SÓLO PARA PARTICIPANTES DOCUMENTO DE REFERENCIA 27 de octubre de 2003 ORIGINAL: ESPAÑOL C E P A L Comisión Económica para América Latina y el Caribe PROYECTO CEPAL/DAW/ NACIONES UNIDAS, CUENTA PARA EL DESARROLLO GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA E IGUALDAD DE GÉNERO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE REUNIÓN SOBRE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA E IGUALDAD DE GÉNERO Santiago de Chile, 27 y 28 de octubre de 2003 PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN LOS SISTEMAS DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL PERÚ Documento de Trabajo Documento presentado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social de Perú en la reunión de trabajo realizada en el marco del Proyecto CEPAL/DAW/Naciones Unidas, Cuenta para el Desarrollo Gobernabilidad democrática e igualdad de género en América Latina y el Caribe. Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.
PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN LOS SISTEMAS DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL PERÚ De 120 congresistas, 98 son varones y 22 son mujeres 1 Hay dos mujeres en el Consejo de Ministros. De un total de 25 regiones, 22 son presididas por varones y 3 son presididas por mujeres 2. En el período 2003 2007 el 2.7% de las alcaldías a nivel nacional son presididas por mujeres. 3 El 25% de las regidurías a nivel nacional son presididas por mujeres. El 40.5% de candidatos a las regidurías de la Municipalidad de Lima fueron mujeres 4. Algunos apuntes de contexto Las conquistas ciudadanas obtenidas por las mujeres en el Perú, han favorecido a que este sector poblacional forme parte de la vida pública nacional, ejerciendo su derecho a elegir y ser elegidas para conducir los destinos del país. Sin embargo a causa de la discriminación social y jurídica su liderazgo político se viene desarrollando en medio de estructuras socio culturales que las limitan. Por el contrario el liderazgo masculino en la jefatura de las organizaciones sociales y políticas a nivel nacional, regional y local se encuentra muy enraizado en las prácticas ciudadanas. En efecto, la desigualdad social, económica, cultural, política y de género, explica que grandes sectores de la población, especialmente las personas en situación de pobreza y las mujeres, enfrenten múltiples dificultades en el ejercicio de sus derechos políticos y ciudadanos. De otro lado, los bajos niveles educativos, el escaso acceso a información y a espacios de ejercicio de poder, el desconocimiento de sus derechos y el monolingüismo en zonas rurales, determinan que las mujeres no puedan ejercer una ciudadanía plena. * El presente documento ha sido elaborado, en gran parte, tomando en cuenta la información recogida de diversas publicaciones de la Defensoría del Pueblo del Perú En particular de los informes Defensirales y de la Defensoría Especializada en los Derechos de la Mujer y del Movimiento Manuela Ramos. 1 Congreso de la República 2 Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). 3 Ibid. 26 de Noviembre. No incluye a las y los elegidos que proceden de movimientos independientes. 4 Asociación Civil Transparencia 2
El sistema político tradicional, que estos últimos años se intenta revertir a partir de la reconstrucción del sistema democrático, incide en la cultura política de la población especialmente femenina, pobre urbana y rural. Uno de los rasgos de esta tendencia, es el desinterés por la política que es percibida como un espacio ajeno, distante y de difícil acceso. De este modo la participación política y ciudadana de las mujeres queda restringida al derecho al voto en los procesos electorales. En tal sentido en los diversos encuentros regionales, los gobernantes de Latinoamérica han coincidido en que el fortalecimiento de la gobernabilidad de América Latina necesariamente pasa por revertir el desinterés de la ciudadanía por participar activamente en la vida política de sus naciones. Es por ello que en el marco de la Declaración de la Cumbre Presidencial del Cusco (2003) los mandatarios latinoamericanos se comprometieron a "Profundizar los espacios de diálogo entre partidos, fomentar la transparencia financiera, promover la democracia interna, promover el acceso equitativo a los medios de comunicación, fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y apoyar programas de formación de cuadros políticos. Es necesario un sistema político equitativo e incluyente que promueva el desarrollo de oportunidades de participación y representación para todos y en especial para las mujeres. Asimismo se debe crear las condiciones que garanticen el acceso a la información, participación en la toma de decisiones y transparencia en la gestión pública. La participación política de las mujeres en el Perú En el Perú el reconocimiento de los derechos políticos de las mujeres es reciente. En 1956 por primera vez, se les otorgó el derecho al voto. El reconocimiento del derecho al voto constituyó un gran avance, el cual fue madurando a la luz de los esfuerzos colectivos femeninos nacionales por visibilizar la necesidad de la participación política de las mujeres. Otro hito importante