DEBIDO PROCESO Y RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. Cedric Mac Farlane Leupin Abogado Fiscal Regional (S) Región de Valparaíso Junio 2012 I.- LA NOCION DE DEBIDO PROCESO Un concepto que ha ido ganando terreno en el movimiento de derechos humanos a nivel internacional ha sido el concepto de debido proceso, el que fue introducido en la Constitución Política de 1980, a nivel de garantía constitucional, constituyendo un derecho limitativo del ejercicio de la soberanía que prevalece por encima de todo otro instituto jurídico. En efecto, en el artículo 19 N 3, se consagra la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos a todas las personas. Desde otra perspectiva, según la doctrina nacional, en el inciso 5º de dicha disposición, y en términos muy escuetos, se contiene el denominado debido proceso al expresar que Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos.- Para un Estado de Derecho, resulta imprescindible obtener una recta aplicación de esta garantía fundamental, por cuanto debe siempre mirar al principio de supremacía constitucional, que establece que la norma constitucional prevalece por sobre toda otra norma legal o reglamentaria, en forma que, estas últimas, deben interpretarse en armonía con aquélla, a fin de lograr una estricta armonía y coherencia entre todas las expresiones positivas de derecho. En definitiva, no existiendo una norma legal que reglamente la disposición constitucional, el juez puede y debe aplicar el mandato del Constituyente cuando éste confiera un derecho a la persona, sobre todo si está frente a un juicio sometido al conocimiento de un órgano jurisdiccional.- Lo anterior permite entender que don Alejandro Silva Bascuñán en su Tratado de Derecho Constitucional diga que Para que la supremacía de la Constitución no sea un principio puramente doctrinario, y alcance efectiva vigencia, el sistema jurídico que pretende sostenerla debe proporcionar conjuntamente los medios de imponer su respeto, es decir, de lograr que el movimiento de toda actividad que se desarrolle en el Estado, ya se realice por los órganos de éste o por los miembros de la sociedad política, se produzca dentro de las bases sentadas en la ley fundamental. Entonces, no puede escapar a este principio ninguna actividad del Estado, y dentro de ella está, por cierto, la actividad de la Administración Pública.-
El procesalista español Francisco Ramos Méndez, explica que la voz debido proceso designa a aquel juzgamiento que debe efectuarse conforme a las reglas y derechos establecidos por el constituyente en un Estado democrático, las cuales deben, acto seguido, ser recogidas y garantizadas eficazmente por el legislador procesal. Una puerta que ha permitido extender la concepción de debido proceso, tan poco desarrollada en una interpretación conservadora del artículo de la Constitución ya mencionado, fue abierta al dictarse la Ley Nº18.825, de 1989, que modificó el artículo 5º de la Carta Constitucional, al expresar que, en lo referente a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. Entre estos últimos se encuentra, fundamentalmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, ley de la República desde su publicación en el Diario Oficial del 5 de enero de 1991, cuerpo normativo que complementa y extiende la noción de debido proceso ya expuesta, sobe todo a contar del artículo Nº8 de dicha Convención, que contiene las denominadas Garantías Judiciales. En resumen, podemos señalar que el proceso no solamente debe ser legalmente tramitado y racional y justo, conforme anota mezquinamente nuestra Carta Fundamental, sino que, adicionalmente, debe ajustarse a los parámetros que el artículo ya citado obliga en relación a los tratados internacionales, dada la calidad de éstos de leyes de la República de rango constitucional. Esos parámetros pueden reunirse, en lo esencial, en los principios que a continuación comentaremos, siguiendo al profesor Marcos Vásquez Espina, señalando los instrumentos a través de los cuales quienes intervengan en una contienda judicial podrán invocarlos en procura de defender sus respectivos intereses: 1.- DERECHO A OBTENER ACCESO A LA JUSTICIA A toda persona le corresponde este derecho para acceder a los órganos jurisdiccionales, cada vez que un interés suyo de relevancia jurídica se vea afectado por la conducta de otra persona, se esta pública o privada. Se pretende con esta garantía precaver el empleo de la autotutela, concediendo el Estado al Poder Judicial el monopolio de la administración de justicia. Adicionalmente, este mismo mecanismo o garantía asegura otros derechos inherentes a ella, como el acceso a los tribunales como una alternativa real y posible, a través del funcionamiento normal de éstos, con un libre acceso a todas las fases del proceso y una duración razonable que haga que la justicia sea realmente oportuna. Los instrumentos puestos a disposición por nuestra legislación para hacer efectivo este derecho son el privilegio de pobreza y las Corporaciones de Asistencia Judicial.-
