INFORME ESPECIAL DE AUDITORÍA DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE CONSULTORÍA REALIZADO EN JURISDICCIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD. Al Señor Administrador General de la Dirección Nacional de Vialidad Ingº. Guillermo Manuel CABANA Diagonal Julio A. Roca 738 2 piso. En uso de las facultades conferidas por el artículo 118, inciso b, de la Ley 24.156, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito de la DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD con el objeto que se detalla en el apartado 1. 1.- OBJETO DE LA AUDITORÍA La presente auditoría tiene por objeto obtener información actualizada y sistematizada sobre la contratación de Servicios de Consultoría para la ejecución de tareas vinculadas al proceso constructivo de las obras de la DNV. A tal fin se plantearon los siguientes objetivos particulares: A.- Determinación del universo total de contratos de consultoría suscriptos por la DNV entre 1993 y 1997; tipo de trabajos realizados por consultoría; circuitos administrativos de contratación, ejecución y pago; los montos anuales totales y por fuente de financiación. B.- Análisis de actuaciones. 2.- ALCANCE DEL EXAMEN El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución Nº 145/93-AGN-, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156. 33
La selección y análisis de muestras, por su vinculación con la materia bajo examen, correspondió a las siguientes actuaciones: Expediente Nro. 8.567/94 -DNV-. Expediente Nro. 3.767/95 -DNV-. Expediente Nro. 4.706/96 -DNV-. Los procedimientos de auditoría empleados consistieron en:.-relevamiento de las áreas que intervienen en la contratación de los servicios..-entrevistas con funcionarios de áreas administrativas, técnicas y de las Unidades Coordinadoras del Préstamo BIRF y BID..-Relevamiento de antecedentes documentales y normativos..-cotejo de listados de firmas consultoras emitidos por distintas áreas del organismo..-relevamiento de circuitos de contratación. Las tareas propias del objeto de examen se desarrollaron entre el 12 de Mayo y el 03 de Noviembre de 1997. El proyecto de informe se puso en conocimiento del organismo auditado. Al respecto cabe señalar que la Dirección Nacional de Vialidad ha efectuado diversas consideraciones y, tomando las recomendaciones, ha expresado su voluntad de instrumentar las sugerencias de esta Auditoría General de la Nación. 3.- ACLARACIONES PREVIAS 3.1- Antecedentes Institucionales. La ley Nº 22.460 define el concepto de Servicio de Consultoría como toda prestación de servicios profesionales, científicos y técnicos de nivel universitario, cumplidos bajo la forma de locación de obra intelectual o de servicios y realizada por firmas consultoras o consultores independientes. El contrato de consultoría aparece regulado como una figura autónoma de derecho administrativo, determinando una modalidad del ejercicio profesional independiente que se distingue por un alto grado de especialidad técnica. En el ámbito de la Dirección Nacional de Vialidad la contratación de servicios de consultoría ha adquirido significativa relevancia a partir del proceso de reforma institucional del Sector Público Nacional. 34
El Decreto 823/89, dictado en el marco regulatorio de la Ley de Reforma del Estado, definió los lineamientos generales del Programa de Reconversión Funcional de la Dirección Nacional de Vialidad. El referido programa tuvo por finalidad coordinar los objetivos fijados por el Gobierno Nacional, tendientes a desconcentrar la actividad desarrollada por el organismo, mediante una progresiva y racional delegación de sus responsabilidades ejecutivas, cuyos presupuestos básicos son: 1.-Reestructuración de la Dirección Nacional de Vialidad y Organismos Provinciales de Vialidad (DPV). 2.-Reformulación de la Red Vial Nacional. 3.-Transferencia de la faz operativa al sector privado y al ámbito provincial. La nueva estructura orgánica de la entidad, aprobada por el Decreto Nº 616/92 (modificada por Decisión Administrativa Nº 488/96) definió un cambio sustancial de las funciones desarrolladas por la Repartición como órgano rector de la política nacional en materia de obras y servicios viales. En el citado marco de reforma ha adquirido relevancia la contratación de Servicios de Consultoría para la ejecución de tareas tradicionalmente realizadas por personal de la DNV, y para el desarrollo de actividades de Asistencia Técnica previstas en los contratos de préstamo con los organismos internacionales de crédito, destinadas a promover el fortalecimiento institucional de la Entidad. 