesorería Entidad financiera: Suma y sigue de saldos diario (data valor y operación) Ámbito tesorero: Previsión consolidada Cálculo de los límites de crédito Cálculo de la remuneración Posición global de tesorería Ámbito operativo: Previsión de tesorería Pagos a terceros Recaptación de ingresos Gráfico 2 Mapa bancari de diferents entorns Tesorería corporativa de la Generalitat de Catalunya Entidad 1 Cuenta tesorera Entidad 2 Cuenta tesorera Entidad 3 Cuenta tesorera Subdirección General de Tesorería. Entorno departamental Subdirección General de Tesorería. Entorno sanitario y social Tesorerías de los organismos autónomos y de las empresas públicas Otros Cuenta operativa de la entidad financiera 1 Cuenta centralizadora/operativa de la entidad financiera n Cuenta centralizadora/operativa de la entidad financiera n Cuenta centralizadora/operativa de la entidad financiera n Cuenta operativa de la entidad financiera 2 Cuentas de centralización de tesorería fuera de la centralización de tesorería en un momento determinado disponen de la póliza corporativa por la cual la tesorería corporativa cobra por los días en los que se ha dispuesto. Todas estas cuentas operativas tienen fijado un margen mínimo de saldo para poder hacer frente a imprevistos, recibos de suministro, pequeños gastos, etc. El gráfico 2 muestra el mapa bancario resultante en los diferentes entornos (ámbitos del sector público de la Generalitat) en los que se diferencia la tesorería corporativa. Con el fin de definir la estrategia financiera de tesorería corporativa, tanto a largo plazo como a medio plazo, se requiere que las entidades integradas en el sistema envíen lo siguiente:
206 Nota d economia 99 un presupuesto de ingresos y de gastos de tesorería anual por meses y al inicio del mes, la previsión de tesorería de los próximos tres meses. Para determinar las necesidades financieras consolidadas de todo el sector público adherido al sistema de centralización de tesorería a corto plazo, las entidades públicas adheridas envían la previsión semanal por días, que serán las previsiones definitivas de las necesidades de pagos y de ingresos. Todas estas comunicaciones y previsiones de tesorería se realizan telemáticamente y se consolidan de forma automática. 3 Implantación del sistema de centralización de tesorería y situación actual Con el objetivo de minimizar el impacto sobre la operativa diaria de la tesorería se definieron tres fases: Fase I. Definir el modelo de optimización de la tesorería (septiembre de 2006 - noviembre de 2006): integración de las previsiones de las entidades y la tesorería corporativa, definición de los flujos de fondo entre las tesorerías, estructuración del mapa bancario, integración con el sistema de contabilidad presupuestaria y definición del Plan de gestión del cambio. Fase II. Seleccionar las entidades financieras y el desarrollo tecnológico (noviembre de 2006 - abril de 2007). También se elaboraron los protocolos de funcionamiento entre la tesorería y las entidades del sistema y se implantó el sistema a las entidades piloto, que fueron un total de 13, y se desarrolló el plan de gestión del cambio. Las entidades piloto que se escogieron fueron las más grandes y complicadas, pero también eran las que tenían más excedentes de tesorería por lo cual en seguida se vieron resultados positivos en la implantación del sistema. Fase III. Extensión del modelo al resto de entidades públicas y consolidación del sistema (mayo de 2008 - diciembre de 2009), con las siguientes actuaciones: dar apoyo postarranque a las entidades públicas incorporadas en el sistema, consolidar los procesos desarrollados en el sistema de centralización de tesorería, planificar la extensión del nuevo modelo de gestión a todas las entidades públicas, formar a los usuarios y desarrollar un segundo nivel de centralización de tesorería. De esta manera se consolida una serie de cambios organizativos y funcionales: centralizar la mayor parte de las operaciones bancarias del sector público de la Generalitat: se ha pasado de nueve a tres entidades financieras de referencia, que ha permitido mejorar la gestión y el control de las operaciones bancarias; disminuir el número de entidades financieras a solo una, con la que operan las entidades públicas, y profesionalizar el área de tesorería de las entidades que se ha integrado y extender el modelo a los sis temas de gestión intragrupo de entidades públicas. La obtención diaria de la posición de la tesorería consolidada de la Generalitat ha