en la participación política de las mujeres fue la dación de la Constitución Política del Perú de 1979, pues ella garantizó la igualdad en derechos políticos a mujeres y varones. Ello permitió que más de la mitad de mujeres rurales y cerca de la cuarta parte del total de mujeres del país se integre por primera vez a los procesos de ejercicio ciudadano y participe en la elección de las autoridades políticas peruanas, sin limitarles el voto a causa del analfabetismo y el estado civil. Es desde 1979 que las mujeres han participado activamente en los procesos electorales. En el año 2001 la población electoral hábil femenina, representó el 50% de la población electoral del país y en la actualidad los avances logrados en la representación y participación de las mujeres en la esfera pública y política son innegables. Las mujeres a través de sus diferentes organizaciones, poco a poco han ido adquiriendo visibilidad, protagonismo y se encuentran ocupando cargos públicos en los sectores e instituciones del Estado. Mecanismo de acción afirmativa Pese a que las mujeres luego de 1956 participaron en varios procesos electorales, llegando muchas de ellas a ocupar puestos a nivel congresal y municipal, su participación efectiva en cargos públicos no es aún la deseable. Todavía persisten inequidades de género entre varones y mujeres que se expresan en los bajos niveles de participación política, las cuales se intentan revertir desde el Estado a partir de los mecanismos de acción afirmativa como el sistema de cuotas. 3
Si bien la Constitución Política actual consagra la igualdad jurídica entre varones y mujeres, sin embargo, esta protección genérica está lejos de traducirse en igualdad efectiva de oportunidades de acceso a cargos de dirección y representación política. La participación política es un derecho humano que supone la posibilidad de elegir y ser elegidos. Es evidente que en el Perú antes de que se introdujera el mecanismo de cuotas, el promedio de representación de las mujeres, por ejemplo, en el Parlamento peruano era mínimo (menos del 11% en 1995). El sistema de cuotas es una medida de acción positiva, uno de los instrumentos mas aceptados a nivel internacional para corregir una situación de discriminación en razón del género, por ello se ubica en el ámbito de los derechos humanos. Las cuotas están dirigidas a lograr la igualdad de oportunidades por medio de una determinada formula que busca asegurar la presencia de determinados grupos sociales que están excluidos, promoviendo la participación de estos grupos y neutralizando los prejuicios y las resistencias contra ellos. Las cuotas pueden utilizarse en materia educativa, laboral, tributaria, además de la participación política. Respecto de este último caso, las cuotas pueden ser de dos tipos: las que se aplican al porcentaje de candidatas femeninas con relación al total de candidaturas (cuota indicativa) y las que se aplican al resultado de la elección (cuota obligatoria), y afecta el número de escaños que serán ocupados por mujeres. Un importante número de países de la Región ha incorporado el primer tipo de cuotas, entre ellos el Perú. En nuestro país las cuotas han tenido un importante efecto en lo que a la participación de mujeres se refiere y sobre todo en cuanto a la sensibilización y visibilización del problema de la inequidad de género en la sociedad. El debate suscitado por la adopción del mecanismo de cuotas ha posibilitado que la población en general pueda visualizar a la mujer como profesional y políticamente capaz de ocupar un cargo de responsabilidad pública. Marco Normativo e impacto de la aplicación de las cuotas de género La base legal internacional para la aplicación del mecanismo de cuotas se encuentra en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer que establece en su artículo 4.1: La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidades y trato. La Constitución Política del Perú de 1993 consagra en el artículo 2 inciso 17 y artículo 31, la vigencia y el ejercicio pleno del derecho a la participación política para todas las personas, en condiciones de igualdad. Este derecho a la participación política implica la facultad de todas las personas de intervenir en los diversos aspectos de la vida en sociedad, implica el derecho a elegir como a ser elegidos. En 1997 se inicia la inclusión de normas de discriminación positiva en el Perú: la cuota de género para el Congreso. 4
