Programa de Cooperación Triangular Chile - España una Asociación de Cooperación en Desarrollo
Índice INTRODUCCIÓN...pág. 4 PRIMERA PARTE- Marco para la asociación de cooperación triangular AGCI-AECID 1. Cooperación Sur-Sur y Triangular en el escenario internacional 1.1. Trayectoria y contexto...pág.8 1.2. Marco conceptual.pág.11 1.3. Algunos elementos del debate...pág.13 2. Antecedentes y marco jurídico de la Asociación Chile-España 2.1. Antecedentes..pág.1 5 2.2. Marco jurídico pág.16 3. Chile y la Cooperación Triangular 3.1. El desarrollo de la cooperación internacional de Chile.....pág.17 3.2. La misión de AGCI... pág.19 3.3. Los principios de la cooperación chilena.....pág.20 3.4. La cooperación triangular una nueva modalidad pág.21 3.5. Chile y la cooperación triangular pág.22 3.6. Los desafíos de la cooperación triangular de Chile...pág.23 4. España y la cooperación triangular 4.1. Antecedentes.... pág.28 4.2. Marco institucional... pág.30 4.3. Elementos estratégicos de AECID para cooperación triangular..pág.34 4.4. Análisis de oportunidades y desafíos en el ámbito para la AECID..pág.37 4.5. Potencial valor añadido de España como socio.pág.40 2
SEGUNDA PARTE- El Programa de Cooperación Triangular AGCI-AECID 5. El Marco 5.1. Antecedentes..pág.46 5.2. La Asociación..pág.48 6. El Programa 6.1. Estructura.. pág.49 6.2. Descripción del programa...pág.50 6.3. Estrategias horizontales.pág.57 6.4. Matriz de planificación pág.59 6.5. Cronograma..pág.72 6.6. Presupuesto estimado.pág.78 7. La Estrategia 7.1. Roles de los socios.. pág.80 7.2. Estructura orgánica de la gestión..pág.82 7.3. Descripción de la estructura de gestión...pág.83 7.4. Criterios y Principios para proyectos de cooperación triangular..pág.85 7.5. Enfoque de género..pág.87 Nombre y cargo de las personas que han elaborado el documento pág.89 3
INTRODUCCIÓN El presente documento describe y analiza los elementos que determinan la asociación de desarrollo que Chile y España desean y pueden establecer para llevar a cabo Cooperación Triangular en la Región de América Latina y El Caribe. El objetivo es, por tanto, definir el Programa de Cooperación Triangular Chile-España como la opción estratégica a implementar conjuntamente para contribuir a los esfuerzos de los países y la integración de la Región en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, considerando en ella los principios de calidad y eficacia de la ayuda. La identificación y diseño conjunto del Programa de Cooperación Triangular entre socios, es una iniciativa innovadora, tanto para Chile como para España, por lo que supone el inicio de un proceso de aprendizaje que irá asociado a todo el ciclo de gestión del programa. Lo anterior constituye, para ambos sistemas de cooperación y en la contribución a la Asociación Mundial Para el Desarrollo (que el octavo ODM pretende promover), un fin en sí mismo. Para llevar a cabo el proceso se conformó un grupo de trabajo con integrantes de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) (personal de los departamentos de Coordinación Bi-Multilateral, Política y Planificación y Coordinación Sectorial) y una responsable de proyecto de la Oficina Técnica de Cooperación (OTC) en Chile de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Una vez determinado el marco y la base analítica del documento de Programa se hicieron partícipes a los departamentos de Cooperación Horizontal y de Administración y Finanzas de la AGCI para integrar sus criterios, así como fue revisado el documento por los máximos responsables de ambas instancias y aprobado en el III Comité Técnico del Fondo Mixto Chile-España, llegando al documento final que se convierte en el programa de acción previsto en el Memorándum de Entendimiento para una Asociación sobre Cooperación Triangular entre los Gobiernos de ambos países. 4
La base documental utilizada para el desarrollo del marco y los análisis del programa parten de los informes vigentes, los acuerdos internacionales y los lineamientos estratégicos y de política de ambos países e instituciones. No obstante, en algunos aspectos ante la ausencia de un marco institucional desarrollado, ha sido preciso ir definiendo criterios estratégicos de mutuo acuerdo, así como también en la adaptación y concreción del marco a las realidades y capacidades de la asociación posible y acordada. Dado el carácter innovador y experimental del programa, ha sido necesario realizar un intensivo trabajo de investigación y aplicación al marco planteado, ello ha dado como resultado un completo y extenso documento, necesario para justificar y fundamentar la actuación que se pretende, que se estructura en dos partes diferenciadas, las cuales se desarrollan en distintos apartados: La primera parte se refiere al diagnóstico que determinará el Marco General de la Asociación. Para ello se inicia con la contextualización sobre la modalidad triangular en el sistema internacional de desarrollo que determina el marco de referencia (apartado 1). En este ámbito global se define el marco jurídico que se ha establecido recientemente entre los dos países y que delimita el marco de asociación y sus distintas dimensiones (apartado 2). Para finalizar la etapa exploratoria se analiza el marco institucional y estratégico de cada país en la modalidad triangular (apartados 3 y 4, respectivamente) En la segunda parte del documento, y bajo la base prescriptiva desarrollada en la primera etapa, se construye el Programa de Cooperación Triangular. En primer lugar se cierra el marco que lo determina, mencionado los antecedentes y concretando la asociación (apartado 5); para posteriormente presentar la formulación del programa, su contenido, lógica y planificación de la ejecución del programa en un horizonte aproximado de dos años (apartado 6). Finalmente se especifican los mecanismos de gestión y las estrategias que guiarán la actuación (apartado 7). Es importante aclarar que el contenido del programa responde a un nivel de definición estratégico, con objetivos específicos, resultados, indicadores generales y líneas de 5
actuación proyectándose criterios para la selección de las actuaciones prioritarias. No obstante, una vez que se concreten los procesos y, en su caso, se hayan seleccionado las actuaciones triangulares, se han de formular los documentos de los proyectos triangulares de forma que el monitoreo, el seguimiento y la evaluación de la gestión técnica, económica y de resultados de desarrollo en el ámbito del programa, sea posible y concreta en este marco del programa. 13 de Diciembre 2010, Santiago de Chile. 6
