Economics and Sociology Occasional Paper No. 2053 LA REFORMA FINANCIERA y LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CREDITO Claudio Gonzalez Vega Marzo 1993 Proyecto Servicios Financieros Ohio State University y Academia de Centroamerica Costa Rica Rural Finance Program Department of Agricultural Economics and Rural Sociology The Ohio State University 2120 Fyffe Road Columbus, Ohio 43210-1099
Abstract This paper critically examines the assumptions and instruments of traditional approaches to financial markets. Umited access and high informal interest rates were taken in the 1950s and 1960s as evidence of market failure. The answer were public development banks and specialized credit programs. An incorrect diagnosis explains the failure of these programs. Financial services are expensive to provide. Expanded access will require policy reform, technological innovation and institutional design. For credit unions to play an important role in a competitive financial market, internal and external control mechanisms must be improved.
LA REFORMA FINANCIERA Y LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CREDIT0 1 Claudio Gonzalez Vega 2 I. Economfas en transformaci6n Durante la ultima dc:kada, por iniciativa propia en unos pocos casos y por recomendaci6n de organismos intemacionales la mayorfa de las veces, un elevado nllm.ero de pafses en desarrollo, incluyendo a casi todos los de America Latina, ha tratado de llevar adelante esfuerzos de reforma financiera mas o menos ambiciosos. En la mayorfa de los casos, estos intentos de reforma financiera han sido un componente importante de programas de ajuste estructural que han buscado modificar las estrategias de desarrollo econ6mico adoptadas unas decadas atras. Estos procesos de cambio forman parte de un movimiento hist6rico de transformaci6n de la economia mundial, bacia un mundo cada dfa mas competitivo. Esta transformaci6n ha sido el resultado inevitable del fracaso de sistemas de organizaci6n de la actividad productiva y de estrategias de desarrollo econ6mico que ya no eran sostenibles. Tal ha sido el caso de la planificaci6n central y de los intentos por sustituir al mercado con los mandatos y decretos de una burocracia centralizada. Tal ha sido el caso 1 Conferencia dictada en el Simposio Intemacional credit Unions Retooled: A Renaissance in Rural Finance: organizado por el World Council of Credit Unions, en Guatemala, el 24-26 de marzo, 1993. 2 Profesor de Economia Agricola y de Economfa en Ohio State University. Investigador Principal del Proyecto Servicios Financieros en Costa Rica. 1
2 del intexvencionismo en el funcionamiento del mercado, con sus intentos par controlar politica y adrninistrativamente los precios y las cantidades de bienes y servicios. Tal ha sido el caso del proteccionismo, con sus esfuerzos por favorecer a unos sectores de actividad econ6mica, con subsid.ios y otros privilegios, siempre a costa de otros sectores. El proteccionismo ha estado siempre acompailado por el gremialismo y por los esfu.erzos de diferentes grupos de interes para intluir sobre la asignaci6n de recursos y para mod.ificar los precios relativos, no a traves de Ia oferta y Ia demanda, sino desde Ia arena politica. Valiosos recursos asignados al cabildeo hubieran tenido un uso socialmente mas productivo si hubieran sido destinados a Ia producci6n y a Ia innovaci6n. AI dirigir sus esfuerzos a interferir con el funcionamiento del mercado y a competir con el sector privado en Ia actividad productiva, el estado descuid6 sus funciones propias. Las instituciones se debilitaron, Ia infraestructura se deterior6 y la formaci6n de capital humano no recibi6 toda la atenci6n requerida. Por eso, el proceso de ajuste estructural incorpora cada dfa mas un cambia de visi6n en cuanta al papel del estado. En muchas partes del mundo, la planificaci6n central, el intervencianismo, el proteccianismo y el gremialisma llevaron al estancamiento de Ia producci6n, destruyendo el dinamismo de la econamfa, y al volverse insostenibles generaron profu.ndas crisis fiscales, con elevados costas sociales. Por eso, la transfarmaci6n estructural de las economfas es hoy un fen6meno universal. Despues de 40 aftos de intervenci6n estatal paternalista y de proteccionismo aislacianista, la mayor!a de los pafses latinoamericanos reconoce hoy Ia irnportancia del funcionamiento eficiente de los mercados en el proceso de crecimiento econ6rnica.
