Second Symposium of CONACYT scholarship holders and ex-holders European Edition European Parliament, Strasbourg, France, 29-30 November 2012 Perspectiva económica de la formación de nuevos Estados-nación en la Unión Europea: Cataluña, Escocia y Flandes Dr. Edgar J. Saucedo Acosta Universidad Veracruzana, United Nations University Comparative Regional Integration Studies (UNU-CRIS) 1. Introducción La formación de Estados-nación en el pasado reciente en Europea no es nueva, por ejemplo, la formación de la República Checa y Eslovaquia, y los Estados-nación que nacieron de la ex -República Yugoslava. Los casos de Cataluña, Escocia y Flandes son diferentes porque son territorios que son parte de los Estados Miembros (EM) de la Unión Europea (UE), con culturas e idiomas propios. Recientemente se ha debatido en Cataluña la posibilidad de que a través de un referéndum el pueblo catalán decida la posibilidad de formar un nuevo Estado-nación, lo que ha generado críticas desde Madrid en el sentido que constitucionalmente esa opción no sería jurídicamente vinculante. Por otro lado, en Reino Unido el primer ministro británico, David Cameron y el ministro principal escosés, Alex Salmon, han llegado a un acuerdo sobre la realización de un referéndum que se llevará a cabo en el año 2014 y en donde los escoceses decidirán si se separan de Reino Unido. En el caso de Flandes, no se formó gobierno federal en Bélgica desde las elecciones de junio de 2010 hasta diciembre del 2011, lo que muestra en cierta forma la dificultad para llegar a acuerdos entre los partidos políticos de Flandes y Valonia. En los tres casos anteriores hay muchos argumentos del por qué en dichos territorios existe el interés de convertirse en Estados-
nación, que van desde aspectos culturales, históricos, sociales y económicos. En relación al económico, el argumento central radica en el hecho de que con la crisis económica de los últimos años se generó la percepción de que los territorios ricos estaban aportando más dinero del que recibían de las federaciones y que en cierta forma dichos territorios estaban subsidiando a los territorios pobres. De esta forma, los sentimientos de antaño de ser Estados-nación independientes se unieron a la idea de que dichas regiones estaban soportando la mayor carga de la crisis y que tal vez en cierta forma les convendría, desde el punto de vista económico, tener sistemas impositivos independientes de las respectivas federaciones. El objetivo del texto es explorar las alternativas que tendrían Cataluña, Escocia y Flandes en caso de que se convirtieran en Estados-nación, en relación a la Política Fiscal (PF) y la Política Monetaria (PM). 2. Política Monetaria y Política Fiscal en Cataluña, Flandes y Escocia 2.1 Política Monetaria La PM de Cataluña y Flandes es manejada por el Banco Central Europeo (BCE), debido a que desde la entrada de España y Bélgica a la zona euro han cedido dicha competencia. El BCE toma decisiones en función de toda la zona euro y no de la situación económica que esté pasado en un país o un territorio. Los países más grandes como Alemania y Francia, no deberían de tener más influencia que países como Luxemburgo y Malta, de hecho el Tratado de Lisboa concede independencia al BCE ante las instituciones nacionales y supranacionales. Sin embargo, en la práctica la influencia de los países más grandes se nota en las nominaciones tanto del presidente y del Comité Ejecutivo del BCE, debido a que en dichos puestos están presentes miembros de los países con las economías más grandes. El caso de Escocia es diferente, debido a que el Reino Unido no utiliza el euro, por lo que la PM es manejada por el Banco de Inglaterra. Dicho banco central toma decisiones en función de lo óptimo para todo el Reino Unido y no para un territorio en especifico. 2.2 Política Fiscal La PF en Cataluña, Flandes y Escocia no es manejada por sus gobiernos territoriales, sino por los gobiernos de España, Bélgica y Reino Unido, aunque tienen ciertas competencias, no son comparables como las que tienen la mayoría de los Estados federales. Cataluña tiene competencias en materias relacionadas al Estado de bienestar,