2.- DERECHO A LA DEFENSA Asegura a los interesados la posibilidad de efectuar a lo largo de todo el proceso sus alegaciones, probarlas y controvertir las contrarias, con la seguridad de que serán valoradas en la sentencia conforme a derecho. La característica de esta garantía constitucional es la posibilidad de argumentar y rebatir los fundamentos que la parte contraria formule en apoyo de las suyas, que compete a todas las partes del proceso y es independiente del hecho de si las partes hacen o no uso de él. Se manifiesta además en el hecho de que las partes de un proceso siempre han de estar informadas respecto de las actuaciones del procedimiento, mediante la notificación de las resoluciones que afecten a cada una de ellas y que, en definitiva, inciden en el proceso.- 3.- DERECHO A LA IGUALDAD ENTRE LAS PARTES Se trata de que las partes intervinientes en el proceso reciban un trato igualitario en el desarrollo de sus pretensiones y deberes durante todo el transcurso del juicio, con el objetivo de evitar discriminaciones arbitrarias que favorezcan a una en perjuicio de la otra, lo cual implica que las partes deben ser juzgadas con arreglo a unas mismas leye y a un procedimiento común. 4.- DERECHO A UN TRIBUNAL O A UN JUEZ IMPARCIAL Un Tribunal imparcial es aquel que no tiene ningún tipo de interés en los resultados del juicio, para favorecer o desfavorecer a las partes que intervienen en él y su fundamento se encuentra en la igualdad de las partes, la efectividad en la defensa y en asegurar la independencia del tribunal. A su vez, su consecuencia es la obligación que el legislador ha impuesto al Juez de fundamentar conforme a derecho sus resoluciones, principalmente la que resuelve el conflicto, es decir, la sentencia definitiva. En Chile, esto se consagra expresamente en el artículo 1º del Código Procesal Penal y encuentra sus mecanismos de protección en las implicancias y recusaciones, las que privan de competencia al tribunal que se vea afectado por ellas. 5.- DERECHO A UN JUEZ PREDETERMINADO POR LA LEY A REGLAS PROCEDIMENTALES PREESTABLECIDAS Busca garantizar el que las partes sean juzgadas por un Juez o tribunal competente, lo que es llamado el derecho a ser juzgado por un Juez natural, de acuerdo a determinadas reglas procedimentales previamente establecidas. Con ello se evita que una persona sea juzgada por quien no es Juez o por quien carece de competencia.
6.- DERECHO A LA INDEPENDENCIA DEL JUEZ Se busca que la resolución o decisión de naturaleza judicial que resuelve el conflicto de relevancia jurídica, sea resuelta por un juez que se encuentre libre de toda injerencia externa, a objeto de que ésta sea, por lo tanto, totalmente independiente. Esta independencia se concreta en que el Juez no se encuentre influenciado por terceros para fallar de determinada manera (Juez no sometido a otro sujeto o autoridad al momento de actuar como tal, sea física o moralmente) y también que éste falle o resuelva el asunto de acuerdo a su convicción jurídica. Esta independencia debe darse en dos ámbitos: 1) externo: el Juez no debe estar sometido a los demás poderes del Estado (ejecutivo y legislativo). Es decir, debe ejercer su función judicial con absoluta independencia de los demás poderes estatales, y 2) Interno: el Juez no debe estar sometido a ningún otro tribunal de la República o del país en el cual ejerza su jurisdicción (salvo, naturalmente, la superintendencia económica y disciplinaria, que en nuestro país está entregada a los tribunales superiores de justicia). Los instrumentos que la infracción a los derechos o garantías ya expresadas consagra actualmente nuestra legislación, con el fin de resguardar los parámetros enunciados son, según Francisco Ramos Méndez, aquellos medios o instrumentos, adecuados, para vigilar y obtener la observancia de las garantías constitucionales procesales. Estos remedios pueden ser agrupados en dos grandes grupos: nacionales e internacionales. Los remedios nacionales se encuentran en las leyes y en la Constitución, que en Chile señala como garantes de la observancia de estas garantías a los siguientes tribunales: los juzgados de letras, las Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema; El Tribunal Constitucional, a través de la acción de inaplicabilidad instituida por el artículo 93 N 6 de nuestra Constitución. En el grupo internacional tenemos la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.- En consecuencia, la noción de debido proceso va mucho más lejos de lo que enuncia el artículo 19 Nº 3 de nuestra Constitución y comprende todas las garantías que escuetamente se han expuesto, lo que hace surgir la interrogante acerca de si el Estado de Chile, con su Administración Pública, respeta efectivamente estas garantías al pretender hacer efectiva la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, sobre todo cuando es la propia Constitución Política la que señala en su artículo 19 N 3, inc. 4 que Nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que les señale la ley y que se halle establecido con anterioridad por ésta. Debemos consignar, en abono a lo expuesto, que la Ley N 18575, de 1986, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, señala en su inciso 1 que Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la