II. Represion financiera 3 Durante mucho tiempo, los sistemas financieros de los pafses en desarrollo estuvieron organizados desde esa misma perspectiva dirigista e intervencionista. El prop6sito de la regulaci6n de los mercados financieros fue: (a) Controlar los precios de las transacciones financieras, a fin de poder otorgar subsidios a traves de las tasas de interes, o de imponer tributos implicitos, a traves de la inflaci6n o de la sobrevaluaci6n de la moneda nacional. No hay subsidio que no implique un impuesto. Los excesos de demanda provocados por el subsidio al credito requeririan, a su vez, el racionamiento administrativo del credito, en manos de politicos o de bur6cratas. (b) Controlar las cantidades ( es decir, los montos de credito ), con encajes selectivos y el credito dirigido, para tratar de reorientar los flujos de recursos a favor de ciertos grupos de actividad econ6mica (o afiliaci6n politica), siempre a expensas de otros. (c) Controlar el uso de los fondos (por medio del credito supervisado ), para asf fomentar usos particulares y desestimular otros, independientemente de las condiciones del mercado y de la productividad social de los recursos en cada caso. Eventualmente el sector publico se convirti6 en el beneficiario mayor en esa canalizaci6n de los fondos, con lo que se perjudic6 el crecimiento, al ser desplazado el sector privado en las carteras de credito. (d) Reducir la competencia en el mercado fi.nanciero, usualmente en perjuicio de los depositantes y de los pequefios deudores rechazados y en beneficia de un reducido nillnero de deudores privilegiados, con frecuencia vinculados a los bancos.
4 Como en otras areas de actividad econ6mica, el proteccionismo y el intervencionismo excesivos en los sistemas financieros se hicieron cada vez mas insostenibles. La represi6n financiera llev6 a la contracci6n del sistema formal regulado ( el que canaliz6 cada vez menos recursos, en terminos reales) y a Ia expansi6n de mercados no regulados, Ia sustituci6n de monedas y Ia fuga de capitales. Ante Ia desintermediaci6n y Ia crisis, muchos pafses en desarrollo han buscado reformar sus mercados financieros. III. Supuestos incorrectos Los principales instrumentos de esta perspectiva fiscal y de planificaci6n con que el sistema financiero fue organizado incluyeron: (a) (b) (c) (d) el credito subsidiado y dirigido, la creaci6n de bancos de desarrollo estatales, las restricciones de entrada al mercado financiero y la canalizaci6n creciente de fondos prestables para sufragar el deficit del sector publico, directamente o a traves de encajes confiscatorios. A Ia raiz del fracaso de estos enfoques del papel del sistema financiero se encuentran los supuestos incorrectos que fueron incorporados en el dise:iio de estos instrumentos. Quisiera ilustrar esta hip6tesis con algunas lecciones aprendidas en Ia historia del credito rural, historia que conozco muy bien. En Ia decada de los cincuentas, el problema del credito rural fue definido, primero, como falta de acceso. Una elevada proporci6n de los productores rurales no tenfa acceso a los servicios de las instituciones financieras formales. Segundo, el acceso al credito
5 informal implicaba el pago de tasas de interes muy altas. El diagn6stico de esta situaci6n, considerada como un obstaculo al crecimiento econ6mico, le atribufa el problema a un fracaso del mercado. Por una parte, bancos comerciales excesivamente conservadores no ternan interes en atender a clientelas marginales. Por otra parte, prestamistas informales con excesivo poder monopolistico explotaban al pequeiio deudor con tasas de interes exhorbitantes. Asf, se pensaba, no se puede esperar del mercado ni el volumen adecuado de recursos ni la canalizaci6n deseada hacia usos socialmente importantes. Desde esta perspectiva el mercado babfa sido incapaz de proporcionarle acceso al credito a todos los productores rurales, a un precio razonable. Habfa que hacer algo, para reemplazar la mano invisible del mercado, la que aparentemente no funcionaba, con la mano visible de la intervenci6n estatal. Se tenia desconfianza en la operaci6n de los mercados y se tenia fe en la manipulaci6n de los precios y de las cantidades por parte de las autoridades. La respuesta al problema diagnosticado fue la creaci6n de los bancos de desarrollo estatales y de los programas especiales de credito subsidiado y dirigido. Los bancos de desarrollo ternan la capacidad de convertirse en conductos apropiados para desembolsar cuantiosos montos de recursos externos bacia el credito a largo plazo y I o las clientelas diffciles, no atendidas por los intermediarios tradicionales y hacerlo en terminos concesionales, sin tener que preocuparse por el riesgo o la rentabilidad de sus operaciones, asf como para servir como instrumentos de las polfticas de asignaci6n de' recursos del gobiemo, canalizando fondos bacia sectores prioritarios y supervisando el uso del credito. Ante Ia percepci6n de abundancia de fondos extemos, todo esto parecfa muy atractivo.