por lo que interviene en el gasto público, pero la mayor parte del gasto público lo maneja el Estado español. Dentro de las competencias exclusivas más importantes que tiene el gobierno catalán se encuentran: la regulación de las cajas de ahorros, cooperativas y economía social, cultura, educación, lengua propia, investigación, desarrollo e innovación tecnológica y sanidad y salud pública (Estatuto de Autonomía de Cataluña 2006, artículos 110-173). En relación a los ingresos públicos, la participación de Cataluña ha sido muy escasa. Dicho territorio está facultado para crear impuestos propios, pero solamente en aquellas áreas que no están gravadas por el Estado español (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autonómicas), entre las que destacan los impuestos medioambientales e impuestos sobre grandes superficies comerciales. En general los impuestos propios que recauda Cataluña representan una pequeña proporción de los impuestos totales a nivel del Estado español. El gobierno flamenco tiene competencias en educación, algunas partes de sanidad, asistencia social, asuntos culturales, empleo, transporte público, medio ambiente, vivienda, agua y educación (López, 2011). En relación al gasto, las Comunidades y las regiones de Bélgica gastan el 24% del gasto público total, mientras que el gobierno federal gasta el 64% y el gobierno municipal-provincial el 14% (López, 2011). Desde el lado del ingreso, Flandes tiene impuestos regionales (impuestos que antes eran a nivel federal), impuestos propios, participaciones impositivas (reciben una parte los impuestos federales) e intervención de solidaridad (transferencias federales). A pesar de la variedad de los ingresos que percibe Flandes, la mayoría de los impuestos son de carácter federal. De acuerdo a la Scotland Act de 1998, el Parlamento escosés tiene competencias exclusivas en la educación, salud, agricultura y justicia, el medio ambiente y el turismo. El Scotland Act de 2012 incrementa los poderes financieros al Parlamento escosés para 2016 (Jarrett y Webb (2012)) en las siguientes áreas: un impuesto al ingreso, poderes para pedir prestamos, una reserva de efectivo escocesa y la devolución del impuesto al timbre. A pesar que desde hace más de una década el gobierno de Reino Unido ha transferido competencias al Parlamento escosés, no se comparan las competencias que tiene Escocia con las de un gobierno federal. 2.3 Balanza Fiscal Territorial
La Balanza Fiscal territorial muestra la diferencia de los gastos públicos y los ingresos públicos aplicados en un territorio. Los gastos se refieren tanto a los que realiza el gobierno federal, regional y municipal en el territorio, mientras que los ingresos son todos los impuestos que se obtienen en ese espacio geográfico. En el caso de los ingresos también se incluyen a los recursos obtenidos por la explotación de los recursos naturales. Si la Balanza Fiscal es negativa significa que el territorio está aportando más de lo que recibe con el resto del país, mientras que en el caso contrario significa que el territorio recibe más de lo que aporta al resto del país. En el caso de Bélgica, Flandes tiene una Balanza Fiscal negativa, mientras que las regiones de Bruselas y Valonia tienen una Balanza Fiscal positiva (Montasell y Sanchéz, 2011). El gobierno español publicó en 2008 por primera vez las Balanzas Fiscales de las Comunidades Autonómicas, en donde se muestra que Cataluña tiene una Balanza Fiscal negativa, al igual que las Islas Baleares, la Comunidad Valenciana, la Comunidad de Madrid, la Comunidad de Navarra, la región de Murcia y el País vasco, mientras que las Comunidades Autonómicas restantes tienen Balanzas Fiscales positivas (Montasell y Sanchéz, 2011). Dependiendo de que método se utilice para el cálculo de las Balanzas Fiscales, son Cataluña o Madrid las Comunidades que más aportan en términos netos al resto de España. En el caso de Escocia, el gobierno escosés calcula trimestralmente las Balanzas Fiscales, en donde por el lado de los ingresos se consideran tres escenarios en relación a los recursos derivados del mar del norte. Para el 2011, el gobierno escosés estima que Escocia recibe más de lo que envía al resto de Reino Unido, independientemente que escenario se utilice (Scottish Government, 2012). 3. Desenvolvimientos económicos en Cataluña, Flandes y Escocia La figura 1 muestra que el Producto Interno Bruto por persona (PIBpc) de Flandes y Cataluña es mayor al de la UE, mientras que el de Escocia se encuentra apenas por debajo del de la UE. Cataluña tiene un PIBpc por arriba del de España, mientras que en los casos de Flandes y Escocia sus PIBpc s son muy similares a los de Bélgica y Reino Unido. La población de los territorios de estudio oscila entre los 5 y 7 millones de personas, mayor que países que ya son parte de la UE como Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia, Irlanda, Lituania, Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre, Luxemburgo y Malta.
