COMENTARIOS AL DOCUMENTO PROPUESTAS DE REFORMAS EN MATERIA DE POLÍTICA DE SUELO PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL URBANA (enviado para revisión a los Consejeros del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano en Marzo 2015) Comentarios de Antonia Lehmann Colaboradores: Pilar Giménez y José Ramón Ugarte Marzo 2015 1
COMENTARIOS AL DOCUMENTO PROPUESTAS DE REFORMAS EN MATERIA DE POLÍTICA DE SUELO PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL URBANA / MARZO 2015 En términos generales, en el nuevo borrador enviado para comentarios de los Consejeros, se reconoce un esfuerzo por buscar un mayor vínculo con la política nacional de desarrollo urbano promulgada (PNUD) y los objetivos de consenso explicitados en ella. No obstante, lo anterior no se logra por varios motivos. En primer término el capítulo 2 de consideraciones conceptuales y el capítulo 3 sobre elementos contribuyentes a la segregación residencial aportan opiniones no consensuadas respecto a las causas de la segregación socio espacial y desvirtúan la lectura de los objetivos de la PNDU. Tal como se comentó en un envío anterior, la PNDU es el resultado de varios años de discusión, en Santiago y regiones, y refleja un diagnóstico y un entendimiento del problema de la segregación socioespacial, y también una visión y orientaciones sobre cómo ésta debe abordarse que, aunque para algunos pudiera parecer insuficiente, tiene el gran valor de constituir el consenso y acuerdo que alcanzamos como país. Por ello se insiste que los capítulos mencionados no debieran ser parte del documento de propuestas y que el foco de éste debiera centrarse exclusivamente en cumplir el encargo presidencial de hacer propuestas para implementar y hacer operativos los objetivos y lineamientos contenidos en la PNDU. Por otro lado, varias de las medidas prioritarias planteadas en el documento contravienen explícitamente los objetivos y lineamientos de la PNDU. A continuación se comentan los puntos más críticos que debieran ser corregidos. Algunos de ellos son una reiteración de las observaciones ya formuladas al borrador anterior. (1) Foco prioritario en la nueva vivienda y no en los barrios segregados existentes. Mayoritariamente, el documento se enfoca en establecer mecanismos para que las nuevas viviendas no tengan problemas de segregación. No obstante, el acuerdo transversal en la discusión de la PNDU fue que el principal problema de segregación se produce en el stock de vivienda social existente. En ese sentido, el documento está en falta, y debe profundizar las medidas para lograr revertir los barrios segregados. El avanzar en ello requiere reconocer la gran magnitud del problema y buscar soluciones basadas no solo en la intervención directa del Estado, sino que también en incentivar al sector privado para que éste pueda desplegar su impulso creativo y emprendedor en los barrios segregados. (2) Enfoque territorial de la segregación, versus un enfoque integral. El documento plantea que la segregación social urbana es la expresión territorial de la falta de diversidad social, y en base a ello varias medidas se orientan a lograr mezcla social en las áreas habitacionales, a 2
través de cuotas de vivienda social ya sea en proyectos o a nivel de comunas. El problema principal de las cuotas de vivienda social en proyectos es que se entrega a un grupo de la sociedad la responsabilidad de resolver los problemas de otro grupo, en un esquema ineficiente y sin sentido de equidad a nivel de la sociedad completa. Ello sumado al encarecimiento de los proyectos, puede tener un efecto completamente opuesto al que orienta la medida, generándose menos desarrollos y afectando la clase media y los grupos vulnerables. Por otro lado, las cuotas de vivienda social a nivel de comuna son una medida de difícil aplicación práctica, pues resultaría en la prohibición de la construcción de vivienda social en muchas comunas que ya tienen un stock cuantioso de éstas, o en la inviabilidad de muchos proyectos en sectores de valores de suelo más altos. Como resultado final, nuevamente se generaría menos desarrollos, afectando no solo a los grupos vulnerables sino que a otros sectores de la sociedad también. Como contrapartida, se debe entender que la segregación es un fenómeno mucho más complejo que solo vivir cerca unos grupos de otros y requiere de soluciones integrales considerando el empleo, educación, salud, equidad en el gasto público, etc. Como punto de partida, se proponen abordar la integración social con tres herramientas mucho más efectivas y realistas: Inversión en espacios públicos de la ciudad en general; con programa de parques, plazas, bulevares, centros cívicos, espacios culturales, etc., donde todos los ciudadanos puedan integrarse en actividades cotidianas. Inversión en movilidad entendida como flujos de transporte en la ciudad, como una forma de romper la segregación existente. Financiamiento municipal. (3) Participación ciudadana en la etapa de aprobación de proyectos. El documento no es claro en el rol que le compete a la comunidad y a las autoridades en los proyectos