Reestructuración de la deuda pública provincial: una nueva oportunidad

Reestructuración de la deuda pública provincial: una nueva oportunidad Sergio Olivieri y Leonardo Torres ieralmza@speedy.com.ar Los cambios que se sucedieron en materia de política económica durante el último año impactaron directamente en las finanzas provinciales. Principalmente, incidieron sobre el tratamiento de la deuda provincial. En este artículo se pretende avanzar en el entendimiento de dicho proceso y en advertir sus fortalezas y debilidades. La deuda a fines de la convertibilidad El efecto tequila puso en evidencia la ineficiente política crediticia y riesgosa política de endeudamiento de los bancos públicos provinciales 1. El proceso de privatización reveló el verdadero valor monetario de la realización de la pérdida que debieron asumir las finanzas públicas locales. De esta manera, la estructura del stock de la deuda pública mendocina se compuso, a septiembre de 1997, en un 79% por este motivo y el 21% restante se dividió entre presupuestaria y proyectos en ejecución. Es importante destacar que gran parte de la principal división tenía como contrapartida los activos del fondo residual. Sin embargo, poco pudo compensar al sector público que terminó fuertemente endeudado. Desde ese momento, la deuda comenzó a ser un problema de gran envergadura para las finanzas públicas. A lo largo del quinquenio 1997-2001, el stock de deuda consolidada no constituía un monto importante en términos del PBG (11% promedio). Sin embargo, las condiciones que definen el crédito: tasa de interés, plazos y garantías, fueron empeorando debido al ineficiente manejo de las cuentas públicas reflejado en que el total de los gastos siempre superó al total de los ingresos. 1 Juri, M.E., El efecto de la crisis financiera en el mercado provincial: una lección para no olvidar, Novedades Económicas (Octubre 1995). 1

Así, a principios del intervalo se observa un mejoramiento de las condiciones no obstante los incrementos en la necesidad de financiamiento 2 (Cuadro 1). El motivo fue el crecimiento de la economía que favorecía las expectativas futuras de pago. Sin embargo, la situación se revirtió desde 1999, que no sólo fue el primer año de recesión sino el de una fuerte expansión del déficit público. Esto desplazó crédito al sector privado. En los años siguientes, la situación fiscal provincial y nacional continuaron desmejorando y ocasionaron, a mediados del 2001, una falta total de acceso al crédito. Si se atiende al tipo de moneda, la deuda denominada en moneda extranjera aumentó en detrimento de la moneda nacional como también los créditos de tasa flotante desplazaron a los de tasa fija. En particular, se elevó la participación relativa de los créditos con tasas de interés superiores al 10% mientras disminuyó la de tasas inferiores a dicho valor. Igualmente, creció el costo de financiación dentro del grupo de créditos con tasas superiores al 10%. La tasa de interés promedio ponderada para este grupo pasó del 10,9% en 1997 al 26,2% en el 2001, es decir que aumentó en 15 puntos porcentuales en 5 años. Cuadro 1: Evolución de los principales indicadores de la deuda pública provincial Conceptos Unidad de Medida 1997 1998 1999 2000 2001 Necesidad de Financiamiento (*) (mill $) -82,8-91,9-150,2-124,3-197,9 Tipo de Moneda (%) -Pesos 11,97 7,01 4,69 2,57 0,98 -Monedas extranjeras 88,03 92,99 95,31 97,43 99,02 Tipo de tasa (%) -Fija 37,64 54,38 49,23 31,41 25,31 -Flotante 54,49 36,03 41,99 62,60 71,15 -BCRA 7,87 9,59 8,78 5,99 3,54 Rango de Tasas (%) -de 0 a 4,99% 0,81 0,00 0,87 0,52 0,31 -de 5 a 9,99% 44,32 44,05 82,16 70,12 56,91 -más de 10% 54,87 55,95 16,97 29,36 42,78 Fondos Provinciales (%) - - 9,79 10,55 7,70 Tasa Promedio Ponderada (>10%) (%) 10,9 10,6 11,6 12,4 26,2 (*)No se consideró el FIP salvo para el 2001 donde no se pudo desagregar por lo que la Necesidad de Financiamiento estaría sobreestimada. (**) Los datos de la estructura de la deuda son a septiembre de cada año. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, filial Cuyo (Sede Mendoza) sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda y Área de Seguimiento de la Deuda Pública. El canje A noviembre del 2001, frente a una situación caracterizada por grandes problemas para disminuir el déficit fiscal y falta de acceso al financiamiento, el gobierno nacional puso en marcha un programa de canje voluntario de las deudas públicas provinciales. Este fue instrumentado a través del Decreto Nacional 1.387/01 y la Resolución 774/01 del Ministerio de Economía de la Nación. Desde el punto de vista provincial, consistía en la conversión de las 2 Se entiende por necesidad de financiamiento al déficit fiscal luego que el gobierno orienta sus ingresos a financiar sus gastos. Baldrich, J. Déficit Fiscal, privatización de los bancos y deuda pública de la provincia de Mendoza (CEM, 1998). 2