facilitado la toma de decisiones, y la mejora de la accesibilidad de la información de tesorería otorga más capacidad de seguimiento y reacción para optimizar los excedentes de tesorería. A 31 de diciembre del 2009 estaban adheridas al sistema de gestión centralizada un total de 120 entidades públicas, y durante el año 2010 se han ido incorporando algunas entidades que faltaban, si bien, hoy por hoy, han quedado fuera del sistema las universidades públicas y las que, por su dimensión y presupuesto, no se considera necesario que se incorporen. Cabe destacar la gestión del cambio realizada ya que algunas entidades manifestaron reticencias para adherirse al sistema, por una parte, por el miedo a que en un momento determinado no se pudiera hacer frente en los pagos, sobre todo los urgentes, y, por otra parte, por la resistencia a perder autonomía a la hora
207 de decidir la entidad financiera con la cual poder trabajar y la colocación de fondo. Sin embargo, estas resistencias se han reducido considerablemente con la ausencia de problemas en los pagos y al comprobar la simplificación que suponía en la gestión de tesorería y las ventajas en los precios de las pólizas y otros productos financieros. 4 Beneficios económicos y operativos de la implantación del sistema de centralización de tesorería Se pueden distinguir dos tipos de beneficios obtenidos por la implantación del sistema de centralización de tesorería: los económicos y los operativos. Los beneficios económicos se centran sobre todo en el ahorro neto obtenido y los operativos se centran más en la simplificación de procedimientos y del mapa bancario. A estas alturas se han hecho estudios sobre los beneficios del sistema para cada uno de los ejercicios de funcionamiento de la centralización de tesorería (a partir de mayo del 2007, 2008 y 2009), si bien solo se han cuantificado los más directos: los beneficios económicos de la tesorería corporativa. No se ha hecho un estudio individualizado por entidad pública de forma sistemática. 4.1 Para la tesorería corporativa Con la consolidación de los flujos tesoreros positivos y negativos, el conjunto de entidades integradas ha aportado mensualmente una media de 262 millones de euros a la tesorería corporativa, lo cual ha permitido reducir el endeudamiento a corto plazo de la Administración. Por otra parte, tanto los impactos económicos directos como las mejoras operativas han facilitado la toma de decisiones, que han permitido reducir el importe medio de los saldos corporativos concretamente en 126 millones de euros en relación con los del 2006. El beneficio económico obtenido se estructura en cinco conceptos: 1. Mejora de las condiciones de la póliza de crédito a causa de la negociación centralizada (durante el 2009 se consiguió reducir en 79 puntos porcentuales el tipo de interés de las pólizas de la Generalitat). 2. Ahorro en días valor en las disposiciones y amortizaciones de póliza (antes hacían falta tres días para realizar los procesos administrativos previos). Actualmente, los movimientos se hacen de forma automática: cualquier saldo positivo al final del día se utiliza para amortizar póliza. Este ahorro ha permitido incrementar los importes amortizados, reducir el uso de las pólizas y, por lo tanto, de los gastos financieros. 3. Ahorro en días valor en las transferencias bancarias hechas entre la Generalitat y las entidades públicas o bien entre ellas mismas, ya que todo se hace el mismo día y, por lo tanto, se han eliminado los saldos bancarios por este concepto. Hay que recordar que antes de la implantación del sistema estos excedentes quedaban unos trece días de media en cuentas bancarias antes de que las entidades aplicaran las transferencias recibidas para hacer los pagos correspondientes. 4. Mejor remuneración en las cuentas corrientes y en la colocación de excedentes derivada de la sinergia de grupo. 5. Disminución de los costes de los servicios bancarios como comisiones por transferencias al extranjero, comisiones por avales o cobro por tarjetas. Concretamente, durante el 2009 estas últimas comisiones se han reducido en 175 puntos porcentuales. Por lo tanto, los beneficios económicos se han calculado teniendo en cuenta tanto el ahorro de gastos 1 (reducción del coste de la póliza, incremento en la 1. Se compara el coste real de los servicios bancarios de la Generalitat con la estimación del coste que se habría tenido durante los ejercicios 2007, 2008 y 2009 sin la implantación del sistema de centralización de tesorería.