La Ley Orgánica de Elecciones (Ley N 26859) publicada el 1 de octubre del 1997, señalaba en su artículo 116 lo siguiente: Las listas de candidatos al Congreso deben incluir un número no menor del 25% de mujeres o de varones. Fue aplicada por primera vez en las Elecciones Generales del 2000. El primer efecto de esta Ley fue aumentar el porcentaje de candidatas al Congreso, de 11% en 1995 a 26% en el 2000. Sin embargo, también se puede señalar que: ninguna lista estuvo encabezada por una mujer y que la mayoría de ellas estuvo ubicada de la mitad inferior de la lista, es decir en ubicaciones no expectantes. La aplicación de la cuota en el Congreso, dio como resultado que la presencia de mujeres congresistas se incrementara del 11% al 22%, respecto al periodo 1995-2000, como podemos observar en el siguiente cuadro: Cuadro N 1 Mujeres elegidas en los procesos electorales para el Congreso de la República según periodos Elecciones Número de elegidas 1995-2000 13 11% Porcentaje de elegidas 2000-2001 26 22% 2001-2006 22 18% Posteriormente, la Ley Orgánica de Elecciones fue modificada por la Ley N 27387, publicada el 29 de diciembre del 2000, en la que se eleva la cuota de género del 25% al 30%, a ser aplicada en las elecciones generales del 2001 y siguientes: Las listas de candidatos al Congreso en cada distrito electoral deben incluir un número no menor del 30% de mujeres o varones. En las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo menos uno de los candidatos debe ser varón o mujer. Con esta Ley se consiguió que el 36% de los postulantes al Congreso fueran mujeres, 11% más que en el año 2000. Sin embargo, sólo 22 mujeres fueron electas congresistas, lo que representa el 18% del total 11 de esas 22 mujeres congresistas fueron electas en el distrito electoral de Lima, lo que indica que se requiere construir o fortalecer liderazgos femeninos locales. Nuevamente, igual que en las Elecciones del 2000, tres mujeres fueron las que obtuvieron la votación más alta de sus respectivos partidos: Ana Elena Townsend (Perú Posible), Mercedes Cabanillas (Partido Aprista Peruano) y Luz Salgado Rubianes (Cambio 90-Nueva Mayoría). Cabe mencionar que en estas elecciones se aplicó el sistema del distrito electoral múltiple que permitió una mayor posibilidad en las candidaturas, sin embargo el porcentaje de las mujeres elegidas prácticamente se mantuvo. En el ámbito de las elecciones municipales también se establecieron cuotas de género: la Ley de Elecciones Municipales (Ley N 26864), publicada el 14 de octubre de 1997, establecía en el artículo 5
10º: Las listas de candidatos se presentan en un solo documento y deben contener ( ). Inciso 2.- El número correlativo que indique la posición de los candidatos a Regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un 25% de hombres o mujeres. Esta ley posibilitó la aplicación de la Cuota en las Elecciones Municipales del año 1998 e incrementó significativamente la presencia de regidoras a nivel nacional, en especial en las regiones rurales del Perú. El número de regidoras provinciales subió de 10% a 20% y el de regidoras distritales de 7% a 25%. Este incremento demuestra que las candidatas a regidoras fueron ubicadas en buenos lugares, a pesar de que la norma no lo exigía. En el año 2002 se produjo una modificación al artículo 191 de la Constitución Política mediante Ley N 27680 de marzo del 2002, y se introdujo un mecanismo de acción afirmativa para el logro, precisamente, de una participación política más equitativa de las mujeres: se establecieron porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica en los Concejos Municipales. Posteriormente, en el año 2002, la Ley de Elecciones Municipales es modificada mediante Ley N 27734, publicada el 28 de mayo de 2002, y se establece que las listas de candidatos se presentan en un solo documento y deben contener el número correlativo que indique la posición de los candidatos a regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un treinta por ciento de hombres o mujeres y un mínimos de quince por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones. No obstante, varias listas incumplieron con el 30% de candidatas a regidoras y aún así participaron en la contienda electoral. La presencia de las mujeres en las alcaldías provinciales y distritales continúa siendo reducida, tal como observamos en el siguiente cuadro, en el que la participación de las mujeres no supera el 3%, sin embargo la participación de las mujeres como regidoras en los espacios provinciales y distritales es más alentadora, pues representan entre el 23.5 % y el 27% respectivamente. 6
Cuadro N 2 Mujeres elegidas en los procesos electorales Municipales y Regionales 2002 Cargos Total Varones Mujeres % Mujeres Presidentes Gobiernos Regionales 25 22 3 12.0 Vice Presidente Gobiernos Regionales 25 21 4 16.0 Consejerías Gobiernos Regionales 228 178 50 21.9 Alcaldías Gobiernos Provinciales 194 189 5 2.6 Regidurías Gobiernos Provinciales 1,699 1,299 400 23.5 Alcaldías Gobiernos Distritales 1,622 1,574 48 3.0 Regidurías Gobiernos Distritales 8,552 6,240 2,312 27.0 Total autoridades en Gob. Subnacionales 12,320 9,502 2,818 22.9 Para las elecciones Regionales de 2002, como indicamos líneas arriba, se produce la reforma de la Constitución Política peruana modificando el artículo 191 que establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica en los Concejos Municipales. Por otro lado, la Ley de Elecciones Regionales, Ley N 27683 del 15 de marzo de 2002, establece que La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por un candidato de cada provincia en el orden en el que el partido político o movimiento lo decida, incluyendo un accesitario en cada caso; también por no menos de un 30% de hombres o mujeres, y un mínimo de 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada región donde existan, conforme lo determina el Jurado Nacional de Elecciones. En esta ocasión, el porcentaje de candidatas a consejeras fue de 37%, para presidentas fue de 3% y 15% para vice presidentas. Los resultados de las elecciones regionales fueron las siguientes: presidentas regionales el 12% del total y vice presidentas el 16% del total. Respecto a la participación de la sociedad civil en los gobiernos regionales a través de los Consejos de Coordinación Regional como parte de la estructura de los gobiernos regionales e instancia consultiva y de concertación entre las autoridades regionales, las municipalidades y representantes de la sociedad civil, los resultados de las elecciones fueron las siguientes: 22% de mujeres como miembros del Consejo de Coordinación Regional, como observamos en el cuadro siguiente: 7