Primera Parte Marco para la Asociación de Cooperación Triangular 7
PRIMERA PARTE Nuevo Marco General de la relación de asociación entre AGCI y AECID con el objetivo de trabajar en pro del nuevo de Chile en el desarrollo de la Región de América Latina y El Caribe y sus potencialidades en la Cooperación Triangular 1. 1. COOPERACIÓN SUR-SUR Y TRIANGULAR EN EL ESCENARIO INTERNACIONAL La información recogida en este punto y sus apartados ha sido tomada (a excepción de una actualización final del contexto internacional en el apartado 1.1) del II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica (C.Xalma, Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), Octubre de 2008). No es el propósito hacer una nueva investigación sino tomar como referencia, además de los marcos estratégicos de cada socio para la modalidad, los elementos ya estudiados en un contexto internacional más amplio. 1.1 Trayectoria y Contexto La Cooperación Sur-Sur emerge a finales de los años setenta como una modalidad complementaria frente al tradicional esquema Norte-Sur, donde un país desarrollado contribuye al progreso de un país en desarrollo, que ha caracterizado la cooperación internacional desde su nacimiento. El principal rasgo de la Cooperación Sur-Sur es el establecimiento de lazos cooperativos entre países en desarrollo. Los acuerdos de Cooperación Sur-Sur, en sus inicios han ido adquiriendo fundamentalmente dos formas: acuerdos de Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (CEPD) y acuerdos de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD). Sin excluir a otros organismos intergubernamentales y alianzas, es en el marco de la ONU donde se han ido produciendo los avances más relevantes en la búsqueda de una estrategia adecuada para complementar la Cooperación Sur-Sur con la Norte-Sur. Hitos 1 Acuerdo para el nuevo Marco de Cooperación entre Chile y España, 20 de octubre de 2009, Madrid. 8
importantes en décadas pasadas han sido la creación de la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur como dependencia del PNUD (1974) y la adopción, por consenso de 138 países, del Plan de Acción de Buenos Aires en Asamblea General de Naciones Unidas (1978). Asimismo destaca, en el caso del crecimiento económico experimentado también por algunos países de Latinoamérica en la década de los noventa, como este crecimiento contribuyó a fortalecer algunas de sus capacidades internas (Naslausky, 2002) y mejoró sus opciones como oferentes de cooperación. La coincidencia de este hecho con su progresivo desplazamiento como receptores de una AOD en proceso de reducción (Abarca, 2001) ha convertido a la Cooperación Sur-Sur en una herramienta de avance hacia el desarrollo. Con altibajos en su impulso, asociados a los fenómenos económicos y políticos que afectan a la cooperación internacional en todas sus modalidades, la Cooperación Técnica ha tenido un largo recorrido con hitos importantes para países de Latinoamérica como la elaboración de los Nuevos Lineamientos para la CTPD (1995), donde destaca el impulso a los denominados Países Pivotes, entre los que se encuentran Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, México y Perú, identificados como tales tanto por su trayectoria en la Cooperación Sur-Sur como por sus posibilidades de impulso a esta modalidad. La Declaración del Milenio (2000) y la Conferencia de Monterrey sobre Financiación al Desarrollo (2002) representó, si bien un compromiso de las fuentes tradicionales de cooperación con el aumento de flujos de AOD mundial, la concentración de los esfuerzos en los países con menores niveles de desarrollo relativo. En este contexto se reducen las opciones de los países con rentas medias a seguir optando a la AOD, propiciando nuevamente el intercambio de capacidades entre estos países. Destaca, entre los eventos acontecidos tras este nuevo marco, la Conferencia de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur (Qatar, 2005), en la que se aprueba el Plan de Doha que declara un impulso definitivo a la Cooperación Sur-Sur en todas las regiones del mundo y en todas sus modalidades. 9
En la actualidad se está viviendo un auge a la vez que un debate abierto en torno a esta modalidad de cooperación que en América Latina está protagonizado por parte de los países pivotes: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba y México, además de Venezuela. La reciente crisis económica mundial, que por un lado ha afectado la capacidad de cumplir con los compromisos para el desarrollo de muchos donantes tradicionales y por otro ha evidenciado las condiciones para afrontarla que en ciertos países del Sur, ha provocado una nueva mirada hacia la Cooperación Sur-Sur y Triangular. Bajo esta coyuntura se han generando debates mundiales recientes entre los que destacan la Conferencia de Alto Nivel de Cooperación Sur-Sur (Nairobi, diciembre de 2009), con motivo del 30 aniversario del Plan de Buenos Aires, y la Exposición mundial sobre Cooperación Sur-Sur (Washington, diciembre de 2009). Por otro lado, se han creado espacios más abiertos y permanentes de discusión, como el Task Team de Cooperación Sur-Sur del Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), cuyo objetivo es el debate abierto sobre la aplicación de los principios de la Declaración de París (2005) y la Agenda de Acción de Accra (2008) en esta modalidad. En este Grupo Colombia está jugando un papel importante en representación de la Región de América Latina y el Caribe 2. 2 Fuente: elaboración propia. 10
