TERCERA PARTE. Gobernabilidad

3 TERCERA PARTE Gobernabilidad

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público 330

Gobernabilidad Introducción Esta sección hace parte alusión a la ocupación no legal de los bienes de uso público del dominio marino-costero, ubicados en las zonas costeras colombianas, en aras a avanzar en el conocimiento y análisis de los problemas de las ocupaciones costeras. Se tiene como finalidad, proponer soluciones frente al tema, en donde todos los ciudadanos conozcan y participen y, en consecuencia, puedan gozar de un ambiente marino-costero sano y lograr el aprovechamiento de sus recursos naturales y del ambiente en beneficio de todos los habitantes. Se pretende igualmente la identificar, manejar y ofrecer propuestas de solución a estas problemáticas. Para ello se considera importante recurrir a una metodología descriptiva, identificación de conflictos, clasificación, caracterización para establecer sus causas e impactos y posteriormente analizar la información existente. La primera parte, hará una explicación de cómo se entiende el concepto de suelo costero y cuáles son sus nuevas funciones en el marco del territorio marino-costero nacional. La segunda parte, describe y analiza la estructura administrativa 146, las normas y las políticas que junto con los administradores y tomadores de 146 Por estructura administrativa o institucional, se entiende la disposición, la ordenación de las instituciones, autoridades y órganos encargados primordialmente del ejercicio de la función administrativa, con miras a la satisfacción de las necesidades comunes. En Steer R, Arias- Izasa F, Ramos A, Et Al, Documento Base para la elaboración de la Política Nacional de Ordenamiento Integrado de las zonas Costeras Colombianas Documento de Consultoría para el Ministerio del Medio Ambiente, Bogotá. 1997 serie de publicaciones especiales No. 6, Acta Nocturna E.U, Cargraphics S.A., p 453 331

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público decisiones impactan positiva o negativamente el manejo de los bienes de uso público del dominio marino-costero 147 de la nación, ubicados en las zonas costeras colombianas. El análisis de gobernabilidad permite un conocimiento general que al ser interrelacionado con los componentes biofísico, social, económico y cultural, ofrece una visión integral respecto de los bienes de uso público del dominio marino-costero para el diseño de las estrategias orientadas hacia un adecuado ordenamiento y manejo de estos bienes. Las estrategias se constituirán en una alternativa necesaria que implica grandes desafíos, fundamentalmente de coordinación efectiva y acuerdo entre los actores involucrados. El estudio resultado de la investigación, permitirá a la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles, gestionar e incidir en las políticas de intervención y prevención adecuadas en esta materia e incidir en las normativas necesarias para dar fuerza legal a la política nacional las zonas costeras colombianas. El trabajo se desarrolló con base en la información consultada a través de diversas fuentes secundarias, como estudios, informes de consultoría, oficios, entre otras, e información primaria, lograda directamente de los funcionarios que atendieron las entrevistas durante las visitas a las zonas de estudio seleccionadas, Buenaventura y Tumaco. El proceso de poblamiento de la región del Pacífico, luego de la invasión española, es dividido según varios autores en tres grandes períodos. El primero 1600 a 1650, el segundo de 1650 a 1852, cuando se da la introducción de esclavos africanos para la extracción de oro y el tercero de 1852 hasta el momento actual, cuando se presenta la abolición de la esclavitud y con ella la disolución de la sociedad local colonial. Esto último implicó que la capa dirigente conformada por los propietarios de minas, funcionarios de recaudo de impuestos, administradores y demás personas que dependían 147 Se utiliza el concepto de bienes de uso público del dominio marino-costero como un reconocimiento a la necesidad de dar una mayor valoración a estos bienes, ante los crecientes conflictos por su uso, ocupación y apropiación. 332

Gobernabilidad del sistema esclavista de explotación de las minas se viera obligada a emigrar hacia ciudades andinas como Pasto, Popayán o Cali, mientras que los pobladores negros, precisamente por acabarse su principal fuente de sustento, iniciaran la ocupación de los territorios del Pacífico y ésta región se convirtiera en marginal respecto al resto del país al perderse su importancia económica. La situación de marginalidad permitió a los pobladores negros que en situación de libres fueron ocupando paulatinamente los bosques, las riberas de los ríos, las playas y los esteros- crear y recrear un modo de existencia propio para sobrevivir en las nuevas condiciones, sin leyes ni restricciones de un aparato externo que los coaccionara. 148 La ocupación de los espacios litorales por construcciones palafíticas, tiene sus inicios ya en el S. XVII cuando empezó el aporte africano con la consolidación de los palenques, 149 como las zonas de refugio en las cuales se agrupaban los esclavos que habían huido de los centros mineros por los malos tratos. 150 Son los poblados que construyeron y defendieron de los ataques de los esclavizadores que pretendían reducirlos nuevamente a la esclavitud. Cada vez más libres dejaron los antiguos reales de minas y centros urbanos coloniales, para explorar los cursos medios y bajos 148 Aristizabal. M, El festival del currulao en Tumaco: Dinámicas culturales y construcción de identidad étnica en el litoral pacífico colombiano. Documentos Numero 3, identidades y movilidades, 2005 149 Según el Diccionario de la Real Academia Española palenque se define así: (Del cat. palenc, empalizada). 1. m. Valla de madera o estacada que se hace para la defensa de un puesto, para cerrar el terreno en que se ha de hacer una fiesta pública o para otros fines. 2. m. Terreno cercado por una estacada para celebrar algún acto solemne. 3. m. Camino de tablas que desde el suelo se elevaba hasta el tablado del teatro, cuando había entrada de torneo u otra función semejante. 4. m. Arg. y Ur. Poste liso y fuerte clavado en tierra, que sirve para atar animales. 5. m. C. Rica. Vivienda de varias familias de indígenas. 6. m. Cuba. Lugar alejado y de difícil acceso en el que se refugiaban los esclavos negros fugitivos. 7. m. Nic. Construcción de techo ancho y sin paredes que antes fue habitación deconstrucción similar que se usa para fiestas.. En: http://buscon.rae.es/draei/ indígenas y, por ext., 150 www.musicalafrolatino.com 333

