Informe de Misión a Uruguay Junio Julio 2012
1 1. Contexto general del país, aspectos generales de la misión y marco de la demanda Uruguay es el país con menor superficie geográfica y volumen poblacional en la región Sudamericana, y también con los menores índices de inseguridad y criminalidad en la región Latinoamericana. Sin embargo, desde hace algunos años, viene enfrentando problemas de seguridad interna vinculados a la delincuencia común. Estos problemas han ido en aumento, acompañados además de una limitada formación especializada y baja aceptación ciudadana del cuerpo policial nacional. Asimismo, aunque el delito generado por los jóvenes no concentra las mayores estadísticas en el país, existe la percepción social generalizada de que los jóvenes son el grupo de edad más peligroso y problemático, a pesar de que Uruguay no concentra a su mayor grupo poblacional en el rango de la edad juvenil (es un país mayoritariamente longevo). En Uruguay la contraparte local del Programa Eurosocial II es la Unidad de Relacionamiento Internacional del Ministerio del Interior, que depende directamente del Despacho del Ministro del Interior. Esta Unidad estuvo a cargo de la organización de la agenda de la misión en el país. Durante la misión se informó que para atender a los problemas de seguridad anteriormente descritos, el Uruguay había concentrado acciones específicas y combinadas de seguridad y asistencia social como parte de su política nacional. Algunos de estos instrumentos son: el Plan Nacional del Cuidado (Ministerio de Desarrollo Social), el Plan Nacional de Convivencia (Ministerio de Educación), el Plan Nacional de Pobreza Extrema (Ministerio de Desarrollo Social), y el Plan de Gestión Integral de la Seguridad Ciudadana (Ministerio del Interior). Aunque en Uruguay existe una Dirección Nacional de Prevención Social del Delito dentro del Ministerio del Interior, el país no cuenta con una ley general sobre la seguridad pública o lineamientos de política nacional sobre la prevención social del crimen y la violencia. Sin embargo, el Gobierno central ha destacado la necesidad de mejorar la seguridad ciudadana en el país, y actualmente viene impulsando un Programa de Gestión Local Integral de la Seguridad Ciudadana desde la alta dirección del Ministerio del Interior. Este programa constituye el marco central de la demanda realizada por el país al Programa Eurosocial II. A continuación presentamos los aspectos más relevantes de la misión en Uruguay de cara a transmitir las cuestiones específicas que dieron contenido a la demanda nacional de cooperación solicitada. 2. Instituciones más involucradas y pertinentes en el proceso En el Ministerio del Interior, la reunión central para la identificación de la demanda fue con la Unidad de Relacionamiento Internacional. Esta Unidad concretó una reunión con el Programa Comunidad Educativa Segura (del Ministerio del Interior), que es un programa aplicado desde el año 2008 para promover la seguridad en las escuelas de Montevideo; el Instituto Nacional de la Juventud (Ministerio de Desarrollo Social), y la Oficina de Cooperación Internacional de la Presidencia de la República. Estas son las tres agencias del Gobierno central que la misión visitó en Uruguay. Con relación al nivel de compromiso manifestado en estas reuniones, podemos afirmar que las tres agencias de Gobierno estuvieron interesadas en la cooperación ofrecida por el Programa Eurosocial II, y teniendo en cuenta el énfasis en la prevención de la violencia juvenil del Programa, es clara la pertinencia de sus participaciones durante la misión. Es importante mencionar que en el Uruguay el Ministerio del Interior tiene a su cargo la gestión de los establecimientos penitenciarios para adultos, mientras que los centros para menores están a cargo del Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente SIRPA que en breve dejará de depender del Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay INAU. La misión se reunió también con la actual Directora del SIRPA quien compartió la situación actual de la calidad de la oferta de los servicios para adolescentes en conflicto con la Ley en el país.