1.2 Marco Conceptual: Cooperación Sur-Sur Técnica y Cooperación Triangular La Cooperación Sur-Sur: Para analizar el concepto y dimensiones de la Cooperación Sur-Sur es necesario tener en cuenta que, como se veía en el apartado anterior, la evolución de la Cooperación Sur-Sur está determinada por la trayectoria que han tenido sus dos componentes: la cooperación técnica y la cooperación económica entre países en desarrollo, las cuales se han desarrollado con fronteras difusas entre ambas, haciendo difícil su delimitación. Así, dentro de la Cooperación Sur-Sur pueden ser incluidas todas las colaboraciones abordadas desde una de estas tres dimensiones: Política, Económica y Técnica (Das, De Silva, Zhou 2007). Sin embargo, en la formulación de este programa y sus características se enfocará el análisis conceptual a la cooperación técnica. La definición más completa la aporta la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur del PNUD sobre la CTPD se refiere a ella como: todo aquel proceso por el cual dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas a través de intercambios cooperativos en conocimiento, cualificación, recursos y know how tecnológico 3. Conforme a ello, la CTPD ha tendido a instrumentalizarse sobre asistencias técnicas (consultorías, asesorías y cursos de formación, entre otros). Su resultado más inmediato es la potenciación mutua de determinadas capacidades sectoriales con impacto sobre algún aspecto del desarrollo económico y social de los países implicados. Lo que identifica y diferencia la Cooperación Sur-Sur, más allá que la colaboración se establezca entre países en desarrollo, es su asociación con unos principios de funcionamiento básicos: La Horizontalidad: La Cooperación Sur-Sur exige que los países colaboren entre sí en términos de socios. Esto quiere decir que más allá de las diferencias en los niveles de desarrollo relativos entre ellos, la colaboración se establece de 3 http://tcdc1.undp.org/faq.aspx 11
manera voluntaria y sin que ninguna de las partes ligue su participación al establecimiento de condiciones. El Consenso: La ejecución de una Cooperación Sur-Sur debe ser haber sido sometida al consenso por los responsables de cada país, y ello en marcos de negociación común, como pueden ser las comisiones mixtas o sus equivalentes. La Equidad: La Cooperación Sur-Sur debe ejercerse de modo tal que sus beneficios (a menudo consistentes en la potenciación mutua de capacidades críticas para el desarrollo) se distribuyan de manera equitativa entre todos los participantes. Este mismo criterio debe atribuirse a la distribución de los costos, que deben asumirse de manera compartida y proporcional a las posibilidades reales de cada contraparte. La Cooperación Triangular: La Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo permite aprovechar las capacidades sectoriales alcanzadas por algunos países en desarrollo e instalarlas en otros que necesitan cubrir las carencias manifestadas en esos mismos sectores. El bajo coste relativo de estas acciones es una gran ventaja a la hora de impulsar esta modalidad. Sin embargo, la escasa financiación de la que disponen los países en desarrollo sigue siendo un obstáculo a la ejecución de mayor número de acciones de Cooperación Sur-Sur. Una opción válida para la superación de este problema es el impulso a otra modalidad de Cooperación Internacional: la denominada Cooperación Triangular. Así lo sugiere la propia definición de la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur del PNUD quien afirma que la Cooperación Triangular consiste en aquella Cooperación Técnica entre dos o más países en desarrollo que es apoyada financieramente por donantes del Norte u organismos internacionales (Das, De Silva, Zhou, 2007). Como se desprende de lo anterior, la Cooperación Triangular está estrechamente relacionada con la Horizontal. Asimismo, su formato mixto permite que en esta modalidad de Cooperación Triangular confluyan todo tipo de actores (Norte y Sur) con todo tipo de recursos (asistencias a la vez técnicas y financieras). 12
Sus características permiten que la Cooperación Triangular integre los elementos que identifican la Cooperación Sur-Sur (horizontalidad, consenso, equidad). Sin embargo no se limita en ésta y va más allá lo que permite que sea asumido como puente de articulación entre la Sur-Sur y la Norte-Sur. Así queda recogido en la Declaración de Marrakech aprobada por el G77 durante la Primera Cumbre del Sur de 2003 la cual entiende la Cooperación Triangular como una expresión de la relación entre ambos tipos de cooperaciones. 1.3 Algunos elementos del debate sobre la Cooperación Sur-Sur y Triangular Como ya se vio en el apartado 1.1 tanto la Cooperación Sur-Sur como la Triangular constituyen hoy un importante punto de debate en la agenda mundial sobre desarrollo. Una parte de las cuestiones sometidas a discusión tienen que ver con aspectos particulares de ambas modalidades. Si bien, uno de estos aspectos es la preocupación por impulsar una mayor armonización entre la Cooperación Técnica y la Económica para poder establecer una correspondencia más estratégica entre cooperación y desarrollo, por las características establecidas en esta asociación, no será esta integración objeto del Programa, sin embargo, se destacan otros aspectos que explícitamente se han considerado en el diseño del mismo y sus futuras actuaciones, esperando con ello contribuir con elementos para el debate tras el aprendizaje de esta experiencia. Por un lado, tal como menciona Naslausky (2002) se prevé tres tipos de cambio en la forma en la que se ejecuta la Cooperación Sur-Sur, con implicaciones sobre la propia concepción de los programas de cooperación técnica: - En primer lugar los programas aumentarán su complejidad y dejarán de limitarse a la transferencia de conocimiento y tecnología. - En segundo lugar incorporarán una visión de desarrollo más integral, que les obligará a plantearse como meta específica la búsqueda de los impactos sobre ese mismo desarrollo. 13