de regeneración y remodelación. Implícitamente se sugiere la opción de participación vinculante de los vecinos sobre la aprobación de los proyectos de viviendas de interés social. Ello no se condice con lo finalmente acordado en la PNDU, en la cual luego de mucha discusión, se logró consensuar que la autoridad es la que debe resolver las aprobaciones de los planes y los proyectos, pues es la entidad llamada a velar por el bien común. No respetar este principio, puede tener un efecto negativo para la integración social y más bien bloquear los esfuerzos que la autoridad esté intentando en esta línea. Por esto la PNDU señala que la vivienda social es un tema de nivel nacional y no local, un tema de Estado que no puede quedar sujeto a la resolución de un grupo de vecinos o una comuna determinada. 3
(4) Vivienda pública. El documento plantea asegurar la permanencia del parque de viviendas de interés social construido. en forma indefinida, pudiendo transferirse o arrendarse a beneficiarios de subsidios habitacionales. Esta medida lleva a un fuerte desarrollo de la vivienda pública, en que el Estado es dueño de la vivienda o del suelo y lo arrienda, o bien deja gravada la propiedad (y a su propietario) para siempre. Este enfoque es equivocado. A nivel internacional la experiencia con vivienda pública es negativa, y los países tienen serias dificultades para administrarla, y por otro lado impedir que el propietario pueda acceder a una venta de su vivienda en un mercado normal (como lo hacen todas las personas), implica una carga innecesaria y regresiva para ese propietario. Más bien se debe tender a que muchos de estos proyectos integrados se estén generando por parte del sector privado y puedan suplir aquellos que se pierden por la venta que libremente pueda hacer su propietario (aunque esta venta sea permitida solo luego de algunos años). Lo anterior no es impedimento para que en casos justificados, el Estado pueda licitar el desarrollo de proyectos integrados de pequeña escala a través de una concesión a largo plazo, de tal forma de mantener la propiedad del suelo y tener la opción en el futuro de mantener ese uso o bien destinarlo a otros usos de interés de la ciudad. Ello surge como una opción positiva cuándo existe un paño bien localizado, de propiedad Estatal, y en el cuál la Municipalidad también tenga interés y capacidad en apoyar la generación de proyectos emblemáticos. Una figura similar podría utilizarse en el caso de terrenos privados, que optaran a una normativa favorable, a cambio de la mantención por un número determinado de años de arriendo para un porcentaje de familias vulnerables. Esquemas de este tipo podrían servir para recuperar edificios patrimoniales o paños abandonados o deteriorados. (5) Lógica de cesiones de espacio público. Las cesiones de terreno o de dinero que se propondría incorporar en el Proyecto de Ley de Aportes al Espacio Público o en una nueva regulación, y que permitiría construir viviendas sociales con esas cesiones (o el dinero que corresponda a ellas), tiene un fundamento errado. Por una parte, estarían solucionando un problema a costa de otro. Es decir, genera vivienda social pero disminuyendo los recursos para los espacios públicos de estas viviendas sociales y de las otras viviendas no sociales. Y por otra parte, también vulneran éticamente el concepto de cesiones ya que éstas en su esencia están destinadas a mejorar la calidad urbana del barrio en cuestión y benefician siempre un espacio que es PÚBLICO. En cambio, al permitir que las cesiones de espacio público vayan a viviendas de interés social, se beneficia un espacio que es netamente PRIVADO y propio de las familias que se adjudicarían esas viviendas. 4
Este enfoque resulta errado pues es el Estado (es decir todos) el responsable de dar solución y apoyo a las familias que lo necesitan y no los futuros compradores de un conjunto de viviendas determinado, quedando ellos fuera del usufructo de las posibles mejoras al espacio público. Lo comentado en una reunión del Consejo sobre este punto, en la que se señaló que otras normas complementarias entrarían a resolver esto no resulta satisfactorio, ya que los fondos son siempre escasos y las cesiones únicas, por lo que el problema de subestandar de infraestructura persiste, así como también el cuestionamiento de fondo a la lógica de que un grupo de privados deba ser quien resuelva el problema de otro grupo de privados. Por otra parte, introducir la obligación de cesiones para viviendas sociales en el mencionado proyecto de ley sobre aportes al espacio público significaría, en la práctica, terminar con una iniciativa valiosa ya aprobada en la Cámara de Diputados. El objetivo de favorecer la integración social urbana debiera tratarse en un proyecto aparte, generando sus propias discusiones e incorporando a los actores que corresponda. (6) Lógica de los subsidios cruzados. En la misma línea del punto anterior, no se comparte la lógica de los subsidios cruzados, donde un grupo de la sociedad debe asumir la solución de los problemas de otro grupo de la sociedad. En el ámbito de la vivienda