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público de los ríos, así como los manglares y playas que hasta entonces habían permanecido desconocidos para la gran mayoría. Así, nació una nueva forma de poblamiento que caracterizó la región del Pacífico hasta la segunda mitad del siglo XX. En esta forma de poblamiento hubo una dispersión de los libres por toda la región, casas aisladas o pequeños conglomerados se construyeron cerca de las orillas sobre los diques aluviales a lo largo de los ríos o sobre las líneas costeras. 151 Una parte importante de la población afrocolombiana, habita en las tres más grandes ciudades, Quibdó, Buenaventura y Tumaco y otra habita en Barbacoas, Iscuandé, el Charco, Guapi, Itsmina, Bahía Solano y Río Sucio. Gran parte de las comunidades negras del Pacífico habitan en pequeños caseríos compuestos de casas construidas en las orillas a lo largo de los ríos o playas en palafitos. El poblamiento del territorio del Pacífico se dio conforme al ordenamiento colonial donde la minería reguló el flujo de población. Durante este periodo hubo tres grandes zonas mineras que fueron centros de población de origen africano, que corresponden a las cuencas altas de los ríos Atrato y San Juan, el distrito de Barbacoas, que incluye los ríos Telembí y Magüí y sus afluentes y los cursos medios y altos de los ríos que atraviesan la angosta planicie aluvial entre Buenaventura y la bahía de Guapi. 152 La subregión del río San Juan está ligada a la cuenca marina del Pacífico, hacia donde desemboca el río. Su población se ha dedicado a la explotación del oro y comprende los municipios de Istmina, Tadó, Condoto, Nóvita, Sipí y San José del Palmar. La subregión del Pacífico se encuentra separada del resto del territorio por la Serranía del Baudó, cuenta con escaso poblamiento y está más conectada a la dinámica general de la costa occidental de 151 West, 1957 en www.coasmosis-acracia.net 152 www.colombiaaprende.edu.co 334

Gobernabilidad Colombia y comprende los municipios de Juradó, Bahía Solano, Nuquí, Alto Baudó y Bajo Baudó. La casa dentro de las comunidades afrocolombianas es uno de los espacios de uso más importantes ya que gran parte de sus vidas se desenvuelve allí. Tradicionalmente, en las zonas rurales sus casas han sido construidas usando los materiales del bosque: palmas, para los techos y los suelos; bejucos y cortezas para los amarres; árboles de los que se sacan tablas para las paredes y vigas para los soportes de la casa y el techo 153. Suspendidas a una altura de uno a dos metros del suelo, las casas han sido diseñadas para evitar las inundaciones y hacerlas más frescas. Los palafitos, son las casas de madera construidas sobre zancos, típicas dentro de las familias afrodescendientes del pacifico colombiano que viven en zonas costeras que conviven con el cambio de la marea. Estas comunidades, que viven muy humildemente, son de los asentamientos más antiguos de las zonas costeras y están constituidas por familias que viven y dependen extensivamente del mar que está bajo su cama y suelo para satisfacer sus necesidades de sobrevivencia, principalmente a través de la pesca. Así mismo, en la costa pacífica se encuentran poblaciones indígenas como los EMBERA que en la época de la conquista, se encontraban asentados en los cauces superiores de los ríos Atrato y San Juan. Posteriormente, con el avance de la población noindígena se ocasionó una dispersión migratoria por toda la región del Pacífico colombiano. Es así como actualmente se encuentran dispersos en numerosos y pequeños núcleos, tanto en la llanura costera baja como en las estribaciones de la cordillera. La base de la organización social es la parentela (hasta cuarto grado de consanguinidad), la cual se organiza como una comunidad conformada por familias extensas (padre, madre, hijos y nietos), 153 Mosquera 2004, en www.colombiaaprende.edu.co 335

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público cada una de las cuales habita una vivienda, conformada sobre palafitos con piso de palma o guadua, techo de hojas (el cual actualmente está siendo reemplazado por el zinc), sin paredes ni divisiones, y con la cocina y el fogón dentro de la misma. 154 154 Instituto Colombiano de Cultura Hispánica. Geografía Humana de Colombia Variación Biológica y Cultural en Colombia. Tomo I Bogotá, Ed. Instituto Colombiano de Cultura Hispánica. 2000 336

Capítulo 1 Marco Conceptual

Marco Conceptual Capítulo 1 Con relación a los aspectos conceptuales, los mayores obstáculos se encuentran en la falta de consenso y, por consiguiente, en las múltiples interpretaciones que provienen de los diferentes tratadistas, investigadores o grupos que los usan en diferentes direcciones y con distintas aplicaciones, de acuerdo con su disciplina, experiencia, necesidad y con el contexto económico, social y cultural en el cual trabajan. 155 Así, un fundamento básico en las investigaciones es la claridad en los conceptos sobre los cuales se desarrollan y sobre los cuales se cimientan las normas, políticas y los programas de manejo de las zonas costeras. Con el fin de evitar la imprecisión, el uso inadecuado de los términos y unificar la terminología. Teniendo en cuenta lo anterior, se presentan los conceptos que constituyen el marco de referencia para este documento. Actores. En términos generales, son todas las personas naturales o jurídicas que intervienen activa o pasivamente en los procesos de gestión o que asisten al proceso. Abarca los usuarios (habitantes o no del ámbito territorial), los representantes del gobierno, las instituciones y organizaciones públicas o privados, los asesores, los representantes de los grupos organizados o no organizados, las comunidades, el sector educativo y en general todas las personas que ven afectada o beneficiada su calidad de vida y que 155 Steer R, Aria- Izasa F, Ramos A, Et al, Documento Base para la elaboración de la Política Nacional de Ordenamiento Integrado de las zonas Costeras Colombianas Documento de Consultaría para el Ministerio del Medio Ambiente, serie de publicaciones especiales No. 6, Bogotá. 1997, Acta Nocturna E.U, Cargraphics S.A. 339