- El tercero, implicará un aumento de la participación de agentes no públicos (tanto del ámbito de las ONG como del sector productivo) en la ejecución. Mientras tanto, seguirá correspondiendo a los gobiernos la delicada tarea de seguir coordinando dichos programas sin perjudicar la agilidad del proceso. Por otro lado el debate sobre la cooperación internacional al desarrollo contempla las cuestiones: - La financiación (con referencia la Conferencia de Monterrey, 2002) - La eficacia, eficiencia y transparencia de la ayuda (abordada en la Declaración de París 2005 y Accra 2008), documentos por los que países donantes y demandantes asumen conjuntamente el compromiso de lograr una AOD más eficaz. Ambas cuestiones son también debatidas en el marco de la Cooperación Sur-Sur y Triangular, en el que hay un punto que despierta especial conflicto: el que concierne a la validez de ambas Declaraciones como referente para la Cooperación Sur-Sur. Mientras unos países defienden que son un buen punto de partida, otros cuestionan lo anterior y las sitúan como un referente del Norte que no debe interferir en la forma en la que el Sur decida impulsar sus propias modalidades de cooperación. Sin embargo, más allá de las posiciones mantenidas ante dichas Declaraciones, los países sí están de acuerdo en la importancia que tienen todos los aspectos vinculados a la eficacia de la cooperación. Se asume en este sentido que la eficacia debe ser evaluable y que los indicadores que se utilicen deben lograr reflejar la capacidad de los proyectos para generar resultados cualitativos, sustentables y transformadores de la realidad socioeconómica (Naslausky, 2002). Estos aspectos y perspectivas, aun en diferente medida, han sido incorporados en el diseño del Programa que este documento contiene. Considerando, no obstante, las condiciones y posibilidades al tratarse de la primera experiencia conjunta. 14
2. ANTECEDENTES Y MARCO JURIDÍCO DE LA ASOCIACIÓN CHILE-ESPAÑA 2.1 Antecedentes Tanto Chile como España, en el marco de su relación bilateral de cooperación, han mostrado interés en la modalidad triangular para articular alianzas estratégicas entre ambos con terceros países, donde todas las partes involucradas logran alcanzar beneficios. En esta línea, se hicieron en el pasado puntuales incursiones, desarrollando seminarios sobre procesos de integración y negociación internacional dirigidos a representantes de la Comunidad Andina de Naciones y países de Centroamérica. La última Comisión Mixta Hispano-Chilena manifestó, en el punto VI del Acta, el interés de la delegación chilena, en arrancar un Programa de Cooperación Triangular con España en los países prioritarios en los que operan desde su Programa de Cooperación Horizontal. Mientras la delegación española, por su parte, concretó que el marco de las actuaciones deberá tener en cuenta lo contemplado en las Comisiones Mixtas de España con cada país y los Programas Regionales. Bajo ese compromiso la primera de las actuaciones que se desarrolló conjuntamente, y que ha formado parte de la identificación del Programa, ha sido el Estudio de capacidades y oportunidades de cooperación del sector público y el catálogo de capacidades de cooperación Sur-Sur de Chile 4. El objetivo del estudio ha sido múltiple: en primer lugar se trata de diagnosticar y recopilar el trabajo del sector público chileno cuyo análisis aporta información estratégica precisa de qué hacer, cómo y en qué materias; al mismo tiempo la metodología implica el liderazgo de la AGCI y el acercamiento de ésta a los sectores, de cara a fortalecer su papel de articulador y coordinador del sistema nacional de cooperación; finalmente, desde el propósito de ir incorporando a actores de la sociedad civil, se consideró valor 4 Estudio de capacidades y oportunidades de cooperación del sector público y el catálogo de capacidades de cooperación Sur-Sur de Chile. INAP-AGCI-AECID, febrero 2009. 15
agregado que en el proceso de licitación pública fuera una entidad académica, con antecedentes en la materia, la adjudicataria de la misma (Instituto Nacional de Administración Pública de la Universidad de Chile INAP). Por lo tanto, además de la información estratégica, que sienta las bases y a la vez identificará los desafíos, se ha abierto un espacio de trabajo y diálogo conjunto en la génesis del Sistema Nacional de Cooperación de Chile. Asimismo, como parte de la puesta en marcha del Programa, se identificó un proyecto, de fortalecimiento institucional de la función pública en Paraguay diseñado en conjunto por los tres países, que ha supuesto un proceso de aprendizaje de gestión en asociación y de la construcción conjunta como fundamento del Programa. 2.2 Marco Jurídico El Acuerdo Interinstitucional para un Nuevo Marco de Cooperación entre AGCI y AECID (firmado en Madrid el 20 de octubre de 2009) establece que, ante los logros de desarrollo de Chile, se hace necesario un nuevo marco de colaboración entre ambos países en el que la tradicional relación bilateral de cooperación al desarrollo deja paso a un nuevo modelo de relación en una asociación de iguales. Para ello se acuerda, entre otros, intensificar la Asociación entre AGCI y AECID para trabajar en pro del nuevo papel de Chile en la región de América Latina y El Caribe y sus potencialidades en el marco de la Cooperación Sur-Sur y Triangular, que de manera asociada pueden impulsar hacia terceros países de menor desarrollo. Para ello se suscribió un Memorándum de Entendimiento entre ambos países que da lugar al desarrollo de un Programa de Cooperación Triangular. El Memorándum de Entendimiento entre el Reino de España y la República de Chile para una Asociación sobre Cooperación Triangular, contempla en su Acápite Primero la ejecución de un Programa de Cooperación con dos líneas de trabajo: el apoyo institucional a la AGCI y la realización de proyectos conjuntos a favor de terceros países de la Región de América Latina y El Caribe bajo la modalidad de Cooperación Triangular. Asimismo, determina la constitución de un Fondo Mixto Chile-España 16
destinado a financiar la ejecución del Programa de Cooperación Triangular definido, cuya operación queda regulada en el Procedimiento para la utilización del Fondo Mixto de Cooperación Triangular Chile-España. Por todo ello, corresponde en este momento el diseño y formulación del Programa de Cooperación Triangular Chile-España considerando: - El marco institucional: sobre los acuerdos y premisas establecidos en cada uno de los anteriores documentos suscritos. - El ámbito global: con los elementos del contexto internacional y la agenda mundial para el desarrollo, en especial, aquellos aspectos particulares para la modalidad triangular. - Los aspectos estratégicos: bajo los compromisos, principios, prioridades y capacidades compartidas en materia de desarrollo, así como las potenciales sinergias en el marco de la Cooperación Triangular. 3. CHILE Y LA COOPERACIÓN TRIANGULAR 3.1 El desarrollo de la cooperación internacional de Chile Con la recuperación de la democracia en Chile, en el año 1990, la comunidad internacional canalizó importantes niveles de cooperación técnica y financiera hacia el país, orientada a la consolidación del desarrollo nacional y del restablecido sistema democrático. Para gestionar adecuadamente la cooperación recibida, se creó en 1990 la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) como un servicio público funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, originalmente bajo la supervigilancia del Presidente de la República, a través del Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN). 17