4.- Comentarios y Observaciones Generales 4.1.-Relevamiento de Servicios de Consultoria / Circuito Administrativo de Contratación 1.- El Organismo auditado no cuenta con Manuales de Procedimiento, ni Instructivos que describan el Circuito Administrativo para la Contratación de Servicios de Consultoría. 2.- En las actuaciones relevadas no existen constancias del acto administrativo mediante el cual se instrumente la Recepción Final de los trabajos -que a efectos de la devolución de las garantías y fondos de reparo establece el Pliego de Bases y Condiciones Generales de Contratación. Punto 18.- Responsabilidad de la Firma Consultora -, en el que consten:.- Fecha de terminación de los trabajos..- Reservas que se hubieren formulado. 35
.- Constancia de que los trabajos fueron concluidos de conformidad..- Observaciones, causa de atrasos si los hubiere, ampliaciones de plazo, etc..- Constancia de la devolución de las garantías..- Etc. 3.- El procedimiento de selección empleado por el Organismo Auditado para la contratación de Servicios de Consultoría con Fondos del Tesoro de la Nación, se efectúa en base al sistema de precalificación por Registro. Al respecto cabe señalar que, el artículo 12 de la Ley 22.460 establece que: La contratación de servicios de consultoría realizada por las entidades mencionadas en el artículo 1º de la presente ley, deberá efectuarse mediante el procedimiento de Concurso Público, salvo el empleo del Concurso Privado y la Contratación Directa, cuyos supuestos serán fijados por vía reglamentaria. En ese orden corresponde señalar que si bien la mencionada reglamentación no ha sido aún dictada, dicha circunstancia no resta vigencia a lo establecido en la citada norma legal, resultando de aplicación supletoria las disposiciones más próximas dentro del derecho administrativo, que en el caso corresponden a la Ley Nacional de Obras Públicas. Lo expuesto, excluye la posibilidad de acudir al procedimiento del concurso privado (también denominado lista corta) para la selección del consultor o firma consultora, salvo en los casos de excepción contemplados por el artículo 9 de la Ley 13.064, rigiendo como principio general el procedimiento de concurso público entre las firmas inscriptas en el Registro de Consultores previsto por el artículo 5º de la ley 22.460. 4.- En relación a la Contratación de Servicios de Consultoría para la confección de Estudios y Proyectos, correspondería efectuar las siguientes consideraciones:.- El 11.90% ($2.817.809) del total de montos por contrato de Estudios y Proyectos ($23.687.726,28), corresponden a proyectos cuyas obras sufrieron modificaciones..- Las obras en ejecución cuyos proyectos fueron realizados a través de servicios de consultoría, registraron un 30,37% de modificaciones de obra. Ello sin perjuicio de la determinación de las causas que originaron esas modificaciones..- Se verificó que el 3,87% de los contratos de Estudios y Proyectos corresponden a obras que posteriormente fueron eliminadas del programa general de ejecución..- Del total de contratos celebrados por servicios de consultoría (110), se destaca que el 45,45 % se encuentra concentrado en trece empresas consultoras, resultando 36
tres de ellas adjudicatarias de cinco contratos cada una y una empresa con seis de estos contratos..- En los proyectos con identificación de la fecha de terminación e inicio de obra, se observa que el lapso transcurrido entre ambas promedia los 12 meses. Dicha circunstancia podría acarrear la desactualización de los proyectos originando la necesidad de adecuarlos a las condiciones reales de la obra o de introducir posteriormente una eventual modificación en los trabajos. 5.- En los Expedientes de Pago de Certificados no se efectúa un detalle de las tareas realizadas en cada etapa por la firma consultora, ni se agregan constancias del cumplimiento de los plazos de entrega en relación con las etapas establecidas en los Términos de Referencia. Tampoco existen constancias de la aprobación de las prórrogas que eventualmente se hubieren acordado, de la aplicación de las multas previstas en caso de corresponder, o de las observaciones que en cada caso hubiera dado lugar la ejecución de los trabajos. 