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público influyen o reciben los efectos o los impactos del uso, la conservación y preservación de los recursos costeros. 156 Aguas interiores. Las comprendidas entre las líneas de base recta y la línea de costa por lo tanto el Estado ejerce en ellas los derechos de soberanía absoluta, de conformidad con normas aceptadas por el derecho internacional. 157 Bien de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. ( ) Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. 158 Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. 159 En términos generales, los Bienes de Uso Público son aquellos cuya utilización, por lo general transitoria y sin apropiación alguna ni consumo, pertenecen a todos los habitantes, es decir, aquellos cuya utilización está abierta al público siendo además necesario que pertenezcan a una persona pública. 160 Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero. Las playas, zonas de bajamar y las aguas marinas jurisdiccionales, son bienes de uso público, intransferibles a cualquier titulo a los particulares, quienes solo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la Ley. En consecuencia tales 156 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997, 7-1 157 Fundamento legal: Convención del Derecho del Mar artículos 2º, 3º, 4º, 6º y 7º y Ley 10 de 1978 artículo 1º, 3º, 4º 158 Art. 674 del Código Civil: 159 Art. 63 Constitución Política 160 La Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C., providencia del 26 de mayo de 1998 340

Marco Conceptual Capítulo 1 permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni el subsuelo. 161 Costero. Incluye varios componentes que necesitan precisarse para entenderlos en su contexto: 162 Las aguas costeras, área medida desde línea de agua, mar adentro hasta un límite costa afuera, como la frontera de una nación costera o un límite arbitrario. 163 Terrenos de bajamar. Zona comprendida entre la línea de marea baja promedio (LMBP) y la línea de más alta marea promedio (LMAMP). Tierras costeras, Área que se extiende tierra adentro desde el límite de la más alta marea promedio hasta un límite que está aislado de la influencia directa física de las aguas costeras (p.e. inundaciones, salpicaduras, etc.). También puede definirse arbitrariamente de acuerdo con límites físicos como carreteras, jurisdicciones gubernamentales etc. Caribe Insular: Se ubica en el noreste del país y está conformada por el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y los cayos de Roncador, Quitasueño, Serrana, Serranilla y demás cayos e islotes adyacentes. 164 Conservación. Estrategia de Manejo basada en el concepto del proceso natural sostenible que resulta de la productividad del medio natural. 165 Esto involucra alguna forma del uso humano de los recursos pero solamente de una manera tal que es diseñada para asegurar el bienestar social, económico y natural. 166 161 Art 166 D.L 2324 de 1984 162 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997 163 Por ejemplo una profundidad de 200 metros, o las 12 millas de mar territorial. 164 DNP. Op cit 2007 165 El art 4 num. 11 del Decreto 1974 de 1989 lo define como..el mantenimiento de condiciones limitadas para la actividad humana en los ecosistemas de un Distrito de Manejo Integrado, con el propósito de poder garantizar el bienestar social, económico y cultural de la humanidad en el corto, mediano y largo plazo 166 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997. 341

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público Ecosistema. Un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de micro-organismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional. 167 Fondos sedimentarios: Son ecosistemas formados por el depósito de sedimentos sobre el lecho marino. Se inician por debajo de los 5 metros de profundidad y se extienden hasta donde termina la plataforma continental (130-150 m). 168 Gobernabilidad. Dentro del contexto del manejo integrado de las zonas costeras colombianas se conceptualiza como, el sistema en el que interactúan la estructura administrativa, las normas y las políticas junto con los administradores y los tomadores de decisiones que lo afectan. De esta forma, la estructura administrativa, dispone la ordenación de las entidades, autoridades y órganos encargados primordialmente del ejercicio de la función administrativa, con miras a la satisfacción de las necesidades comunes. Las políticas son los instrumentos orientadores dentro de los cuales se ejecuta el desarrollo de las actividades, las normas son las que regulan las actividades costeras. Finalmente, los administradores y los funcionarios son quienes con sus decisiones y acciones afectan el comportamiento de las comunidades costeras. 169 Humedales. Las Extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros. 170 167 Artículo 2 del Convenio de Diversidad Biológica, Ley 165 de 1994 168 En DNP. Op cit 2007 169 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997. INVEMAR-CRC-CORPONARIÑO- IIAP, 2001; INVEMAR-CARSUCRE-CVS, 2002; INVEMAR-GOBANT-CORPOURABA-CODECHO- CO, 2007 170 Párrafo 1 del artículo 1 y en el párrafo 1 del artículo 2 de la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971). Ratificada m mediante Ley 357 de 1997. 342