Durante los años noventa, el país recibió recursos no reembolsables y transferencia de conocimientos por parte de fuentes donantes tradicionales, ejecutándose proyectos gestionados por AGCI en diversos ámbitos estratégicos y prioritarios para el desarrollo nacional. Desde finales de los noventa, la situación macroeconómica y social de Chile mejoró sustancialmente sobre la media regional, presentando indicadores de renta per cápita que lo sitúa como un país de renta media alta. Bajo este escenario, si bien Chile deja de ser demandante neto de cooperación, pasa a tener una doble condición. Por un lado, sigue recibiendo cooperación, pero bajo un esquema de costos compartidos, destinada fundamentalmente a fortalecer las políticas públicas en campos aún deficitarios del desarrollo nacional. Y por otro, se transforma en cooperante sur-sur, poniendo a disposición fundamentalmente de la Región de América Latina y el Caribe, sus capacidades y experiencias en campos específicos en los cuales presenta evidentes fortalezas. AGCI debió adecuarse a este nuevo escenario, pasando de una gestión inicialmente orientada a la búsqueda y recepción de recursos de cooperación desde países desarrollados, hacia una gestión que comparte metas entre la cooperación que recibe y la que otorga. Ello fue consolidando, a partir del año 1993, el Programa de Cooperación Horizontal de Chile, como una forma de retribuir lo recibido y de apoyar, en la medida de las posibilidades, el desarrollo de los países de la Región. El Programa de Cooperación Horizontal contribuyó además a la reinserción de Chile en la comunidad internacional y en particular en Latinoamérica, lo cual respondía a las prioridades de la Política Exterior del país. A partir de estos cambios el Gobierno decide en el año 2005, que AGCI quede bajo la supervisión del Presidente de la República, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. Actualmente, en la política exterior del país, la cooperación es concebida como un componente e instrumento eficaz para el cumplimiento de sus objetivos que aportan a la superación de la pobreza, al fomento productivo, al desarrollo institucional, educacional, medioambiental, cultural, científico y tecnológico de los países, ofreciendo 18
para ello las experiencias nacionales que puedan generar beneficios a países de menor desarrollo relativo. En este sentido el Programa de Cooperación Horizontal Sur-Sur constituye una prioridad de la política exterior a través de la proyección internacional de las capacidades y fortalezas de Chile, así como de su experiencia en materia de desarrollo institucional y de políticas públicas, que pueden ser transferidas a países que son considerados como prioritarios por la política exterior. Este programa trabaja en torno a dos grandes pilares: el Programa de Asistencia Técnica y el Programa de Formación de Recursos Humanos. 3.2 La misión de AGCI La Misión de AGCI es en la actualidad contribuir al logro de los objetivos de la política exterior definidos por el Gobierno, impulsando acciones de Cooperación Horizontal y triangular y de perfeccionamiento de recursos humanos, como asimismo, apoyar y complementar las políticas, planes y programas nacionales prioritarios que promueva el Gobierno orientados al desarrollo del país, impulsando acciones de cooperación bi- y multilateral. La cooperación internacional de Chile es consistente con la política exterior del país, en cuanto contribuye al desarrollo y al fortalecimiento de los lazos con los países de América Latina y el Caribe, facilitando así la integración regional. Asimismo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio se insertan dentro de los ámbitos prioritarios y transversales del Programa de Cooperación de Chile 5. Es así como los objetivos vinculados a la erradicación de la pobreza y el hambre, la enseñanza primaria universal, mortalidad infantil y salud materna, VHS/Sida y otras enfermedades, se insertan en el área de cohesión social, en lo que respecta a programas e instrumentos vinculados a la superación de la pobreza y en las políticas públicas de los sectores sociales. 5 El segundo informe del Gobierno de Chile sobre Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, año 2008 contiene dentro de su capítulo 8 Fomentar la Asociación Mundial para el Desarrollo, una descripción de la cooperación otorgada por Chile en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (período 2000-2007) elaborada por la Agencia de Cooperación Internacional de Chile. 19
Por su parte, los objetivos relativos a la promoción de la igualdad de género y autonomía de la mujer y sostenibilidad ambiental, constituyen prioridades transversales con los cuales se busca darle un sello particular a los proyectos de cooperación. En este contexto Chile presenta ventajas en lo que respecta al logro de las metas asociadas a los ODM, que se estima que el país logrará cumplir antes del 2015, lo que ha sido posible en gran medida gracias al diseño e implementación de políticas públicas exitosas en ámbitos asociados al Sistema de Protección Social, Chile Solidario y Reforma a la Salud, entre otros. Con relación al objetivo asociado al fomento de una asociación mundial para el desarrollo se reconoce que la cooperación que Chile otorga no sólo ayuda a fortalecer las capacidades técnicas de los países involucrados en dicho ejercicio, sino que ayuda a fortalecer los vínculos que sirven para acercar a los pueblos y motivan el diálogo en ámbitos más allá de las actividades enmarcadas en la cooperación. Es así como la Cooperación Sur-Sur y Triangular se presentan como modalidades claves para el cumplimiento de dicho objetivo. 3.3 Los principios de la cooperación chilena Complementariedad de las acciones. La cooperación debe estar enfocada a realizar acciones que sean un apoyo a los esfuerzos nacionales para el desarrollo. Esto se realiza mediante el intercambio de experiencias y la transferencia de conocimientos, orientadas a complementar las políticas y planes de los países participantes. Coherencia con las políticas nacionales. El plan de acción de la cooperación chilena debe ser afín, por una parte, con los objetivos de la política exterior, y por otra, con las políticas públicas para el desarrollo fijadas por el Gobierno del país demandante. Generación de capacidades. La cooperación internacional debe contribuir al desarrollo e instalación de capacidades en los países demandantes, mediante la 20