4.2.-ANÁLISIS DE ACTUACIONES 4.2.1.- Expediente Principal Nro. 8.567/94 -DNV- Proyecto de Reconstrucción Ruta Nacional Nro. 3, Secciones del Km 1.115-1.189 y Km. 1.189-1.263. Tramo San Antonio Este - Sierra Grande, Provincia de RÍO NEGRO. 4.2.1.1.- Documentación analizada *.- Expediente Principal Nro. 8.567/94-DNV-. 1 Cuerpo y 134 Folios. *.- Expedientes de Pago de Certificados Nros. 2.612/95; 3.676/95; 5.260/95; 7.284/95; 1.616/96 y 2.405/96. 4.2.1.2.- Objeto de la Contratación Las Tareas consisten en la realización del Proyecto de Reconstrucción de dos secciones de la Ruta Nacional Nro. 3, la elaboración de un Programa de Intervenciones Futuras y un Manual de Mantenimiento. 37
El 28 de Abril de 1995, se celebra el Contrato por Servicios de Consultoría, en el cual al Firma CADIA, Consultores Argentinos Asociados S.A. se compromete a realizar el Proyecto de referencia en la cantidad de $ 338.132,00 El Plazo total para la entrega de la documentación requerida fue de ciento veinte días corridos, contados a partir de la fecha de notificación al Consultor, de la Resolución del Administrador General de la DNV que convalida el Contrato respectivo. 4.2.1.3.- Comentarios y Observaciones Particulares De lo relevado se realizan los siguientes comentarios: 1.- No constan en el Expediente Principal Nro. 8.567/94 -DNV-, antecedentes que exhiban la metodología utilizada para seleccionar las empresas consultoras o consultores especializados incorporados en la Lista Corta (según la expresión aclarada en el precedente punto 3, párrafo 4to.). 2.- Las tareas se entregan sin que se establezca fecha cierta de recepción; no obstante, de los hechos en que se circunscribe la realización se denota la existencia de atrasos en el cumplimiento. Ello se verifica por el cotejo de la hoja de ruta mediante la cual la dependencia técnica efectúa el seguimiento y el control, por las observaciones efectuadas a las tareas que se entregan y las fechas de emisión de facturas por parte del consultor. 3.- Los antecedentes relevados no reflejan que la variación en los tiempos de entrega sea consecuencia de modificaciones de plazo o de las obras a proyectar. 4.- Tampoco se ha constatado la imposición de penalidades por los atrasos producidos, conforme se establece en el Pliego de Bases y Condiciones para la contratación de Servicios de Consultoría: 5.- El Pliego de Condiciones Generales, los Términos de Referencia y el Contrato, omiten la consideración de retenciones por fondo de reparo. 4.2.2.- Expediente Principal Nro. 3.767/95-DNV-. Proyecto de Prefactibilidad Económica, Ambiental y Técnica -1.400 km. de Rutas Nacionales aproximadamente-. 4.2.2.1.- Documentación analizada *.- Expediente Principal Nro. 3.767/95-DNV-. 9 Cuerpos, 1.827 Folios. *.- Expedientes de Pago de Certificados Nros. 2.663/96 y 3.822/96, correspondiente a las liquidaciones del Consultor Supervisor Técnico Lic. Eugenio NEGRE. 38
*.- Expedientes de Pago de Certificados Nros. 1.057/96; 1.694/96;. 3.046/96 y 5.451/96, correspondiente a las liquidaciones de la empresa INCONAS S.R.L. *.- Expedientes de Pago Nro. 1.045/96; Nro. 1.508/96 y Nro. 4.310/96, referentes a las liquidaciones de la empresa BARIMONT S.A. 4.2.2.2.- Objeto de la Contratación La DNV ha iniciado un Programa de Mejoramiento Vial que comprende aproximadamente 1.600 km. y puentes localizados en los principales Corredores Viales del pais. La ejecución de este Programa, cuyo financiamiento ha sido aprobado por el BID, requiere la preparación de Estudios de Prefactibilidad necesarios para comprobar la viabilidad Técnica, Económica y Ambiental a fin de seleccionar los tramos de caminos que serán objeto de financiación. Para la ejecución de parte estos estudios se estipuló un Plazo de tres meses, contados a partir de la fecha de notificación al Consultor de la Resolución firmada por el Administrador General de la DNV, que convalida el Contrato. Los trabajos se dividieron en dos Grupos, a realizar por dos Firmas Consultoras. El primero comprende las rutas de las Provincias de Jujuy, Salta y Misiones, en una longitud de 620 km. y, el segundo, a las rutas de las Provincias de La Pampa y Río Negro, con una extensión aproximada, de 761 km., adjudicadas a la empresa INCONAS S.R.L. por un monto de $215.668,00 y a la Empresa BARIMONT S.A. en un monto de $ 193.396,00, respectivamente. 