incorrectos: 6 A un nivel mas especifico, la soluci6n propuesta se fundament6 en varios supuestos (a) todo productor agropecuario (o en alg(m otro sector) necesita credito y lo necesita todo el tiempo; (b) los peque:iios productores no pueden ahorrar ni van a estar dispuestos a canalizar mas fondos a traves del sistema financiero, por mas incentivos que se les ofrezcan (en particular, en las areas rurales no existe un interes en facilidades de dep6sito ); (c) (d) los pequeftos productores no pueden pagar tasas de in teres altas (de mercado) y los pequefios productores no van a usar el credito rentablemente, a menos de que se les diga c6mo usarlo y se les vigile estrictamente. En general se actu6 como si el credito, especialmente cuando es subsidiado, fuera un instrumento poderoso para hacerle frente a todos los problemas de los agricultores. Se trat6 al credito como si fuera una panacea. IV. Resultados inesperados La experiencia de las ultimas decadas ha demostrado la falta de validez de los supuestos utilizados en los programas tradicionales de credito. Existe una demanda elevada por facilidades de dep6sito, como un instrumento para el manejo de la liquidez y la acumulaci6n de reservas. Por esta raz6n, en los programas exitosos, el nt1mero de depositantes ha sido mucho mayor que el numero de deudores. Sin embargo, Ia mayorfa de los programas publicos concentraron su atenci6n en otorgar credito e ignoraron completamente la movilizaci6n de dep6sitos. Incompletos como intermediarios financieros,
7 estos programas se volvieron altamente dependientes de recursos extemos, de los gobiemos y organismos internacionales. Por la alta productividad en el margen de los recursos adicionales, los pequeiios productores usualmente estan dispuestos a pagar tasas de interes comparati.vamente altas (de hecho ya pagan tasas mucho mas altas en los mercados informales ). Lo que importa en Ultima instancia, sin embargo, es el costa total de los fondos, incluyendo todos los costos de transacciones, asf como la calidad del servicio: su oportunidad, flexibilidad y permanencia. Los costas de transacciones han sido parti.cularmente elevados para pequeiios deudores en programas formales de credito. Los intentos por dirigir el credito y controlar el uso de los fondos aumentaron sustancialmente los costas de transacciones para todos los parti.cipantes en el mercado, pero no lograron modificar signifi.cati.vamente la asignaci6n de los recursos por parte de los deudores, en vista de la intercam.biabilidad del dinero ( fungibilidad ). Lo Unico que lograron fue encarecer el credito, tanto para los deudores como para el intermediario, y desmejorar la calidad del servicio. Lo mas importante es reconocer que el credito es un instrumento poco potente para lograr muchos de los objetivos propuestos. En particular, el credito no crea oportunidades productivas; el credito sirve Unicamente para aprovechar oportunidades que ya existen. En aquellos casas cuando el credito importa, porque Ia oportunidad productiva existe, el cliente es sujeto de credito: tiene una oportunidad que le permite recuperar la inversi6n, cancelar el prestamo, pagar una tasa de interes de mercado y depositar una porci6n de sus
8 mayores ingresos. Si la oportunidad no existe, en cambio, el cliente se arruina y I o no paga y la instituci6n que trat6 de ayudarlo quiebra. iesto no puede ser socialmente rentable! Las consecuencias calamitosas de este diagn6stico equivocado estan bien documentadas. A pesar de los sustanciales montos de recursos canalizados al sector, la mayorfa de los productores agropecuarios todavia carece de acceso a servicios financieros permanentes, confiables, de buena calidad y a un costa razonable. El credito dirigido y supervisado no aument6 la productividad de la agricultura pero, al volverse insuficiente, tardio y siempre condicionado, fue muy caro para el deudor. Procedimientos rfgidos y engorrosos aumentaron los costos de transacciones y resultaron onerosos tanto para los deudores como para los acreedores institucionales. El credito subsidiado result6 caro sobre todo para el pequefi.o deudor, quien no pudo (como el grande) diluir los elevados costos de transacciones entre el monto mayor del prestamo. Las carteras de credito y los subsidios que las acompafi.aron se concentraron en manos de unos pocos deudores, no tan pequeiios. Sobre todo, las polfticas de represi6n financiera, supuestamente adoptadas para corregir imperfecciones del mercado, le quitaron viabilidad a los intermediaries financieros formales. Creadas con la mejor de las intenciones, a las instituciones financieras especializadas les result6 imposible no preocuparse por la evaluaci6n de los prestamos, cobrar tasas de interes subsidiadas, no recuperar los credito y al mismo tiempo permanecer viables. El campo de los paises en desarrollo esta lleno de instituciones fracasadas.