2 3. Demandas concretas, análisis y vinculación con la oferta del programa Eurosocial II Uruguay ha concentrado su demanda en el Plan de Gestión Local Integral de la Seguridad Ciudadana dirigido desde la alta dirección del Ministerio del Interior. Los funcionarios del sector mencionaron el interés del Ministro actual por los temas de reinserción social a través del empleo para la población en riego de delito, pues él ha estado a cargo de la Cartera de Empleo antes de ser Ministro del Interior. En ese sentido, su gestión se encuentra impulsando al interior de los establecimientos penitenciarios, programas de formación ocupacional. En el desarrollo de esta experiencia, ha sido alto el nivel de coordinación con otros sectores como el de Empleo y Educación. En el ámbito de la prevención secundaria y terciaria del delito, el Ministerio se encuentra liderando la reforma nacional penitenciaria (en legislación y cárceles). Como necesidades expuestas por el equipo de la alta dirección del Ministerio durante la misión, se mencionó que éste pretende generar una Policía territorial de corte comunitario para los temas de seguridad ciudadana, fortalecerla en todos sus aspectos, y prevenir la violencia en los jóvenes a través de un programa basado en la coordinación intersectorial y ejecutado en la comunidad. El concepto central de base no es crear una nueva oferta pública de servicios de asistencia social y persecución criminal para la seguridad, sino, re-direccionar con criterios de priorización en grupos vulnerables y geo-referenciación territorial, la oferta pública existente a través de una gestión fuerte de coordinación intersectorial y articulación de la oferta en el ámbito local. Para conseguir este propósito, el equipo de la alta dirección del Ministerio del Interior ha planteado las siguientes líneas de trabajo en el corto plazo: 1. Reformar organizacionalmente la Comisaría Uruguaya en Montevideo a través de un modelo piloto que pueda ser validado antes de ser llevado a escala nacional. Este nuevo modelo de trabajo policial se basa en un fuerte componente de trabajo comunitario policial, coordinación con el sector de Justicia y de Protección Social. 2. Promover la formación de la policía comunitaria, poniendo énfasis en el procedimiento de investigación de detectives (investigación criminal). La meta de esta acción es profesionalizar al cuerpo policial para que realice un trabajo efectivo en la investigación criminal, en el análisis de la información y en la planificación de la seguridad en su conjunto basado en datos estadísticos. Al respecto se mencionó que la Policía uruguaya no ha sido formada lo suficiente para saber interpretar información estadística y tomar decisiones empleando dichos datos. También se mencionó la necesidad de formar a la Policía uruguaya en violencia doméstica, a efectos de que acepten las denuncias de maltrato intrafamiliar sin desestimarlo cuando se presenten. 3. Diseñar y desarrollar un modelo de atención integral para la inclusión social de adolescentes con concentración de factores de riesgo asociados a la violencia y al delito. Esta acción será desarrollada de forma coordinada con el Ministerio de Desarrollo Social. Este modelo busca coordinar la oferta de servicios públicos para la inclusión social a nivel comunitario (a través de tercerizar las acciones de articulación local de la oferta de servicios públicos a una ONG especializada en este tema) con el fin de interrumpir las posibles trayectorias delictivas en los adolescentes más pobres. Es importante esclarecer que el programa no pretende introducir un enfoque de criminalización de la pobreza juvenil, sino focalizar la oferta en el perfil poblacional que corre el riesgo de no insertarse socialmente y participar de la marginación social si no es atendido a tiempo. A través de la información policial y judicial disponible en el país, se ha establecido que el primer contacto de esta población para su identificación, es la Policía local. Los motivos son delitos de poca gravedad que no prosperarían como casos a nivel judicial, pero que tampoco pueden dejarse sin atender ofreciendo una solución de inserción social focalizada que disminuya el riesgo de delito juvenil futuro.
3 A continuación presentamos la demanda concreta (donde el Programa ha sido solicitado en cooperar) sobre la base de estas necesidades descritas y requeridas por los representantes de las administraciones públicas consultadas (básicamente la alta dirección del Ministerio del Interior, ya que el Instituto Nacional de la Juventud no realiza acciones concretas de seguridad y/o prevención de la violencia juvenil como parte del Plan Nacional de Juventud): Acompañamiento en el diseño y desarrollo de un modelo de atención integral para la inclusión social de adolescentes con concentración de factores de riesgo asociados a la violencia y al delito: Para esta demanda se sugirieron las siguientes acciones: -Desarrollar un protocolo metodológico de articulación orientada a la demanda que facilite la coordinación interinstitucional al interior del nivel nacional (Ministerios de Interior, Educación, Empleo, Desarrollo Social y Salud) y el re-direccionamiento focalizado de la oferta de servicios públicos (atractivos) a su cargo, para la inclusión e inserción social (educación vocacional/ocupacional, empleo temporal-formativo, asistencia sanitaria), de aquellos adolescentes en contacto con las Comisarías donde opere el programa piloto. -Diseñar un plan de estudios en educación para el trabajo que atienda las necesidades reales del mercado laboral donde puedan insertarse con éxito los adolescentes meta del programa. Este plan de estudios estaría adaptado a las características evolutivas y necesidades socioeconómicas específicas de esta población, articulado a un nicho de negocio previamente identificado (actualmente el país no dispone de una oferta pública específica de formación laboral para casos de adolescentes en situación de alta vulnerabilidad social). -Elevar la calidad de la coordinación efectiva entre la policía, el aparato judicial y el sistema de protección social a efectos de ejercer una real prevención social del delito y la violencia. -Desarrollar un protocolo metodológico para fortalecer los mecanismos interinstitucionales de coordinación sectorial a nivel local (articulación del nivel central donde se planifica y toman las decisiones, con el nivel municipal donde se ejecuta) para la implementación del programa. Las actuaciones concretas para satisfacer estas demandas podrían ser las siguientes: 1. Introducir un enfoque de prevención social del delito y la violencia a través de la inclusión social en la formación policial (revisión del contenido y modalidades presenciales y a distancia de los planes de estudios y la duración de los mismos, con el fin de establecer estándares mínimos de calidad que garanticen un trabajo policial eficaz dirigido a poblaciones socialmente vulnerables), así como herramientas gerenciales para la gestión cotidiana efectiva y eficiente de la seguridad ciudadana. 2. Ofrecer asistencia técnica suficiente sobre el desarrollo de la implementación del programa piloto, que asegure la coordinación de los actores sociales implicados en la prevención social del delito a través de un protocolo metodológico de articulación conjunta (Poder Judicial, Protección Social e Interior) sobre el cual se capacite de forma alineada al personal responsable de los tres sectores públicos implicados en la ejecución del programa en enfoques, objetivos, metodologías y resultados comunes. 3. Intercambio de experiencias de buenas prácticas internacionales al interior de la región latinoamericana y de Europa sobre prevención social de la violencia juvenil. 4. Capacitación en aspectos de proximidad a la Policía y a las comunidades de intervención sobre cómo funcionará el programa en las zonas piloto donde éste opere. 5. Fortalecer las Mesas Locales de Convivencia y Seguridad Ciudadana que operan a nivel local, con el fin de articular sinérgicamente su trabajo a las metas del programa piloto.