Figura 1. PIBpc en euros para 2009 Fuente: Eurostat La economía catalana representaba para el 2010 el 18.6% del total de la economía española (Instituto Nacional de Estadística), mientras que la economía de Flandes representaba para el 2009 el 57.4% de la economía belga (Banco Central de Bélgica) y la economía escocesa representaba para el 2010 el 8.3% de la de Reino Unido (Oficina de Estadísticas Regionales de Reino Unido). La tabla 1 muestra el grado de apertura comercial de cada uno de los territorios. Flandes es el territorio más abierto al mundo de los 3 seleccionados, debido a que la suma de sus exportaciones e importaciones equivale 166% de su PIB, le sigue Cataluña (50.6%) y Escocia (22.08%). Si se comparan los territorios de España, Bélgica y Reino Unido, tanto Flandes como Cataluña son los territorios más abiertos de sus respectivos países, mientras que en el caso de Escocia se queda atrás en comparación de otros territorios de Reino Unido. Flandes aporta cerca del 80% de las exportaciones belgas, mientras que Cataluña el 26% de las españolas y Escocia sólo el 10% de las de Reino Unido, pero en este último caso no se incluyen las exportaciones del mar del norte. La última columna de la tabla 1 muestra las exportaciones de Cataluña, Flandes y Escocia hacia España, Bélgica y Reino Unido respectivamente, en donde para Cataluña su principal socio comercial es España y para Escocia es Reino Unido. En el caso de Flandes no hay estimaciones compatibles con los territorios anteriores, pero se esperaría que para este
territorio el resto de Bélgica no sería su principal socio comercial, dado que el tamaño de la población de Bélgica (sin incluir Flandes) no es considerablemente grande. Tabla 1. Exportaciones, importaciones por territorio Territorios Tasa de apertura * Exportaciones del territorio /Exportaciones del país Importaciones del territorio / Importaciones del país Año Exportaciones hacia el resto del país / Exportaciones totales Cataluña 50.6% 26% 28.10% 2007 55% Flandes 166% 78.41% 82% 2009 N.D. Escocia 22.08% 10.36% 6.13% 2010 67.12% Fuente: Eurostat, Llano, Díaz y De la fuente (2010), Ministerio de Política Regional y Administración Pública de España, Banco Nacional de Bélgica, HM Aduanas de Reino Unido y el Gobierno escosés. 4. Escenarios de la creación de Estados-nación en la Política Fiscal y la Política Monetaria En el caso de que Flandes, Escocia y Cataluña llegaran a ser Estados-Nación no es del todo claro que sean miembros de la UE en el corto plazo, por lo menos en el caso catalán el gobierno español ha señalado que vetaría su entrada, además de que recientemente algunas autoridades europeas han comentado que si Cataluña decidiera ser un nuevo Estado-nación tendría que aplicar para entrar a la UE. Dado lo anterior se consideran dos escenarios; el primero es que dichos territorios fueran parte de la UE (y de la zona euro) y el segundo sería el caso contrarío. Por otro lado, Cataluña y Flandes actualmente utilizan el euro, por lo que dichos territorios tendrían dos opciones: seguir utilizando el euro o crear nuevas monedas nacionales. Escocia que utiliza la libra esterlina tendría tres opciones: seguir utilizando la libra esterlina, utilizar el euro o crear una nueva moneda. 4.1 Primer escenario: nuevos Estados-nación dentro de la Unión Europea y la zona euro Cataluña y Flandes dispondrían de PF s propias si llegaran a ser nuevos Estados-nación, y como ya se ha mencionado anteriormente, dichos territorios tienen Balanzas Fiscales territoriales negativas con el resto de España y Bélgica, por lo que en términos netos dispondrían de mayores recursos para ser invertidos en sus respectivos territorios, mismos que ahora son destinados a otros territorios de España y Bélgica, aunque como dichos territorios tienen un PIBpc mayor la de la UE, serían contribuyentes netos al
Prepuesto Europeo. Por otro lado, al ser miembros de la UE tendrían que acatar los nuevos requerimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), por lo que no podrían incurrir en déficits públicos mayores al 0.5%, y de alguna forma estarían restringidos para utilizar una PF totalmente libre, además de que se está dando el debate entre los EM s de la UE de que en el mediano o largo plazo exista algún grado de integración fiscal, lo que reduciría aún más el uso de la PF para los territorios mencionados. En relación a la PM, tanto Flandes como Cataluña no dispondrían de una PM autónoma, debido a que al ser parte de la zona euro, el BCE es el encargado de manejar dicha política, por lo que no habría grandes cambios en relación al status quo. En el caso de Escocia, dispondría de una PF restringida por el PEC, pero a diferencia de Flandes y Cataluña, dicho territorio tiene una Balanza Fiscal positiva, por lo que ya no recibiría el apoyo neto del resto de Reino Unido, sin embargo en este punto es importante señalar que mucho depende de la forma cómo se repartan los ingresos del mar del norte (petróleo y gas), por lo que dicha situación podría variar. La