apropiación de parte de éstos de las experiencias transferidas en ámbitos deficitarios de su desarrollo nacional. Reciprocidad entre los actores. La cooperación internacional debe propender al intercambio de conocimientos y de experiencias entre países, para potenciar las capacidades y las buenas prácticas. Participación. La cooperación internacional requiere de la colaboración de las diferentes instituciones públicas, del sector privado, de los actores sociales, regionales y locales y del apoyo de los actores que otorgan de asistencia técnica. 3.4 La cooperación triangular una modalidad emergente Los países de renta media (PRM) presentan claras ventajas comparativas respecto de los más desarrollados para transferir sus capacidades más allá de sus fronteras, traspasando los beneficios del propio desarrollo, en un esquema de mayor horizontalidad y con experiencias que se adaptan de mejor forma a la realidad particular de los países de similar o menor desarrollo relativo, demandantes de Cooperación Horizontal Sur-Sur. Los resultados obtenidos por la cooperación bilateral recibida por Chile por parte de los países más desarrollados, tradicionalmente denominada Cooperación Norte-Sur, ha fortalecido sustancialmente la Cooperación Sur-Sur de Chile. La replicabilidad de estas experiencias en un tercer país de la Región dio inicio en América Latina, a mediados de los años noventa, a lo que hoy llamamos Cooperación Triangular, que consiste en la asociación de una fuente tradicional (bilateral o multilateral) con un PRM otorgante de Cooperación Horizontal, para concurrir conjuntamente en favor de un tercer país de igual o menor desarrollo relativo. La Cooperación Triangular, como combinación complementaria de las capacidades de los diferentes actores que participan en ella, contribuye a lograr una mayor eficiencia y eficacia de la cooperación que otorgan los donantes tradicionales y a su vez, multiplica los beneficios e impactos de las acciones de cooperación que ejecutan los PRM o 21
cooperantes emergentes. La participación de los PRM disminuye la brecha cultural entre los donantes tradicionales y los países demandantes, se acortan las barreras objetivas del idioma e idiosincrasia, facilitando de este modo la interlocución entre los distintos involucrados en el proceso de cooperación. Desde esta perspectiva, la Cooperación Triangular se ha posicionado progresivamente entre las fuentes internacionales como una modalidad cada vez más relevante a la hora de diseñar acciones de cooperación. Esta modalidad posibilita no sólo aunar esfuerzos financieros y técnicos entre el donante tradicional y el cooperante emergente, si no que permite también conjugar los intereses de la cooperación bilateral con las acciones emprendidas en terceros países por dichas fuentes, en el marco de sus programas de cooperación al desarrollo. 3.5 Chile y la cooperación triangular La experiencia de Chile en materia de cooperación horizontal y como país demandante de cooperación bilateral y multilateral es conocida por las fuentes tradicionales de cooperación, quienes han manifestado interés en asociarse con el país para compartir estas experiencias, bajo la modalidad de cooperación triangular en terceros países, fundamentalmente de la Región de América Latina y el Caribe. Por su parte, el desarrollo de Chile en las últimas décadas ha sido seguido por los países donantes tradicionales, específicamente en lo que respecta a su apertura y crecimiento económico, al nivel de competitividad, sus grados de democracia, la calidad de sus instituciones y a la estabilidad de sus políticas públicas. Chile ha tenido, además, experiencia como país demandante de cooperación bilateral norte sur, prácticas que algunas fuentes donantes tradicionales están interesadas en proyectar en América Latina y el Caribe a través de la replicabilidad de proyectos bilaterales. 22
Cabe destacar que más allá de la imagen de progreso asociada al país, la receptividad que tiene entre los países de la Región, ha generado una creciente demanda por trabajar con Chile en terceros países de la Región, tanto por parte de las fuentes tradicionales, como de los países destinatarios de Cooperación Sur-Sur. Ello consolida aún más a la Cooperación Triangular como una respuesta eficaz a los requerimientos por cooperación en América Latina y el Caribe. Chile ha tenido una larga experiencia en materia de cooperación triangular. Si bien el concepto mismo se consolida en el año 1994 6, con anterioridad a esa fecha Chile había desarrollado actividades bajo esta modalidad básicamente por la vía de la participación financiera en organismos multilaterales con recursos del programa de cooperación horizontal de AGCI, como es el caso de la OEA, el PNUD, el BID, la OIM y la FAO. Posteriormente, se inicia una asociación de Chile con fuentes tradicionales bilaterales tales como Japón y posteriormente, en forma paulatina, con Dinamarca, Alemania, Suecia, Finlandia, Bélgica (Flandes), Estados Unidos, Corea y en la actualidad con España y Australia. AGCI profundizó a fines de la década de los noventa, la cooperación triangular desarrollando Programas con Japón, Alemania y Canadá, entre otros. A partir del año 2008 se produjo un nuevo impulso a la cooperación triangular chilena. Por una parte, por el aumento de los países donantes tradicionales que se asocian con Chile para actuar en la Región y por otra, por pasar de una ejecución de actividades puntuales que respondían a demandas específicas de países demandantes 7, a proyectos de mayor envergadura y más sostenibles en el tiempo 8. Desde el año 2009 nuevas fuentes donantes tradicionales han manifestado su interés en asociarse con Chile para desarrollar cooperación triangular. 6 En ese año, se creó un grupo de trabajo en AGCI para elaborar los lineamientos político técnicos de esta nueva modalidad de cooperación. 7 Realizada a través de misiones, pasantías, cursos, seminarios y desarrollo de pequeños proyectos de asistencia técnica. 8 Realizados fundamentalmente a través de asistencia técnica y formación de recursos humanos de los países de la Región en Chile. 23