Marco Conceptual Capítulo 1 Podrán comprender sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal. 171 Lagunas costeras y estuario. Son cuerpos de agua que se forman en las ensenadas y en las desembocaduras de los ríos al mar y en donde tiene lugar un gran intercambio de materiales y organismo vivos. Manglares. Son ecosistemas de zonas costeras, conformados por bosques en zonas inundadas de transición entre el mar y la tierra. Se ubican en litorales de suelos planos y aguas tranquilas como estuarios, ensenadas y lagunas. 172 Manejo. En términos generales manejo o administración se entiende como el proceso de planificar, organizar, dirigir y controlar con el fin de lograr objetivos propuestos o deseados 173 Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC). El manejo integrado de las costas es un proceso dinámico mediante el cual se toman decisiones para el empleo, el desarrollo y la protección de las áreas y los recursos costeros con vistas a alcanzar metas establecidas en cooperación con grupos de usuarios y autoridades nacionales, regionales y locales. El manejo integrado de las costas reconoce el carácter distintivo de la zona costera de por sí un recurso valioso -- para las generaciones actuales y futuras. El manejo integrado de las costas tiene varios propósitos: analiza las implicaciones del desarrollo, los usos conflictivos y las interrelaciones entre los procesos físicos y las actividades humanas, y promueve los vínculos y la armonización entre las actividades costeras y oceánicas de los sectores. 174 171 Párrafo 1 del artículo 2 de la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971). Ratificada m mediante Ley 357 de 1997 172 En DNP, op cit. 2007 173 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997. 174 Knecht and Archer, 1993; Cicin-Sain and Knecht, 1998. En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997. 343

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público Mar Territorial. Zona cuyo límite exterior no excede de 12 millas marinas medidas a partir de las líneas de base rectas y sobre la cual el Estado ejerce plena soberanía. 175 Ordenamiento territorial (OT): Política de Estado e instrumento de planificación que permite una adecuada organización políticoadministrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, garantizando un nivel de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente. 176 Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT). Función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible. 177 Pacífico Insular. Lo conforman las islas oceánicas de Gorgona y Malpelo. Planificación. Instrumento para lograr el desarrollo sostenible, que se refiere a la intervención del Estado en la economía (artículo 334 de la Constitución Nacional), que implica la presencia estatal en la orientación, dirección y manejo lógico racional de todas las relaciones e interacciones de la comunidad en procura del interés común. 178 175 Fundamento legal: Convención del Derecho del Mar artículos 2º, 3º, 4º, 6º y 7º y Ley 10 de 1978 artículo 1º, 3º, 4º 176 Andrade A. Recomendación sobre aspectos conceptuales del ordenamiento territorial. Boletín de la Comisión de Ordenamiento Territorial. COT, 23: 3-4,Bogotá, 1994ª. 177 Art 7, Ley 99 de 1993. Ley del medio ambiente. Diario oficial. Año cxxix. N. 41146. 22, diciembre, 1993. Pag. 1. 178 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997. El Decreto 1974 de 1989 por el cual se reglamenta el artículo 310 del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre Distritos de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables y la Ley 23 de 1973. define la planificación como el conjunto de acciones que se estructuran organizadamente a través del Estado con el propósito de garantizar una mayor eficiencia y eficacia de las inversiones públicas. 344

Marco Conceptual Capítulo 1 Este principio rector se encuentra establecido junto con el de desarrollo sostenible en el artículo 80 de la C.P que establece: El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución Playas. Franja de material no consolidado, como arenas o grava, que está presente en la interfase mar-continente. Estos depósitos están compuestos por arenas de grano fino a medio, cuya composición y color varían según el origen de los sedimentos. Sus límites van desde la línea de marea baja hasta donde se presenta un cambio marcado en su fisiografía, y que generalmente incluye un frente de playa y una playa trasera. 179 Praderas y pastos marinos. Están conformados por plantas que crecen en zonas tropicales, sobre fondos arenosos o fangosos poco profundos cercanos a la costa. 180 Preservación. Es una de las categorías del ordenamiento. Es la acción encaminada a garantizar la intangibilidad y la perpetuación de los recursos naturales dentro de espacios específicos. 181 Es usado en términos de mantenimiento a largo plazo de especies particulares, hábitats o ecosistemas que pueden deteriorarse, usualmente no involucran su uso por el hombre. 182 Región Caribe Continental. Corresponde a los departamentos que tienen costas sobre el mar Caribe. Esta definición difiere del concepto geográfico tradicional de región Caribe que excluye 179 Molina et al, 1998 en Ceballos C. Estado de las playas en Colombia. INVEMAR. S/F 180 En DNP. Op cit 2007 181 Tomado y adaptado del Decreto 1974 de 1989. Y agrega: Serán espacios de preservación aquellos que contengan biomas ecosistemas de especial significación para el país. (art. 7) 182 El Código de los Recursos Naturales Renovables establece en el artículo primero que El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social. La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés social 345

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público al departamento de Antioquia (considerado parte de la región andina) e incluye al departamento del Cesar. 183 Región Pacífico Continental. Se ubica al occidente del país, dentro del área geográfica conocida como el Pacífico Oriental Tropical y comprende los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño. 184 Sostenibilidad institucional. Conjunto de normas, relaciones e infraestructura (sistemas para la toma de decisiones) que son establecidas para consolidar y ejecutar políticas fijadas por el gobierno. 185 Territorio marino-costero. Comprende el conjunto de superficies, volúmenes, lechos marinos y sectores terrestres adyacentes o subyacentes que se encuentran sometidos a la jurisdicción de un Estado. Desde un enfoque integral, es la zona geográfica conformada por los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares, en donde tiene lugar una amplia gama de procesos naturales, socioeconómicos y culturales entre los que se destacan: la conservación y recuperación de la diversidad biológica, el comercio, la pesca y el turismo, entre otros. 186 Zona costera. Concepto espacial con relación a una porción del territorio marino-costero. 187 Zona Costera Colombiana. Espacio del territorio nacional definido, con características naturales, demográficas, sociales, econó- 183 DNP. Op cit 2007 184 DNP. Op cit 2007 185 OSBORNE y Gaebler 1992; Reinvención del Gobierno. P. 28 en Documento Propuesta Plan Nacional Integral De Largo Plazo De La Población Negra/Afrocolombiana, Palenquera Y Raizal 2006 2019. 186 DNP, 2019 Visión Colombia II Centenario. Aprovechar el Territorio marino-costero en forma eficiente y sostenible Bogotá. 2007, Excelsior Impresores. Pp 124. ISBN: 958-8025-80-3. 187 Igualmente, son un continuo de regiones geográficas, con sus propios patrones y características naturales, políticas, económicas, sociales, institucionales y culturales. Son además, la plataforma para el uso de los recursos marinos y se constituyen en el paso obligado de acceso a los océanos, desde la tierra. En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997. 346