PM de Escocia ya no sería manejada por el Banco de Inglaterra, sino por el BCE, por lo que las decisiones de PM se tomarían en función de lo que suceda en la zona euro y no en Reino Unido, en ese punto tal vez no le convendría a Escocia, debido a que la economía escocesa está más sincronizada con la economía de Reino Unido que con la de la zona euro. 4.2 Segundo escenario: nuevos Estados-nación fuera de la Unión Europea y la zona euro En este escenario Cataluña y Flandes dispondrían de sus PF s que no estarían restringidas por el PEC, mientras que en el caso de Escocia tendría una PF autónoma y no dependiente de Reino Unido. Sin embargo, dichos territorios no podrían aplicar PF s que implicaran una deuda muy alta porque serían castigados por las agencias calificadoras y su prima de riesgo podría subir considerablemente. En relación a la PM, Cataluña y Flandes tendrían dos opciones: la primera sería crear nuevas monedas con bancos centrales propios que tomarían decisiones en función de lo óptimo para dichos territorios, la segunda opción sería la adopción unilateral del euro eurorización, e implicaría no tener representación en el BCE, aunque no está claro que tanto Flandes como Cataluña tengan un asiento en la actualidad en el Consejo de Gobierno del BCE, más bien lo tienen España y Bélgica, por lo que para fines prácticos dicha opción sería muy similar al status quo. Para el caso de Escocia es diferente, debido a que tendría tres
opciones: la primera sería crear un moneda propia con un banco central que maneje su PM, la segunda sería utilizar unilateralmente la libra esterlina, en donde el Banco de Inglaterra seguiría manejado la PM como hasta ahora, sin representante en dicho banco central, aunque en la actualidad según el Acta del Banco de Inglaterra (1998 Act.) no está definido que en el Consejo de Dirección del Banco de Inglaterra alguno de sus miembros tengan que ser escoceses, y la tercera opción sería utilizar unilateralmente el euro eurorización, con el BCE como responsable de su PM, en este caso, Escocia no tendría representante en el Consejo de Gobierno del BCE. La opción de crear una nueva moneda, implicaría la creación de bancos centrales que deberían nacer independientes para que tuvieran credibilidad ante los agentes económicos, además de que según la tendencia mundial deberían tener algún tipo de esquema de inflación por objetivos. Esta opción requeriría de tiempo y apoyo decisivo de los respectivos gobiernos para generar la credibilidad en los bancos centrales. Finalmente, dos puntos que se deben de mencionar: primero, el tema de cómo se repartiría la deuda pública entre los territorios que se volverían independientes y las autoridades federales de los países, debido a que si se les deja un gran cantidad de deuda a los nuevos países, implicaría un reto en el mercado de deuda. Segundo, es muy importante las repuestas de las agencias calificadoras ante la creación nuevos Estadosnación, debido a que es vital para un nuevo país el acceso al mercado de bonos. 5. Conclusión En Cataluña, Flandes y Escocia se está debatiendo sobre la posibilidad de que dichos territorios se puedan convertir en Estados-nación, con la opción de ser parte de la UE en el futuro cercano. En relación a la PM, la mejor opción para Cataluña y Flandes es seguir utilizando el euro, ya sea por la vía de la eurorización o siendo parte de la euro zona, debido a que en el caso de Cataluña su principal socio comercial es España (que utiliza el euro), y para Flandes su principal socio comercial es la UE. En el caso de Escocia, su mejor opción sería seguir utilizando la libra esterlina (unilateralmente o quedándose en el status quo), debido a que su mayor socio comercial es Reino Unido. En relación a la PF, Cataluña y Flandes dispondrían de una mejor posición que el status quo (depende de cómo se reparta la deuda federal), debido a que tienen Balanzas Fiscales negativas, aunque si son parte de la UE estarían restringidos por el PEC y serían contribuyentes netos al Presupuesto Europeo. En el caso de Escocia, no se podría
decir que habría una mejora si se convirtiera en un Estado-nación, debido a su posición fiscal con respecto al resto de Reino Unido, aunque mucho depende de cómo se repartan los recursos del mar del norte. Referencias (1) Generalitat de Catalunya (2006). Estatuto de Autonomía de Cataluña 2006. Generalitat de Catalunya. (2) Jarrett, T. y Dominic Webb, (2012). Scotland s economy: current situation and issues related to independence. Library House of Commons. (3) Llano, C. José Díaz y Almuneda E. de la Fuente, (2010). El comercio intra e interregional de Cataluña: 1995-2009, Intereg. (4) Montasell, G. y Esther Sánchez, (2012). Comparación internacional de les balances fiscals de les regions amb el sector públic central: una análisis de l efecte redistributiu. Papers de treball número 1/2012,Generalitat de Catalunya. (5) The Scottish Government (2012). Government Expenditure and Revenue Scotland 2010-2011. The Scottish Government, Edinburgh 2012.