deudas públicas elegibles en préstamos garantizados con recursos de coparticipación siempre que las condiciones fuesen más flexibles en cuanto a plazos y a tasas de interés. En esta primera etapa, Mendoza no accedió al programa. A comienzos del 2002, se presentó un nuevo escenario para la deuda consolidada provincial como consecuencia de la salida de la Convertibilidad. Los pagos de capital e intereses se convirtieron en una pesada carga para el sector público. A partir del acuerdo celebrado entre la Nación y los estados provinciales, ratificado por la Ley Nacional 25.570, se realizó el segundo avance hacia el régimen de conversión de la deuda pública provincial. En sus artículos 8º y 9º se determinó la posibilidad de encomendar al estado nacional la renegociación y conversión de las deudas públicas provinciales por títulos nacionales. Asimismo, las provincias asumían con la Nación la deuda resultante de la conversión y la garantizaban con recursos provenientes de coparticipación federal. Esta afectación de recursos no superaba el 15% del total y la diferencia la garantizaba el estado nacional. Además, se obligaban a un monitoreo fiscal y financiero que establecía la Nación como también a reducir el déficit fiscal del 2002 en un 60% respecto del 2001 y a alcanzar el equilibrio en el 2003. En agosto del 2002, se definió el cambio de deuda pública provincial por bonos nacionales garantizados a través del Decreto Nacional 1.579/02 y la Resolución 539/02 del Ministerio de Economía de la Nación (Recuadro). Esta legislación abarca tanto a las deudas elegibles por el Decreto 1.387/01 como también cualquier otro tipo de acreencia que se presente y sea aceptada por el estado nacional para su conversión. El proceso se resume en que las provincias asumen una deuda con la Nación, representada por el Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial (FFDP) y esta última responde ante los acreedores de las primeras. De este modo, se llega a un nuevo perfil de la deuda provincial. El mismo no sólo difiere del que tenía Mendoza en el 2001 en cuanto a plazos y tasas, sino también en lo que respecta a las entidades acreedoras y moneda en la cual está denominada (Cuadro 2). La provincia instrumentó, a través del Decreto Provincial 1.218/03, la conversión del 87% de la deuda por privatización que incluye la totalidad de la deuda con entidades bancarias, BCRA y el 63,8% 3 de las deudas con organismos multilaterales. Se canjearon estos créditos por bonos garantizados con recursos de coparticipación federal en las condiciones establecidas por la legislación nacional. El proceso tuvo desventajas y ventajas sobre el perfil de la deuda. Por un lado, se produjo un incremento en el stock de deuda en $317millones 4 y por el otro, más de la mitad de éste vio disminuida su tasa promedio ponderada del 19% 5 al 2% y su plazo extendido en por lo menos 8 años. Con respecto a las entidades acreedoras se observa que el 58% de la deuda provincial consolidada tiene como acreedor al estado nacional a través del FFDP. Asimismo, un 25% lo acumulan los tenedores del Bono Aconcagua y un 11% los organismos multilaterales. El 6% restante se divide entre lo adeudado a la banca comercial, fondos provinciales y cuasi monedas. Acerca de la moneda en la cual está denominada la deuda, el 62% es pagadero en pesos mientras que el resto se encuentra en dólares. 3 Decreto 1.218/03 Anexo VI. 4 Surge de la diferencia entre $785 millones a noviembre de 2001 y $1.102 millones a febrero del 2002. Fuente: Canje de la Deuda con Entidades Bancarias y reestructuración de la deuda con el FFDP por privatización de los bancos de Mendoza y Previsión Área de Seguimiento de la Deuda Pública Provincial - Ministerio de Hacienda. 5 Promedio ponderado de las tasas con entidades financieras, BCRA y organismos multilaterales con origen en la privatización de los banco públicos provinciales a septiembre del 2001 3