Cuadro N 3 Mujeres elegidas en los Consejos de Coordinación Regional 2003 Nº Sexo % Varones 115 76.2 Mujeres 36 23.8 TOTAL 151 100 Fuente: Defensoría del Pueblo La voluntad política del Estado para lograr la plena vigencia del derecho a la participación política de las mujeres ha sido expresada también en el Acuerdo Nacional. A través de este Acuerdo, suscrito el año 2002, miembros del Estado y organizaciones políticas, religiosas y de la sociedad civil aprobaron un conjunto de 29 políticas de Estado que orientarán la acción pública, para el logro de acuerdos que hagan posible una visión compartida del país. En ese marco, a través de la décimo primera política, el Estado se compromete a fortalecer la participación de las mujeres como sujetos sociales y políticos que dialogan y conciertan con el Estado y la sociedad civil; y fortalecer a la institución al más alto nivel del Estado en su rol rector de políticas y programas para la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, es decir, equidad de género. Ley de Partidos Políticos Aprobado en el mes de octubre del presente año por el Congreso de la República. Esta Ley tiene que ser promulgada por el Ejecutivo. En el artículo 26 de la Ley sobre la participación de hombres y mujeres en elecciones del partido político. Se establece que, en las listas de candidatos para cargos de dirección del partido político así como para los candidatos a cargos de elección popular, el número de mujeres u hombres no puede ser inferior al treinta por ciento del total de candidatos. Así se incorpora el sistema de cuotas en los partidos políticos. En el debate de las diversas iniciativas legislativas presentadas al respecto, la sociedad participó activamente en la formulación de recomendaciones y observaciones. Problemas que enfrenta el Estado Peruano en relación a la participación política y ciudadana de las mujeres Si bien es cierto que existen algunos avances, en cuanto a la participación política y ciudadana de las mujeres, aún persisten profundas brechas que obstaculizan su real participación política en igualdad de condiciones que los varones y aún se producen problemas que preocupan al Estado y a la sociedad peruana, entre ellos: Estructuras institucionales e instrumentos jurídicos que discriminan a las mujeres que accedieron a instancias de poder. 8
Escasa representación de las mujeres en los cargos públicos, en los niveles nacionales, regionales y locales. Incipiente participación de las mujeres en los sistemas de vigilancia y control ciudadano Participación ciudadana de las mujeres de escasos recursos económicos, funcional a sus intereses. Retos del Estado Peruano con relación a la participación política y ciudadana de las mujeres Incluir la equidad e igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres como parte de los objetivos de los partidos políticos. Fortalecer mecanismos para evitar toda discriminación de género, región, religión, etnia o edad al interior de las distintas instituciones de participación política. Promover mayor participación de mujeres a través de cuotas y cláusulas de alternancia en listas de candidatos y cargos partidarios. Incorporar la agenda de género en los programas de gobierno partidarios y gobiernos sub nacionales (gobiernos regionales y locales). Responsabilidad de las agrupaciones políticas en la formación de liderazgos femeninos. Implementación de mecanismos de sanciones políticas y pecuniarias para los partidos políticos e instituciones que discriminan a las mujeres en forma sistemática. Determinación de una institución o instituciones responsables de la difusión del sistema de cuotas. Información estadística sobre la participación política y ciudadana de las mujeres desagregada por sexo. Establecer cuotas para las planchas presidenciales. Promover la presencia femenina en las instancias de decisión de formulación de las listas. Elecciones internas en todos los partidos para elegir candidatos y candidatas a presidencia y a listas parlamentarias, regionales y municipales. Incorporación del mecanismo de cuotas de mujeres en los puestos directivos de la administración pública. Implementación de mecanismos de información de la gestión pública accesibles a la población en general y en particular a las mujeres. Desarrollo de estrategias de promoción de la participación ciudadana y política de las mujeres urbanas y rurales, considerando su cultura política, nivel de información, nivel educativo e idioma. 9