9 V. Diagn6stico revisado En las medida en que el fracaso de los programas tradicionales de credito reflej6 la adopci6n de polfticas incorrectas, asf como una regulaci6n inapropiada y excesiva, esas polfticas deben ser revisadas. En la medida en que el fracaso de los bancos de desarrollo estatales reflej6 un diseiio incorrecto, ese diseiio puede ser revisado. Estos son algunos de los papeles que hacen que una reforma financiera sea una condici6n necesaria, aunque no suficiente, para un mejor acceso de amplios sectores de Ia poblaci6n a los servicios financieros: prestamos, facilidades de dep6sito, transferencias de fondos y otros. Si uno de los objetivos es mejorar el acceso para segmentos cada vez mas amplios de la poblaci6n a los servicios financieros, tenemos que reformular las preguntas de los cincuentas. l.a que se debe Ia falta de acceso? Desde luego que en los mercados financieros siempre pueden presentarse distintas clases de imperfecciones, como Ia literatura contemporanea lo reconoce. El poco acceso no necesariamente refleja, sin embargo, un fracaso del mercado: como no es imperfecto el mercado del vino, si no en todas las casas se toma vino, o el mercado de los televisores, si no toda familia posee uno. El fracaso del mercado no era la Unica explicaci6n posible del poco acceso y altas tasas observados. La explicaci6n correcta es que los servicios financieros son caros (no todos poseen un autom6vil, no porque el mercado de los autos sea imperfecto, sino porque son caros ). Los servicios financieros son caros porque su producci6n requiere recursos humanos y materiales valiosos, que son escasos. Ademas, una equivocaci6n en la evaluaci6n de la condici6n de sujeto de credito es socialmente costosa, en vista del desperdicio de
10 recursos implfcito, y privadamente costosa, porque pone en peligro la viabilidad del intermediario. El problema de fonda es que no es facil ni barato proporcionar servicios financieros. Ademas, estos costas no son uniformes: ni para las diferentes clientelas, ni para los diferentes tipos de intermediarios. Por esta raz6n es que no existe una manera Unica de proporcionar estos servicios; diversos enfoques tienen sus ventajas y desventajas. Para comenzar, es necesario poner al acreedor y al deudor en contacto. Para un intermediario institucional formal, esto puede requerir el desarrollo de una infraestructura ffsica: una red de sucursales. Esta infraestructura fisica usualmente implica costas fijos elevados: s6lo se va a justificar cuando la densidad de la clientela y el tamafio del mercado permitan diluir los costos fijos suficientemente. Dados estos costos, poblaciones dispersas, en lugares lejanos, van a ver su acceso limitado. Esto no es exclusivo de las o:ficinas bancarias, tambien se observa con los colegios o los hospitales: por su elevado costo fijo, no se encuentran en todas partes. De hecho, el costo de oportunidad del desarrollo de una infraestructura bancaria estatal son menos servicios de salud o educaci6n. El credito es caro, ademas, porque sus insumos principales, la informaci6n y los mecanismos para hacer valer los contratos, no siempre son baratos o estan disponibles. A un banco urbana le resulta muy caro evaluar la condici6n de sujeto de credito de un cliente rural, hasta entonces desconocido. Aun cuando este le ofrezca garantfas (las que usualmente no tiene ), los instrumentos para ejecutar el contrato podrfan ser muy deficientes. El riesgo de incumplimiento de la promesa de pago es muy elevado en estos casas y los mecanismos para reducirlo son costosos. El banco tiene, en cambia, una ventaja