Cuadro 2: Deuda Consolidada por Entidad Acreedora (en miles de pesos) ACREEDOR 1997 2001 2003 (*) Particip % Multilaterales 312.697 360.652 330.893 11 Banca Comercial 329.955 546.122 23.413 1 F.F.D.R. 1.699.773 58 F.F.F.I.R. (Doble Vía) 8.829 0,3 Títulos 109.172 22.115 4.304 0,1 Bono Aconcagua 250.000 250.000 745.000 25 LECOP 50.000 1,7 PETROM 45.934 1,6 Otras deudas con terceros 12.858 1.626 1.180 0,04 Fondos a Reintegrar 36.496 48.671 38.024 1,3 TOTAL 1.051.178 1.229.186 2.947.350 100 (*) Corresponde a junio 2003. El tipo de cambio utilizado es de U$S1 = $2,98. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, filial Cuyo (Sede Mendoza) sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda. Es importante repetir que toda la deuda que fue transformada en bonos posee garantía de coparticipación federal. Sin embargo, la afectación de tales recursos sólo es hasta un 15%. Es decir que en el caso en que éstos no fuesen suficientes para atender los servicios de la deuda, el estado nacional cubre el resto de los pagos. El uso de esta garantía subsidiaria genera un nuevo endeudamiento entre provincia y nación. El nuevo crédito tendrá el mismo perfil que el de los bonos garantizados y podrá ser compensada por el estado nacional mediante la cancelación de deudas entre nación y provincia. En este caso las provincias también se someten a un control periódico fiscal y financiero de parte de la Nación. En caso de incumplimiento de las metas de resultado y/o de los límites de endeudamiento, el gobierno nacional procederá unilateralmente a incrementar la tasa de interés aplicable a la deuda y, en caso de reiterarse la falta, a reprogramar el pago de la deuda convertida en condiciones más gravosas 6. Por otra parte, en el marco del artículo 12 del decreto 1.579/02, se brindó la posibilidad a los municipios de encomendar a la provincia el canje de sus deudas 7. Para el caso de la provincia de Mendoza, cuatro jurisdicciones solicitaron dicha ayuda: Godoy Cruz, Luján de Cuyo, San Rafael y Tunuyán 8 por un total de 19,75 millones de dólares 9. Es relevante destacar que a la fecha de cierre de este artículo, este canje se encuentra en proceso de aprobación. Estas deudas pasarán a tener garantía de coparticipación federal de impuestos de la provincia. Sin embargo, los municipios involucrados otorgarán como contra-garantía de la refinanciación, la afectación de los recursos provenientes de coparticipación provincial de impuestos. Además, se suscribirá un Acuerdo de Reordenamiento Fiscal con los Municipios que contemplará el cumplimiento de pautas que promuevan el equilibrio presupuestario de las cuentas municipales 10. 6 Cláusula XIV punto 6 Decreto 1.218/03. 7 Los requisitos se detallan en el inciso i) del Anexo I de la Resolución 539/02. 8 Decreto Provincial 258/03. 9 Resolución Ministerio Economía de la Nación 150/03. 10 Artículos 65 a 68 Ley Provincial 7091/03. 4

El Programa de Financiamiento Ordenado El canje de deuda realizado solucionó gran parte del problema que representa la deuda pública provincial. Con el propósito de asistir a las provincias en los aspectos no contemplados por la primer medida se creó el Programa de Financiamiento Ordenado (PFO). Éste puede atender tanto a los vencimientos que no pueden afrontar los gobiernos locales como también a los déficits financieros. En términos generales, mediante la firma de convenios bilaterales, el estado nacional otorga préstamos a las provincias que lo solicitan. Los mismos son efectivizados en función del cumplimiento de metas fiscales y otras condiciones acordadas anualmente. En el cuadro 3 se presentan los principales aspectos de los programas instrumentados en los últimos dos años. Cuadro 3: PFO 2002 vs. PFO 2003 Principales conceptos PFO 2002 Dto Nac. 2.263/02 PFO 2003 Dto Nac. 297/03 Fondos destinados $ 2.730 millones $ 3.052 millones Contenidos mínimos Desembolsos Conceptos a financiar Reembolso Amortización CER Intereses Monto y modalidad del préstamo, conceptos a financiar, metas fiscales y condiciones de reintegro Mensuales sujetos al cumplimiento de metas Déficit financiero, servicios de capital de deuda y atrasos en salarios y servicios esenciales (amortización: 11 cuotas, CER y tasa: 10%) Idem PFO 2002 pero atrasos en salarios y servicios esenciales sin incremento en tasas 35 cuotas mensuales equivalentes al 2,775% y una adicional equivalente al 2,875%. La primera cuota pagadera en Enero del año siguiente. Saldo de capital se ajusta por el Coeficiente Reducción Tasa anual: déficit financiero: Reducción déficit financiero: 60% o más 55 a 59% 50 a 54% 49% o menos 2% 4% 6% 8% Equilibrio 50% o más Menor a 50% Tasa anual: Garantías Recursos de Coparticipación Reducción del déficit, límite máximo para deuda flotante, metas fiscales mensuales y/o trimestrales, proyección de Compromisos presupuestos plurianuales y prohibición para contraer nuevo endeudamiento inclusive la emisión de cuasi monedas Desde la suspensión de los desembolsos hasta la Incumplimientos cancelación del Programa con obligación de reembolso total o parcial del préstamo Secretaria de Hacienda a través de la Subsecretaría de Seguimiento Relaciones con Provincias Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, filial Cuyo (Sede Mendoza) sobre la base de los Decretos Nacionales 2.263/2002 y 297/2003. 2% 3% 4% 5