3.6 Los desafíos de la Cooperación Triangular de Chile En lo que respecta a los desafíos de la cooperación otorgada por Chile, una tarea prioritaria para la AGCI es optimizar la utilización de los recursos del presupuesto nacional destinados a la cooperación Sur-Sur, mediante la focalización y concentración de actividades en programas y proyectos de mayor visibilidad e impacto, sustentables en el tiempo y debidamente articulados con las prioridades de desarrollo de los países demandantes y de los objetivos de la política exterior definida por el Gobierno, en materias donde Chile ha logrado alcanzar ventajas comparativas. Siendo la cooperación triangular un objetivo prioritario a desarrollar por Chile, se busca establecer un nuevo marco de colaboración con las fuentes donantes tradicionales siendo imperioso fortalecer institucionalmente la gestión de AGCI en el ámbito triangular con miras a implementar proyectos de mayor envergadura, impacto y más sostenibles en el tiempo, que atendiendo los problemas más urgentes de cada país demandante, correspondan a las prioridades de las fuentes y a las capacidades de Chile, así como, asegurar la sostenibilidad de los resultados en el tiempo. En este escenario Chile se ha propuesto desarrollar proyectos y programas que dejen, a través de la transferencia de conocimientos, capacidades instaladas en los países demandantes. Considerando la proyección de la Cooperación Triangular y las nuevas asociaciones, que cooperantes tradicionales han propuesto a AGCI, la institución ha ido analizando la evolución que supone asumir el reto de la gestión de la cooperación triangular. Se han desarrollado para ello distintos estudios y análisis que han facilitado a la Agencia un escenario de retos a afrontar, varios de los cuáles pasan a formar parte de las actuaciones de este Programa. En particular, la asociación triangular Chile-España tuvo como primer antecedente de trabajo conjunto el, ya mencionado, Estudio de Capacidades y Oportunidades de Cooperación del Sector Público y Catálogo de Oportunidades de Cooperación Sur-Sur que aportó entre sus resultados un diagnóstico, con la participación de las instituciones públicas y fuentes cooperantes de Chile, que facilita un marco para detectar los desafíos: 24
Fortalezas: - Experiencia acumulada de la AGCI en el ámbito triangular - Conocimiento sectorial y estabilidad del sector público chileno. Debilidades: - Necesidad de mejorar la visión integral y coordinación interna por parte de los departamentos de la AGCI que intervienen en el proceso actual de gestión de la cooperación triangular. - Necesidad de fortalecer los criterios políticos y técnicos acordados para la triangulación. - Necesidad de fortalecer los instrumentos que permitan adaptar las experiencias exitosas chilenas a las realidades de otros países. - Necesidad de fortalecer el rol orientador de política y coordinador de AGCI con miras a otorgar mayor valor agregado a sus acciones. Oportunidades: - Chile tiene potencial para desarrollar más y mejor cooperación triangular. Se requiere capitalizar el aprendizaje adquirido a través de la mejora organizacional de los departamentos que intervienen en el proceso. - El reconocimiento de Chile en la Región como País Cooperante requiere integrar tanto una visión política como una estratégico-técnica (nuevas formas de trabajo, procedimientos, mecanismos de seguimiento y evaluación, herramientas de planificación estratégica, análisis prospectivo, entre otros.). - Interés de las fuentes socias en el ámbito de la triangulación de generar acciones de perfeccionamiento de capital humano de al AGCI para el fortalecimiento de la cooperación triangular (AECID, GTZ, JICA y PNUD). Amenazas - Limitada capacidad de gestión si no se aplican los procedimientos definidos. - Ausencia de aplicación de lineamientos estratégico-técnicos puede debilitar las posibilidades futuras de la cooperación triangular en la Región. 25
Bajo este contexto y junto a los demás estudios 9 de los que AGCI ha sido partícipe, se han identificado una serie de desafíos, de los que algunos pasan a ser objeto del presente Programa: - Una política de cooperación en el ámbito triangular. - Una oferta técnica triangular común (AGCI-fuentes socias) - Procesos de reflexión estratégicos entre la AGCI y las fuentes socias en el ámbito triangular, sus tendencias y desafíos. - Criterios técnicos y metodológicos para la evaluación de demandas de cooperación triangular. - Procedimientos estandarizados en el ámbito triangular (procesos estratégicos claves y procesos de soporte administrativo). - Procesos y sistemas de monitoreo y evaluación de proyectos de triangulación. - Acciones de visibilidad orientadas a difundir los resultados de los proyectos de triangulación entre sus distintos grupos de interés. - Instrumentos que permitan adaptar las experiencias exitosas chilenas a las realidades de otros países. - Mecanismos formales de selección de expertos chilenos que participan en la implementación de proyectos de triangulación que aseguren la excelencia. - Gestión del Ciclo de Vida del Proyecto en todas sus etapas. - Capitalización del aprendizaje adquirido en el ámbito triangular (gestión del conocimiento). 9 Documentos de referencia: - Evaluación del instrumento de Cooperación Triangular, AGCI-GTZ, año 2007. - Evaluación del Programa de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), panel evaluador de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda (DIPRES), año 2008. - Estudio de capacidades y oportunidades de cooperación del sector público y catálogo de capacidades de cooperación Sur-Sur. Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile (INAP)-AGCI-AECID, año 2009. - Consultoría sobre desarrollo organizacional y optimización de procesos de triangulación, AGCI-GTZ, 2008-2009 26