4 4. Conclusiones Uruguay pretende implementar un modelo de atención integral intensivo para el acompañamiento de adolescentes con alto grado de riesgo psicosocial de delito, fuertemente articulado con la oferta pública de servicios sociales en el país. La puesta en marcha de este modelo de trabajo con jóvenes en riesgo de violencia constituye el punto de intersección para la coordinación de los actores en el ámbito de la seguridad ciudadana, y por tanto el escenario institucional donde podría ser colocada/dirigida la cooperación del Programa Eurosociall II: La ejecución de un modelo de trabajo con estas características implica estrategias de capacitación al personal policial y de los otros sectores implicados, introducción de buenas prácticas en el trabajo con jóvenes en riesgo, y una permanente asistencia técnica en el desarrollo y seguimiento del programa. Se ha planteado además el uso de un sistema de alerta temprana que permita la identificación precoz de casos potencialmente problemáticos para la seguridad ciudadana, que revisten causales sociales corregibles como punto de partida de la desadaptación social. Estos casos serían derivados de las unidades policiales, previamente diagnosticados en conjunto por el Ministerio de Desarrollo Social y por el Ministerio del Interior, articulando de este modo tanto la oferta de inserción social como de seguridad. Con un trabajo como el descrito queda claro que se trata de un programa de desviation a nivel policial (retirada del caso del procedimiento penal a partir de la ejecución de una oferta alternativa para delitos juveniles no violentos). La ejecución de este programa piloto integraría en principio dos programas sociales adicionales al programa de gestión local integral de la seguridad: el programa de pobreza extrema ejecutado actualmente por el Ministerio de Desarrollo Social, y el programa de egreso actualmente en planificación por parte del SIRPA del INAU. De esta forma resulta evidente la coordinación intersectorial previamente efectuada para que el programa pueda ser implementado, en orden de no duplicar la oferta de atención. El programa piloto en cuestión se basa en la hipótesis de promover la reducción social del crimen y la violencia a través de la inclusión social efectiva -utilizando el acercamiento de la oferta de servicios sociales a- de la población vulnerable y en riesgo de delito. Desde el punto de vista de la misión, el programa presentado por la alta dirección del Ministerio del Interior se muestra bastante coherente y bien definido, aunque aún quedan pendiente puntos concretos de su estructuración como la definición específica de la población meta, los requerimientos del perfil de la ONG que ejecutaría el modelo intersectorial de trabajo en el terreno para la derivación y acompañamiento de los casos identificados por la Policía, entre otras cuestiones técnicas para las cuales se ha solicitado la cooperación del Programa Eurosocial II. Desde la misión se sugiere integrar intrasectorialmente la oferta preventiva del Ministerio del Interior y el programa piloto en cuestión, con el programa Comunidades Educativas Seguras dentro de lo técnicamente posible. Si bien ambos programas están dirigidos a poblaciones juveniles con características distintas, resulta útil recoger la experiencia de campo de este programa así como su conocimiento en estrategias de reescolarización de jóvenes. Del mismo modo, sería altamente recomendable analizar los puntos de intersección sinérgica y de duplicidad de recursos invertidos que tendría el programa piloto con el programa Jóvenes en Red liderado por la alta dirección del Ministerio de Desarrollo Social (misma población meta). Finalmente, esta misión recomienda analizar el escenario de la cooperación financiera disponible de este programa, pues se tiene conocimiento de que cuenta con financiamiento completo del Banco Interamericano de Desarrollo BID. También se sugiere, en el mismo sentido, estudiar la agenda de la cooperación bilateral de la Comisión Europea en el país.