En el caso de Mendoza, se suscribieron convenios bilaterales con la nación tanto en el 2002 como en el 2003, logrando obtener financiamiento y una reducción de su déficit fiscal. Si se observa el Cuadro 4 surge que las metas fiscales se volvieron más estrictas entre un año y otro. De esta manera, la meta de resultado financiero (base caja) se redujo en un 10%, la necesidad de financiamiento alcanzará los $221 millones que se traduce en una disminución del 39% y la deuda flotante deberá contraerse un 10%. En consecuencia, los recursos que necesitará la provincia a través del PFO para alcanzar los objetivos fiscales cuantitativos serán significativamente menores a los requeridos durante el 2002. Cuadro 4: Principales metas fiscales para Mendoza (Base Caja, en millones de pesos) 2002 2003 03/02 CONCEPTO Ley 7.044 Ley 7.091 % Gasto Primario 1.301,84 1.598,10 22,8 Resultado Financiero -84,18-75,92-9,8 Necesidad de Financiamiento 363,18 221,23-39,1 Variación Deuda Flotante -49,84-45,00-9,7 Financiamiento 413,01 266,23-35,5 Otras Fuentes 107,09 119,93 12,0 PFO 305,92 146,30-52,2 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, filial Cuyo (Sede Mendoza) sobre la base de las Leyes Provinciales 7.044 y 7.091. También, resulta interesante comparar las metas fiscales comprometidas con las ejecutadas para el año 2002 y el primer trimestre de 2003 en el marco del PFO 11. Con respecto al resultado financiero, la provincia registró un sobrecumplimiento de la meta comprometida para ambos periodos considerados (Cuadro 5). En el caso de la variación de la deuda flotante, la provincia logró una reducción que fue un 25% superior a la establecida, durante el 2002, pero casi no alcanzó la meta pactada en el primer trimestre de 2003. Cuadro 5: Compromiso vs. Ejecución Mendoza (Base Devengado, en millones de pesos) Año Concepto Resultado Financiero (Devengado) Variación Deuda Flotante 2002 2003 (*) PFO -84,18-49,84 Ejecutado -32,40-62,54 PFO -12,89-24,98 Ejecutado 63,26-24,52 (*) Primer trimestre. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, filial Cuyo (Sede Mendoza) sobre la base de las Leyes Provinciales 7.044 y 7.091 y datos del Ministerio de Hacienda. Finalmente, la provincia también debe acatar los compromisos respecto de erogaciones y recursos 12 que constituyen condiciones tan estrictas como las cuantitativas. Entre las primeras 11 No se pudo realizar una comparación de todos los indicadores porque la mayor parte de la información de los PFO está expresada en Base Caja mientras que las de las Ejecuciones Presupuestarias en Base Devengado. Debido a la falta de información más actualizada sobre ejecución presupuestaria para el año 2003, se realiza el análisis sólo para el primer trimestre. 12 Anexo II, Leyes Provinciales Nº 7.044 y Nº 7.091. 6

se destacan por el lado de los recursos, el compromiso de no incrementar impuestos provinciales, mantener los operativos de fiscalización conjunta con municipios para impuestos automotor e inmobiliario y mejorar los sistemas de información catastral. Por el lado de los gastos, mantener el congelamiento de la planta de personal y contratos de locación con excepción de los servicios básicos, publicación de las licitaciones realizadas y mejorar la eficiencia del gasto público. El principal inconveniente que se advierte es que ninguno de los dos programas establece detalladamente la manera de verificar el cumplimiento de la mayoría de las metas acordadas por parte del FFDP. En la práctica, esto lleva a la imposibilidad de aplicar sanciones por incumplimiento. Comentarios finales La ineficiente política llevada a cabo por el gobierno provincial a través de sus bancos como el mal manejo de las cuentas públicas fueron las causas del problema que actualmente constituye la deuda pública provincial. La primera definió la mayor parte cuantitativa de la misma y la segunda, contribuyó no sólo a un continuo deterioro de las condiciones para adquirir crédito sino que eliminó la posibilidad de acceder al mismo. Frente a esta realidad y a los cambios