social, hay completo acuerdo en que ésta es importante y muy necesaria para apoyar a las familias que lo necesitan y para el funcionamiento de nuestras ciudades, pero ello es una responsabilidad de la sociedad en su conjunto y no de un grupo específico. Las propuestas de este documento enmarcadas en los subsidios cruzados tiene el efecto negativo de encarecer el desarrollo y el acceso a viviendas a otros grupos, incluida la clase media e incluso a grupos vulnerables. (7) Tanteo y retracto. La figura de tanteo y retracto rompe el equilibrio que debe existir entre las facultades del Estado y la posibilidad de las personas de disponer de sus bienes. Es una medida que vulnera el legítimo derecho de propiedad y debiera ser eliminado del documento. (8) Financiamiento municipal. El documento no visualiza suficientemente la importancia de contar con un buen sistema de financiamiento municipal, compensando directamente a las comunas que acogen vivienda social. Ello es una manera práctica, rápida y efectiva de abordar el problema de segregación. (9) Efecto de la normativa urbana. Es necesario profundiza en propuestas que contrarresten el efecto negativo que tiene la normativa urbana en los aumentos de valor de suelo a niveles 5
que excluye la posibilidad de hacer vivienda social. En el documento se asume que este problema se deriva solo del libre mercado, desconociendo que los valores altos de suelo ocurren en gran medida porque se genera una escasez artificial de suelo por límites urbanos rígidos y por normativas urbanísticas que limitan la densidad, impuesta por el propio Estado. Asegurar una disponibilidad de suelo permanente para viviendas de todo tipo es una medida fundamental para lograr que el mercado funcione mejor. Este problema afecta no solo a vivienda social sino a clase media también. (10) Sobre la especulación y sobretasa a los sitios eriazos. Por un lado, tener reservas de terrenos eriazos para el futuro no es siempre algo negativo y, por otro lado, el esquema de sobretasas ya existe y se encuentra operando. Si se considera a la ciudad en su línea de desarrollo en el tiempo, se puede constatar que los grandes terrenos vacíos muchas veces son la única posibilidad real de tener mejores usos a futuro, desarrollos integrales o proyectos de una mayor densidad o mejores equipamientos. Obligar a un privado o incluso al mismo Estado (en sus suelos públicos) a desarrollar antes del momento en que al propietario le parezca óptimo es obligarlo a tener una visión de corto plazo. Por el contrario, sí resulta pertinente exigir a sus dueños todas las acciones posibles para evitar que esos terrenos generen problemas en el barrio y también exigir el pago de contribuciones de bienes raíces sin escudarse en una condición de predios agrícolas. Como contrapropuesta, para abordar el desarrollo de proyectos integrados y poder adecuar la normativa urbana en forma rápida para acoger estos proyectos, se propone utilizar una ley aprobada el año 2013 y publicada en el Diario Oficial el 1 de abril de 2014 (Ver Anexo Nº1). En el documento se menciona esta ley como una manera inmediata de exigir cuotas de vivienda social. No obstante, es más bien una herramienta que permitiría favorecer la integración social a través de incentivos normativos, eliminando los bloqueos y trabas de los planes reguladores existentes, en una forma más rápida y efectiva que la modificación regular de un instrumento de planificación. Esta ley solo requiere ser reglamentada para entrar en operación. Finalmente, se hace presente que el hecho de anotar a pie de página los comentarios u opiniones de los Consejeros no es suficiente garantía de que éstos serán considerados por quienes lleven adelante la discusión de proyectos de ley. Por ello se solicita integrar directamente al texto los disensos al documento, o al menos incorporarlos en un anexo. 6
Anexo Nº1 Ley 20.741 Publicada en el D.O. de 1 de abril de 2014 Artículo 3. Incorpóranse las siguientes modificaciones en el decreto con fuerza de ley N 2, de 1959, del Ministerio de Obras Públicas, sobre Plan Habitacional: a) Agréganse en el artículo 1, a continuación del inciso séptimo, los siguientes incisos octavo y noveno: El Reglamento Especial de Viviendas Económicas establecerá la categoría de proyectos de viviendas integradas, referida a proyectos que inducen o colaboran a mejorar los niveles de integración social urbana. El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo podrá establecer beneficios de normas urbanísticas para dichos proyectos en lugares determinados, previa consulta a la municipalidad respectiva.. b) Agrégase en el inciso tercero del artículo 3, a continuación de la expresión edificada en cada grupo, la frase, salvo que dichos usos de suelo estén admitidos en el respectivo Plan Regulador Comunal, en cuyo caso no regirá la limitación de porcentaje. c) Reemplázase en el inciso primero del artículo 18 la expresión para edificación de vivienda económica por de edificación que contemple viviendas económicas. d) Elimínase el inciso segundo del artículo 19, pasando el actual inciso tercera ser segundo. 7