Marco Conceptual Capítulo 1 micas y culturales propias y específicas. Está formada por una franja de anchura variable de tierra firme y espacio marino contiguos en donde se presentan procesos de interacción entre el mar y la tierra; contiene ecosistemas muy ricos, diversos y productivos dotados de gran capacidad para proveer bienes y servicios que sostienen actividades como la pesca, el turismo, la navegación, el desarrollo portuario, la explotación minera y donde se dan asentamientos urbanos e industriales. Es un recurso natural único frágil y limitado del país que exige un manejo adecuado para asegurar su conservación, su desarrollo sostenible y la preservación de los valores culturales de las comunidades tradicionalmente asentadas allí 188. 188 Tomada y modificada de Ministerio del Medio Ambiente, Política Nacional Ambiental para el Desarrollo sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia, Bogotá, 2001, Panamericana Formas e Impresos S.A. Pp. 95. 347

Capítulo 2 El Suelo Costero Colombiano

El Suelo Costero Colombiano Capítulo 2 Colombia considerado Estado ribereño 189 al poseer costas en el Océano Pacífico y en el Mar Caribe, además de territorios insulares en ambos océanos, tiene un territorio marino que representa el 45%, (928,660 km 2, aproximadamente) del total de territorio nacional (2,070,408 km 2 ). 190 A lo largo de sus 3,882 km de costas en los dos océanos y en su sistema insular (Caribe insular 52 km, Caribe Continental 1,642 km y Pacífico 2,188 km), 191 posee una riqueza en ecosistemas marino-costeros que lo caracteriza como un país megadiverso, siendo el Pacifico colombiano la zona de mayor biodiversidad por unidad de área en el mundo. 192 Dentro de estos 3,882 kilómetros de costas se ubican las zonas costeras, de las cuales aún desconocemos su área superficial total, sin embargo, sí sabemos son una porción del territorio marino-costero compuestas por una zona de interfase continental y marina, cuya anchura varía de acuerdo con la configuración del entorno y las necesidades de ordenamiento, en muy pocas ocasiones están sujetas a las entidades administrativas o de planificación existentes, 193 y se diferencian del resto del territorio nacional. 189 Estado ribereño. Se refiere al Estado que tiene costa marina y ejerce su derecho sobre este territorio y los recursos que en él se encuentran. 190 El territorio colombiano abarca 2.070.408 km2, de los cuales 1.141.748 (55.15%) corresponden a tierras emergidas, continentales e insulares y 928.660 (44.85%) a territorio marino. 191 INVEMAR en Alonso D, Sierra-Correa p., Arias-Isaza F y M Fontalvo. Conceptos y Guía Metodológica para el Manejo Integrado de Zonas Costeras en Colombia, Manual 1: Preparación, Caracterización y Diagnóstico. Santa Marta, 2003, Serie de Documentos Generales de INVEMAR No. 12. p 94 ISBN 958-97301-7-5 192 DNP, 2019 Visión Colombia II Centenario. Capitulo 3. una economía que garantice mayor nivel de bienestar. aprovechar los recursos marítimos. Bogotá 2005 193 Agencia Ambiental Europea (Unión Europea 1996) 351

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público Constituyen un sistema especial en donde los elementos que la integran (tierra, mar, atmósfera) interactúan entre sí. 194 Las zonas costeras, albergan un patrimonio ambiental representado en valiosos y vulnerables ecosistemas como bosques de manglar (378,938 hectáreas) y arrecifes coralinos (300,000 hectáreas), entre otros, cuenta con recursos que proveen bienes y servicios ambientales que pueden constituir la base para desarrollar importantes actividades económicas, como la agroindustria, la ganadería, la pesca, el turismo y la minería. Once de las 46 áreas naturales protegidas son de carácter costero y marino, siete de ellas en el Caribe (27,077 km 2 ) y cuatro en el Pacífico (2,348 km 2 ). Hay tres reservas de biosfera 195 en la Costa Caribe e Insular 196 y un área marina particularmente sensible en la Costa Pacífica Insular, además cuenta con sitios Ramsar declarados (humedales). Sin embargo, la mayoría de los asentamientos humanos costeros 197 y de las actividades económicas de estas zonas que se han desarrollado con poca planificación, han generado impactos ambientales negativos, afectado la disponibilidad y calidad de los recursos marinos y costeros, además de la calidad de vida de la población misma y su desarrollo económico. 198 194 Steer R, Aria- Izasa F, Ramos A, Et al, Documento Base para la elaboración de la Política Nacional de Ordenamiento Integrado de las zonas Costeras Colombianas Documento de Consultaría para el Ministerio del Medio Ambiente, serie de publicaciones especiales No. 6, Bogotá. 1997, Acta Nocturna E.U, Cargraphics S.A. 195 Fueron establecidas en el marco del Programa Internacional El hombre y la Biosfera (MAB por sus siglas en inglés) de la UNESCO. La reserva de biosfera tiene como finalidad conjugar la conservación de la naturaleza con el desarrollo sostenible de la región, la investigación y el seguimiento del medio ambiente en el ámbito internacional. El régimen legal aplicable a estas zonas es el de área protegida, regulada en la legislación nacional por el Sistema de Parques Nacionales. www. minambiente.gov.co 196 Sierra Nevada de Santa Marta, Ciénaga Grande de Santa Marta y Sea Flower (en San Andrés y Providencia). DNP. Op cit. 2005 197 Allí, se alberga el 10% del total de la población nacional, 4.230.264 habitantes. 198 DNP, op cit. 2005 p. 165 352