de política económica que fueron sucediéndose a lo largo del año pasado, surgen el canje de deuda pública provincial y el programa de financiamiento ordenado. Ambos poseen como objetivo primordial atender a los problemas financieros provinciales. La principal fortaleza que surge de estos programas es la de limitar el manejo ineficiente de las finanzas provinciales con el establecimiento de un sistema de premios y castigos. Es decir, los estados provinciales se encuentran incentivados a cumplir las metas cuantitativas definidas como equilibrio fiscal en el corto plazo, disminución de la deuda flotante, acceso al financiamiento controlado, entre otras, debido a motivos económicos. El incumplimiento de los compromisos llevarían desde un endurecimiento hasta una suspensión de los créditos contraídos con la Nación que complicarían más el manejo financiero provincial. La debilidad es la falta de pautas claramente definidas para cumplir y hacer cumplir las medidas cualitativas convenidas. Sin dudas, los incentivos económicos contenidos en los programas constituyen una herramienta idónea para que esta situación se convierta en una oportunidad para llevar a cabo las reformas pendientes en la gestión pública. Por último, el resultado de estos programas desde el punto de vista provincial está sujeto a la conducta que la Nación lleve en relación a las finanzas públicas. Es decir que, en la medida en que el Estado Nacional gestione eficientemente sus cuentas públicas y compromisos financieros, podrá exigir similar comportamiento en las provincias. 7

Recuadro: Bono Nacional Garantizado Decreto Nacional 1.579/02 1. Características del Bono: a. Plazo: 16 años b. Moneda: Pesos c. Amortización: 156 cuotas mensuales consecutivas, con tres años de gracia. d. CER: aplicación al saldo del capital. e. Intereses: 2% anual, capitalizables hasta octubre 2002. f. Ley aplicable: argentina. g. Garantías: Recursos de Coparticipación Provincial (hasta un 15%). h. Garantía Subsidiaria: Recaudación Impuesto a los créditos y débitos en cuenta corriente y el resto de los recursos de Coparticipación correspondientes a la Nación. 2. Se designa al Banco de la Nación Argentina como Agente Financiero de la operación de conversión de deuda y como Agente de Pago de los Bonos emitidos. 3. Monitoreo Fiscal: a. Programa Financiero mensual 2002 y trimestral 2003 con cuantificación de metas para lograr equilibrio fiscal. b. Compromiso de presentar Programas Financieros para el año entrante. c. Información fiscal plurianual para los tres años siguientes. d. Compromiso de transparencia de la información fiscal y financiera con consentimiento para ser publicada y homogeneizada por la Nación. 4. Uso de Garantía Subsidiaria: las deudas generadas por las provincias con la Nación podrán ser compensadas a través del uso deudas exigibles que mantenga la Nación con la provincia. 5. Procedimiento de Conversión (Res. 539/02): a. Deuda no presentada anteriormente a canje: podrá ser ofrecida para su conversión si su origen es anterior al Dto. 1579/02, se asumen las deudas convertidas y se afectan recursos de Coparticipación Provincial como garantía. b. Deuda presentada anteriormente a canje que hubiera sido notificada: se dispondrá de 10 días hábiles para retirar la oferta. Caso contrario la misma quedará ratificada. c. Deuda presentada anteriormente a canje que no hubiera sido notificada: se podrá retirar la oferta en las condiciones expresadas en el punto anterior. Caso contrario se considerará como una oferta para convertir dicha deuda en Bono garantizado. 6. Cálculo del monto de la deuda (al Valor Nominal al 5/11/2001 se le adicionarán): a. Intereses corridos desde la última fecha de pago del cupón o interés hasta el 5/11/01 inclusive. b. Intereses devengados desde el 6/11/01 hasta el 2/2/02, a la tasa que represente el 70% de la tasa de la obligación convertida hasta un máximo del 7% o LIBO + 3%. c. Moneda de origen: si es pesos, se le adicionará el interés correspondiente al 3/2/02 según la tasa definida precedentemente. Si es en moneda extranjera y la ley aplicable es argentina, se convertirá a $1,40 = U$S1 + CER y se le aplicará el interés correspondiente al 3/2/02 del 4%. Si es en moneda extranjera y la ley aplicable es extranjera, se convertirá a $1,40 = U$S1 y se aplicará el interés correspondiente al 3/2/02 a la tasa definida en el punto b. 7. Deudas de los Municipios: Las provincias podrán encomendar la conversión de estas deudas. Los créditos deberán ser cedidos, asumidos y garantizados por las provincias. 8