208 Nota d economia 99 remuneración de las cuentas, ahorro en las transferencias y reducción de los costes de los servicios financieros) como el aumento de los ingresos. A la cantidad resultante se resta el coste que cobran las entidades financieras por la prestación del servicio, la amortización del coste del proyecto informático y de consultoría y la retribución del dinero aportado por las entidades públicas al sistema de los cuales se han restado los costes de la instalación y mantenimiento del sistema. El gráfico 3 muestra el desglose de este beneficio, que en el 2009 supera los 24 millones de euros. Por otra parte, los beneficios operativos se estructuran en cuatro conceptos: 1. Mejora en la planificación, la información y el control dado que también mejora la visibilidad de los flujos de tesorería, se desarrolla una mayor fluidez en la comunicación bancaria a causa de la centralización de procesos y se obtienen unas previsiones de liquidez más fiables por el hecho de tener toda la información en tiempo real. 2. Simplificación del mapa bancario, que facilita reducir el tiempo de negociación y revisión de las condiciones bancarias y el control de los saldos. 3. Simplificación de procesos gracias a la centralización y automatización de la operativa diaria, lo cual genera menos gasto administrativo y permite una gestión más rápida y eficaz. 4. Mejora en el posicionamiento organizativo y estructural: la nueva estructura permite una gestión de la tesorería más integrada de las entidades públicas, un mayor seguimiento de la evolución de su presupuesto y un feedback informativo, pero sobre todo proporciona herramientas para hacer frente a nuevos procesos de optimización de la tesorería corporativa. 4.2 Para las entidades públicas adheridas al sistema Los beneficios económicos para las entidades públicas son de tres tipos: Gráfico 3 Impacto económico del sistema de tesorería corporativa de la Generalitat, 2009 (millones de euros) -0,42-0,29 Retribuciones de las entidades públicas Coste de mantenimiento Amortización de la implantación -0,20 Coste del servicio bancario Ahorro en el tiempo de amortización Ahorro en el importe Ahorro en el tipo de interés -15-10 -5 0 5 10 15 20 Ahorro en el coste de la póliza 1. Disminución de transferencias entre entidades financieras como consecuencia de la simplificación de su mapa bancario. 2. Mejora de las condiciones del precio de los servicios financieros y del coste de la deuda. Así, durante el 2009 se consiguió una reducción en 27 puntos porcentuales de los tipos de interés de las pólizas de créditos. 3. Mejora de las condiciones de las cuentas corrientes, con una mejor retribución de saldos. Para obtener el beneficio que consiguen las entidades adheridas por la implantación del sistema hace falta sumar estos tres componentes y restar, como coste de oportunidad, la posible reducción de los ingresos financieros que pueden obtener. Con respecto a los beneficios operativos, también son de tres tipos: 1. Mejora de la eficiencia y de la fiabilidad interna de previsiones y planificación (el sistema obliga a realizar una planificación de tesorería tanto a largo plazo como a corto plazo). 2. Mejoras administrativas: la centralización de fondo ha reducido la carga de trabajo. 3. Simplificación en la negociación bancaria por el hecho de que cada entidad pública trabaja con
209 Cuadro 1 Beneficio económico general, 2007-2009 Cifras en M 2007 (8 meses) 2008 (12 meses) 2009 (12 meses) Beneficio total 2007-2009 Generalitat de Catalunya 7,3 19,8 24 51,1 Entidades públicas 0,8 0,7 No se cuantifica 1,5 Total 8,1 20,5 24 52,6 una sola entidad financiera y obtiene una mejor gestión de las previsiones. El cuadro 1 resume el beneficio total obtenido por la Generalitat y las entidades públicas en el período abril 2007 - diciembre 2009. En definitiva, la implantación del sistema ha conllevado importantes mejoras de eficiencia y herramientas para hacer frente a nuevos procesos de optimización corporativa. Este hecho toma todavía más relevancia en la situación actual de crisis, que requiere, más que nunca, además de mejoras de eficiencia, actuaciones que garanticen la sostenibilidad de las finanzas públicas.