11 mecanismos para reducirlo son costosos. El banco tiene, en cambia, una ventaja comparativa con el deudor grande, capaz de aportar estados financieros y de diluir el costo de la documentaci6n del prestamo. Para un intermediario local (por ejemplo, una cooperativa), donde todos se conocen, la informaci6n es, en buena medida, un costa hundido. Se posee con s6lo haber pasado tiempo en ellugar. La convivencia permite, ademas, vigilar diariamente las acciones del deudor. Ademas, como en una comunidad pequefia es importante proteger la reputaci6n, las sanciones sociales son mecanismos eficaces para hacer valer los contratos. En general, los costas de transacciones son bajos en los mercados informales porque nose necesitan formalidades. lpor que es caro, entonces, el credito? La raz6n principal en este caso son las limitadas oportunidades de diversificaci6n, para reducir el riesgo. Cualquier riesgo sistemico (inundaci6n, plaga, sequfa, cafda de un precio) tiene un efecto devastador en la localidad. Este riesgo elevado restringe la oferta de credito y eleva la tasa de interes. Pocos estarian dispuestos a arriesgar una parte importante de su riqueza en esta actividad. Los intermediaries locales ofrecen, ademas, pocas oportunidades de intermediaci6n: simultaneamente, la mayorla de sus clientes demanda credito en ciertas epocas y ofrece ahorros en otras epocas. Como hay poca complementareidad en sus flujos de fondos, el intermediario acum.ula excesos en unas epocas y no puede satisfacer la demanda en otras. Esto difi.culta enormemente el manejo de la liquidez del intermediario. S6lo cuando esta conectado a un sistema nacional podrt contribuir a 1a integraci6n de los mercados y a
12 mejorar la asignaci6n de los recursos, permitiendo el traslado de poder de compra en un ambito mas amplio. VI. Desarrollo de un sistema Proporcionar acceso a los servicios financieros no es facil. Las probabilidades de mejorar el acceso aumentaran con el desarrollo de un sistema financiero competitivo, de acuerdo con una apropiada divisi6n del trabajo, que le permita a multiples tipos de intermediarios desarrollar sus ventajas comparativas en atender nichos particulares del mercado. Otorgar credito exitosamente (lease: rentablemente) requiere de tecnologias apropiadas para cada clientela: s6lo de esta manera sera posible reducir los costas de otorgar y recrbir credito suficientemente. Es claro, por ejemplo, que la tecnolog(a bancaria, con sus garantfas, documentaci6n y formalismo, no es la mas apropiada ( es decir, Ia menos costosa) en todos los casos. Lo que se necesita es un sistema, con oportunidades para muchos tipos de instituciones y agentes financieros, ligados por flujos de fondos en cadenas de mayoristas y minoristas. El exito de diferentes tipos de intermediarios en un sistema competitivo e integrado dependera de: (a) (b) (c) un marco regulatorio no represivo, una tecnolog(a financiera apropiada y un dise:iio institucional correcto. El papel de Ia reforma financiera (incluyendo el desarrollo de un sistema de regulaci6n y supervisi6n prudencial) es crear un entomo no distorsionado que permita una
13 correcta divisi6n del trabajo entre intermediarios, conforme ventajas comparativas basadas en menores costas y mejor servicio. Dentro de dicho sistema, las cooperativas de ahorro y credito (si utilizan la tecnologfa financiera apropiada) estan llamadas a jugar un papel importante. El mayor reto que tendran que enfrentar tiene que ver con su disefio institucional. Por una parte, al agrupar en una misma organizaci6n a actores antag6nicos en el mercado ( compradores y vendedores a la vez: depositantes y deudores ), en su seno surgen conflictos de intereses dificiles de resolver. S6lo con innovaci6n financiera sera posible ofrecerle simultaneamente a ahorrantes y a prestatarios mejores terminos y condiciones que las opciones alternativas en el mercado. En el pasado, las reglas cooperativas han favorecido marcadamente al deudor y han perjudicado al ahorrante. Es necesario revisar el diseiio institucional, para encontrar un balance adecuado de estos intereses. Por otra parte, la regla de un asociado, un voto, ha desvinculado el poder de decisi6n en la cooperativa de la magnitud del interes afectado por las escogencias. En estas circunstancias no hay garantfa de que los intereses de cada asociado esten adecuadamente protegidos o de que se ejerza un grado 6ptimo de control intemo. De aquf la importancia, para el exito del sistema, de fortalecer un mecanismo e:xtemo y objetivo de supervisi6n. En un sistema financiero competitivo, las cooperativas podran desarrollar sus ventajas comparativas en atender clientelas importantes. El exito en esta tarea dependera mucho de mecanismos apropiados de control intemo y extemo, que protejan los intereses de todos los participantes.