4.2.2.3.- Comentarios y Observaciones Particulares 1. No constan en el Expediente Principal Nº 3.767/95 -DNV- antecedentes de la metodología utilizada para la confección de la Lista Corta. 2. Respecto a las Empresas Contratadas se estiman las siguientes conclusiones: a. La entrega de los trabajos de la Empresa INCONAS SRL, de acuerdo a las fechas de presentación de las facturas y las Notas que autorizan la prosecución del trámite de liquidación y pago, guardan relación con las previstas en los Términos de Referencia para cada tarea especifica. b. La empresa BARIMONT SA, también efectuó en tiempo la presentación de las Tareas, tal como se encuentra reflejada en la fecha de entrega de las facturas como de las Notas que informan el cumplimiento de las etapas correspondientes. 39
3. El Lic. NEGRE no figura en los Registros de Consultores Especializados. No existe constancia de su inscripción, ni tampoco del acto administrativo que le permitiría ser integrante de una Lista Corta. 4.2.3.- Expediente Principal Nro. 4.706/96-DNV-. Supervisión de Obras a realizar sobre la Ruta Nacional Nro. 9, Tramos Arroyo Ugchara -Puesto del Marqués y Puesto del Marqués -La Quiaca. Dividido en dos secciones de una longitud de aproximadamente 33 km. la primera y 48 km. la segunda, en la Provincia de JUJUY. 4.2.3.1. Documentación Analizada *.- Expediente Principal Nro. 4.706/96-DNV-. 5 Cuerpos y 978 Folios. *.- Expedientes de Pago Nros. 0228/97; 1.694/97; 2.676/97; 2.898/97 y 3.649/97, correspondientes a liquidaciones de la empresa ITS - SARSY S.A. 4.2.3.2.- Objeto de la Contratación El objeto de la Contratación es llevar a cabo la Asistencia Técnica de Supervisión de Obras correspondiente a la Construcción de Obras Básicas y Pavimentos de dos secciones de la Ruta Nacional Nro. 9, que comprende el desarrollo de las actividades Técnico-Administrativas necesarias para asegurar que las firmas constructoras cumplan en forma efectiva las estipulaciones relacionadas con los diseños y las especificaciones de proyecto. El 13 de Diciembre de 1996, se celebra el contrato con la empresa ITS SARSY S.A., en la suma de $ 1.628.190,00. 4.2.3.3.- Comentarios y Observaciones Particulares El acto administrativo que convalida el contrato suscripto omite señalar la asignación presupuestaria y difiere su determinación. Como antecedente, el expediente contiene una constancia preventiva que indica la cuenta que se hará cargo de las erogaciones, pero resulta insuficiente para establecer la imputación presupuestaria, por cuanto su información es parcial. 5.- RECOMENDACIONES 1.- Los Expedientes principales deben contener los antecedentes que reflejen la metodología utilizada para la aprobación de la Lista Corta. 40
2.- El procedimiento de selección para la contratación de firmas consultoras financiadas con Fondos del Tesoro Nacional debería regirse también, como principio general, por el procedimiento de concurso público conforme lo establece el artículo 12 de la Ley 22.460. 3.- El Organismo debería contar con manuales de procedimiento o instructivos que permitan efectuar el seguimiento y control del circuito administrativo de contratación y pago de los servicios de consultoría. 4.- Los actos administrativos que se emitan e involucren erogaciones, deberán contener la partida presupuestaria a la que se habrá de asignar el gasto. 5.- En oportunidad de efectuarse la Recepción Final de los trabajos, el Organismo auditado debería confeccionar el Acta correspondiente, en la que conste la fecha de terminación de los trabajos, conformidad de los mismos, atrasos o ampliaciones de plazos, constancias de devolución de garantías, etc. En ese orden corresponde señalar que en el caso de Estudios y Proyectos, la resolución del Administrador General que aprueba los mismos, debería emitirse en oportunidad de finalizar los trabajos encomendados, independientemente de la resolución que aprueba la ejecución de las obras. 6.- De generarse atrasos imputables a las Empresas Consultoras, deberán aplicarse las penalidades previstas en el Pliego de Bases y Condiciones para la Contratación de Servicios de Consultoría. 7.- El Organismo auditado debería extremar los recaudos, a fin de evitar que el plazo transcurrido entre la finalización del proyecto y el inicio de las obras de lugar a eventuales desactualizaciones de proyecto. BUENOS AIRES, 4 de junio de 1998. 41