El Suelo Costero Colombiano Capítulo 2 Las zonas costeras e insulares, 199 parte del territorio marino-costero de la nación, 200 están comprendidas en doce departamentos, de los cuales nueve se localizan en la región Caribe (Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Guajira, Magdalena, Atlántico, Bolívar, Sucre, Córdoba, Chocó y Antioquia) 201 y cuatro en el Pacífico (Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño). En estos departamentos se ubican 47 municipios costeros e insulares, los cuales ocupan un área terrestre de 68,357 km 2, equivalente al 7% del total nacional. La zona del Pacífico es la más extensa con 38.471 km 2, seguida por la del Caribe, con 29,842 km 2 y la insular con 44 km 2. 202 En el país no existe una definición legal de las zonas costeras a pesar de la importancia económica y ecológica que representa. La zona costera es una entidad socioeconómica, un espacio geográfico parte del territorio marino-costero aun ignorado por 199 El territorio insular colombiano está conformado por el Archipiélago de San Andrés y las islas de Providencia y Santa Catalina en el Mar Caribe, y por las islas de Gorgona, Gorgonilla y Malpelo en el Pacífico. También hacen parte de dicho territorio todos los islotes, cayos, morros y bancos ubicados en los dos océanos dentro de su área de jurisdicción. 200 El territorio marino-costero comprende el conjunto de superficies, volúmenes, lechos marinos y sectores terrestres adyacentes o subyacentes que se encuentran sometidos a la jurisdicción de un Estado. Desde un enfoque integral, es la zona geográfica conformada por los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares, en donde tiene lugar una amplia gama de procesos naturales, socioeconómicos y culturales entre los que se destacan: la conservación y recuperación de la diversidad biológica, el comercio, la pesca y el turismo, entre otros. El concepto de territorio marino-costero es el reconocimiento a la necesidad de dar una mayor valoración a estos recursos, ante los crecientes conflictos por su uso y por la demanda de bienes y servicios ambientales. Se busca así pasar de los planteamientos teóricos y conceptuales a los prácticos con un enfoque ecosistémico. Está comprendido por los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares. En DNP, 2019 Visión Colombia II Centenario. Aprovechar el Territorio marino-costero en forma eficiente y sostenible Bogotá. 2007, Excelsior Impresores. Pp 124. ISBN: 958-8025-80-3. 201 La región Caribe corresponde a los departamentos que tienen costas sobre el mar Caribe. Esta definición difiere del concepto geográfico tradicional de región Caribe que excluye al departamento de Antioquia (considerado parte de la región andina) e incluye al departamento del Cesar. Según DNP en el documento Visión 2019 para el territorio marino-costero, 202 DNP, 2019 Visión Colombia II Centenario. Aprovechar el Territorio marino-costero en forma eficiente y sostenible Bogotá. 2007, Excelsior Impresores. Pp 124. ISBN: 958-8025- 80-3. 353

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público el derecho. Sin embargo, la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI), la entiende como un espacio del territorio nacional definido, con características naturales, demográficas, sociales, económicas y culturales propias y específicas. Está formada por una franja de anchura variable de tierra firme y espacio marino contiguos en donde se presentan procesos de interacción entre el mar y la tierra; contiene ecosistemas muy ricos, diversos y productivos dotados de gran capacidad para proveer bienes y servicios que sostienen actividades como la pesca, el turismo, la navegación, el desarrollo portuario, la explotación minera y donde se dan asentamientos urbanos e industriales. Es un recurso natural único frágil y limitado del país que exige un manejo adecuado para asegurar su conservación, su desarrollo sostenible y la preservación de los valores culturales de las comunidades tradicionalmente asentadas allí. 203. Al no existir suficientes conocimientos jurídicos conceptuales sobre lo que en realidad representa y significa la zona costera dentro del territorio marino-costero y su ordenamiento, el apoyo legal especializado se hace difícil, por cuanto el servicio jurídico se ha apegado o basado en la interpretación jurisprudencial sin integrar los conceptos base legal con los ambientales, lo que facilitaría la defensa de los derechos nacionales sobre los bienes de uso público del dominio marino-costero existentes en la zona costera. 204 En el país se distinguen y se reconocen dos tipos de zona costera: la zona costera continental y la zona costera insular, tal como lo establece la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sos- 203 Tomada y modificada de Ministerio de Medio Ambiente, Política Nacional Ambiental para el Desarrollo sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia,, Bogotá, 2001, Panamericana formas e impresos S.A pp 95 204 Ramos A, Principales Aspectos Jurídico Administrativos de la Zona Costera Colombiana Bulletin de L institut de géologie du bassin d aquitaine. Universite de Borudeaux I. 351 Cours de la Liberation 33405 Talence France.No. 45. 1989.p 283-288 354