4. ESPAÑA Y LA COOPERACIÓN TRIANGULAR El desarrollo de este apartado tiene su base en el marco estratégico y documental de la AECID 10 bajo el fundamento de integrar los planteamientos existentes relativos a la modalidad y alinearse con ellos en la asociación con Chile. 4.1 Antecedentes Durante los últimos años y cumpliendo con la Declaración del Milenio del año 2000 y con la Conferencia sobre Financiación al Desarrollo de 2002, España ha compatibilizado su compromiso hacia los países más desfavorecidos con el objetivo de mantener la cooperación hacia América Latina y el Caribe. Ya que, si bien esta Región está integrada mayoritariamente por Países de Renta Media, éstos esconden grandes brechas de desigualdad entre ellos y dentro de los propios países lo que, entre otras razones, ha fundamentado la participación de España en las Conferencias Internacionales de Cooperación para el Desarrollo con los Países de Renta Media y la suscripción del Programa de Acción de Accra. Bajo el anterior enfoque se ha combinado el creciente envío de flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) hacia la Región con la participación en formas de cooperación más adaptadas a los distintos niveles de desarrollo y heterogeneidad de los países, siendo 10 Documentos de referencia: - N. Monge, Cooperación Triangular y Cooperación Sur-Sur- AECID, junio 2009, Madrid. - C.Freres, Dirección de Cooperación para América Latina y El Caribe, AECID, Elementos para una estrategia de AECID para la Cooperación Triangular en América Latina y El Caribe, mayo 2009, Madrid. - Dirección de Cooperación para América Latina y El Caribe, AECID, La AECID y la Cooperación Triangular en América Latina. Hacia un enfoque estratégico, abril 2009, Madrid. - Plan Director de la Cooperación Española 2009-2010. - El Contrato de Gestión de la AECID para el año 2009 - Dirección General de Cooperación con América Latina y El Caribe, AECID, Documento de referencia para sesión informativa sobre Cooperación Triangular, marzo 2008. - Dirección General de Cooperación con América Latina y El Caribe, AECID, Documento de referencia y presentación para la sesión informativa sobre Cooperación Iberoamericana, febrero 2008,. - Dirección General de Cooperación con Iberoamérica, AECI, Nota informativa sobre información adicional para el equipo evaluador del examen CAD-OCDE de la Cooperación Española sobre algunas líneas de trabajo de la AECI en su Cooperación con América Latina, agosto 2007. 27
una de ellas la Cooperación Triangular con otros socios de América Latina. La AECID empieza a potenciar esta cooperación en la Región a partir de 2005 por varias razones, entre ellas: - Mandato de los Planes Directores II (2005-2008) y III (2009-2012). - Coherencia con el impulso que se ha dado desde la Cumbre de San José a la Cooperación Iberoamericana, un caso institucionalizado de Cooperación Sur-Sur y Triangular. - Acorde a la doctrina de cooperación con Países de Renta Media que España impulsa: cooperación diferenciada según el nivel de desarrollo. - Respuesta a cooperantes emergentes 11 (Argentina, Brasil, Chile, México y Colombia son los principales socios cooperantes), muchos con interés en colaborar con AECID y otros agentes de la Cooperación Española en programas horizontales en la Región. A medio plazo una parte significativa de los programas de asociación con estos países pueden ser vía cooperación triangular. La experiencia de la AECID con esta modalidad es muy variada y, aunque limitada, crece rápidamente. En 2005 se llevó a cabo una única operación, cuatro en 2007 y más de siete en 2008. También se han apoyado varias actuaciones de cooperación triangular en los que AECID ha sido la principal fuente de financiación, principalmente con Argentina, Brasil, y México dirigidas a Haití y la ejecución actual del proyecto de Paraguay con Chile. En el marco de los antecedentes de la asociación con Chile desde 2002 han existido diferentes iniciativas de proyectos de fortalecimiento institucional en Bolivia y Colombia, así como la suscripción de un Memorándum de Entendimiento para la realización de actividades de cooperación conjuntas orientadas a la puesta en marcha de acciones de desarrollo en beneficio de la República de Haití. No obstante, las únicas actuaciones de las que existe constancia que se llevaron a cabo son dos seminarios sobre Procesos de 11 Países que presentan un nivel de desarrollo medio, con claras ventajas comparativas en algunos de sus sectores y que los habilita como potenciales cooperantes horizontales 28
Integración y Negociación Internacionales para los países de Centroamérica y los miembros de la Corporación Andina de Naciones CAN, respectivamente. En todo caso, la Cooperación Española se encuentra en un proceso de avance y evolución en la cooperación triangular. Señales concretas de ello son en el ámbito más internacional la suscripción del Plan de Acción de Accra con su salto cualitativo en la incorporación de la Cooperación Sur-Sur junto a la demanda creciente de sus socios latinoamericanos para participar en diversas iniciativas de esta modalidad, así como la apuesta política plasmada en el III Plan Director 2009-2012 y en el Contrato de Gestión de la AECID con la materialización del Taller La Cooperación Triangular de la Unión Europea en el contexto de la Eficacia de la Ayuda (Madrid, marzo de 2010) y la posterior la participación en el Evento de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur y Desarrollo de Capacidades (Bogotá, del 24 al 26 de marzo de 2010). Producto de este proceso se han ido estableciendo asociaciones con los países emergentes de la región de América Latina, en las que la presente Asociación Chile- España ha sido el referente para otras posteriores que han iniciado procesos similares, entre ellas, con Brasil, México, Argentina y Uruguay. 4.2 Marco Institucional Los Compromisos en la Agenda Internacional El modelo de trabajo con los Países de Renta Media (PRM) ha ocupado gran parte del debate del sistema internacional de cooperación. España, desde su relación con muchos de estos países de América Latina, ha acercado el debate en la agenda internacional desde la I Conferencia Internacional sobre PRM y en sus tres celebraciones (Madrid, marzo-2007; El Salvador, octubre 2007 y Namibia, agosto 2008), así como lo ha posicionado en el sistema de la Unión Europea, confirmando su compromiso en la lucha contra la pobreza ampliada en los PRM a través del Consenso Europeo sobre Desarrollo (Febrero, 2006). Por otro lado, la modalidad de cooperación Sur-Sur ha estado presente en la agenda de cooperación española desde que se creara la Comunidad Iberoamericana de Naciones, 29