Constitución y a las leyes y que el artículo 3, inc 1 de dicho cuerpo legal nos dice que La Administración del Estado está al servicio de la persona humana; agregando en su inciso 2 que La Administración del Estado deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio al procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas EXISTE UN DEBIDO PROCESO GARANTIZADO CON EL SUMARIO ADMINISTRATIVO O CON LA INVESTIGACIÓN SUMARIA? Para analizar esta materia, podemos contrastar estos procedimientos con los principios esbozados en apartados anteriores: 1.- DERECHO A OBTENER ACCESO A LA JUSTICIA Más bien en este caso, y adecuando este principio al procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad administrativa, correspondería a todo funcionario público para poder obtener el resguardo de los intereses fiscales y funcionarios cada vez que un interés de este tipo se vea afectado por la conducta de otra persona, se esta pública o privada. Parece factible con la actual normativa hacer aplicable esta garantía, pero al adentrarnos en el punto, esta confianza puede desfallecer. 2.- DERECHO A LA DEFENSA Dijimos que constituye la garantía constitucional que asegura a los interesados la posibilidad de efectuar a lo largo de todo el proceso sus alegaciones, probarlas y controvertir las contrarias, con la seguridad de que serán valoradas en la sentencia conforme a derecho. En esta parte, nos apartamos claramente de las tendencias modernas, toda vez que gran parte del sumario se desarrolla en forma secreta, sin garantías para le imputado, en el marco de un proceso inquisitivo, enfrentando todo el poder estatal personificado en el Fiscal Instructor. El imputado no está siempre informado de las actuaciones del procedimiento y sólo viene a tener conocimiento de estas una vez que se le formulan cargos, es decir, cuando el Fiscal Instructor se formó un juicio sobre las actuaciones cuestionadas, con lo que fácilmente se nos vienen a la mente las actuaciones del Juez del antiguo proceso penal, que investigaba, acusaba y resolvía, con lo que podemos reproducir aquí todas las argumentaciones que sobre esa materia se han vertido por los autores y que son conocidas por los operadores jurídicos.-
3.- DERECHO A LA IGUALDAD ENTRE LAS PARTES Claramente no existe esta situación, toda vez que las partes intervinientes en el proceso sumarial no reciben un trato igualitario en el desarrollo de sus pretensiones y deberes durante todo el transcurso del juicio, con el objetivo de evitar discriminaciones arbitrarias que favorezcan a una en perjuicio de la otra, lo cual implica que las partes deben ser juzgadas con arreglo a unas mismas leyes y a un procedimiento común. Sería la solución la creación de un modelo similar al de la Reforma Procesal Penal de manera que velar por esta garantía? Si bien deben estudiarse soluciones a este problema, sólo un estudio más acucioso, que excede estas reflexiones, podría permitir aventurar una respuesta satisfactoria.- 4.- DERECHO A UN TRIBUNAL O A UN JUEZ IMPARCIAL Tribunal imparcial es aquel que no tiene ningún tipo de interés en los resultados del juicio, para favorecer o desfavorecer ilegalmente a las partes que intervienen en él y su fundamento se encuentra en la igualdad de las partes, la efectividad en la defensa y en asegurar la independencia del tribunal. Cuando el Fiscal Instructor es un igual al imputado, cuya designación viene de un superior jerárquico, designado ex post, después de ocurridos los hechos, la actual normativa sólo cautela de manera leve esta situación de imparcialidad, al permitir formular implicancias o recusaciones al imputado en contra del Fiscal Instructor, pero en esencia el sistema no permite tener un juez imparcial.- 5.- DERECHO A UN JUEZ PREDETERMINADO POR LA LEY A REGLAS PROCEDIMENTALES PREESTABLECIDAS El Fiscal Instructor no está predeterminado, ya que es nombrado, como dijimos, en forma posterior a la ocurrencia de los hechos y debe actuar con un procedimiento pobremente normado, en que las normas supletorias, en caso de vacíos o lagunas, no está claro y quedará sujeto en muchos aspectos al criterio que tenga el Fiscal Instructor, sea o no letrado.- 6.- DERECHO A LA INDEPENDENCIA DEL JUEZ Todas las personas tienen derecho a que la resolución o decisión de naturaleza judicial que resuelve el conflicto de relevancia jurídica, se encuentre libre de toda injerencia externa, a objeto de que ésta sea, por lo tanto, totalmente independiente. Es evidente que el Fiscal Instructor no se encuentra totalmente libre de alguna injerencia externa, por lo que su independencia, insistimos, es a lo menos cuestionable.-
CONCLUSIONES De todo lo expuesto, podemos indicar que una adecuada modernización de la Administración del Estado también requiere velar también por la calidad de sus procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad administrativa de sus funcionarios, no dejando estas materias relegadas a un segundo orden, cuando no ignorándolas por completo. La forma que adoptará una nueva forma de hacer efectiva la responsabilidad administrativa, dependerá de muchos factores. Es deseable que con esto parta una tan necesaria discusión sobre el tema, siendo este un modesto aporte a la discusión.-