El Suelo Costero Colombiano Capítulo 2 tenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI): 205 1. 2. La zona costera continental. Corresponde a la zona costera caribe y a la zona costera pacífica, incluye el sistema insular de Gorgona y Gorgonilla en el pacífico y el Archipiélago de las Islas del Rosario, islas de San Bernardo e isla Fuerte en el Caribe. 206 La zona costera insular. En el Caribe, corresponde a los archipiélagos de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (incluye islas, cayos, bancos), como el territorio insular oceánico más septentrional del mar Caribe Colombiano, tiene una extensión de línea de costa de 52 km y un área terrestre de 62 km2. En el Pacifico, corresponde a la isla de Malpelo y sus diez (10) islotes, como el territorio insular más occidental sobre el océano pacífico. Las islas de Gorgona y Gorgonilla hacen parte de la zona costera continental al ser consideradas costeras. Las zonas costeras constituyen un patrimonio ambiental único, frágil, irremplazable y exclusivo, de imprescindible protección y conservación, teniendo en cuenta que poseen un valor ecosistémico, económico, social y cultural, que exigen para su planificación y gestión, un enfoque integrado, considerando la diversidad y las necesidades específicas de cada una de ellas. Según sus especiales características, las zonas costeras colombianas son entidades socioeconómicas, espacios geográficos parte del territorio nacional y como tal deben ser reconocidas e incorporadas en su ordenamiento territorial (OT) y en su ordenamiento ambiental (OAT), con el propósito de mantener un balance adecuado entre la preservación, la conservación y el desarrollo socio-económico y cultural, pudiendo ser representadas total o 205 Aprobada por el Consejo Nacional Ambiental (CNA) en diciembre del año 2000. 206 Ministerio de Medio Ambiente, Política Nacional Ambiental para el Desarrollo sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia, Bogotá, 2001, Panamericana formas e impresos S.A p. 12 355

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público parcialmente en entidades geográficas, unidades administrativas, instituciones, políticas o legislaciones especiales. 207 En Colombia, el suelo tradicionalmente ha sido urbano, rural y de expansión 208, sin embargo se debe ser consciente que se distingue y reconoce actualmente una tercera categoría, muy significativa, el suelo costero, que como se ha visto está comprendido por la zona costera, parte del territorio marino-costero, con una población, un conjunto de asentamientos y un conjunto de instituciones públicas y privadas, nacionales, regionales y locales. El suelo costero, debe ser reconocido en consideración a la importancia para el ordenamiento territorial y ambiental de la nación, a la necesidad de dar una mayor valoración a los recursos marinos y costeros que allí se encuentran. Más aún, cuando la mayoría de los problemas que enfrentan las zonas costeras y los bienes de uso público del dominio marino-costero en ellas calificados, tienen su origen en las actividades terrestres adyacentes, razón por la cual la planificación del uso de la tierra y del uso del agua deben ser integrados en un proceso de planeación física orientado a la protección, preservación y conservación de las zonas marinas y costeras a través de un enfoque ecosistémico, para asegurar su desarrollo sostenible y la preservación de los valores culturales de las comunidades tradicionalmente allí asentadas. El suelo costero, es la forma de reconocer que la zona costera está compuesta por una franja de tierra costera y un espacio marino contiguos, en donde se presentan procesos de interacción. El suelo costero, se constituye en un suelo y un recurso limitado para su uso y aprovechamiento, que exige un manejo y un ordenamiento adecuados. 207 Ramos A, Principales Aspectos Jurídico Administrativos de la Zona Costera Colombiana Bulletin de L institut de géologie du bassin d aquitaine. Universite de Borudeaux I. 351 Cours de la Liberation 33405 Talence France.No. 45. 1989.p 283-288 208 Ley 388 de 1997 356

El Suelo Costero Colombiano Capítulo 2 De esta forma, el suelo del territorio colombiano sería rural, urbano y costero. Entendiendo por costero el suelo comprendido por la zona costera. La zona costera, es un recurso marino-costero con un valor adicional respecto a otros espacios terrestres, objeto de grandes apetencias humanas, aceleradas en los últimos años como consecuencia del desarrollo económico, demográfico, turístico, residencial 209, y por situaciones especiales de orden público. Así, una gran cantidad de hábitats y ecosistemas se han visto impactados negativamente ante la planificación ineficiente y el poco control sobre las actividades productivas y urbanas que tienen lugar directamente en estas zonas y al interior del país. Las zonas costeras albergan una diversidad de ecosistemas marino-costeros cuyo valor se mide no sólo desde el punto de vista ecológico y de paisaje, sino también por su contribución a la productividad marina, al equilibrio y protección de la dinámica costera y a la recuperación y mantenimiento de las actividades productivas de sus habitantes. Se destacan así ecosistemas como: las playas marítimas (que incluyen las dunas), humedales marinos y costeros 210 (que incluyen aguas marinas someras permanentes, lechos marinos submareales, arrecifes de coral 211, estuarios, bajos intermareales de lodo, arena o con suelos salinos, humedales 209 Fenómeno de segunda residencia evidente en Cartagena, Santa Marta, Tolú y Coveñas. 210 En el párrafo 1 del artículo 1 y en el párrafo 1 del artículo 2 de la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971) la expresión humedales se define como Las Extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros. Párrafo 1 del artículo 1. A su vez el l párrafo 1 del artículo 2 estipula que los humedales: podrán comprender sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal. 211 80 especies de corales formadores de arrecifes, que equivalen al 90% de las especies de América, están presentes en nuestros dos océanos. DNP. 2007 357

Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público intermareales arbolados- incluye manglares 212 -, lagunas costeras salobres/saladas, lagunas costeras deltáicas de agua dulce, entre otros) 213, praderas de fanerógamas y pastos marinos, bosques de transición, ciénagas, estuarios, marismas, entre otros, todos ellos dotados de una gran capacidad para proveer bienes y servicios que sostienen las crecientes actividades económicas, así como los diversos usos tradicionales de las comunidades locales. Sin embargo, éstos han sufrido importantes regresiones, han disminuido en número de especies y en superficie. En consideración a la enorme riqueza que poseen las zonas costeras, deben ser declaradas de prioridad nacional e importancia estratégica para el desarrollo nacional, su preservación, conservación y manejo. Siendo claro que el ordenamiento, la planificación y el control constituyen la guía fundamental para el desarrollo marino-costero del país, que se realizaría en armonía con lo pactado por el Estado Colombiano como Alta Parte Contratante del Convenio sobre Diversidad Biológica, la Convención Marco sobre Cambio Climático, la Convención sobre Humedales de Im- 212 Los ecosistemas de manglar del país albergan siete especies de manglares que, junto con la fauna asociada, los convierten en ecosistemas estratégicos para la protección de la biodiversidad y para el uso humano. DNP. 2007 213 Humedales marinos y costeros: A -- Aguas marinas someras permanentes, en la mayoría de los casos de menos de seis metros de profundidad en marea baja; se incluyen bahías y estrechos. B -- Lechos marinos submareales; se incluyen praderas de algas, praderas de pastos marinos, praderas marinas mixtas tropicales. C -- Arrecifes de coral. D -- Costas marinas rocosas; incluye islotes rocosos y acantilados. E -- Playas de arena o de guijarros; incluye barreras, bancos, cordones, puntas e islotes de arena; incluye sistemas y hondonales de dunas. F -- Estuarios; aguas permanentes de estuarios y sistemas estuarinos de deltas. G -- Bajos intermareales de lodo, arena o con suelos salinos ( saladillos ). H -- Pantanos y esteros (zonas inundadas) intermareales; incluye marismas y zonas inundadas con agua salada, praderas halófilas, salitrales, zonas elevadas inundadas con agua salada, zonas de agua dulce y salobre inundadas por la marea. I -- Humedales intermareales arbolados; incluye manglares, pantanos de nipa, bosques inundados o inundables mareales de agua dulce. J -- Lagunas costeras salobres/ saladas; lagunas de agua entre salobre y salada con por lo menos una relativamente angosta conexión al mar. K -- Lagunas costeras de agua dulce; incluye lagunas deltaicas de agua dulce. Zk(a) -- Sistemos kársticos y otros sistemos hídricos subterráneos, marinos y costeros. Sistema de Clasificación de Tipos de Humedales aprobado en la Recomendación 4.7, enmendada por la Resolución VI.5 de la Conferencia de las Partes Contratantes. Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971) 358

El Suelo Costero Colombiano Capítulo 2 portancia Internacional para las Aves Migratorias (Convención Ramsar), la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies de Flora y Fauna Amenazadas (CITES), la Agenda 21 especialmente el Capitulo 17, entre otros. Se concluye así que, Colombia posee un territorio marino, un territorio terrestre y un territorio marino-costero, que puede ser aprovechado y tener una mayor contribución al progreso del país y de las regiones costeras en particular. 214 Es necesario reconocer los esfuerzos desarrollados por el hoy Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), que en consideración al panorama que presentaban la zonas costeras y a la importancia ambiental que ellas revisten para el desarrollo nacional y regional, promovió y adelantó un proceso encaminado a la formulación y expedición de la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI), único instrumento integrador, aprobado en diciembre del año 2000 por el Consejo Nacional Ambiental. 215 Para ello, partió de los elementos y objetivos generales establecidos en la Constitución Política, en las funciones asignadas en la Ley 99 de 1993 216 relacionadas con la formulación, concertación y adopción de las políticas orientadas al ordenamiento ambiental del territorio costero y de los mares adyacentes, como también en los compromisos adquiridos por el país en los convenios internacionales. 214 Objetivos y Estrategias, Visión Colombia II Centenario. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar. 215 Alonso D, Sierra-Correa p., Arias-Isaza F y M Fontalvo. 2003, Conceptos y guía Metodológica para el Manejo Integrado de Zonas Costeras en Colombia, manual 1: preparación, caracterización y diagnóstico. Serie de Documentos Generales de INVEMAR No. 12. 94 p ISBN 958-97301-7-5 216 Por medio de la cual se creó el Ministerio del Medio ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). 359

Capítulo 3 Estructura Administrativa

Estructura Administrativa Capítulo 3 Se refiere a las instituciones cuya jurisdicción y competencia es determinante en las formas y modalidades de uso y manejo de los bienes de uso público del domino marino-costero de la Nación ubicados en las zonas costeras. No se analizan aquellas instituciones cuyas competencias y fines no se vinculan con su ordenamiento, manejo y planificación. Según el artículo 76-9 de la Constitución Nacional, ha señalado la Corte Constitucional que, corresponde al Congreso determinar, por medio de leyes, la estructura de la administración nacional. Dicha tarea se cumple mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, órganos señalados por la Constitución como integrantes de aquella estructura. Determinarla no es solo crear grandes elementos que la integran, sino además, determinar su disposición dentro del órgano del que son parte, regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de sus tareas y señalar de modo general sus funciones. Por su parte, los artículos 120, ordinal 21 y 132 C.P establecen como atribuciones del Presidente de la República, la creación, supresión y fusión de los empleos que demande el servicio de los ministerios, departamentos administrativos, el señalamiento de sus funciones especiales, con sujeción a las leyes a que se 363